[宏观区划体系][转贴]对我国地方行政层级设置的思考 [复制链接]

        地方行政层级设置是现代国家制度建设的重要内容之一，也是地方行政管理体制的重要组成部分。当今世界，大多数国家都设立有若干个地方行政层级，以保证国家行政管理的稳定性、有序性和效能性。世界各国的行政层级设置，受制于各国的历史文化传统、国土面积大小、交通通讯状况、人口数量和密度，以及国家结构形式、经济社会体制等因素。随着我国市场经济体制的逐步建立，地方政府的管理职能正在发生变化。在信息化和网络化高度发达的时代背景下，在现代管理技术迅速发展的情况下，为了提高行政效率和增强地方政府的回应性，为了推进区域经济一体化，适当地减少地方行政层级设置，已经成为行政管理体制改革的重要内容之一。
       
        一、我国地方行政层级设置现状
       
        1949年中华人民共和国成立以后，我国地方行政层级设置经历了多次变化。新中国成立之初，在对旧中国地方行政层级结构进行调整的基础上，在中央与省之间增设了大行政区建制，实行大区-省-县-乡四级制。当时，全国设立有东北、华北、西北、华东、中南、西南六个大行政区，它们为最高一级地方政府，每个大行政区分辖若干个省、自治区或直辖市。与此同时，省的建制被适当划小，如现辽宁省被划为辽东省和辽西省、现四川省被划分为川东、川西、川南和川北四个行署区。此外，在省与县之间设有准行政层次专区专员公署，作为县政府的派出机关；在县和乡之间设有准行政层次区公所，作为县政府的派出机关。1952年11月，中央决定将各大政府改为行政委员会，作为中央政府的代表机关。1954年6月，中央通过《关于撤销大区一级行政机构和若干省市建制的决定》，并于当年撤销了六个大行政区行政委员会。同时，中央扩大了省级建制的统辖地域，将除北京、上海、天津外的其他11个直辖市改为省辖市。此后，我国地方行政建制经历了多次调整，但行政层级中的省-县-乡基本格局没有太大变化。1979年以后，在省与县之间设置的准行政层次改称为地区行政公署；80年代中期以后，准行政层次区公所逐渐在地方行政层级中消失了。
       
        1982年，中共中央提出“在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委、 行署与市委、市政府合并，由市管县管企业”。年末首先在江苏进行地市合并试点，中央批准江苏省在全省范围内撤销原有的地区行政公署，实行市领导县体制。1983年2月，中共中央、国务院发出了《关于地市州党政机关机构改革的若干问题的通知》，指出以经济发达的城市为中心，以广大农村为基础逐步实行市领导县体制。此后，各省纷纷开始试点“市管县”体制，一些尚不具备条件的地方也在争取“撤地设市”。针对这种情况，国务院于1986年和1993年先后两次批转民政部报告，调整和提高了设立地级市的标准。截至2003年10月，全国共有地级市277个。除内蒙古（5个盟）、黑龙江（1个）、贵州（2个）、云南（2个）、西藏（6个）、甘肃（1个）、青海（1个）、宁夏（1个）、新疆（7个）仍设有25个地区（盟）外，其他省和自治区都撤销了地区行署，取而代之以地级市政府。
       
        当前，中国的地方行政层级设置存在着两级制、三级制和四级制等三种形式。其中，两级制只存在于直辖市的城区，实行直辖市-市辖区两级制，市辖区是基层地方政府。三级制主要有四种情况，直辖市-县（郊区）-乡（镇），省（自治区）-设区的市-市辖区，省（自治区）-县（自治县，县级市）-乡（镇），省（自治区）-自治州-县级市。四级制主要有两种情况：省（自治区）-设区的市-县（自治县、郊区、县级市）-乡（民族乡、镇），省（自治区）-自治州-县（自治县、县级市）-乡（民族乡、镇）。在上述三大类行政层级中，四级制属于具有主导性地位的普遍形式。此外，在现行地方行政管理体制下，市辖区、县级市之下设有街道办事处作为派出机关，少数省（自治区）在县之上设有地区（盟）作为派出机关，这些派出机关具有准行政层级地位，它们在事实上承担着一级政府的管理职能。
       
