[宏观区划体系]zt州府重建论 [复制链接]

                                                                  州府重建论
                                                                    华伟

   地级行政建制，历史上是指民国时期的行政督察专员公署和中华人民共和国建国初期的专员公署；在当前除了指地区行署和盟，还包括地级市和自治州。本章将回顾地级建制在20世纪内形成和演变的过程，分析其现行状况，提出改称州、府并以其作为上级地方自治体的建议。

第一节 二级制还是三级制

　　 清代在省与县之间设有道、府、州、厅等行政建制，其中散州、散厅不辖县，与县同在一个行政层次，直隶州、直隶厅则与府同在一个行政层次，因此基本的行政区划为省、道、府、县四级。此外，在省之上还设有总督。

道与府
　　 道作为行政建制的名称最初出现于秦代，是设在边境少数民族地区的县一级行政建制。汉承秦制，《汉旧仪》载：“内郡为县，三边为道。”《后汉书·百官表》云：“县主蛮夷曰道。”1 道作为监察区与军政区则始于唐代。贞观元年（627年），唐太宗将全国划分为十道，时遣大臣为黜陟大使，分巡诸道，监察地方。开元二十一年（733年），唐玄宗析十道为十五道。开元晚期，监察使臣的权力迅速扩大，插手所辖州的行政，促使道由监察区向行政区转化。在边疆地区，道采访使由所在藩镇的节度使兼任，标志着监察区与军政区的合流。至道三年（997年），宋太宗废道改路。而北方的辽国仍沿用道制，在全国置五京，各为一道。元代有两种道：地方行政诸道与地方监察诸道。前者即设于地方的宣慰使司，在边陲、要冲者兼称都元帅府，它上属行省，下领诸路，为政令承转之一级行政机构，全国共有22个。后者即诸道肃政廉访司，职掌偏重于监察，但亦有其他政务之权，全国设22个廉访道，分别隶属于中央御史台、江南行御史台和陕西行御史台，与宣慰道的辖区只有一部分重叠。2 明代各省布政、按察二司均是分道而治，道官作为布政使与按察使的副手或下属，分别协助长官管理某一类特定事务或者部分辖区的事务。前者如督理粮储的督粮道，管理户籍和赋役黄册的督册道，分理学政的提督学道，清理卫所军伍的清军道，以及驿传道、屯田道、水利道、盐法道等；后者有分守道、分巡道、兵备道等。一般每省设分守道三至七员，分巡道一至五员，兵备道二至七员。清初沿袭明制，道员带布政、按察二司的参政、参议、副使、佥事等衔，“掌佐藩臬”，受布、按二司的临时派遣，出守、分巡各处地方。分守道辅佐布政使司掌钱谷行政，分巡道辅佐按察使掌司法狱讼。乾隆十八年（1753年），清廷下令撤销道员所兼布、按二司等衔，品秩统一定为正四品。从此，道员成为辖有较固定地区或部门的实缺。管辖某地的守道、巡道，名称虽异，在职司上则逐渐趋于混合，并多半带兵备衔，节制境内都司、守备、千总等军官。这样，守道、巡道的辖区遂成为介于行省与府（直隶州、直隶厅）之间的一级行政区划。清宣统年间（1909—1911），全国共有分守道、分巡道84个。3
　　 府制创于唐代。开元元年（713年），唐玄宗改京、都所在的州为府，府与州同级而地位高于州。此后，凡陪都和皇帝行在之州都升为府，至唐末全国共设10府。宋代以后不断将大州提升为府，府、州之间的差别逐渐消失。北宋末设38府，辽代最多时设12府。元代设33府，其中23府直隶于行省，称直隶府；10府隶属于省下的路，称散府，不辖县。元代的路进入明代后均被改为府，明代后期设162府，此外还有11军民府、2羁縻府。4 清末光绪三十四年（1908年），全国设205府，以及与府同级的直隶州77个、直隶厅64个，黑龙江省还有1个府级的兴东道，府级行政建制共347个。5 直隶州与府的区别在于：前者大多无附郭县，州所在地县的政务由知州直接处理；后者均设附郭县，府所在地县的政务由知县处理，知府不直接过问。直隶厅多设于新开发的边疆或少数民族地区，有的辖县，有的不辖县。除直隶厅系清代首创外，府与直隶州已有上千年的历史，其区域“乃地理之天然区域也”，“山水自为一区，故风俗语言，亦自为风气”。6
　　 对于明代中后期以来由督、抚、司（明代藩、臬、都三司，清代藩、臬二司）、道、府、州、厅、县构成的繁复的地方行政架构，清代许多学者早有批评，并且提出了改制的具体建议。顾炎武主张将省、道、督、抚各官一律裁撤，合五、六县为一郡，实行郡县二级制。县设县令，试任合格者可终身任职；郡设太守，三年一任。中央派出御史巡行各郡，一年一换。7 包世臣认为各省设藩、臬二司即可，以下设知府、知县二级。他批评设督、抚及分守、分巡各道“何为者也？谓司不可信，安见督抚遂可信乎？”主张全面裁革。8 陈虬主张“省官制禄”，地方官制改为省、道、县三级。9 宋恕主张实行部州县三级制：省改名部，巡抚改称民政使；部下设州，州有牧；州下为县，县有令；牧令必用本部人；其余各道、同、通等官一律裁撤。10 在1902年发表的《官制议》中，康有为建议实行道县乡三级制。道设督办民政大臣，权同巡抚，上达于国；县设民政长官，升位同今知府，下逮于民；乡则为民政地方自治；省与府留为虚名之区，各省设一总督，总督兼领首道督办大臣，节制全省各道督办大臣。后来，他又说自己先前以道为行政至大之区是“一时之权论”，进而主张废省、撤道、存府，“以府为行政至大之区，上达政府，每府立尹，照顺天、奉天两尹之事权体制”，其说已见于上一章。

省县制与省道县制
　　 到清季预备立宪时，大刀阔斧地裁减地方行政层次，已经成为时人的共识。《郑孝胥日记》记载，他在辛亥革命前夕见到内阁法制院草拟的外官制大纲十条，其中规定地方实行二级制：“督抚一级，府州县一级。……各道均裁。惟距省会 远之地酌设监察道，不为一级。”11 不久，辛亥革命爆发，湖北、安徽、江苏、浙江、江西等南方独立省份随即宣布撤道，府州一律改县，将法制院的改革方案付诸实施。12 1911年11月宋教仁起草的《中华民国鄂州约法及官制草案》中的《地方官职令草案》第一条规定：“地方设府县，以原有之厅州府区域定为区域，府惟设于首都，以江夏县改升，其余各厅州县一律正名为县。”13 袁世凯担任中华民国大总统后，政府于1912年7月4日向参议院第一次提出的省制与省官制草案，也主张省县二级制而反对道县二级制。第一次省制草案理由书称：“又有虑地方行政阶级过多，反有害进行之敏捷，因主改省为道者。不知从前由县而府而道，层级未免过多；今由县而省，则与由县而道，从行政层级上着想，等是两级耳，即仍省之阶级，亦无层级过多之弊。况行省制度，始于元代，历明清以逮于今，沿用此制阅千余年，是证诸本国历史，已有深久之根据。又近今立国之要，非但对内，重在对外，然必先团结于内，始能竞争于外，故各国趋势，常由分而之合，鉴于世界大势，岂容逆行。又如改省为道，势必改二十二行省为百余道，以一中央政府监督百余道，中央行政机关果有此活动力乎？总之于行政之进行上有滞迟窒疑之虑者，则悉行破除，期行政机关日臻灵便，如废道府等级是也；若于行政上并无滞迟窒疑之虑者，当此共和始基人心确定之秋，亦不敢徒事更张转滋纷扰，如省之区域暂拟仍旧是也。”14
　　 袁世凯本人是不赞成省县二级制的，他在1912年10月14日讨论省制问题的国务会议上说：“废道之二级（省县），我所经验，实以为不可行。无奈昔时各省竞主张此种办法。黎宋卿初亦主此，今已知其说之不可行，而求调和之法。湖南、广东向已废道，今复设置，可为明证。但此系我一人私见，聊备诸君采择。”15 10月18日的国务会议，决定选择虚三级制：地方之国家行政，暂设省、道、县三级，省设总监，道县设知事；地方自治团体，以市乡为初级，以道为上级，设市乡会、道会为议事机关。废省议会，省有官治而无自治，固名为虚三级制。虚省实道，在设计上是作为实行道县二级制之过渡举措。然而，正如黄远生当时所评论，鉴于现实政治的约束，省议会一时不能废，省仍并有官治与自治，“乃又系实在之三级制也。然则何以异于今制，则只将已废之道而复活之而已。虚三级制固不知何日实行，实在之二级制更不知何日实行”，“则所谓虚三级制者，一月二月未满而已小产矣。”16
　　 1913年1月8日，袁世凯发布《划一现行各省地方行政官厅组织令》、《划一现行各道地方行政官厅组织令》、《划一现行各县地方行政官厅组织令》。规定：省设民政长，为该省行政长官；现设巡道各省，该道长官名称均改为观察使，已裁撤巡道各省，如该省行政长官认为地方有必要情形，也可以就该省原设巡道地方，酌设观察使；现设有直辖地方的府、直隶厅、直隶州和厅、州等地方，一律改称为县，以县知事为该县行政长官。17 1月10日，袁世凯通令各省行政长官定期召集省议会，省议会开会翌日即先举行参议院议员选举。18 至此，实三级制的地方行政架构已经基本确立。
　　 1914年5月23日，袁世凯以教令公布《省官制》、《道官制》、《县官制》。省行政长官改称巡按使，道行政长官改称道尹。《道官制》规定：“道置道尹，隶属巡按使，为一道行政长官，依法律命令，执行道内行政事务，并受巡按使之委任，监督财政及司法行政及其他特别官署之行政事务。”道尹得发布道单行章程；于所辖各县知事之命令或处分，认为违背法令、妨害公益或侵越权限时，得停止撤销其命令或处分；受巡按使之命令，对于驻扎本道之巡防警备各队，得节制调遣之；遇有非常紧急或特别重要事件，于详报巡按使外，得径呈大总统。19《道官制》颁布后，原已撤道的省份如浙江等又恢复了道制。20
　　 1914年6月2日，袁世凯公布《各省所属道区域表》，全国共划分89道。7月6日，又公布《修正各省所属道区域表直隶省口北道区域》。21 以后又陆续增设了一些道，使道的总数达到93个。分为三等六类：第一等包括第一、二类；第一类道称为“繁要缺”，包括首道（治所在省会的道）和地方形势紧急而治理有繁难的道；第二类道称为“边要缺”，指地处边陲而形势险要的道。第二等包括第三、四、五类，第三类道称为“繁缺”，指辖县较多、财政较富的道或者辖县虽不多、但事务繁剧的道；第四类道称为“边缺”，指地处边区而位置重要的道；第五类道称为“要缺”，包括第处要冲的道或辖有重要商埠的道。第三等仅含一类，第六类道称为“简要”，包括辖县较少、政务简单的道或财政收入较少的道。在93道中，第一等道有38个，约占总数的41%；第二等道有39个，约占42%；第三等道有16个，约占17%。22
据孟昭明等著《中国民政史稿》，民国时期道的数目最多曾达到100个，具体设置为：
直隶省：津海道、保定道、大名道、口北道。
奉天省：辽沈道、东边道、洮昌道。
吉林省：吉长道、滨江道、延吉道、依兰道。
黑龙江省：龙江道、黑河道、绥兰道、海满道。
山东省：济南道、济宁道、东临道、胶东道。
河南省：开封道、河北道、河洛道、汝阳道。
山西省：冀宁道、雁门道、河南道。
江苏省：金陵道、沪海道、苏常道、淮阳道、徐海道。
安徽省：安庆道、芜湖道、淮泗道。
江西省：豫章道、庐陵道、赣南道、浔阳道。
福建省：闽海道、厦门道、汀漳道、建安道。
浙江省：钱塘道、会稽道、金华道、瓯海道。
湖北省：江汉道、襄阳道、荆宜道、施鹤道。
湖南省：湘江道、衡阳道、辰沅道。
陕西省：关中道、汉中道、榆林道。
甘肃省：兰山道、渭川道、泾源道、宁厦道、西宁道、甘凉道、安肃道。
新疆省：迪化道、伊犁道、塔城道、阿山道、阿克苏道、喀什噶尔道、焉耆道、和阗道。
四川省：四川道、东川道、建昌道、永宁道、嘉陵道。
广东省：粤海道、岭南道、潮循道、高雷道、琼崖道、钦廉道。
广西省：南宁道、苍梧道、桂林道、柳江道、田南道、镇南道。
云南省：滇中道、蒙自道、普洱道、腾越道。
贵州省：黔中道、镇远道、贵西道。
川边特别区域：边东道、边西道。
热河特别区域：热河道。
察哈尔特别区域：兴和道。
绥远特别区域：绥远道。 23

