减少行政层级，实现扁平化管理，精简地方政府行政机构，提高政府行政效能，降低行政成本已经成为行政区划改革与市制创新的统一认识。但在理论与现实之间仍存在着地方行政利益、部门利益导致的巨大障碍，如何增强改革的实效性，降低改革的经济成本与社会成本？改革的具体政策方案就显得非常重要！
渐进式政策分析模式理论认为：从当前政策环境出发，以连续、微小的政策变化累积为一个巨大的变化，所付出的机会成本会比较低，可以减少政策执行的阻力，还可以通过政策评估即时发现问题，调整政策取向。基于这样的认识，我认为，当下的省-县两级市制创新可以通过以下步骤加以推进。
第一步是把地级市化实为虚，通过地级行政机构缩编，撤除大部分地级市管理机构，成立专区行署。
在这一步，需要地-县两级政府转换政府职能，部分省、地管理权限下放到县一级政府。地级虚化是省-县直管改革的关键所在。原地级市的职能部门工作人员在机构改革后，可通过转任专区行署、下派县一级政府、上调省里及成立政策调研中心加以解决。
第二步是合并部分县市，要考虑到经济、历史、人文、民族等多方面因素。
部分县市的合并在于需要为省-县两级管理寻找一个行政适域管理空间，而之所以要先虚化地级，再行县市合并，则是避免原有地级市既当裁判员又当运动员所产生的非理性干挠。第二步的改革要本着多方自愿，有利发展的原则，引导部分县市进行区划调整。这一合并并不仅限于县市一级，也可以是原地级市的设区市调整，对于一些城市人口规模过低，经济总量不大，发展水平不高的地市所辖区可以适当合并。
第三步是进入省-市直辖与省-专区-县共存过渡管理模式
经过上述两步改革，部分的省-市直辖已经建立起来，而省-专区-县三级模式则可以作为一个补充而存在。
第四步是对时机成熟的地区，撤除专区，实现真正的省-市(县)直辖
在时机成熟的地区可以考虑完全撤除专区，使之成为完全的城市市制。
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这一渐进式改革一方面考虑到了地级市机构改革引起的人员职位岗位变化对社会产生的巨大冲击，通过专区的过渡模式减缓这一冲击，另一方面又通过渐进式改革实现了省-县二级行政的区划改革，还创新了市制，可谓一举多得。
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