        二、地方行政层级设置过多的弊端
       
        自秦始皇统一中国以后，中国古代的地方行政建制， 除秦开创地方建制至汉武帝元封五年（公元前221年～公元前110年）实行郡县两级制、隋文帝开皇三年至唐太宗贞观元年（公元283年～627年）实行州县两级制外，其他主要的封建王朝都实行三级制或准三级制。中国古代一直有“皇权不下县”的传统，通常以县为基层地方政府。乡的办事人员不是国家任命的官员，而是县令在地方士绅中指派的，不拥有国家权力。新中国成立以后，中央政府创造性地将基层政府治理从县级延伸到乡级，它对于打击传统宗法和地方恶霸势力，巩固和加强基层政权建设具有重要意义。但现行地方行政建制由于层级设置过多，在实际运行过程中也确实存在着一些问题：
       
        1.行政层级过多有损于行政回应性
       
        中国目前的地方行政层级实行四级制， 是自古以来地方行政层级设置最多的时期，在当今世界的地理大国中也是鲜有其例。行政层级设置多的好处在于，它有利于实行垂直控制和层层节制，可以确保中央政府的统一指挥。军队系统之所以行政层级设置很多，就在于它既能够有效地组织起庞大的军事力量，又可以实现对整个军队体系的有效控制。但政府管理不同于军事管理，它不仅要确保中央的有效控制和统一领导，而且要充分发挥地方的主动性和积极性。为此，地方政府应当尽可能地贴近基层，对辖区事务拥有管理自主权，能够对群众的意见和呼声及时作出回应。行政层级设置过多的弊端在于，由于层层对上负责和对口设置机构，势必造成机构臃肿、人浮于事，形式主义和官僚主义盛行，难以对基层群众的意见和呼声作出及时回应，从而降低行政管理成效，造成公共产品和公共服务的低效率供给。
       
        2.行政层级过多不利于节约行政成本
       
        地方行政管理的层级设置过多，必然要求对口设置机构， 政府机构和官员数量也就因此增多。根据1997年12月17日《工人日报》发表的文章，中国历史上的官民比例，汉代为1∶7945，唐代为1∶3927，清代为1∶911，1991年为1∶30。当前，地方行政管理由于机构臃肿导致行政成本过高、政府财政沦为吃饭财政的现象，已经引起了政治家和学术界的广泛关注。这一问题不仅影响了地方政府的工作效率，甚至使地方政府管理的合法性出现裂痕。过去，政府机构改革主要关注从中央到地方的机构膨胀和人员超编问题，而对地方行政层级设置过多现象没有引起足够的重视。实际上，行政层级过多也是导致政府机构膨胀的重要原因之一。对于中国这样的地理大国而言，增加一个地方行政管理层次，其所导致的机构、人员和行政经费的增加，都是十分庞大的数字。
       
        3.“市管县”体制存在着市压县现象
       
        我国自80年代开始推行“市管县”体制。 中央当时推行市管县体制的主要目的，是想通过这一体制沟通城乡经济联系，由经济较为发达的“市”带动周围“县”的农村经济发展，最终实现城乡经济协调发展。这一体制设计的初衷无疑很好，但在实际运行中经常存在着城区侵占县域和农村利益的现象。“市管县”体制主要是为市区服务的，它常常通过行政手段截留审批指标、财政资金、工程项目给市区，从而形成了所谓的“市压县”、“市卡县”、“市挤县”或“市刮县”等局面。我国中西部地区的许多地级市，自身的经济实力和发展潜力就不强，实在难以带动周边县域经济发展和促进城乡经济一体化。即使在经济发达的东南沿海地区，近年来“市管县”体制的负面作用也有所显现。随着发达地区县级市经济实力的增强，特别是当县级市具有相当的经济实力时，自然要求扩大城市规模和更新基础设施，而地级市为维护自身的经济利益和行政地位常常对此进行压制，从而导致两者之间的行政掣肘和利益矛盾加剧。
       
        三、国外地方行政层级设置状况
       
        世界各国由于国土面积以及政治、经济和社会背景不同， 各自的地方行政层级设置也有很大差别。尽管如此，总结国外地方行政层级设置的总体状况及其发展趋势，对于正确认识我国地方行政层级设置问题，更好地把握我国地方行政层级改革方向，无疑具有一定的参考和借鉴意义。概而言之，国外地方行政层级设置的基本情况是：
       