废除道制
　　 袁世凯死后，有人主张实行省府县三级制。但焘撰《裁道设府议》云：“民国行政区域，以省统县。省长则古监司及明初布政使之任，而道为虚设。今之道尹，既非举刺之吏，复非亲民之官，兵刑不问，钱谷不知，承转循例，公牍长日，坐啸虚縻廪禄，徒为宦涂添一回翔之地。曷若裁道设府，合之省为三级制。近见各省草自治法者，率采二级制，其去道诚是也，而于去府之故，未有能举之者。夫郡守之职，历代沿设，以为民之师帅者，一旦罢去，宜招乱生事，于今未已。”24 但正如但焘文中所说，当时占上风的意见是实行省县二级制。
　　 孙中山与国民党自民初以来一贯主张省县二级制。孙中山亲手制定的《国民政府建国大纲》规定：“县为自治之单位，省立于中央与县之间，以收联络之效。”二十年代兴起的联省自治运动的鼓吹者也赞成省县二级制。1922年1月1日公布施行的《湖南省宪法》 第一百零一条和第一百零二条规定：“县为省之地方行政区域，并为自治团体。”“县置县长；受省长之指挥监督，执行省之地方行政，及县之自治行政，并同时监督县以下之各自治机关。”当时的北京政府执政者同样是省县二级制的拥护者。1923年10月10日公布的《中华民国宪法》即所谓“曹锟宪法”地方自治章第一百二十四条明确规定：“地方划分为省县两级。”25 然而，纸面上的规定并不等于政治生活中的现实。在此后的一段时间里，道制在北方继续存在，南方一些省份也仍然在省县之间设有与道类似的一级行政建制。
　　 国民党最先在广东一省取得政权，到1920年底，便将广东原有6道撤销，只保留省县两级行政建制。然而，不久又以地方治安关系，设立了东、西、南、北、中各善后督办或绥靖委员，其制屡设屡废。1925年7月，国民党在广州成立国民政府，并颁布《国民政府组织法》和《省政府组织法》，根据上述组织法，国民政府的地方行政，分为省、行政区、县和市。广东省政府下设广州、北江、东江、西江、南路、海南6个行政区，每区设一行政委员，代表省政府处理本区事务，属省政府的派出机关，在行政上与原来的道职能相近。26 响应国民革命的其他省份于废除道制后，也多有在省县之间设置临时行政机构之举：如1927年广西省在镇南、田南、桂林等边远道区设行政督察委员，豫陕甘等省分区设置行政长。27
　　 1926年10月北伐军攻克武汉，国民政府明令废除道制；1928年东北易帜，国民政府统一全国后，重申此令。至此，在全国范围内撤销了道这一级行政建制。

行政督察专员制度的兴起
　　 1929年召开的国民党三全大会和三届二中全会，再次明确地方建制按照《建国大纲》的原则，实行省县二级制。但是，不过两年光景，辖区与清代的府大致相当的行政督察专员制度又在一些省份陆续建立起来。
　　 由于多数省份所辖县市过多，而缩省只是停留在口头上，迟迟没有行动，为监察县市行政及考查地方情形，各省纷纷自定民政厅巡察或视察制度：广东将全省94县划分为18巡察区，各设置一巡察员，周年巡回，视察各县实际施政状况及其它地方事宜，以为改良地方行政及整饬吏治之依据。河南划分4个视察区域，每区派视察员一人视察该区各县吏治，视察事项分为防务、民政、财政、司法、教育、建设等类，依照表列细目分晰查报，定期视察每年两次，临时视察依民政厅长特别命令行之。28 与明清巡道的演变情况类似，一旦辖区固定，派员巡视很快就会向分区常驻转化。
1931年，蒋介石在南昌主持“剿匪”，深感省县二级制的行政制度于“剿匪”军事妨碍极大。他认为：“鉴于赣匪乃一有组织有国际背景之流寇，非等闲土匪可比，专恃军队力量不足以斩草除根，必党政军三方整个努力方有廓清之望。”乃决定在其“陆海空军总司令南昌行营”设立党政委员会，自兼委员长；并划江西全省为若干区域，各设党政委员会分会，统辖境内各县行政、党务及团队，复以分会委员长兼任驻在地之县长，集中党政军权于一处，使负督促区内各县之责，以利剿匪。29 由于“九一八”事变后蒋介石一度下野，南昌行营及其党政委员会和分会亦随之撤销。
1932年初，蒋介石重新上台，5月，赴汉口亲任鄂豫皖三省“剿匪”总司令。他接受谋士杨永泰的献策，明确宣布“剿共”的方针是“三分军事，七分政治”。长江各省的省政府仿据上一年蒋介石在江西的做法，纷纷在省县之间增设特种行政组织。其名称各异，如安徽省名为首席县长，江苏省则称行政区督察，浙江省叫做县政督察专员，江西省则曰行政区长官。其辖区大小亦相差甚远，既有以二三县为一区的，也有以七八县为一区的。在具体做法上，江苏、安徽、江西三省都兼领县长职务，而浙江则否。论其职权，安徽省则以清乡为注重，浙江省则以督察为范围，而江苏、江西二省几乎与省政府的职权相埒。30
　　 为了避免各省自行其是，产生种种分歧，南京内政部拟定了《行政督察专员暂行条例草案》。内政部长黄绍竑在将该草案提交行政院国务会议讨论的提案中称：“现行地方行政制度，依照总理建国大纲第十八条：‘县为自治之单位，省立于中央与县之间，以收联络之效"之原则暨二十年六月一日国民政府公布之训政时期约法关于地方制度之规定，应确定为省、县两级制，自属毫无疑义，历年以来，内政部为尊重法令、划一制度起见，迭经督促各省将道尹、县佐制度及类似道尹、县佐之各种制度厉行废除，一面拟具缩划省区方案，呈候中央核定施行，以增加省、县两级制之效率。虽缩划省区方案因时间上与空间上之关系，尚未见诸实施，而各省废除特种行政制度，实行省、县两级制度，则已趋于一致，亦未始非各省地方政府尊重中央法令之表现。乃迩近数月以来，长江各省因剿匪、清乡积极进行之故，为应事实上之需要，每每自订单行章程，于省与县之间，增设特种行政组织，……事关变更地方行政制度，应属立法范围，业经内政部汇案呈请行政院转咨立法院核议在案。惟我国省区过大，缩划省区案既一时不能实行，每遇有特种事件发生之际，离省会过远地方，交通梗滞，省政府指挥考察或有未便，亦属实在情形，在此特种地方与特种情况下，须临时增设一督察机关以辅助省政府权力之所不及，拟亦非无必要。”内政部基于以上理由，爰拟定办法如下：一、各省现行地方行政制度仍须遵照中央法令，不得变更省、县两级制度。二、各省因有临时发生之特种事件（如剿匪、清乡等等），在离省会过远地方，于必要时，得划定特种区域，临时设置行政督察专员，以辅助省政府及各厅、处督察该区域内各县、市地方行政。三、行政督察专员，系为临时应付某项特种事件而设，在某项特种事件办理完竣之日，应即撤废。四、行政督察专员，在无特种事件发生之省分，因无须增设；即有特种事件发生省分，其一省之中，亦仅须就有某项特种事件发生之某区域内临时设置行政督察专员，不必全省同时普遍设置；其距省会较近地方，省政府监督指挥本级便利，即有特种事件发生，亦可由省政治直接办理，自无设置行政督察专员之必要。五、各省因有特种事件发生，须临时设置行政督察专员，应由省政府开明详细理由及所指定之特种区域范围、绘具图说，咨请内政部核议，转呈行政院核定后，始能设置。六、行政督察专员以由省政府委员兼任为原则。七、行政督察专员得于督察区域内设置临时办事处，但不限定在某一处设置。八、行政督察专员对于督察区域内各省、市地方行政，有随时考察及督促指导之权。”31 1932年6月28日，行政院第四十五次会议通过了《行政督察专员暂行条例》，公布施行。
　　 与此同时，鄂豫皖三省“剿匪”总司令部也制定了一种《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》，内容与内政部的条例有很大出入。1932年10月10日，国民政府主席林森和代理行政院长宋子文签署了国民政府为准蒋介石普遍推行行政督察专员制度意见备案事致行政院训令，其中转引的蒋介石呈文针对内政部条例，为“剿匪”总司令部的条例作了详细的辩解。由于从中可以窥见二级制演变为三级制的大致线索，因此特将该呈文的主要内容全部摘录。蒋介石在呈文中称：

“欲收设置行政专员之实效，冀得完成其使命，则非具备下列数项条件不为功：
一曰全省分区必须普遍行之，不能谓有匪之区或边远之区可设专员，无匪之区或近省之区则可置而不顾，盖有匪、无匪、边远、近省，其境虽殊，而吏治腐败、民生凋敝之亟须整饬则原无二致，倘不同时并设，共谋改进，恐有匪或边远之区虽经清除安宁，而无匪或近省之区又将匪患萌动矣！
二曰对于行政督察专员必须隆重其体制，予以简任之待遇，授以监督区内各县县长之大权，故其人选决不能就区内现任县长任择其一、提升加委，致为原与同官同职之县长所轻，末由尽其监督之使命，故以精选有为有守之干员，使之专任其责，具有俨然难犯之势，乃易实行其监察、督促之权。
三曰专员必须兼任驻在地之县长 ，仿佛如前清直隶州制之知州，除自理一县之外，兼管所属之他县，一面固当监督他人之优劣，一面尤应本身作则推行要政、改革尽利、以作所属县长之表率，藉免专事批评、不明地方实际政务之甘苦，致蹈过去道尹之复辙。
四曰专员除为推行要政、模范所属以外，并在区内负责统筹兼顾之职责，例如一县不能举办之事，该区专员即应督同属县、领导办理，庶几各县旧日畛域之见、涣散之弊赖以化除而归联络，同时并由专员兼任保安司令，全区军民两政统归主持，体制之重，有似前清之兵备道，事权已一，实力亦厚，而后措施运用胥可自如，清匪、安民，自然顺利。
五曰确定行政专员之管区为单纯行政区域而非地方自治团体，行政专员所管之职务实如一省中之民政分厅，只系横面之扩张而非纵体之层迭，自与另创一级自治团体者迥不相侔，故虽属暂行政制，然按之省、县自治二级制，固根本不变，即与总理建国大纲之规定，亦依然锲合。
六曰总司令负剿匪之全责，行政专员则为推行清匪安民一切设施之重要关键，自应由总司令直接委派兼领，驻在地县长则由各省政府加委，统系两清，指挥咸便，乃能如网在纲，实现军事、政治并重之功能。
七曰专员任用虽不得由现任县长兼充，然可为确有才能、成绩之县长开一异日升迁之途径，盖如现时县长之上即为省府委员、各厅厅长，中间别无晋升之阶，遂使人泯振奋之气，今后新制实行，稍阅时日，权威已立，成绩已明，黜陟随之而定，希望相缘而生，大足鼓励各县县长之努力，而造成革进庶政之新机。
综合以上七端之用意,则行政督察专员之设置，确应乎实际之急需，于剿匪区域尤感其必要。惟伏查行政院业于最近颁有行政督察专员条例，而其创制之精神，系就普通各省情形为因应，对于剿匪省区，必具如上陈七点之特质而后可谋推行尽利者，似尚未能完全顺利。用是斟酌权宜，专就剿匪省分内特别制定剿匪区内行政督察专员公署组织条例颁布施行，以期整理地方、澄清吏治，克收实在之效果，业经令行豫鄂皖三省政府知照遵行在案。”32

