有一级政府就一定要一级财政管理权限吗
傅光明
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【正文】
按照《预算法》第2条的规定：一级政府一级预算，设立中央、省、自治区、直辖市、设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。第8条规定，国家实行中央与地方分税制。实践的观点是马克思主义认识论之第一的和基本的观点，也是我们必须始终重视和坚持的观点。实践表明，完全执行五级财政的管理办法，预算级次太多，导致级次间收支不均衡的问题突出。
实施分税制财政体制，要求政府间的财政资金分配安排，采用税种划分方法，我国目前的五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家。在任何一个国家，税种数量都不可能过多，简并税种是主流趋势。我国现行有28种税，为数不少，而在五级政府之间划分，是没有的难题。而国外一般是二级或三级政府。美国是三级，其财源分配是个人所得税和工薪税归中央；销售税和公司所得税归州；财产税归地方。分税种形成不同层次的政府收入。我国目前的地方政府包括四级政府，因此省以下体制五花八门，各地不一；各层次财源不对位；财力分配紊乱，低效，矛盾积累，县乡只占20%的收入份额，要供给占全国70%的人员经费和教育经费。
浙江省实行省1993年分税制改革时，没有像其他省份一样彻底地改成市管县体制，而是保留了省与县财政直接结算的做法。浙江地域小，许多县市经济发达，县市财政收入占全省财政收入总量的70%，地级市在全省经济中的地位不如其他省那样重要，这些特点，决定了省管县体制在浙江行之有效。具体做法是：在财政体制方面，预算内资金由省财政与县财政结算，预算外各种费由省与市结算；在政策传达、业务指导上，市财政局对县财政局仍有上下级关系。为了鼓励强县，帮助弱县，省财政确立了“抓两头、带中间、分类指导”的政策，即不同类型实行不同的政策，不搞一刀切。1992年、1997年、2002年，浙江省三次实施强县扩权，将省管县体制由财政体制改革扩大到其他方面，下放省部分审批权，赋予县大部分本应该属于地级市的经济管理权限，减少对县集中，做到藏富于县，大大调动了县市发展经济的积极性。2002年实现的亿元县占全部县市个数的77%，各县市共消化历年财政赤字3。7亿元，县市财政自我积累、自我平衡、自我发展的能力大大增强。
从2004年4月21日，湖北省人民政府决定：从2004年起改革原来省管市、市管县(市)的财政管理体制，在全省实行省管县(市)财政管理体制。即对原实行省管的武汉市、襄樊市等17个单位继续实行省直接管理(含所辖区)，对原实行省管市、市管县财政体制的52个县(市)(不含恩施自治州所辖的8个县市)实行省管县(市)财政体制。充分调动了县级发展经济的积极性，促进了县域经济的快速发展。2004年，湖北省县域共引进内外资426亿元，比上年增长64％；实际利用外资4.03亿美元，比上年增长近20％。下放239项审批、审核权限，实行信息、项目、资金直达，一系列优化县域经济环境的改革措施，使湖北省县域经济连年提速，2004年县域生产总值占全省比重比3年前提高7.4个百分点。2004年，湖北县域生产总值达到3440.8亿元，占全省比重达到54.44％。
从国外来看，也没有做到一级政府就有一级财政管理权限。如德国，行政管理层次划分与财政权限的层次划分是不同的。从财政权限的划分来看，德国的财政体系仅由三个层次组成：联邦、州、市镇。它表明德国在州以下只有一个财政层次。在所有设立专区的州里，专区都不构成一级财政层次。但县级市在所有州里都是一级财政层次。专区在德国没有统一的形式，但是在县和市镇之上，在州之下还有一级自治性质的管理层次地区公社联合体。这说明，财政体制可以不必要与行政体制相配套。
按照马克思主义的观点，生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。财政体制属于上层建筑范畴，必须适应经济基础要求，财政体制亦然。它不仅要符合财政分配关系的性质和特点，同时又要发挥对经济基础的反作用。从中国的实际出发，针对行政级次过多的实际，通过正确划分收支范围、管理权限，适当调整各级财政之间的分配关系，减少财政管理级次，适应集中财力，加大对县乡财政的支持，才能促进经济基础的巩固和生产力的发展。
在现行行政管理体制大体不变的情况下，省以下启动和推动“省直管县”和“乡财县管”的改革试点，有利于较平稳地逐步形成和完善中央、省、市县三级财政体制，使“分税制”在省以下具备落实条件。通过财政体制的“扁平化”有望渐进带动行政体制的“扁平化”，形成分税分级在省以下的实质性贯彻。政府管理体系随着财政体制的“扁平化”，可以有效实现政府机构的精简，降低行政运行成本，促使政府职能合理定位，并提升整个社会经济生活的统筹协调水平。
【作者简介】
傅光明，湖北省财政厅纪检监察室主任。
【出处】《中国财经报》2005年11月1日。
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