我国《宪法》第十条规定： “城市的土地属于国家所有。”但对于什么是“城市”，“城市”的边界在哪里，并没有一个明确的界定。因此，无论在学术界还是在现实生活中，都存在对该条法律的争议，将其作为“建成区”的有之，将其作为“规划区”的亦有。但迄今为止，未见立法机关的法律解释。
一、“城市的土地属于国家所有”规定的历史背景
“城市的土地属于国家所有”，是1982年才写进宪法的。当时在修宪时，彭真发现城市中还有不少土地是属于私有的。造成这个现象的原因是，农村土地经过农业合作化、人民公社化运动后，建国初期农民私有的土地转变为农民集体土地，农村已经不存在私有土地。但城市并没有经过土改的过程，不少城市居民新中国成立前买的房子既有房契又有宅基地的地契。 “文化大革命”后，城市落实私房政策，带出了有些私房的土地属于私有的问题。 “城市的土地属于国家所有”，这句话就是针对要改变城市当时那种情况而言的。彭真同志在作修宪说明时，还特别指出，由于镇的土地和住房问题比较复杂，因此修宪时没有对镇的私房作出私有土地转为国家所有的规定。 （陈锡文，引自《部级领导干部历史文化讲座》资政卷）可见，“城市的土地属于国家所有”，主要解决的是城市中部分私房的私地问题。而在现实中的运用，却与之相距甚远。
二、将划入城市规划区内的集体土地作为国有土地产生的问题
1．《城乡规划法》规定，划定城市规划区，根据城市发展的需要与可能，深入研究原有空间拓展的历史规律，科学预测未来空间拓展的方向和目标，充分考虑城乡统筹发展等多种因素综合确定。但至少有一点可以肯定，就是它不会依据集体经济组织土地所有权的界线来划定，何况原有的集体经济组织土地权属界线本来也不清晰。那么，就会出现同一集体经济组织原有土地一部分成为国有，一部分还属于集体所有，对其间的诸多复杂的土地关系又依据何种法律去处理呢？
2．划入规划区内的农村集体土地未经过出让过程，如将其作为国有土地，也只能作为国有划拨土地对待。这里就会引发一个问题：在房屋拆迁过程中，对土地补偿不补偿？如果不补偿，就有失社会公平，因为国家为农民提供的社会福利远远低于城市居民，不补偿就无法对被拆迁人进行合理的补偿与安置。假如进行补偿，则与法无据。这里有一种情形是，如果农民转为城镇居民行不行？《土地管理法实施条例》第二条第（五）项规定， “农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地”属于国家所有。但这条规定也得有征收的前提条件。国务院法制办、国土资源部关于对《土地管理法实施条例》第二条第（五）项的解释意见（国法函[2005] 36号）中指出： “该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。”此外，（（城市房地产管理法））第九条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”
3．集体土地征收与城市房屋拆迁是两种性质不同的行为。集体土地征收是指国家为公共利益的需要，通过法定程序，将原属于农民集体所有的土地征为国有的行为，适用《土地管理法》。城市房屋拆迁，是指因城市建设需要，对国有土地上的房屋实施拆迁，并给被拆迂人补偿、安置的行为，适用《城市房屋拆迁管理条例》。征收农民集体土地与城市房屋拆迂，遵循着不同的程序和规则，征收农民集体土地的要求更为严格。但有了“城市的土地属于国家所有”，一些地方就通过重划城市规划区，采用城市房屋拆迁的办法获得城市用地，从而规避土地的征收审批、年度利用计划等土地管制措施，同时也为城市盲目扩张和地方用地随意性提供了机会。
4．在城市化过程中，农村集体土地需要转为国有土地，现行的征地补偿是按照土地原来农业用途的产值进行确定，补偿标准低。但农地变为非农业建设用地会产生成倍的增值，在城市建设中，农民能分享到的土地增值收益很少。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出： “逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”在新的政策指导下，如果不经过法定的征收程序将集体土地转为国有±地，就容易产生城市发展与农民权益的冲突。
5．由于对“城市”的认识不一致，在不同的区域、不同的情况下，对同样类型的土地，有的将其作为国有土地，有的将其作为集体土地，就会出现同一条法律不同运用的情形。
三、亟须立法机关的解释
《宪法》严格保护集体财产和公民合法的私有财产，因此，不能简单地将城市规划区内的土地归为国有。笔者认为，对法律的运用应尊重历史，充分考虑法律制定的客观历史条件，而不能够怎么有利怎么去运用。 “城市的土地属于国家所有”，将其解释为对当时城市土地状况的描述更为准确，适用的对象是城市原有的私有土地，而不包括未来进入城市的土地。而现今更为重要更为迫切的是，立法机关应对该条法律做出统一的司法解释。
（作者单位：信阳市国土资源局）