蒋介石亲自参与制定的行政督察专员制度，被颂扬为“撷取中国二三百年来地方行政制度之菁华”之一大“创造”，杨永泰称其是“仿照旧的与参合新的而成”：旧的，即“专员兼县长，……这很象从前的直隶州；因为官阶是简任职，又很象从前的知府和民初的道尹；更因为是兼保安司令，那么又象从前兵备道”。新的，即“去年在江西已经试验过一次，不过去年江西不是叫作行政督察专员，是叫党政委员会分会委员长，实际上原是一样，不过名义不同罢了”。33 尽管蒋介石一再辩称行政督察专员制度不会动摇省县两级制，与孙中山建国大纲之规定依然锲合，这不过是掩人耳目而已，事实上，但焘所主张的省府县三级制已经呼之欲出了。
　　 上述两个条例颁布后，除鄂豫皖三省完全依照《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》办理外，其他如江浙陕甘湘等省，大都参照两个条例，自订一种单行法规。半独立的广西省则将全省划分为12个民团区，统筹党政军事务，之后又将12个民团区先后合并、调整为6个和8个。34 广东在东西南北各置一区，设绥靖委员，统管军事行政。35

行政督察专员制度的定型
　　 1934年3月，蒋介石召集各省高级行政人员到南昌集会，讨论行政督察专员制度应改善的问题，根据各方的建议，军事委员会委员长南昌行营于同年7月颁布《各省行政督察专员职责系统划分办法》，对于用人、公文、财政各方面职责系统，给予明白划分，使得省政府与专员之间，专员与县长之间，都有明确的系统。1935年7月间，行政院221次会议讨论了专员制度的统筹和改进问题，决议交由内政部拟订《行政督察专员公署组织暂行条例草案》。后提经235次会议通过，又经过一度的修正，正式由行政院254次会议通过，于1936年3月25日公布。同年10月15日，再次修正公布。36
《行政督察专员公署组织暂行条例》大体上以“剿匪”司令部的条例为蓝本，确认行政督察区为省以下的固定行政分治区，并在各省内普遍设立，而不限于发生特种事件的区域。其第一条称：“行政院为整顿吏治、绥靖地方、增进行政效率起见，得令各省划定行政督察区，设置行政督察专员公署为省政府辅助机关。前项行政督察区名称，以数目字定之。其非全省同时普遍设置者，以设置之先后定其次第。”根据条例，行政督察专员有以下职权：一、辖区内各县行政计划或中心工作的审核及统筹；二、辖区内各县预算、决算的审核；三、辖区内各县单行法规的审核；四、辖区内各县地方行政及自治的巡视及指导；五、辖区内各县行政人员工作成绩的考核；六、辖区内各县行政人员的奖惩；七、召集本区行政会议；八、处理辖区内各县之间的权限争议；九、执行省政府交办事项；十、制订本区单行法规。行政督察专员除有特殊情形外，应兼任该区保安司令及驻在地之县长。行政督察专员公署设秘书一人，科长二人至四人，视察一人，技士一人或二人，科员二人至四人，事务员三人至六人。37 1932年的内政部条例规定，专员对于本区内各县市地方行政只有“随时考察及督促指导之权”，“剿匪”司令部的条例则规定为“监督综理辖区内各县市行政及剿匪清乡事宜”。1936年行政院修正公布的条例进而规定：行政督察专员“承省政府之命，推行法令并监督、指导暨统筹辖区内各县市行政”。由此可见，行政督察专员正一步步地向清代的统县政区长官靠拢。
《行政督察专员公署组织暂行条例》公布后，实行行政督察专员制度的有13省，设行政督察区101个。38 到1938年底，共有15省设立142个行政督察区。39 抗战爆发后，国民政府鉴于行政督察专员一职日趋重要，决定专员不再兼管具体行政事务，并一律免兼驻在地县长职务，行政督察专员公署与县政府分开办公。1939年3月19日，军事委员会训令战区各行政督察专员兼任军法执行总监部督察官。1941年10月2日，行政院公布《战时各省行政督察专员公署及区保安司令部合并组织暂行办法》，规定二者合并办公，保安司令由专员兼任。40 这些措施进一步加强了行政督察专员的监督权与军事指挥权，公署组织的规模也随之扩大，设立了与省县政府上下对口的各种机构。以湖北省为例，1943年，省政府设有4厅（民政、财政、建设、教育）、4处（秘书、会计、社会、警务）；县政府设有5科（民政、财政、建设、教育、警保）、3室（秘书、会计、合作指导）；行政督察专员公署亦设有5科（民政、财政、建设、教育、警务）、2室（秘书、会计）。行政督察专员公署的组织机构与省县政府基本雷同，实际上已经是一级政府的架子。但是，由于要遵循总理遗教，在形式上还必须坚持省县二级制。“专员公署在法律上虽然有相当隆重的职权，它却只为‘省政府辅助机关"，而不是省与县中间的一个层级。在行政上县市政府有事呈报当然直接上之于省政府，省政府有所谕饬亦直接下达于县市政府，专员公署不一定可以见到省政府与县市政府全部来往的公文，在日常行政上公署不免有不接头的地方。同时，省政府对于县市政府的指示在事先不必与专员公署商量。因此专员公署于接到县市政府的公文时，处理极为困难。他如果予以批示，也许指示与省政府的指示不同，不但县市政府无所依从，而且有失专员公署的威信。若果不予指示，则又似乎未曾尽责。许多专员均有此‘苦闷"，而其结果则是在县市政府向其请求时，指令‘仰候省府核示可也"以为躲闪，县市政府若不向其请示则置之不闻不问。因为他不好尽他监察的责任，经费又复有限，遂索性不去巡察。这是制度本身上的症结，专员处此境内实不能不敷衍搪塞。” 政治学家陈之迈道出了行政督察专员在此制度下的尴尬境地。这是国民党政治理论与政治实践脱节的结果。
　　 1938年7月12日，行政院公布《战区各省省政府设置行署通则》。《通则》规定：省政府为适应战时特殊情况，便于指挥全省各地行政机关及地方武装，可设置临时权力机关行署。行署受省政府之指挥、监督，在辖区内代行省政府职权，对外以省政府主席名义行文由行署主任副署。根据此通则之原则，江苏、湖北、山西于是年设置了行署组织。41 1944年7月19日，国民政府公布《战区各省省政府设置行署条例》。该条例与上述通则的内容大体上相同，主要的修改是：行署的辖区由内政部、军政部与省政府会同拟定改由省政府自行拟定送交内政部、军政部转呈行政院核定；对外行文以行署名义行之；明确行署主任必须由行政院就省政府委员中遴请简派。42 至1945年8月，全国计有山西、察哈尔、江苏、广东、湖北、浙江、山东、安徽、河南、广西、湖南等省设有21个行署（不包括中共管辖区的行署）。43
　　 1943年10月1日，伪满洲国为准备对苏作战，集中行政权力，设立了东满总省和兴安总省，前者辖牡丹江、间岛、东安3省，后者辖兴安东、西、南、北4省。44 1944年5月16日，汪精卫伪国民政府行政院第209次会议通过调整省政府组织等议案，决定在其管辖下的各省普遍设置行政督察专员公署。45 据重庆国民政府内政部1943年调查，有19省共设立行政督察区177个，沦陷区当不包括在内。46 中共领导下的各抗日根据地，也设有相当数量的行政督察专员公署和行署。这样，临近抗日战争结束时，全国不同地区的行政区划有二级制、三级制、四级制多种类型。东北沦陷区实行的是省、县二级制和总省、省、县三级制，其他沦陷区实行的是省、专区、县三级制；国统区与中共管辖区实行的是省、专区、县三级制以及在部分战区实行的省、行署区、专区、县四级制。
　　 战后，国民政府于1947年元月1日公布了国民大会通过的《中华民国宪法》，再次确认地方制度实行省县二级制。作为战区临时权力机关的行署自然应当结束其历史使命，而行政督察专员公署的地位则妾身未明。但在实际行政运作中，1947年全国设置的行政督察区已达209个。47 如何处理法律与现实之间的矛盾，这确实是一个很大的难题。不过，国民政府已经再也没有机会来解决这个问题了。由于国民党军队在内战中节节失利，南京政府此时已经处于风雨飘摇之中。

第二节 在虚实之间徘徊

　　 中共从1920年代后期开始建立自己的政权，逐步设立了省、县、区、乡等各级行政建制。1930年代初，蒋介石在围剿中共根据地时创建党政委员会分会和行政督察专员公署，中共也建立了相应的组织机构──中心县委和各路办事处。邓小平就曾在中央苏区担任会昌中心县委书记。会昌中心县委亦称会寻安中心县委，统一领导会昌、寻乌、安远三县的党政工作。48 江西省苏维埃政府曾沿袭其前身赣西南苏维埃政府的体制，设中、西、南、北4路办事处，作为省苏维埃的派出机构，指挥、管辖下属各县区。49 抗日战争时期，中共承认国民政府作为中央政府的合法性，在行政建置上基本遵循国民政府的有关规定。中共领导下的各抗日根据地都设立了行政公署与行政督察专员公署这两级地方建制。有些根据地如晋绥边区以行政公署为最高一级行政机关，以行政督察专员公署为第二级行政机关；有些根据地如山东和晋冀鲁豫边区则以行政公署为第二级行政机关，以行政督察专员公署为第三级行政机关。中共不像国民党那样受到孙中山省县二级制遗训的约束，但是对于专区建制的虚实问题，同样举棋不定，一直在一级政府与政府派出机构二者之间徘徊。大致统计一下，从1930年代末到1980年代中，先后经历了六次大的摇摆。


中共管辖区的行署与专署
　　 中央红军到达陕北后，成立了中华苏维埃中央政府驻西北办事处，下辖陕北、陕甘2省和神府、三边、关中3特区，后改为陕北、陕甘宁2省和神府、关中2特区。西安事变后，中共于1937年3月自动取消两种政权的对立局面，改陕甘宁苏区为国民政府领导下相当于省一级的一个特区。为使特区行政区划与国民政府管辖区保持一致，同年7月前后，取消了原来的省与特区，将其改划为4个分区，分区设行政督察专员公署。到1944年底，陕甘宁边区下辖5个行政督察专员公署。50
　　 “七·七”事变后，八路军一一五师开赴华北敌后晋察冀边区，到1938年1月，已在39个县建立了县政府。1月10日，边区临时行政委员会成立，1月31日，国民政府行政院批准了晋察冀边区行政委员会的设置与人事。2月11日，行政委员会颁布《晋察冀边区政治主任公署组织法》，规定：边区行政委员会“视行政上之必要，得于适当地区设政治主任公署”，政治主任由边区行政委员会委任，负责“指挥监督本区各县县长”，并有权“撤换县长，派代请委”。51 1939年行政院公布《战区各省省政府设置行署通则》后，政治主任公署改称行政主任公署，下辖行政督察专员公署。到1945年4月，晋察冀边区行政委员会共辖4个行署，18个行政督察专员公署。52
　　 此外，到抗日战争胜利前夕，晋冀鲁豫边区辖4个行署，26个行政督察专员公署；晋绥边区行政公署辖9个行政督察专员公署；山东区辖5个行署，21个行政督察专员公署；华中区各根据地有“7个行署，1个浙东军政民联合办事处，20个以上的专员公署”；华南区有广九路西专员公署和琼崖东北区抗日民主公署。53 整个中共管辖区共辖行署20个，行政督察专员公署100余个。
　　 抗战前期，根据国民政府有关法规的精神，中共管辖区也将专区一级定为虚级。晋察冀边区行政委员会1940年5月2日公布的《晋察冀边区行政督察专员公署组织大纲》规定：

