浙江欠发达山区县县城经营与大市区的构建浅探
内容摘要：在浙江当前经济和城镇化进程取得快速发展的情况下，许多欠发达山区县的县域经济与城镇化进程却表现了极大的落后性。因而，在当前就要以科学的发展观为指导，着重于欠发达山区县的县城经营，在县城构建一个大市区，将是推动欠发达山区县城镇化取得跨越式发展的一个重要途径，也是推动县城与城郊一体化进程的一个重要而可行的措施。
关 键 词：欠发达山区县、县城经营、大市区、城乡一体化
一、概述
浙江是国内城镇化水平明显偏高的省份，从2000年到2003年，浙江的城镇化水平由48.7%增至53.0%，成为一个明显由城镇人口占主体的省份。但在浙江城镇化总体取得重大进步的同时，由于省内区域发展差异明显，浙江的城镇化也表现出了极大的不均衡性，尤其是许多欠发达的山区县在城镇化发展上还处于明显滞后的状态。
浙江的欠发达山区县，一般被划定为25个，但在当前县域经济的充分发展下，只有温州的文成、泰顺2县、台州的仙居、天台2县、金华的武义、磐安2县、衢州的开化、常山、龙游3县、杭州的淳安县以及丽水的缙云、青田、景宁、云和、庆元、松阳、遂昌7县等县才符合欠发达山区县的一般特征，它们一般表现为县城经济总体欠发达、县域人口有大量外流、城镇化发展明显滞后、县城和中心城镇发展并不充分。而从城镇化角度考察，浙江的欠发达山区县在县域经济发展水平的总体提升，县城和中心城镇集聚力和辐射力的持续扩大上，都还面临着极为重大的发展任务。同时，由于县城经营日益成为当前各地推进县域城镇化的首要命题，在浙江各个欠发达山区县总体处于落后状态的情况下，它们的县城也表现出了相对较强的集聚力和辐射力，因而，在未来一般时间内，各个欠发达山区县搞好县城经营，以县城为依托，带动县域经济总体发展和推动城乡一体化进程，将是一个相当可行的措施。
二、欠发达山区县县城经营与大市区构建探述
从2003年的统计情况来看，浙江的17个欠发达山区县中人均GDP超过1万元的仅有云和、武义、淳安3个，而同期全省的人均GDP已达20147元，大多数欠发达山区县的人均GDP尚不足全省平均水平的一半，可见，欠发达山区县的县域经济总体都是处于明显落后的状态。而从县城建设指标来看，2003年17个欠发达山区县县城建成区面积超过10平方公里的仅有武义、天台、龙游3个，而不足5平方公里的则多达10个，县城规模也明显处于偏小状态。因而，在这些欠发达山区县域经济和城镇化都普遍未得到较好发展的情况，以县城为依托，以经营县城带动城镇化的总体进步，并以县城经营促进人口与产业的双重集聚，将是浙江欠发达山区县实现长远发展的一个较好选择。而以县城为中心，将周边乡镇通过行政区划调整并入县城构建一个大市区并在大市区内进行社区体制的相关改革，也将是欠发达山区县实现县城经营体制的扭转和推动城乡一体化进程的一项重大而可行的措施。
（1）关于县城经营
城镇化实质是一个人口集聚和产业集聚的动态进程，是农村劳动力向非农产业的就业转移的过程，是农村人口通过空间转移变易为城镇人口的过程，也是城市地域范围的拓展和乡村区域向城镇景观的变易过程。对于浙江欠发达山区县而言，城镇化发展的首要任务就是将其境内唯一一个具有城市特征的区域——即县城，通过经济和行政手段变为一个具有强大集聚力和辐射力的实体城市，因而，欠发达山区县 的县城经营不仅要求在基础设施、城市交通、居民住宅上有一定的突破，更要求在社会保障、公共服务、社区营建上取得实质性的突破。在浙江欠发达山区县尤其是衢州、丽水的欠发达山区县，在地级中心城市的辐射力有限，市内财政拨款并不能完全满足县城发展的需求的情况下，更要寻求自身的优势，以自身的政策调节来实现城镇化发展的需求。如可实行乡镇区划调整，裁撤机构以减少财政支出并避免小城镇的重复建设；可实施工业园区整合，节约建设用地并促进产业资源的综合化；可实施高山移民，减少深山贫困人口并实现县城人口集聚；加强公共服务，实现政府职能转变并吸聚外来人口。这些措施如一旦得到实施，就可在一定程度上扭转县城在硬件设施和软件设施上存在的不足，使县城的“洼地效应”得到较好的发挥。而从长远发展需求看，通过行政调节构建大市区以扩大县城直接辐射范围则是县城经营的一个较好的选择。
