[个人区划理念]简论“虚市” [复制链接]

 

在我的“50省区分省方案”中，我提出了“分省、撤乡、虚市、强县，减少层级，精兵简政，稳步推进”的行政体制改革理念。在论坛“省县直辖不可能”的帖子中，与无极若尘兄共同反驳此题，深感理念接近，思路渐晰。在此发上一帖，与更多朋友探讨一下，欢迎批驳指正。

“分省、强县”就不用多说了，这里主要谈一下“撤乡、虚市”。

首先谈一下“虚市”或“虚地”

为什么采用“虚”而非“缩”或“撤”？这个问题是在我的理念形成之初反复考虑的。

当然，“缩”是必经的途径，地级市最终是要缩减管理范围放归所属县市，由省直属的。只有地级市缩减了，不辖县或“代管”县了，才会有省县直管，才能突出做大做强县域经济。

而“缩”的过程和结果是不能有效取消减少地级，不能直接或彻底改变我国政权层级现状的。当然直接“撤”一刀切，也不合适，应采取因地制宜、循序渐进、稳步推进的方式。

这里我暂用“虚化地级”的“虚”这个概念。

 

目前，我国从中央到地方，省、市、县区、乡镇五级政权的权力体系和职能部门，从大到小无不齐全具备。缩市以后，地级市政府不管县了，其的职能如何转换才是行政体制改革的结点所在。

地级市应逐步缩减、转化管理范围和职能，最终只管理其所辖市区。市政府从以前的管区管县、管城管乡的一级“全能”的“地级”政府，转变成只管理城市及城郊，只管理社区和行业的纯城市功能的服务型的政府，进而可进行市政自治试点，其“地级”的概念将彻底“虚化”（不是市政府职能的虚化）。而其所辖的市区也要改变与县一样的政府模式，变成市政府派出和社区自治相结合的形式，从而取消区级政府（深圳市正在进行这样的试点，个别筒子市也是如此）。

这样，地级市就真正成为“较大的市”，而非“地级市”了，“地级”这个概念就能真正的“虚化”减掉了。市政府的职能不是虚化，是简化、专业、转型。市政自治推广后，“较大的市”由省管辖，其它的市由县管辖。我国的行政层级就变为中央、省、(市)县三级了。

 

而城市如何成长为“较大的市”，就不是较多的依靠人为行政手段，不是依靠上级扶持和盘剥县级财政，而完全是由城市自身发展的动力和能力而成长起来的了。个人觉得，这也是我国城市化的应由路径。

地级市现在的辖区范围，作为一定历史时期的特定地域，目前短期内还有其存在的合理性、必要性，但不易再增设扩大，应着手为省县直管做准备。如将来分省整合的话，可适当延用地级市的地理区域及其统计功能，作为分省整合的过渡手段。

当然，城市的辐射、带动、服务功能，是不会因其“地级”身份的虚化而减弱的，市政府官员的级别由城市的大小、功能强弱而定，而不与政权层级直接挂钩。

撤乡就相对简单些了，与区政府的转型思路基本相同，也应是上级政府派出和村居自治相结合的形式。不过方法还有待研讨，思路还有待明晰。

这些还存在于理想当中的理念，能否可行和实施还尚且不知，当然要“循序渐进、稳步推进了”。

 

不知与无极若尘兄的理念一致否，还请指正。还请更多朋友共同探讨、拍砖。

指正谈不上，互相切磋吧。呵呵。

我很赞同“撤乡、虚市（我认为还是改为缩市比较合适）、强县”。
地级市应该剥离所辖县，只管市辖区。县由省直接管辖。
一方面，县由省辖，减少中间管理层次，扩大管理权限，无疑可促进县域经济的发展，这也是中央提出省直辖县改革方向的根本原因。现实的情况是城乡发展严重失衡，农民始终处于弱势地位，农业远未实现产业化，农业经济非常薄弱，而主体为农村的县域，在地级市的管辖之下，权责不对等，处于相对弱势地位，这严重束缚了县域的发展。要改变这种局面，只有抽离中间管理层，提升县级管理权限，赋予县级与责任对等的权利。
另一方面，市的主体应该是城市，建制市应该由市区（建成区）和郊区（预留发展区）组成。城市的管理职能跟农村的管理职能是不一样的，市管县的体制严重稀释了市府的城市管理功能。作为一个以城市管理职能为主的市政府，却要兼顾县域农村的发展，即不专业，也无法有效统筹兼顾。在城市优先发展的政策考量下，就演变成了市剥县，市抽县。农村就变成了城市的附庸，成了城市的垫脚石。从而造成城乡发展差异巨大。