1.晋察冀边区行政委员会（以下简称边委会）视行政上之必要，得呈请中央于适当地区，设置行政督察专员公署（以下简称专员公署），为边委会之辅佐机关，所辖县份，以令定之。其区域名称，按晋察冀边区地理形势，冠以数字。
2. 专员公署设专员1人，由边委会呈准中央任用之，在边委会领导之下，推动督察及领导所属各县行政，其职权如左（下）：
（1） 关于辖区内各县行政计划与中心工作之推动与督促事项。
（2） 关于辖区内各县地方预算决算之初步审核事项。
（3） 关于辖区内各县地方行政及地方自治之巡视与指导事项。
（4） 关于辖区内各县行政人员工作成绩之考核奖惩事项。
（5） 关于辖区内各县地方武装、人民武装指挥调动事项。
（6） 关于辖区内第二审民刑案件之监审（监审有最后决定权）及军法案件之判处事宜。
（7） 关于召集辖区内各种行政会议事项。
（8） 关于处理辖区内各县争议事项。
（9） 关于边委会交办事项。
3.专员公署为推动辖区内各县地方行政起见，于不抵触中央及边委会之法令范围内，得制定单行规则或办法，呈报边委会备案，但关于限制人民自由，增加人民负担及变更组织或预算者非经核准，不得执行。
4. 专员公署如因战争关系，与边委会失却联系时，并得代行边委会职权，但于战争结束后，应将各项处置办法，补报边委会备案。……”54

　　 该大纲第4条预示了专员公署在战争条件下地位与权限提高的发展趋向。进入1940年代以后，由于日寇加紧了对敌后抗日根据地的扫荡，以及根据地人民负担过重，自然灾害频繁，中共不得不在各边区实行“精兵简政”和“一元化领导”。在“精兵简政”过程中，有的地方实行了“专署兼县”，结果是“使专署事务增多，削弱对各县的领导作用，同时也妨害所兼县工作之深入，贻误战争，利少弊多”。55 大多数地方则扩大了专署的职权。晋察冀边区规定，专员公署代表边区行政委员会领导所辖地区的行政工作，可以独立计划和处理辖境内一切地方性事宜；1943年1月发布的《提高专署权限的决定》，授权专员公署得任免所属县长。56 陕甘宁边区于1942年1月公布《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》，把专员公署由边区政府的派出机关提升为代表机关，职权由督察指导各县行政扩大为统一领导各县工作。57 由于实行党政军“一元化领导”，许多地方以旅或军分区的军政首长兼任中共地委和专员公署的党政一把手，以军队的团级干部兼任地方的县级领导，在这种情况下，专区和县的“督察指导”关系也就自然而然地变成了旅长和团长之间的“直接领导”关系。专员公署在事实上具有一级政府的地位与职权，这种状况从抗战后期一直延续到国共内战时期。
　　 中华人民共和国成立后，作为战时权力机构的行署陆续被撤销。到1949年底，随着各大行政区和各省政府的建立，以及旅大、苏北等9个行署被确定为省级行政单位，介于省与专区之间的行署只剩下7个。1950年，陕北、胶东、渤海、鲁中南行署撤销，1951年，陕南、赣西南行署撤销，1952年，湘西行署撤销，苏北等8个省级行署也被撤销。58 1951年12月7日政务院第124次政务会议通过的《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》规定：“省人民政府所辖行署：除保留广东省的海南岛行署和新疆省的南疆行署外，其余一律取消。”59 此后，1954年至1956年曾一度设立内蒙古自治区东部行署区，南疆行署区于1956年撤销，海南岛行署则改称海南行政区。60

派出机构地位的确立
　　 长期战争结束后，专员公署的地位也降低了，再次向虚的方向转化。1949年8月至9月间，中共中央先后发出《关于三万人口以上城市均须召开各界代表会议的指示》（8月19日）、《关于各县均应开县各界代表会议的指示》（8月25日）、《关于三万以上人口的城市及各县一律召开各界人民代表会议的指示》（8月26日）、《关于转发察哈尔省各界代表会议的报告的指示》（9月4日）等。61 在9月4日的指示中，中共中央要求：“尚未彻底完成土改的省、县、区三级，均开各界代表会议，乡村开农民代表会议，而以县的各界代表会为中心。”“已完成土改的省、县、区、乡四级，均开人民代表大会，但在开始若干次，亦可开各界代表会议，以为过渡。”62 这里没有提到专区一级。1949年11月28日、12月16日，1950年1月6日，政务院第8、11、14次政务会议分别通过和修改通过了省、市、县各界人民代表会议通则和大行政区人民政府委员及省、市、县人民政府组织通则。63 这里同样没有把专员公署视为一级政府。中央人民政府政务院于1950年1月6日颁布的《省人民政府组织通则》和《县人民政府组织通则》，明确了专区的性质与职能。前者规定：“各省得根据需要划为若干专员区，各设专员1人，并得设副专员1至2人。专员公署为省人民政府委员会之派出机关。”64 后者规定：“县人民政府委员会为县一级的地方政权机关，受省人民政府委员会的领导，及主管区专员的监督指导。”县人民政府委员会在行使职权时所作的有关决定，均送请省人民政府批准、审核，而不是由主管区专员批准、审核。65 这些规定与1932年国民政府行政院颁布的《行政督察专员暂行条例》中的规定大致吻合，对专员的授权甚至不如1936年国民政府行政院修正公布的《行政督察专员公署组织暂行条例》。
　　 1951年12月7日《中央人民政府政务院关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》中规定：“人口不多或地区较小的省份，其专署一级，除有特殊理由者，一律取消。土地改革已经完成的省份，可考虑将专署改为省人民政府派出的行政督察机关，而不作为行政上的一级，并可考虑减少专署的单位。其他地区专署的编制，除少数民族聚集地区和交通不便的边远地区可以维持现行编制或少予减少外，其余不分新区老区均须进行紧缩。”66 1952年11月14日，周恩来在政务院第158次政务会议上作报告，将专区正式列为“四实三虚”统共七级政权机构中的“三虚”之一。在专区地位下降的同时，数目也有所减少，从1951年的199个减少到1952年的161个。67 1953年3月12日，政务院发布《关于改变大行政区辖市及专署辖市的决定》。规定：一、鉴于大行政区委员会、专署不再是一级政权，原大区直辖市一律改称中央直辖市。现将上海、武汉、广州、重庆、西安、沈阳、鞍山、抚顺、本溪10个大行政区辖市，一律改称中央直辖市（连同北京、天津两个中央直辖市，全国共12个中央直辖市）。其等级编制不变，仍由各该市所在地区之大行政区委员会代表中央人民政府进行领导与监督。二、各省专署辖市一律撤销改划，撤销后由所属省人民政府视各市实际情况，提出改划意见，呈报本院审核施行。符合设市条件改省辖市，其余的恢复原建制。三、内蒙古自治区之盟辖市及吉林省延边朝鲜自治区辖之延吉市等，仍维持原状不予变更。68
　　 1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》。宪法第五十三条规定：“中华人民共和国的行政区划划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区。自治州分为县、自治县、市。”专区没有被纳入宪法明文规定的行政区划之列，而只是在次日通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》中被附带提及：省人民委员会在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干专员公署，作为它的派出机关，代表省人民委员会领导若干县、自治县、市。这样，专区就不再是普遍设立的一个行政层次，它只是在“必要的时候”才“可以设立”，其地位跌至1932年创建以来的最低点。
　　 1957年1月25日，山西省人民委员会第20次会议通过了《关于专员公署性质、任务方面有关问题的决定》。从这个决定中，可以对专员公署当时的地位与职权有一个大致的了解：

(一) 专员公署本来是省人民委员会的派出机关,但在过去几年中,由于工作的需要,它实际上在省和县之间起着一级地方政府的作用。
现在,发展国民经济的第一个五年计划即将完成,社会主义改造事业已经在全省内取得了决定性的胜利,全省各级人民代表大会和人民委员会的工作已经日趋健全和正规,在这种新情况下,有必要根据“中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法”第四十二条的规定,把专员公署的任务适当加以改变,使它成为真正名符其实的省人民委员会的派出机关.而这样做，对于精简机构、减少层次、简化行政程序、提高工作效率、也是有积极意义的。
(二) 专员公署代表省人民委员会督导检查所属各县人民委员会的工作.它的基本任务是:
1. 对所属各县人民委员会的工作进行一般的督导检查,但重点应当放在农村生产建设和财政经济工作及各方面的政策的执行方面。对督导检查工作中的情况和问题,应当及时地向省人民委员会提出报告及建议。
2. 依托重点县、乡,根据省人民委员会对农村建设的长远规划,进行必要与可能的调查研究工作,提供省人民委员会作为指导全省农村建设工作的依据。
3. 完成省人民委员会临时交办的各项必要的具体任务。
(三) 在专员公署的任务改变以后,它的机构编制也应当随着加以调整。决定原专员公署的工作机构除公安处应予精简保留外,原则上一律撤销。专员公署的编制以40-50人为限。专署的工作人员除专员、副专员和必要的服务人员外,一律改设督察员。……

根据该决定，专署办公室和民政、计划、统计、财政、税务、工业、劳动、交通、农业、水利、水土保持、文化、教育、卫生等工作部门应即撤销；商业部门及所属的各公司，原则上应予撤销或改为二级批发站，马上撤销或改变有困难的，可以给予半年的过渡时间。对粮食部门，由于需要一定时间结算账目调拨粮食，马上结束尚有困难的，可允许和商业部门一样过渡半年；农业试验站、植物检疫站、机械农场、棉花轧花厂、家畜防疫站、拖拉机站、猪病重点防疫组、马牛羊改良工作站、果树苗圃、兽医站、会计辅导员、技术推广员等，应当本便利工作的原则，分别归省或交市、县；人民银行和农业银行的中心支行，建设银行和保险公司的专区一级机构，一律撤销；各专区的公立医院暂予保留，疗养院、保健站、防疫队分别归省或交市、县；原属专区的剧团、剧院、电影院，分别归省或交当地市、县；原由专署领导的师范学校和完全中学归市或省，初级中学一律归当地市、县。69　但是，这些已经决定的事项并没有完全付诸实施。

由虚级到实级
　　 1958年毛泽东发动“大跃进”运动，对于专区的前途是一个重大的转机。在1958年3月毛泽东主持召开的成都会议上，通过了《中央关于适当扩大某些专署权限问题的意见》，4月2日，中共中央政治局同意下发这一意见。70 该《意见》全文如下：