        1.地方行政层级设置普遍实行两级制或三级制
       
        在当代世界近200个独立国家中，除梵蒂冈、新加坡、塞舌尔等极少数袖珍国家不设地方政府、少数国家只设一级地方政府外，大多数国家的地方行政层级实行两级制或三级制。当今世界上只有七、八个国家实行四级制，它们基本上都属于发展中国家。就主要地理大国的地方行政层级设置看，世界上国土面积前十位的国家，除中国和印度实行四级制外，其他国家都实行两级制或三级制。其中，俄罗斯为三级制，加拿大、美国、巴西、澳大利亚为两级制，阿根廷、哈萨克斯坦、苏丹为三级制。就主要发达国家的地方行政层级设置看：美国在全国政府之下设有州级政府和地方政府两个层次；日本的地方行政区划包括都道府县和市町村两个层级；法国的地方行政层级实行大区、省和市镇三级制，是欧盟成员国中地方行政层级设置最多的国家。从国外地方治理的实践看，地方行政层级设置以两级制或三级制为宜，地理和人口大国同样可只设置二至三个行政层级，并保障地方治理处于有效运作状态。
       
        2.地方政府管理幅度具有逐步扩大趋势
       
        行政管理层次和财政管理幅度是互为影响的变量关系，一般地说，行政管理层次减少，行政管理幅度就会相应增大，反之则相反。在过去，由于信息沟通不畅，管理工具、管理手段和管理能力不够发达，地方治理不得不增加行政管理层次。当今时代由于信息化和网络化的快速发展，不仅企业管理的组织结构在朝着扁平化方向发展，政府管理的层级结构也在朝着扁平化方向发展。随着地方政府管理层次的减少，地方政府的管理幅度就会相应增加。例如，美国设有51个一级行政区（50个州和1个特区），二级行政区仅县和市就多达22000个，平均每个州政府下辖有440多个县和市。法国本土设有22个大区、96个省和36000多个市镇，其中省是最重要的地方政府，每个省平均下辖有370多个市镇。日本的47个都道府县下辖有3273 个市町村，平均管理幅度为69个。俄罗斯的89个联邦主体共设立1834个二级行政区，平均管理幅度为21个。德国16个联邦主体下辖有660个二级行政区，其中管理幅度为40个。比较而言，中国地方政府管辖幅度则要小得多，目前中国内地共设31个一级行政区、333个二级行政区和2861个三级行政区，自上而下的平均管理幅度分别仅为10.4个和8.59个，远远低于发达国家的地方政府管理幅度。
       
        3.大都市区实行多中心合作的治理体制
       
        20世纪70年代以来，发达国家的大都市区迅速发展起来。 许多大都市地区并未建立有统一的政府机构，而是存在着多个政治实体，中心城市和郊区市镇在行政上互不依属，都是平等的政治实体，分别独立行使自治权。例如，美国的旧金山大都市区有102个市镇，还有485个特别区。在多中心并立的情况下，企业和居民的自由迁徙和“用脚投票”机制，促使多个政治实体不得不争相提高公共管理水平。相对于单中心的市政管理体制而言，这种多中心体制由于地方政府贴近社区和居民，更加具有回应性，因而能够更有效地满足居民的多样化需求。但多中心治理同时也存在着“碎片化”问题，容易导致大都市区的跨区域公共产品和公共服务供给困难。为了协调和处理跨区域的政府间管理问题，近年来，大都市地区多个政治实体之间的横向合作获得了长足发展。这种横向合作有的是由中心城市直接兼并或代管郊区市镇，有的是多个政治实体基于彼此信任和互惠互利，成立合作机构或签订合作协议，以负责协调更大范围内的公共服务供给。
       
        四、我国行政层级改革的基本思路
       
        过去，由于政府管理的信息化和网络化程度不高， 为了增进信息沟通和保证层级节制，不得不增加设置中间行政层次。现代科技发展极大地改进了信息沟通状况，它为减少地方政府管理层级、促进地方政府贴近基层提供了客观可行性。在我国全面建设小康社会的新时期，有必要适当地减少地方行政层级设置，促进地方政府从善政逐渐走向善治。针对我国地方行政层级设置过多的现实问题，借鉴国外地方政府治理的成功经验，一条可供参考的改革思路是：适当缩小省级政府的建制规模，实行市县分设分治，将乡镇政府改为派出机构（准行政层级），将地方行政层级从四级制缩减为三级制。
       
        1.改革“市管县”体制，实行市县分设分治
       
        借鉴发达国家的大都市区管理体制， 中国市政体制改革的可行思路是：改革“市管县”体制，实行市县分设分治。即市政府只管理城市自身，除了郊区县之外，其它县改由省政府直接管理。改革“市管县”体制的基本思路，就是要建立地方自治型公共行政体制。地方政府的使命在于执行地方公共意志，行使地方公共权力，制定地方公共政策，管理地方公共事务，生产地方公共产品和公共服务，满足辖区居民的公共需求。废除“市管县”体制之后，市在法律地位上将与县平行，县（县级市）将直接掌握着县域范围内的公共事务管理权力，把握着地方性的经济和社会发展自主权。这样，我国的地方行政建制将从四级减为三级，即实行省县乡三级政府的地方行政管理体制。当然，随着市域经济的发展和城市的自然扩张，一些大都市也可以逐渐兼并周围的县，将其改为“市”管理的“区”。同时，有些县随着经济发展和城镇化水平的提高也可以改为“市”。在推进市县分治的过程中，现行的“市”和“县”的行政级别可以暂时保持不变，以避免因机构和人事变动引起个人利益的重大变化。
       
