我国乡镇行政区划的演变特点及其改革路径
柳成焱
建设社会主义新农村，必须搞好乡镇行政体制改革，降低行政成本。只有在认真总结我国乡镇行政区划历史经验的基础上，才能找到乡镇行政区划的改革路径。
一、我国乡镇行政区划的历史变迁过程
我国在县级政区之下设立乡镇管理层次，最早是从先秦时代开始的。在先秦时代的周朝时期，乡的规模以人口为标准，在《周礼》中就有“五族为党”、“五党为州”和“五州为乡”的记载。在春秋时期，乡的规模也是以人口为标准，在《国语》中就有“三十家为邑”、“十邑为卒”、“十卒为乡”和“三乡为县”的记载。在郡县制时代的秦汉时期，乡镇的规模大小和数量多少，是以面积和人口为标准，“大率十里一亭、十亭一乡。县大率方百里，其民稠则减、稀则旷，乡、亭也如之”。西汉以面积为标准，“凡县五百以上置一乡，三千以上置二乡，五千以上置三乡，万以上置四乡”。东汉则以人口为标准，每个乡的规模在500 户至2500 户之间。在道路制时代的隋唐时期，主要是以人口为标准，“百户为里，百里为乡”。在行省制时代的元明清时期，也主要是以人口为标准，每乡的规模在一百户左右。到民国时期则以管辖的幅度和人口的多少为标准，1939 年规定，“乡镇一般以10 个保为基本组织原则，最大不超过15 个保，最小不少于6 个保，其规模在600 户至1500 户之间”。不过，我国历史上的基层政权始终是县而不是乡，故历来就有“皇权不下县”的说法。
我国进入社会主义时期之后，基层政权从县延伸到了乡镇。但这种乡镇行政建制和管理体制，始终处于变动之中，并没有有效地发挥乡镇这个基层政权应有的作用。乡镇行政区划的这种变化，大致经历了五个时期：
1 乡镇数量最大规模最小的小区小乡时期(1949～ 1954 年)。这个时期，先后根据政务院在1950 年12 月、1951 年4 月颁发的五个法规法令和1954 年9 月制定的第一部宪法的规定，乡镇的规模和数量，主要是以面积和人口为标准，实行“小区小乡制”。根据这个标准，全国的区在1952 年达到18330 个，全国乡镇的总数也从1951 年的218006 个增加到1952 年的284626 个。
2 乡镇数量较大规模较小的小乡小镇时期(1955～ 1957 年)。国务院1955 年12 月29 日发出指示，认为小区小乡已经不能适应农业合作化运动迅速发展后的新形势，区乡行政区域应当适当调整。于是，在全国开始了撤区并乡、扩大乡镇管辖范围的工作。到1957 年，全国的区从1952 年的18330 个减少为9000 个，全国的乡镇从1952 年的284626 个减少为120753 个。
3 乡镇数量最小规模最大的大社大镇时期(1958～ 1960 年)。根据中共中央1958 年8 月29 日公布的《关于在农村建立人民公社问题的决议》规定，为了大力推进人民公社化，对于公社的规模，可以根据自然地形条件和生产发展的需要，也可以由数乡并为一乡，组成一社。决议还强调，人民公社进一步发展的趋势，有可能以县为单位组成联社。现在就应该对人民公社的分布，以县为单位进行规划，作合理的布局。根据这个规定，各地掀起了兴办大社的高潮。因此，不仅区的规模扩大、数量减少，更主要的是公社的规模大大扩大、数量大大减少。当时一个公社的规模之大，竟然相当于1952 年时的11～12 个乡镇。
4 乡镇规模时大时小的不稳定时期(1961～1982 年)。这主要是随着人民公社的地位和作用的经常变化，特别是随着国家政治生活的变化而随时变换乡镇(当时统一称之为公社) 规模。
5 由人民公社改回乡镇之后的规模不断变化时期(1983～2004)。这个时期乡镇的规模起初是由大变小，数量由少变多。1985 年后又进入了一个数量由多变少、规模由小变大的演变进程，到2004 年只有37426 个，接近上个世纪50 年代末60 年代初期乡镇的数量最小规模最大的最高水平。
上述历史变迁过程说明，我国乡镇行政区划的稳定时间很短，变化速度很快，反复频率也很高。而且，在我国的省、市、县、乡这四个管理层次中，只有乡镇的变化最多、最大和最快。
二、我国乡镇行政区划的演变特点
乡镇是我国的基层政权，它所担负的责任重大。然而，新中国建立五十多年来却经历了诸多的变化，值得我们认真思考，有必要找出其特点，以利于今天的乡镇体制改革。
第一，在国家结构形式采用单一制的条件下，对行政区划的调整改革做出决策并加以实施，这是任何力量都无法阻挡的。因而，在如何优化和改革我国行政区划的问题上，我们完全可以果断决策并坚决实施。我国曾三次提出把大乡制变成小乡制，要增加乡镇的数量，同样，我们也曾有过三次要扩大乡镇的规模，减少乡镇的数量，也都确实做到了。这在实行联邦制的国家是想都不敢想的事情。