（一） 为了适应农业、地方工业和文化教育事业的大跃进，根据中央改进行政管理体制的精神，在某些省、自治区认为有必要的时候，可以适当地扩大专署权限。
1. 建立专区财政。专区级的企业、事业、文化教育和行政管理等正常开支，由专区所辖企业、事业收入和其他收入中解决。不足部分，由省划税和拨款补助。划税和拨款的比例，在确定以后，在几年内以不变为宜。
2. 专署对所辖县、市的财政预算执行，可以作必要的调剂。
3. 原由省人民委员会委托专署管理的企业、事业和中等学校，划归专署直接管理。
4. 根据地方工业和科学文化事业发展的需要，兴办适合于专区管理的企业，建立中等技术学校和工业、农业和科学研究机构。
5. 专区范围内的国民经济计划和物资分配计划，由专署编制汇总，并可根据执行情况，在本区内作必要的调剂。
6. 专区范围内的人员编制，在省控制的总指标内，专署可以在地区间和部门间作必要的调剂。
　 （二） 为了使工农业便于相互支持，共同发展，每一个专区应有一个工业城市作为经济、政治和文化中心。为此，各省自治区可以根据具体情况，将省、自治区直辖的若干中等城市委托专区领导，并相应地对地委和专署的领导成员作适当的调整。
　 （三） 专署无论是否扩大权限，仍然是省人民委员会的派出机关，不是一级政府。
　 （四） 专署的建立或撤销，专署行政区划的改变，都由省委、自治区党委根据本地区的情况自行决定，然后由省人民委员会报国务院备案。
　 （五） 专署权限是否扩大和如何扩大，专署编制是否相应地扩大和如何扩大，以及专署的组织形式如何，完全由省委根据本地区的情况自行决定。71

　　 根据中共中央的上述文件，专区一级财政得以建立。例如，湖南省各专区于1959年1月成立一级财政，所属县市仍为一级财政。省对专区实行“总额分成，一年一变”的财政体制，即按企业、事业的隶属关系划给专区一级，专区一级再划给所属县市。收支划定后，按收支计划实行包干，以支出占收入的比例进行坐支。年终收入超过计划，超收部分20%留给专区及所属县市。72 许多省把省属企业、事业下放到专区，有的还把中央下放到省里的原部属企业、事业进一步下放到专区。73 这样一来，专员公署就像省政府和县政府一样，掌握了实实在在的人权、财权和物权。根据《中央关于适当扩大某些专署权限问题的意见》有关每一个专区应有一个工业城市作为经济、政治和文化中心，“各省自治区可以根据具体情况，将省、自治区直辖的若干中等城市委托专区领导”的规定，各省、自治区于1958年相继把一些省辖市改为专署辖市。例如广西把3个省辖市改为专署辖市。74 到年底，全国省辖市减少了90个，专区辖市由1957年的25个增加到124个（包括新设的专区辖市）。
　　 除了普遍提高专员公署的地位与职权外，此时，还开辟了两条使专署级行政建制由虚转实的新途径。其中之一是有宪法依据的，另一种则是违宪的。
　　 根据宪法，自治州是统县政区，设有人民代表大会和人民委员会等自治机关。自治州与省和县一样，在行政区划体系中都属于实级。到1959年，全国共设29个自治州，它们大多是在撤销原有专区的基础上建立的。
　　 1958年1月，江苏省松江专区所辖上海、宝山、嘉定3县划归上海市领导，11月，松江专区所辖松江等6个县和南通专区所辖崇明县也划归上海市。12月，辽宁省在全省撤销专区，将各专区所辖县分别划给10个市领导。到年底，除上海、北京两个直辖市外，还有28个省辖市实行了市领导县的体制。75 1959年9月17日，全国人民代表大会常务委员会公布了一个简短的决定：“为了适应我国社会主义建设事业的迅速发展，特别是去年以来工农业生产的大跃进和农村人民公社化，密切城市和农村的结合，促进工农业的相互支援，便于劳动力的调配，决定：直辖市和较大的市可以领导县、自治县。”76 上述市领导县的做法在前，全国人大常委会的决定在后，而且二者都是违宪的行为。1954年宪法明文规定：“直辖市和较大的市分为区”，只有省、自治区、自治州才能领导县。如果要实行市领导县的制度，必须修改宪法。而根据宪法第二十七条和第三十一条，只有全国人民代表大会才能修改宪法、制定法律，全国人大常委会是无权修宪和立法的。但是，在党委大权独揽、第一书记挂帅的年代，宪法和法律是根本不被放在眼里的，一切服从“大跃进”的需要。
　　 在庐山会议批判“右倾机会主义路线”后，“大跃进”运动于1960年掀起了一个新的高潮。这一年，也是专署建制从虚向实一次摇摆周期的顶点。河北省继辽宁省之后撤销了全部专区，以原专区为基础实行市领导县的体制。到年底，除京沪两个直辖市外，在24个省、自治区有50个省辖市（约占全国省辖市的75%）实行了市领导县，共辖县237个（约占全国县总数的七分之一），只有宁夏、广西两个自治区没有实行市领导县体制。77 随着市领导县体制的推行，专区的总数骤减，1959年为118个，1960年大约为110个左右。78 市设有人民代表大会和人民委员会，在行政区划体系中属于实级，因此，由专署体制改成市领导县的体制，就意味着由虚级向实级的转变。
　　 到1960年，钟摆开始朝另一个方向运行。1月20日，中共中央作出《关于调整管理体制的若干暂行规定》，决定将经济管理大权集中到中央、中央局、省（市、自治区）委三级，最近两三年，更多的集中到中央和中央局；1958年以来，各省、市、自治区和中央各部下放给专、县、公社和企业的人权、财权、商权和工权，放得不适当的，一律收回。79 1962年2月，中共中央批示，同意中央精简小组《关于各级国家机关、党派、人民团体精简的建议》。这个建议指出：“专署是省人民委员会的派出机构，一般以不直接管理事业、企业单位，不设群众团体为原则，尽量不设或少设事业局。”80 从而否定了1958年成都会议通过并由中央政治局批准的《中央关于适当扩大某些专署权限问题的意见》的基本精神。但是，中央精简小组的建议在各省并没有得到完全贯彻，事实上，大多数专署此后继续直接管理企事业单位并设有许多事业局。
　　 刚刚下放的专署辖市全部重新收归省辖。风光一时的市领导县也出现了回潮。1961年，全国停止推广市领导县体制，河北省全省恢复专区建制，不再实行市领导县。1964年和1965年，辽宁省陆续恢复了几个专区的建制，只有部分市仍实行市领导县的体制，但所辖县数都减少了。到1965年底，实行市领导县体制的省辖市从1960年的50个减少到24个，所辖县数由237个减少到61个；81 全国专区总数则相应地回升到168个。82
　　 “文化大革命”期间，各地纷纷把专区改为地区。1967年，山东省各专区陆续更名为地区；1968年，湖北宜昌专区更名为地区；1969年，陕西咸阳等9个专区更名为地区……83 到1970年，全国所有的专区都已经更名为地区。84 地区与省、县一样，设革命委员会。1967年5月31日，中共中央、国务院、中央军委、中央文革小组作出《关于成立地专级、县级革命委员会筹备小组和正式革命委员会的审批权限的规定》，首次确认在地区和专区一级建立革命委员会。85 1970年，国务院批准全国专区一律改称地区，设地区革命委员会，作为一级地方政权机关。86 四届全国人大一次会议于1975年1月17日通过的《中华人民共和国宪法》，更以根本大法的形式确认，地区与省和县一样，是国家的一级正式地方行政建制。《宪法》第二十一条、第二十二条规定：地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。省、直辖市的人民代表大会每届任期五年。地区、市、县的人民代表大会每届任期三年。农村人民公社、镇的人民代表大会每届任期两年。地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。1975年宪法虽然从整体上说极为简陋，但在有关地区建制的问题上，却比1954年宪法有了更明确的规定。1954年宪法的制定者对于专区建制不置一词，表明他们在此问题上尚无定见。1975年宪法制定时，地区一级建制已经羽翼丰满，在组织机构和运作方式上与一级政府并没有任何显著的区别，因而该宪法的制定者也就承认了这一既成事实。这是自1930年代以来专区（地区）一级建制首次正式成为实级，也是几十年历史演化的一个结果。

名分上的再次虚化
　　 在地区建制问题上，五届全国人大一次会议于1978年3月5日通过的《中华人民共和国宪法》对1975年宪法既有继承，又有扬弃。一方面，像1975年宪法一样在第二章第三节地方各级人民代表大会和地方各级革命委员会中写进了地区建置；另一方面，在地区一级不再设立作为地方国家权力机关的革命委员会。该宪法第三十四条规定：“省革命委员会可以按地区设立行政公署，作为自己的派出机构。”派出机构的名称与“文化大革命”前有所不同，由专员公署改为行政公署。行署与专署虽然都是省人民政府（省人民委员会）的派出机构，但在法律地位上却有差异。在五十年代初期，行署曾经是专署的上级行政单位，有些行署则是相当于省一级的政权机关。专署本来是指执行某种专门任务的派员的公署，即所谓“行政督察”专员公署，而行署则可理解为承担一级行政之公署，比专署包含着更加广泛的行政内容。
　　 1978年宪法是在华国锋掌权时期制定的，当时还没有彻底否定“文化大革命”，措辞中还保留着许多“文化大革命”的痕迹。因此，五届全国人大五次会议又于1982年通过了中华人民共和国的第四部宪法。这部宪法仿照第一部宪法，对地区建制不置一词。有关的规定重新放到了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中。1979年7月1日通过，1982年12月10日修改的地方组织法第四十二条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干行政公署，作为它的派出机构。”1986年12月2日，六届全国人大常委会十八次会议再次修改了地方组织法，上述条款修改为：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机构。”这意味着，派出机构的名称不限于行政公署，也可以叫其他的名称。地区建制在名分上也就更加虚化了。
　　 在1970年代末、1980年代初为什么要进行这样的改动，再次把地区由实级改回到虚级？当时没有展开过讨论，也没有人出来作过解释。看来唯一的理由是“拨乱反正”，彻底否定“文化大革命”的需要。自1950年代在高等教育和社会科学研究中取消政治学、社会学这些所谓“资产阶级伪科学”后，便没有人再来研究行政区划、行政层次、行政建制这一类的问题，国家领导人也没有就此问题拿出任何结论性的意见。因此，回到“反右”、“大跃进”前的“黄金岁月”就成了自然而然的选择。然而，无论在有关地区的法律条文上如何变化，对于地区行政公署的职权和运作并没有多大的影响。地区一级经济政治实力的不断扩大以及组织机构的不断膨胀，使得“虚级”、“派出机构”云云成为一纸空文。

第三节 从省派出机构到地方自治单位

　　 进入1980年代后，随着民政部门的恢复与政治学科的重建，国家民政部有关司处的官员和一些行政学学者开始研究考虑行政区划方面的问题。地区一级建制的未来地位，便是其中最突出的问题。对于地区行政公署的前途，大体上说，有撤销、虚化、实化三种意见。