（2）关于大市区的构建
在浙江各地县城普遍得到较大发展的情况下，通过乡镇区划整合来构建一个大市区的现象已经屡见不鲜，如安吉县城目前行政辖区已达392平方公里，宁海县城目前辖区已达319平方公里。这对于县域广阔，但县城辖区较小的各个欠发达山区县而言，无疑是具有重要的借鉴意义。对于欠发达山区县而言，裁撤多余乡镇机构，在县城集聚力和辐射力的提升都具有重要的意义。如松阳县县城西屏镇，目前规模仅104平方公里、5.4万人口，而一旦通过区划整合，将周边的三都、四都、望松、叶村、斋坛、竹源6乡合并组成一个大市区后，规模可达372平方公里，9.9万人口比原来有了实质性的扩大，不仅裁减了一大批偏小机构，更直接地扩大了县城的集聚范围和辐射范围。同样，如龙游县城龙游镇，目前规模仅为80.2平方公里、7.9万人口，但若与湖镇、詹家、小南海、士元、官潭5乡镇组成一个大市区后，规模就可达376.7平方公里、20.3万人口，将使龙游的城镇发展潜力得到实质性的提高。而如磐安县城安文镇，因地理环境所限，将深泽、墨林2乡并入后，大市区规模也仅172.6平方公里、4.6万人口，并没有得到实质性扩大，但同样也会在一定程度上提高县城的集聚力和辐射力。因而，对于浙江欠发达山区县而言，通过县城大市区的构建，能很大程度上缓解县城发展空间和人口的不足，在较大范围内实现直接辐射，从而推动城乡一体化进程。
（3）关于大市区内社区体制的突破
2001年，武义县以武阳、邵宅、桃溪滩3乡镇区域成立了白洋、壶山、熟溪3街道，2003年，天台县以城关镇区域成立赤城、福溪、始丰3街道，仙居县以城关镇区域成立福应、南峰、安洲3街道。这些欠发达山区县县城社区体制的改革，实质上就是县城在取得一定发展后在行政体制改革上迈出的重要一步，也是这些欠发达山区县县城走上城市化道路的重要举措。因而，鉴于这些成功经验，浙江其余的一些欠发达山区县在县城组建一个大市区后，同样也可以通过设置街道来推进县城的多元发展。如松阳县城大市区构建后，可以县城为中心，设置为3个左右的街道，以促进县城的多元化、分区块发展。而如青田县，目前已形成县城鹤城镇与温溪、山口2镇三元组团发展的局面，所以，就可以这3镇为中心，将周边的章旦、石溪、方山、贵岙、小舟山、吴坑6乡并入组成一个大市区，规模可达453平方公里、16.7万人，再以这3镇镇区为中心设置3—4个街道，将会促进县城周边453平方公里区域内的一体化发展。同样，在龙游、缙云、文成、遂昌等县城周边人口较密的县，也可以推行县辖街道的模式，通过县辖街道的设置，可以将县城的发展空间扩大许多，同样也可以使县城改变单一城区的发展模式，促进多元组团发展。而对于武义、仙居、天台这3个已经设街道的县城而言，也可以将周边的部分乡镇并入，实现大市区的再度扩大，如武义县可将履坦镇并入，天台县可将南峰乡并入，仙居县可将广度乡并入，通过扩大，将使县城的辐射效应和集聚效应得到进一步的发挥。
三、大市区构建功效浅析
对于浙江的欠发达山区县而言，开拓县城经营机制，在县城构建大市区并设置街道，不仅是县城经营模式的大突破，也是县城行政体制的改革的大突破，这对于浙江欠发达山区县的城镇化发展具有多重的意义。