        就市县分治的政策效应而言，首先，它有利于改变“市”对“县”的剥夺性体制。在“市管县”体制下，城市工业发展到一定水平以后，并没有自觉地将资本和技术反哺农业，而是投向了城市基础设施和第三产业的发展，以满足城市的高档消费和生活需要，或者将工业资本转变为金融资本谋取更多的利润。这样一来，城乡的差距不但没有缩小，反而进一步拉大了。其次，市县分治有利于完善社会主义市场经济。“市”和“县”是两种不同的经济体系，各自的经济发展原则是不同的，用工业理念抓农业生产，通过行政手段将农民变成市民，是不符合城乡各自的发展规律的。实行市县分治，使两者处在相对平等的地位上，才能真正谈得上城乡的协调发展。第三，市县分治有利于发挥市、县各自的积极性。中国当前的地方行政建制实行省-市-县-乡四级制，是世界上地方行政层级设置最多的国家。实行市县分治以后，我国的地方行政层级由四级减为三级，它有助于进一步优化我国的地方行政管理体制。
       
        2.合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权
       
        改革开放以来，我国在划分中央和地方的责权方面的改革不断取得进展。 但迄今为止，在这个问题上还存在许多不足之处。从原则上讲，考察地方是否具有合理权限的重要标准在于，地方性公共事务决策权是否真正掌握在地方政府手里。根据这个标准，我国仍然需要继续推进这方面的改革。我国现行的分税制，实际上仅是中央政府与省级政府的分税安排，省级以下的地方政府还没有纳入到分税制的制度体系之中。目前，省级以下的地方政府仍无法充分利用地方税收手段来促进地方利益、以更好地促进当地经济发展。从理论上讲，地方政府尤其是基层政府由于贴近基层，它们对辖区情况和居民需求具有更深刻的了解，能够及时回应辖区居民的现实利益偏好。因此，通过合理划分中央和地方的责权，赋予地方政府充分的管理地方经济社会事务的自主权，地方政府就能够更好地把握地方利益需求，从而能够更有效地管理好地方性事务。
       
        传统的中央高度集权体制是在交通和通讯都不发达的情况下， 为适应以自然经济为主的农业社会而设置的，各级政府的管理职能比较简单且普遍雷同。现代国家由于政府管理任务繁重而复杂，不仅要合理划分中央与地方的管理权限和责任，而且要合理划分不同层级地方政府之间的管理权限和责任。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，要由中央政府统一管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于本行政区域的地方性事务，要授权由地方自主管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确中央和地方各自的管理范围，分清责任。上下级地方政府间也应该区别不同情况，明确各自的管理分工和管理职责，分清主次责任。只有这样，才能避免各级地方政府管理职能的普遍雷同现象，才能真正提高行政效率和增强行政活力。
       
        就乡镇政府的改革定位看， 由于乡镇财政收入实在难以承担基层政府的各项财政支出，可以考虑取消乡镇一级政府，将它改为县市级政府派出机构（准行政层级），由县市政府承担乡镇管理的各项国家职能。乡镇政府改为派出机构的好处在于：首先，它将会精简一半以上的行政编制，从而减少乡镇管理成本、减轻农民税费负担；其次，派出机构的地位并不影响国家权力在乡镇的运行，乡镇派出机构由县市财政统收统支，还可以保障公安、司法、教育、计生等经费开支；再次，乡镇和街道都作为派出机构，有利于统一城乡行政建制。在撤销乡镇一级政权的基础上，可考虑将基层自治从“村民自治”扩大到“乡镇自治”，即由居民直接选举产生乡镇自治机构和乡镇长，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
               
来源：红旗文稿      作者：谢庆奎 杨宏山

此文以极敏锐的洞察力分析了我国现行行政管理体制的某些弊端,并给我国今后行政管理体制改革提供一个比较清析开阔的思路,.
楼主辛苦了,对于有关此类妙文希望再接再厉多多发表与转载.

写得还可以

反正是少点好
以后电话网络普及了
一级政府的管理也会增大
以前送个信要靠人
现在有网络快多了
当然管理的多了