撤消说与虚化说之不可行
　　 民政部的主管官员张文范、浦善新以及华东师范大学中国行政区划研究中心主任刘君德教授等主张最终撤销地区一级行政建制。因为“建国40多年的历史表明，我国行政区划存在的主要问题是行政层次多而乱，管理幅度小，形成尖型三角形结构的管理体制，在客观上造成了权力的过分集中，加剧了行政机构的臃肿状况，地级行政区划变更频繁，造成大量浪费，由此产生一系列难以解决的矛盾。要从根本上改革这种状况，只有取消中间层次。”87 但是他们同时也看到，就目前现实而言，取消地级建制恐怕难以做到。我国大多数省（自治区）下辖近百个甚至一百多个县市，加上省直机关的几十个厅局，省长对县长的名字甚至连县名都难以一一记住，如果断然取消地级建制，习惯于领导10多个地级单位的省级政府将无法适应。在经济转轨、政府转型时期，取消省与县的衔接层次，会造成省对县失控的局面，不利于社会稳定和经济发展。如果不从根本上改变行政区划体系，一方面将地区管辖的县市划归省（自治区），一方面又保留地级市和自治州，则会形成一条腿长、一条腿短的行政管理体制，难以协调指挥，增加省级政府的工作难度，并可能导致省级政府的机构膨胀。因而他们大多把撤销地区一级行政建制视为长远目标，必须在适当划小省区的基础上付诸实施。
　　 上述行政官员与学者以及其他一些人均认为，地区虚化，即还地区行政公署作为省、自治区派出机构的本来面目，真正行使派出机构上传下达、指导监督的职能，把现属地区的大部分权力还给所辖县市，是目前唯一可行的途径。他们或建议“大大精简行署机构，一般只设专员、副专员及各种‘协调员"，编制人数在50人以下”，88 或主张“一个地区的编制应控制在100人以内，最好是30至50人，并以法规的形式将地区的机构设置、人员编制固定下来”。89 但地区虚化、人员精减又谈何容易呢。
　　 1930年代中期，国民政府设立行政督察专员公署时规定，组织机构分4—5个科，工作人员为25人左右；中共管辖区的行政督察专员公署，则通常在正副专员之下，设有秘书、民政、财政、教育、建设、粮食、保安等7—8个科，工作人员在30—60人之间。90 到1950年代初，中央人民政府政务院《关于统一全国各级人民政府党派群众团体员额暂行编制草案（一九五O年六月十三日）》规定，专区一级机关一般设置17个机构，其中专员公署9个，地委会4个，群众团体4个，监察委员会视情况而设，连同托儿所、招待所，编制人数老区为275人，新区为317—373人。91 1953年开始实施第一个五年计划，为适应计划经济的需要，专区一级机构增至25个，人员也相应有所增加。92 1957年中共中央号召开展增产节约运动，要求各地调整机构和人员，以节减行政管理费用。山西省人民委员会作出决定：“专员公署的编制以40—50人为限。专署的工作人员除专员、副专员和必要的服务人员外，一律改设督察员。”93 山西省晋城地区于1957年7月撤销了专署各局，留下30名督察员，机关只设少量科，编制减到300人。94 但大多数地区并没有真正实行精简。
　　 在1958年3月成都会议决定“适当扩大某些专署权限”并建立专区一级财政后，地级建制的机构和人员迅速膨胀。地委增设了农村工作部、监察委员会，专署增设了物资、物价、劳动、宗教、体育、农机、农垦、水利、轻工、外贸、科技等机构，整个专区党政群机构一般达到30多个，人员编制在500人左右。95 由于“大跃进”导致空前的经济困难，不得不实行精简下放。1962年2月23日，中共中央转发《中央精简小组关于各级国家机关、党派、人民团体精简的建议》，将地委和专署的人员编制一般规定为三百至五百人，管辖县、市单位较少、人口不多、工作任务较轻的专区，应当少于三百人；反之，可以稍多于五百人。地委工作部门只设组织部、宣传部、统战部、监察委员会和办公室。96 1962年12月拟定的《国务院编制委员会关于地方各级国家机关机构编制方案（草案）》作出了更为具体的规定：“人口在五百万以上，或辖县（市）二十个以上的专区，编制五百五十人左右；人口在三百万以上，不足五百万，或辖县（市）十五至十九个的专区，编制四百五十人左右；人口在一百万以上，不足三百万，或辖县（市）八至十四个的专区，编制三百五十人左右。人口在一百万以下，或辖县（市）七个以下的专区，编制二百五十人左右。专员公署的工作部门，一般设立……二十个左右。”97
　　 “文化大革命”初期，专区（地区）一级的党政机关曾一度受到破坏，但很快便恢复并再度膨胀起来。到“文革”结束时，地区党政机构总数在30至40个之间，工作人员1000人左右。到1982年底，全国地区一级的党政机构平均设置52个，机构与人员数均比1950年超过了好几倍。98 1983年，地、市、州党政机关进行了机构改革。1983年2月15日发出的《中共中央、国务院关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》规定：“地区党政领导机关不作为一级领导实体，今后不直接管理企业事业单位，现在管理的可交给所在市、镇或者县；一时交不了的，可以暂时代管，过渡一段。县的工作由省、自治区直接布置。计划、财政、物资等主要经济指标，由省、自治区径直下达。”“地委办事机构设五至七个。行署可设综合性的处室十个左右。……作为名副其实的派出机构，党政群机关人员编制一般不超过三百人（不含公、检、法和司法行政的编制）。”99 但是还不到半年，1983年6月14日发出的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于地市州机构改革中应注意的几个问题的通知》便对上述中共中央、国务院文件作出了重大修正。新的通知说：“按照党章和地方政府组织法的规定，地区党政机关虽然不是一级，但是，鉴于多年习惯和现实情况，在全国大部分地区要改变目前地委和行署实际上行使一级领导机关职权的状况，使它们真正成为省、自治区党委和政府的派出机构，还需要一个过渡时期，这个时期也不会很短。但目前地委和行署的机构过于庞大，必须精简。作为第一步，一般应把现有人员减少三分之一；原来基数过大的，应该多减一点。精简后的工作机构，地委设五至七个，行署设十五至二十个。今后怎么办，待经过一段实践再说。”100 事实上，到1984年地市州一级机构改革基本结束时，地区机构和人员编制仅做了微不足道的调整。然后便是重蹈“精简──膨胀──再精简──再膨胀”的覆辙。
　　 根据1990年底的统计，全国地州盟党政机关平均设置50个工作机构，超过1983年中央规定一倍还多。至1990年底，中央给全国地区一级党政群机关共核定行政编制14.7万人，平均每个地区974人；实有工作人员19.7万人，平均每个地区1305人。如果把公、检、法和司法行政机关统计在内，则地区一级行政编制27万人，平均每个地区1788人；实有工作人员32万人，平均每个地区2113人。101 据张文范等1993年实地调查，安徽省6个地区的常设机构平均为67个，最多的阜阳地区达77个；行政人员编制平均为1383人，最多达1850人，实际数字据当地有关人士估计在2500人至3000人。而且，安徽省于1992年将人权和财权下放给了地区，进一步扩大了地区一级的权力。102
　　 根据几十年来专区（地区）一级行政机构和人员翻了几番，还其派出机构本来面目的努力一再落空的历史教训，把虚化作为当前地区建制的改革方向是不切实际的。从现实情况看，“虚化的难点在于精简下来的一大批人员如何安置，这个问题不解决好，有可能出大乱子，这也是地方领导最关心、忧虑的问题。”103 从长远观点看，减少行政层次为什么一定要虚化或撤消地级行政建制，难道不能在实化地级建制的同时，虚化或撤消省级与县级行政建制吗？

地级建制的曲线实化
　　 许多地方上的实际工作者以及一部分学者就主张地区建制实化。中国地方行政制度史专家程幸超认为：“一个中等的地区，就面积来说，约有二万平方公里；就人口来说。有几百万人。中国是一个地广人多的大国，一个地区就显得很小。如果把地区同世界上某些国家相比，地区还是相当大的。然而在地区这样的地方行政区域里，却没有人民代表大会。在现代世界上的其他地方，一个国家、一个地方行政区域，没有议会，都将是不可想象的。所以，中国地方政府制度中的虚级必须改变。这种改变，应当先从地区开始。”104 湖北省社会科学院政治学研究所吴越认为，在省县之间建立地（市）级政权具有历史根据、现实根据与理论根据。中国县以上地方行政和政权组织历来实行多级制，经过多次波动反复而趋向三级制；从现实情况看，经过长期演变，地区党政组织实际上掌握着本地区的人、财、物大权，实际上形成了本地区政治、经济、科教文卫以及财政的中心，行署早已是不称“政府”的一级政府建制；一级行政组织的管理幅度必须遵循不以人的意志为转移的客观规律，地方政权体系的层次受版图与人口的制约，因此，实行省──地──县三级制，是由中国基本国情、历史传统和行政管理固有法则决定的。105福建省莆田县人事局的薛王良与中共安徽省委党校的成凤皋均主张在法律上确定地区为一级政府，使其合法化，健全管理职能，更好地发挥管理作用，并增设人大与政协机构，以加强民主和监督。106 然而，当国家最高领导人大声疾呼精简机构是一场革命，并把精兵简政视为政治体制改革的主要目标时，试图通过立法方式增加一级正式的行政层次，把地区直接由虚级改为实级，在政治上显然是不可行的。唯一可行的便是曲线实化。程幸超说：“将地区改为省辖市，即将一种虚级改为实级。省辖市是实级，是有人民代表大会的。这样，问题也就解决了。”从1980年代到1990年代，地级行政建制由虚到实的变化，事实上走的正是这条道路。
　　 1980年代以前，除“大跃进”时期一些省份推行过市领导县体制外，一直实行城乡分治的行政区划体制。城市分为直辖市、省辖市（地级市）、专辖市（县级市），各级市政府均以管理工业生产为主要任务。农村地域则划分为专区（地区）、县、区、乡，各级政府均以管理农业生产为主要任务。一些地区与地级市同城，一些县与县级市同城，但二者互不统辖，属于同级行政单位。经过二三十年的发展，地区逐渐建立起了自己的工业，地级市则需要扩充市区面积以及经济中心的幅射范围，二者之间的关系便越来越难以协调了。于是，打破城乡分治格局，发挥中心城市作用便再次提到了议事日程上。
　　 1979年，国务院财经委员会派一批学者、专家到四川调研产业结构问题。在考察了重庆之后，考察组负责人、中国社会科学院财贸经济所所长刘明夫明确提出了中心城市的概念和充分发挥像重庆这样一类大城市的经济中心作用的问题。当时的四川省委第一书记赵紫阳听取考察组的汇报后十分赞同这一观点，要求四川省和重庆市的负责人予以落实。他上调中央工作后，又指示经济理论界和国务院经济体制改革办公室认真研究这个问题。与此同时，四川、天津、大连、重庆、沈阳、武汉理论界的人士，从1980年起就开展了对中心城市问题的理论研究，从1981年起又在大连等地召开了多次有关中心城市理论和改革问题的讨论会，作了较为充分的理论探索和准备。107
1981年11月30日、12月1日，国务院总理赵紫阳在五届人大四次会议上作题为《当前的经济形势和今后经济建设的方针》的政府工作报告。他把“以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络”列为“我国经济体制改革的基本方向”之一。108 1982年6月17日，国务院作出《关于疏通城乡商品流通渠道扩大工业品下乡的决定》，改变过去工业品流通按城乡分工的体制为商品分工、城乡通开的新体制。109 1982年11月30日，赵紫阳在五届人大五次会议上作《关于第六个五年计划的报告》，指出：“现在经济生活中城乡分割，条块分割，生产重复，流通堵塞，运输浪费，领导多头，互相牵制等现象，都同行政管理体制和行政机构设置有关。这种情况不改变，许多合理的事情办不通，整个社会的浪费很难减少。解决这个问题，……要注意发挥城市的作用，特别要注意发挥大中城市在组织经济方面的作用。……要以经济比较发达的的城市为中心，逐步形成以城市为依托的各种规模和各种类型的经济区。这是改革的方向，需要有领导、有准备、有步骤地通过试点，积累经验，逐步实施。”110 后来，赵紫阳又对于发挥城市的经济中心作用作了更为详尽的阐述。他说，过去我们对城市功能的理解比较狭窄。一提到城市，往往只想到它是工业基地，这是不全面的。城市是商品经济发展的产物，它的功能是多方面的。它不仅是工业生产的基地，而且应当是贸易中心、金融中心、交通枢纽、信息中心，有些城市还是科学、教育的中心。城市的工作，城市的各项经济活动，都不应该局限于为本城市服务，而应该为它所辐射的整个经济区服务。考核和评价城市特别是大中城市的工作，主要看它辐射面的大小和吸引力的强弱，不能单纯看它的工农业总产值，而应当以国民生产总值作为主要指标。赵紫阳指出，中央各部和省，除了少数部门和行业有特殊情况外，所属企业原则上要下放到所在城市管理，首先打破中央部门这个条条和省这个块块。要把城市首先是大城市，改变成为开放性的、多功能的、社会化的、现代化的经济中心，形成以大城市为中心的、包括周围中小城市群和集镇的经济网络。111
　　 根据上述改革思路，中共中央以1982年51号文件发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知，年末首先在江苏省试点，1983年开始在全国试行。112 1983年2月15日，中共中央、国务院又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。《通知》指出：