首先是突破原有发展空间局限。扩大了县城辐射范围欠发达山区县大市区构建，首先的作用就是打破原有乡镇界线，使不同乡镇融为一体，让县城的“洼地效应”能在更广的范围内得到直接的发挥，而在大市区构建成后，新的县城行政范围由于比原先广阔得多，人口、资源、资金将在更广的范围内实现优化整合，通过经济和行政手段进行的人口，从而使县城能突破发展空间的局限，获得全新的发展机遇，这对于龙游、青田、缙云、文成、泰顺这些目前县城发展空间相对狭窄的欠发达山区县而言，意义尤为重大。
其次是突破体制局限，获得与建制市同样的建制权。在县城构建大市区并设立街道，目前浙江已有绍兴、象山、宁海、浦江、武义、天台、仙居、桐庐8县在实行，而对于武义、天台、仙居这3个欠发达山区县而言，意义则尤为重大，这标志着这些欠发达山区县在经济总体落后的情况下，县城的发展使它们获得一些与建制市一样的建制权，代表着县城城市化过程中社区体制的极大完善。县辖街道体制在这些欠发达山区县的县城得以应用，无疑是这些县城城市化所取得的一个重大城市，标志着城市社区城市社区体制更加侧重于“实体城市”的赋权，是国内城市社区体制改革在欠发达地区的成功应用。、
第三是增强县城规模效应，提升了县城竞争力。从历届浙江百强乡镇评选结果来看，衢州、丽水各乡镇从没有一个进入全省百强过，其余的几个欠发达山区县的乡镇也从没有进入全省“百强”，这就说明当前欠发达山区县的县城虽已取得一定发展，但竞争力还是相当薄弱，远不能与省内发达地区的乡镇相比。因而，通过构建大市区，将会较大程度地促进县城经济规模效应的发挥，通过较大的经济总量和较高人均产值使欠发达山区县县城在与省内其它地区的竞争中赢得一席之地。而在大市区构建完成后，县城的人口规模也将得到实质性的提升，城市建设用地也会由此得到较大扩展，从而使欠发达山区县县城的竞争力得到较大提升。
第四是促进了县城发展多元组团模式的形成。 在各欠发达山区县县城建成区规模普遍偏小的情况下，构建大市区无疑为其提供了极为充足的发展空间，而由于大市区内还有其它一些成型的小城镇或集镇存在，大市区组建之后，就能使县城与这些小城镇或集镇形成组团的发展的格局，使县城的发展突破原有单一城区的局限，转向多个城区多元并进的发展模式，通过将原有单一城区的局限，转向多个城区多元并进的发展模式，通过将原有城区部分人口和功能的转移，那些小城镇或集镇就能转而成为中心城区的卫星城，这样能在县域经济总体落后的情况下实现县城较好的发展。在推行县辖街道模式之后，大市区内许多集镇由于成为街道的驻地，在一定程度上将获得相对较大经济权限，从而使之与中心城区能更好实现多元组团的发展。
第五是极大地促进大市区内城乡一体化的进程。在大市组构建完成后，由于在大市区范围内统一施政和统一进行城区化管理，就很可能使城区与城郊乡村之间的经济联系日益密切，同时也为农村人口进城提供种种便利，会大大增强城市的集聚力和辐射力。通过统一城乡规划，打破城乡分割的体制和政策，加强城乡间的基础设施和社会事业建设。从各地城乡一体化的实践可以证明，走“以城带乡、以乡促城、城乡结合、优势互补、共同发展”的城乡一体化道路，是全面建设小康社会的有效途径，统筹城乡经济社会发展，是加快推进城乡一体化的重要方法之一。对于浙江欠发达山区县的大市区构建而言，由于大市区包含着许多城乡结合区域，不仅社会保障等各项事业进入农村提供了便利，更可以用城区经济带动乡村经济的发展，大大推动城市郊区化和城乡一体化进程。
总之，在浙江欠发达山区县经济总体欠发达、人口大量外流、县城发展落后的情况下，选择构建大市区以推动城镇化的做法，实际上就能以县城中心区带动大市区的发展，再以大市区的发展带动县域经济的总体发展，这样，十分有利于促进县域经济的总体发展与进步，能更好地促进这些欠发达山区县突破自身不足，实现城镇化和县域经济的双重发展。