第二，在行政管辖的距离和幅度都超出了一定界限的条件下，无论是行政管辖的幅度太大还是行政管辖的距离太远，都会增加行政区划的管理层次。在国土面积不减、工作量不变的前提下，行政管理的层次与幅度是成正比的。一般来讲，层次越少则幅度越大，层次越多则幅度越小。在这个问题上，我们在五十多年的实践中也有不少教训，主要是两个方面：
一是因为县的行政管辖幅度太大，乡镇的数量太多，就增加了县的派出机构即县辖区这个管理层次。另一方面，撤区并乡虽然去掉了县辖区这个管理层次，但由于在两三个乡镇合并成为一个乡镇之后，没有及时对村组进行相应的合并，自然就拉长了乡镇行政管理的距离，增加了乡镇行政管辖的困难，于是不少乡镇又不得不在乡镇与村委会之间设置了一个作为乡镇派出机构的管理区或办事处这个管理层次。因此，无论是扩大行政管理的幅度，还是加大行政管辖的距离，都会增加行政区划的管理层次。
第三，在行政区划不合理和法治不健全的条件下，乡镇的规模不是越小越好，也不是越大越好； 数量并不是越多越好，也不是越少越好。否则，就会出现新的“折腾”。这已为新中国成立五十多年来的历史所证明。为了稳定农村的发展形势，我们应当吸取教训，再也不能重复这样的历史了。我国乡镇的数量和规模的反复变动表明，需要找到一个最佳的平衡点，以利于新农村的建设。
三、我国乡镇行政区划的改革路径选择
我国乡镇这个管理层次的行政区划，在经过五十多年的反复之后，仍然不能适应现代化发展和新农村建设的需要，必须进一步进行调整改革。这个方面的改革，主要集中在三个方面：
第一，对乡镇管理层次去留的选择。对这个问题的认识，从逻辑上讲有四种思路： 一是废乡。现在全国乡村社会的债务规模高达5355 亿元，平均每个县高达2155 亿元，平均每个乡镇(包括所属各村的债务) 高达1400 多万元，大多负债累累，濒临“破产”，没有财政能力，已无法履行其行政管理职能。我国历史上就是“皇权不下县”，现在可以废除乡镇的行政建制，充分实行乡镇自治，让本地本乡人去管理本乡之事。二是强乡。把乡镇设定为基层政权，是新中国的一个革命成果，不可轻言放弃。在当前条件下可以在县与乡镇之间实行纵向分权制衡，并使乡镇具有更多的权力和财力，从而增强其履行职能的能力。三是虚乡或弱乡。鉴于乡镇存在诸多问题，已经没有必要让其作为一级政区继续存在，但从行政管理的角度讲，没有乡镇又有诸多不便。可以在废除乡镇政府的同时恢复乡镇公所的建制，使之成为县的派出机构，实行“乡财县管”或“县政乡派”。四是区别对待。对农业型乡镇，可改为乡镇公所，是县的派出机构，实行“县政乡派”； 对工业型乡镇，则应维持原状，让乡镇作为一级政府继续存在。比较而言，在这四种认识中，无论是废乡、强乡或虚乡，都不但不可能解决现实问题，而且还涉及国家政体和宪法修改。笔者认为，为有利于新农村建设顺利开展，应对乡镇行政管理采取区别对待的改革措施，搞“一刀切”是不行的。同时，在完善村民自治的基础上，逐步推进乡镇自治，待条件成熟后再对乡镇行政管理做出实质性调整。
第二，对乡镇数量多少的选择。我国的乡镇是最基层的行政组织，处于行政权力的末端，包括乡、民族乡和镇政府。怎样解决乡镇数量的问题，可以有三种选择。一是分乡，通过分乡增加乡镇的数量，实行小乡制，同时取消村级行政管理层次，使乡镇政府同人民群众之间不再有任何“阻隔”。二是并乡，即在现有基础上通过合并减少乡镇的数量，实行大乡制。随着我国城市化进程加快，大量农民涌入城市，许多乡镇的人口会越来越少，故进一步合并乡镇是一个趋势。三是微调论，即使现有乡镇的数量维持在四万个左右，并通过立法使之长期保持不变。笔者认为，第三种认识在目前是可行的。因为，乡镇一级的行政建制五十多年来反复“折腾”的状况不应当继续进行，而且，经过这些反复之后的现状也大体上符合现在中国农村发展的实际需要。当然，一方面有少数乡镇的规模太大，应适当分小； 另一方面也有少数乡镇的规模太小，还应当合并。因此，还需要进行一些必要的“微调”。
第三，对乡镇规模大小的选择。乡镇行政区划规模的调整，主要是以什么为标准的问题，可以有四个标准： 一是面积标准，在一般情况下，面积可在100～200 平方公里之间，山区和西部可以超出这个标准。二是地理标准，平原、丘陵和山区区别对待。在平原和丘陵地区，以面积20～ 400 平方公里为标准； 在偏远山区则以面积200～ 1000 平方公里为标准。三是人口标准，平原地区5 万以上，丘陵地区3 万以上，山区1 万以上。四是综合考虑地理、面积、人口和每个县所能管辖的乡镇数量的多少等各种因素为标准。笔者认为，第四种标准比较科学。无论如何，中国幅员辽阔，农村情况各不相同，单纯地强调某个方面，搞“一刀切”是根本行不通的。可允许各省(自治区、直辖市) 根据本地区情况单独制定行政法规解决。即使在一个省内，也要综合考虑各方面因素，不搞“一刀切”。中国乡镇体制的改革实践反复证明，综合考虑各种因素是最现实的选择。
来源：天津社会科学