地区党政领导机关过去做了大量工作，起了重要作用。但是，随着社会主义现代化建设事业的发展，现行地区管理体制的弊端日益明显。主要是，在政治、经济紧密相连的一个地区和城市内，往往存在地、市、县、镇几套领导机构，层次重叠，部门林立，行政工作人员越来越多；人为地造成城乡分割、条块分割的局面，工作中互相矛盾，抵消力量；严重地阻碍着城乡的相互支援，束缚着经济、文化事业的协调发展。在六十年代，辽宁等省在经济发达地区，实行了市领导县的体制，中间虽几经反复，但实践证明，这样做好处很多，是符合社会主义建设客观规律的成功经验。
总结历史经验，适应社会主义现代化建设的特点和需要，在进行地、市机构改革时，指导思想上必须明确，以经济发达的城市为中心，以广大农村为基础，逐步实行市领导县的体制，使城市和农村紧密地结合起来，充分发挥两方面的优势，互相依存，互相支援，统一领导，全面规划，促进城乡经济、文化事业的发展，这是我们改革的基本目的和要求。主要办法是，实行地、市合并，由市领导县。一个市领导县数的多少，应根据每个市的经济发展程度，城乡自然联系和交通是否便利等条件确定，不受‘一地一市"的限制。除此之外，还可采用扩大大中城市郊区，让它多带几个县；把新兴工矿区或城镇改为市，管辖一部分农村；县、市（镇）合并，以及其他适当办法。……
实行地、市合并，市领导县的体制后，城市党政领导机关对各项工作一定要统筹规划，全面安排，既要管好城市，又要管好农村。”113

1983年，国务院正式批准江苏省全面实行市领导县体制，将62个县划归11个地级市领导。继江苏省之后，辽宁省、广东省、河北省先后于1984年、1988年和1996年全面推行了市领导县体制。截止1996年底，除海南省外的29个省、自治区、直辖市都实行了市领导县体制，共有221市（包括直辖市和地级市）领导840县（包括自治县、旗、特区等），另代管280县级市，平均每个市领导5.1个县和县级市；如果算上717个市辖区（其中一部分属于整县改区或县级市改区），则每个市领导8.3个县级单位。
　　 所谓“一地一市”是实行地市合并、市领导县体制最初的也是最典型的一种模式。即同城的一个地区行署与一个地级市合并，原行署所辖各县划归新的地级市领导。例如江苏的南通市与南通地区合并，浙江的温州市与温州地区合并，河北的石家庄市与石家庄地区合并。在这些地方，原来的地级市一般都有较多的人口和较强的经济实力。有些地区原来没有同城的地级市，便采取了变通的方法。一种办法是将县级市升格为地级市，再与地区合并，进而市管县。例如，辽宁省将朝阳市由县级市升格为地级市，撤销朝阳地区，所辖县和自治县划归朝阳市管辖；江苏省将清江市更名为淮阴市，由县级市升格为地级市，撤销淮阴地区，所辖县划归淮阴市管辖。另一种办法步子迈得更大，直接将县改为地级市与地区合并，实行市管县。例如，江苏省撤销盐城地区和盐城县，设立地级盐城市，管辖原盐城地区各县；浙江省撤销舟山地区和定海县、普陀县，设立地级舟山市，原舟山地区的岱山县、嵊泗县划归舟山市领导。
　　 上述中央文件已经指出，市领导县体制不受“一地一市”的限制，因此一些地方便实行了“一地二市”、“一地数市”。例如，江苏省撤销苏州地区，所辖县分别划归苏州市、无锡市管辖；撤销镇江地区，所辖县分别划归镇江市、南京市、无锡市、常州市管辖。有些地方在原来地区的范围内并没有两个以上的地级市，甚至连一个地级市也没有，在实行“一地二市”、“一地数市”时也是采取了变通的方法。河北省将原唐山地区的秦皇岛市升格为地级市，撤销该地区后，所辖县分别划归唐山市和秦皇岛市这一老一新两个地级市。四川省将原绵阳地区的绵阳市升格为地级市，广元县和遂宁县改为地级市，撤销该地区后，所辖县分别划归三个新的地级市。
　　 此外，还有一些实行市领导县体制的其他模式。一是“扩大大中城市郊区，让它多带几个县”。例如，1983年河北省将沧州地区的沧县划归地级沧州市管辖。一是切块建市，即从原有的地区或地级市中划出几个县，成立新的地级市。例如，1983年江西省将鹰潭市升格为地级市，上饶地区的贵溪县、余江县划归其领导；1987年山东省将威海市升格为地级市，烟台市的三个县划归其管辖；1988年山西省撤销朔县和平鲁县，合并设立地级朔州市，雁北地区的山阴县划归其管辖。114
由实力比较雄厚的原有地级市领导县，人们形象地比喻为“大马拉车”。其中又分为两种情况，例如地市合并后的石家庄市领导17个县（市），可以称之为“大马拉大车”；辽宁省每个市平均领导不到3个县（市），连特大城市沈阳和大连也只领导4个县（市），可以称之为“大马拉小车”。显然，在大中城市比较密集的地方，只能是“大马拉小车”；在大中城市比较稀少的地方，才能够“大马拉大车”。由县级市或县所在地的镇新升格的地级市领导县，人们比喻为“小马拉车”。1982年底全面推行市领导县体制时，江苏省共有11个新老地级市，其中市区非农业人口上百万的特大城市1个（南京），50—100万人口的大城市3个（无锡、徐州、苏州）、20—50万人口的中等城市5个（常州、镇江、连云港、南通、扬州），20万以下的小城市2个（盐城、淮阴）。盐城由10万人的城关镇直接升格为地级市，领导7县2区，750万人口，比南京带的县还多，是“小马拉大车”的一个突出例子。四川省在1983年至1987年间，陆续组建了7个新的地级市（德阳、泸州、绵阳、广元、遂宁、内江、乐山），基本上都属于“小马拉车”。除乐山、内江是由原地区成建制转为地级市外，其余几个市或由地区划出一块、或由一个地区分解为几块设置，如遂宁市只带2个县，属于典型的“小马拉小车”。在“大马拉车”的情况下，中心城市可以比较好地发挥辐射作用，带动和促进所领导县的经济发展；在“小马拉车”的情况下，首先起作用的不是“辐射”而是“极化”，即汲取本地区的财力物力建设一个中等规模的中心城市，因而也就很容易引发所属各县“市刮县”、“市挤县”的抱怨。
　　 推行市领导县体制后，对于这一举措始终存在着两种不同的评价。赞誉者称：地市合并把乡村和城市的改进作为一个统一的问题来处理，是以区域可持续发展为基础的，有利于实现社会经济结构和资源环境结构的和谐共进。在地市合并模式下的Desakota（城乡一体化）区域内，城乡间的人地作用具有了互补性，生态状态进一步得到平衡，将埃比尼泽·霍华德（Ebenezer Howhard）提出的田园城市（Garden City）理想赋予了实际意义。115 或者说：在国内外的现代化建设中，城市领导农村历来就是一条规律。实行市领导县体制后，在城市政府统一领导下，依靠行政力量和城乡商品交换的力量，推行城乡一体化，包括城乡流通一体化，城乡交通运输一体化，城乡工业生产和布局一体化，中心城市与卫星城镇建设一体化，城乡金融、信息网络一体化，城乡精神文明建设一体化，将逐步把市领导县的区域由行政区改造为行政经济区。116 市领导县体制改革，就是要使行政区域与经济区域高度统一起来，消除二者之间认为的阻隔，运用行政区的行政管理职能来加强行政区的横向经济联系，促进经济的发展。117
　　 批评者则说：市领导县体制旨在打破行政上的条块分割，但在克服旧的地市矛盾的同时，出现了更加尖锐的市县、市（市辖）区、区县之间的矛盾，尤其是限制了地级市管辖范围内其他县级市的活力。118 市政府既要抓好市本级，还要领导所辖县的工作，结果往往是削弱了对农村工作的领导。119 根据周一星等对市带县体制影响辖县经济的问卷调查，被调查的辖县中，19%的县认为市带县对辖县经济发展“利大于弊”，25%的县认为“弊大于利”，另外56%的县则认为“利弊参半”。120 在郭亮调查走访的20多个市辖县中，70%左右的县都抱怨市里“啃县”、“刮县”、“卡县”。121 现在实行市领导县的地方，只有小部分是地市合并的产物，大部分则是地改市──即将地区行署改为地级市，撤销同名县级市并设置一个或几个市辖区──的结果。地市合并可以减少一套行政机构，地改市则要增设机构、扩大编制。“一个地区改为市，马上就是五套班子出来了。”122 五套班子就是：党委、纪委、政府、人大、政协。中共十四届二中全会通过的《关于党政机构改革的方案》规定，地区党政机构控制在30个左右，编制900人左右，辖县少的地区控制在500人左右；地级市机构控制在50个左右，编制平均2100人。123 地改市意味着编制翻番，自然成为各地区争相追逐的目标。从1982年底到1996年底，地区由170个减至79个，地级市由109个增至218个（见表4—1）。地级建制增加了16个，人员编制按1993年标准计算，增加了14.7万人。以浙江省金华市、衡州市为例，这两个市原来都属于金华地区领导的县级市，1983年撤销金华地区后，两个市升为地级市，并实行市管县的体制。与此同时，原来两个县级市的区域范围又都实行了城区、郊县的建制。过去，两个县级机关加上地区机关，行政编制总共不到2,000人；现在，不仅增加了一套地市级机关，而且增加了两个县级机关，行政编制扩大到3,000多人。124


表4—1 地区和地级市历年增减表
  年 份                                  地 区                                                                                    地 级 市

                        年末数                             比上年减少数                                  年末数                              比上年增加数


1983年           138                                          32                                              144                                          35


  1984年           135                                            3                                               148                                            4


  1985年           125                                           10                                              162                                          14


  1986年           119                                             6                                               166                                            4


  1987年           116                                             3                                               170                                            4    


  1988年           113                                             3                                               183                                          13


  1989年           113                                             0                                               185                                            2


  1990年           113                                             0                                                185                                           0


  1991年           113                                             0                                                 187                                          2


  1992年           110                                             3                                                  191                                         4      


  1993年           101                                              9                                                  196                                         5


  1994年             89                                            12                                                   206                                      10


  1995年             86                                              3                                                    210                                        4


  1996年             79                                              7                                                    218                                         8


  1997年             72                                              7                                                    222                                         4


  1998年             66                                               6                                                    227                                         5


  1999年             58                                               8                                                    236                                         9


  2000年             37                                              21                                                   259                                        23

资料来源：历年《中国统计年鉴》，中国统计出版社出版；历年《中华人民共和国行政区划简册》，中国地图出版社出版。

　　 由于意见纷纭、评价不一，市领导县体制的推行在1989年以后停顿了几年。从表4—1可以看到，1989年至1991年，地区数保持稳定，地级市数只增加了4个。1993年 月 日，国务院总理李鹏在八届人大一次会议所作的政府工作报告中指出：“地区机构改革要同调整行政区划相结合。各级派出机构要大力精简。地和地级市并存于一地的，原则上要合并。”民政部主管行政区划工作的副部长阎明复表示要积极、认真地贯彻执行这一指示精神。他说：“地市合并后，减少了一套机构和人员编制，减少了财政开支，缓解了社会负担；地市合并有利于理顺行政管理体制，加快实现城乡一体化。地区与县级市并存于一地的，原则上保持稳定。全国116个地（盟）中，地区与县级市并存于一地的有84个，占地区总数的72%，从这些地区的情况看，大范围都是农村地域，以农业为主，地区所在地的县级市，城市规模一般比较小，经济实力也比较弱，可以说，这些地区大多不具备地改市的条件，保持地区的建制，是符合实际的。”125 李鹏的报告再次启动了市领导县的地市合并模式。1993年5月底，全国地区与地级市同存于一地的共有15对，到1996年底，除广西壮族自治区的南宁、柳州、桂林、梧州4个地区与地级市同城外，其余都实行了地市合并。此外，地区与县级市并存于一地的，也没有真正保持稳定。地改市模式和切块建市模式仍在继续推行。仅1996年一年，就有河北省衡水地区、安徽省阜阳地区、福建省龙岩地区、陕西省延安地区、汉中地区实行了地改市；江苏省则从扬州市和淮阴市各切出一块，新设立了地级泰州市和宿迁市。而所谓“派出机构要大力精简”，对于地区一级来说，几年来基本上没有发生效力。
　　 截止1996年底，全国共辖地级行政单位335个，其中地区79个，盟8个，虚级合计87个；地级市218个，自治州30个，实级合计248个。虚级地级行政单位辖县621个，县级市116个，县级行政单位合计737个；直辖市和实级地级行政单位辖县1064个，县级市317个，市辖区717个，县级行政单位合计2098个（见表4—2）。地区和盟占地级行政单位的26.0%，地级市和自治州占74.0%。地区和盟辖县、县级市、市辖区、县级行政单位合计分别占全国总数的36.6%、26.1%、0%、25.8%；直辖市、地级市和自治州辖县、县级市、市辖区、县级行政单位合计分别占全国总数的62.7%、71.2%、100%、73.4%；余下的一个零头由省和自治区直辖。截止2000年底，全国共辖地级行政单位333个，其中地区37个，盟7个，虚级合计44个；地级市259个，自治州30个，实级合计289个。地区和盟占地级行政单位的13.2%，地级市和自治州占86.8%。上述的数字表明，通过市领导县这条曲线，绝大部分地级行政单位已经实化。
　　 仅占地级行政单位一成多的地区和盟，就其职能与作用、机构与编制来说，事实上也已经实化。原民政部区划地名司负责人张文范


来源: 北京社会经济科学研究所网站

可以如此：全国废省，设100－120个市郡，分属东北、华北、华东、东南、华中、华南、西北、西南、港澳台9个大区。

郡 县 中加个 州府 级别
ok？

恢复州府比较好.

废省复州这是最好的体制。

引用第5楼mnb777于2009-05-30 23:25发表的  :
废省复州这是最好的体制。

同感！

虚省、实州、稳县、乡镇市自治是比较现实的选择。

不赞同楼主意见。市管县是近二十年来对原有体制的突破，但实践的结我认为主要有两点弊病：
1、增加政权和行政层级，直接造成中央政令不畅。尤其当前，地级市在追求经济扩张的同时，不断追求政治地位的上升，且动力充沛。对于中央的一些政令规定，由于地级市普遍具有相应的政治、经济实力，又缺乏中央的直接管控，“钻空子”、“打擦边球”、“生米成熟饭”屡见不先，成为主要的“梗阻”地段。
2、不少地级市缺乏足够的城市经济基础，没有足够的经济辐射能力，是在原有县级市甚至没有城市建制的基础上人为制造的，违背客观发展规律。为了尽快提升城市实力
，不少地级市超出经济能力进行建设，拔苗助长，这是造成争夺项目、重复建设、浪费资源等很多弊病的重要内因。
所以，当前中央提出“省直管县”的改革方向，是符合实际的决策。
在市制改革中，从当前实际出发，我建议采取以下几项措施：
1、对于经济实力较弱，辐射能力不强，以所管县为经济支撑的地级市，也就是强行升格、没有城市型经济基础的地级市，予以撤消，可以保留为县级市。
2、对于城市型经济基础较雄厚、经济辐射能力较强的地级市，予以保留，改称为州或者州级市。
3、州与县为同一政权层级，行使县级市的政权职能，但行政层级高于县级，其下设区。
4、州可以同时行使代管县的行政职能，但不能代管县级市(自治州除外)，县级市均由省直管。
5、由州代管的县，其财政、人事和政权建设仍由省直管，其余行政事务由州管理。

引用第9楼wangrenxian于2009-06-01 18:45发表的  :
不赞同楼主意见。市管县是近二十年来对原有体制的突破，但实践的结我认为主要有两点弊病：
1、增加政权和行政层级，直接造成中央政令不畅。尤其当前，地级市在追求经济扩张的同时，不断追求政治地位的上升，且动力充沛。对于中央的一些政令规定，由于地级市普遍具有相应的政治、经济实力，又缺乏中央的直接管控，“钻空子”、“打擦边球”、“生米成熟饭”屡见不先，成为主要的“梗阻”地段。政权和行政层级，本来是个系统的问题。凭什么就难为地级？若论胆敢对抗中央，恐怕只有省级才有这个实力吧
2、不少地级市缺乏足够的城市经济基础，没有足够的经济辐射能力，是在原有县级市甚至没有城市建制的基础上人为制造的，违背客观发展规律。为了尽快提升城市实力
，不少地级市超出经济能力进行建设，拔苗助长，这是造成争夺项目、重复建设、浪费资源等很多弊病的重要内因。貌似重大工程上级的批准吧
所以，当前中央提出“省直管县”的改革方向，是符合实际的决策。
在市制改革中，从当前实际出发，我建议采取以下几项措施：
1、对于经济实力较弱，辐射能力不强，以所管县为经济支撑的地级市，也就是强行升格、没有城市型经济基础的地级市，予以撤消，可以保留为县级市。既然没有城市型经济基础的地级市，根本就不是城市，凭什么应该保留为县级市。楼上到底是什么思维？地级市就一定要是城市，而县级市可以不是城市？
2、对于城市型经济基础较雄厚、经济辐射能力较强的地级市，予以保留，改称为州或者州级市。
3、州与县为同一政权层级，行使县级市的政权职能，但行政层级高于县级，其下设区。纯属瞎扯，行政层级居然高于政权层级
4、州可以同时行使代管县的行政职能，但不能代管县级市(自治州除外)，县级市均由省直管。明显的重城轻乡的思维
5、由州代管的县，其财政、人事和政权建设仍由省直管，其余行政事务由州管理。纯属瞎扯，哪有那么好的事儿，只承担管理成本，不享受财政分成。

上面说到的所谓地级市的问题，根本就是牵强附会。
欲加之罪，何患无词。

其实无论是缩省并县，抑或是虚省实州，要解决的问题，乃是整个系统的问题。而不是地级市的问题。
简单的撤销地级市，只会是使问题越来越大。或者是将过去的历史重新在走一遍。于国于民都是有害无益的。
我一贯主张，在省地之间寻求新的第一级；在地县之间寻求新的第二级；在县乡之间寻求新的第三级

看了东七区的文章，肯定的说，如果不是一个只善于纸上谈兵的空洞言者，一定就是在“市管县”体制中有既得利益的人。
为什么说省里不是“肠梗阻”的重点，因为省里干部由中央管理，受中央直接监督，而地级干部就不同了，所谓“山高皇帝远”。现在的现实是，中央政令越到下面越走样。县里则由于“实力”问题，翻不起多大浪。地级正好处于这样一种局面，具有大于县级的能力，却又与中央间隔着相当的距离，便于行事，也有能力行事。
“既然没有城市型经济基础的地级市，根本就不是城市”，说的不错。有些地级市的建立就是玩的三级跳，先把县变市、在把县级市升为地级市，真的具备“城市型经济基础”吗？这种地级市保留为县级市已经是照顾了，撤消市制我完全同意。
对行政级别高于政权级别的质疑，我不想和不懂的人争论。直辖市的区、县是不是同一政权级别？其区的行政级别是不是高于县？大连、青岛、厦门和辽宁、山东、福建的其他省辖市是不是同一政权级别？其行政级别是不是高于其他省辖市？
说人瞎扯者，自己最好别瞎扯。不同意我的意见没关系，但是不要带情绪。我说的不一定是真理，你说的也不一定是真理。仁者见仁，智者见智罢了。
最后的回音，以后恕不奉陪。

引用第11楼wangrenxian于2009-06-01 21:45发表的  :
看了东七区的文章，肯定的说，如果不是一个只善于纸上谈兵的空洞言者，一定就是在“市管县”体制中有既得利益的人。
为什么说省里不是“肠梗阻”的重点，因为省里干部由中央管理，受中央直接监督，而地级干部就不同了，所谓“山高皇帝远”。现在的现实是，中央政令越到下面越走样。县里则由于“实力”问题，翻不起多大浪。地级正好处于这样一种局面，具有大于县级的能力，却又与中央间隔着相当的距离，便于行事，也有能力行事。
“既然没有城市型经济基础的地级市，根本就不是城市”，说的不错。有些地级市的建立就是玩的三级跳，先把县变市、在把县级市升为地级市，真的具备“城市型经济基础”吗？这种地级市保留为县级市已经是照顾了，撤消市制我完全同意。
对行政级别高于政权级别的质疑，我不想和不懂的人争论。直辖市的区、县是不是同一政权级别？其区的行政级别是不是高于县？大连、青岛、厦门和辽宁、山东、福建的其他省辖市是不是同一政权级别？其行政级别是不是高于其他省辖市？
说人瞎扯者，自己最好别瞎扯。不同意我的意见没关系，但是不要带情绪。我说的不一定是真理，你说的也不一定是真理。仁者见仁，智者见智罢了。
.......

可笑、可悲~

州没有高于县的政权级别，如何“代管”。不要拿着不相关的两个政区（区县）来说事儿！另一方面，你凭什么说区、县是同一“政权级别”，“政权级别”到底是个什么玩艺儿？别在这儿玩虚的。
要州管县的行政，却又不掏钱。我看不出你宣称你自己不纸上谈兵体现在哪里！
这是我说你瞎扯的两个部分，我说的你在瞎扯，没有冤枉你。

我从来不认为“重建”是一种合适的做法。
无论是州府“重建”，还是省县关系的“重建”。

州府重建必然现大区，否则怎么管理？

引用第14楼zokl于2009-06-01 23:57发表的  :
州府重建必然现大区，否则怎么管理？

所以我的规划中是虚省，为什么虚省，就是保留省一级的一些必要机构，如省高级法院、检察院、军区等，其实所谓虚省就是在省一级实行中央派出机构，实行条条管理，即法院、检察院、军区以及中央派驻各省的管理机构（虚拟一个名称：行政委员会）。

引用第15楼炎黄剑于2009-06-02 02:42发表的  :
所以我的规划中是虚省，为什么虚省，就是保留省一级的一些必要机构，如省高级法院、检察院、军区等，其实所谓虚省就是在省一级实行中央派出机构，实行条条管理，即法院、检察院、军区以及中央派驻各省的管理机构（虚拟一个名称：行政委员会）。

设立行政委员会，就已经埋下祸根。
我是主张省州并用。
全国分为省、州；各省分为州、县、市；各州分为区、市、郡，中央直辖的州可辖少量的县；各县分为区、镇、乡；省辖的市可分为区。
区、镇、乡、郡、州辖的市是基层政区，因应管理需要，可分为村（农/聚落）、庄（工商/聚落）、里（居/聚落分块 ）、坊（工/聚落分块）、街区（商/聚落分块）、社区（公/聚落分块）

我这里的省大致相当于以前的府；州和原来的州类似；

总体算来，全国也就30来个省，20来个直辖的州；不需要设大区。
省下面，虽然东部很多省份目前辖县较多，但是有省辖州的安排，各省调整到50个左右的州、县、市的问题不大。