地级市剥离所辖县后，级别不变，名称可改为省辖设区的市（现有的县级市改称为省辖不设区的市）。裁减市政府机构，职能以城市管理为主。这样省下面就管辖了县、自治县、不设区的市、设区的市四类行政区。其中设区市比其它三个高一级，也就是我们所讲的海南模式。省辖设区市也只是一个过渡，因为未来条件成熟之后，可以将市辖区与街道两级整合为一级（如深圳现在的改革探索），城市管理层级则改为：市政府——区公所——社区（居委会）。区公所为市政府的派出机构，社区居委会是居民自治机构。这样一来，省下面所辖的市可不再分设区与不设区，一律改为“市——区——社区”体制，一律统称省辖市。
这样省下面管辖了县、自治县、省辖市三个类行政区，且为同一级别。
省政府的主要工作是统筹协调县与市之间的发展竞争。县政府与市政府级别一样，权责对等，功能不一样，一个面向农村，一个面向城市，县与市之间应该突破行政经济的旧思维，在省政府的统筹下，实现优势互补，协作并进，城乡均衡发展。

至于撤乡，我想，未来应该撤销乡镇政府，改为乡镇公所，作为县政府的派出机构。或者也可改为民众自治机构。

如此以来，省以下分为两类区域：县域和市域。
县域：县政府——乡镇（县辖市）公所——村（社区）                                                         
市域：市政府——区公所——社区

至于分省，因为省是地方最高层级，区域比较大，牵涉面很广，最好还是以稳省为好。

无极若尘兄，我完全同意您对县域和市域的定义，我觉的我们的观点是基本相通或差异不大的。
“缩地”还是“虚地”，都是取消其作为省与县的中间管理层级，但有必要保留地级作为官员的行政级别。原地级设区的较大的市是由省管辖，官员行政级别是可以高于县级的。而原县级不设区或只设一区的地级市，在市地、市县剥离后，与较大的设区市及县一样作为二级政区由省管辖。只是因其规模大小和功能强弱，在行政级别上有所差异。其它规模较小的市、镇当然由县管辖。这与“海南模式”是一样的。
而所有的市都改成如您所说“省下面所辖的市可不再分设区与不设区，一律改为“市——区——社区”体制，一律统称省辖市。”是不大符合城市发展的客观需求的，因为较大的省辖市与较小的县辖市，主观和客观上讲，还是应该有所差别的，这也可以说是城市发展的主观动力之一，是发展的观点的。
这里还要说明一点，政区管理层级的变革，是不必与城市官员的行政级别对应的，如现在的副省级市。我们首要改变的是管理层级，而行政级的差异有其存在的合理性。省辖较大市的官员行政级别可以介于省级与县级之间，只是管理功能不同，而不影响省县直管，发展县域经济。虚地以后，城市这个点仍可以带动县域这个面，城市还可以继续充分发挥其区域中心的辐射带动作用的。

至于分省，我同意您稳省的观点，也不赞成大规模的就分省而分省。我的分省理念是，是“以现有省域区划格局为基础，基本保留现有省、市界及主体不做大幅变动，以地级市为基础和过渡，在大的自然地理区域内组合整理新的省份及省界”。这里已充分考虑了有序、有据和稳定，避免因变生乱。

请问楼主，像我们江苏省的昆山、江阴等市，按照您的“撤乡、虚市”“较大的市”由省管辖其它的市由县管辖以后，归哪个“县”管瞎呢？

在保留地级市的前提下，实行省管县！！！

天地人和兄，我说的一律统称省辖市是指省直接管辖的市。县辖市不在此列。
在过渡期，省辖市有设区和不设区的两类。设区市由现有的地级市而来，不设区的市由现有的县级市而来，设区市比不设区市高一级，待未来市辖区与街道两级合并之后，就没有此区分了，故一律改称省辖市。

昆山、江阴等市直接由江苏省管辖

完全同意无极若尘兄的分析，和您关于“过渡期”概念和办法。
在与无极若尘兄探讨后，我觉得有必要修改我的“原县级不设区或只设一区的地级市，在市地、市县剥离后，由作为二级政区的县管辖”为“原县级不设区或只设一区的地级市，在市地、市县剥离后，与较大的设区市及县一样作为二级政区由省管辖。只是因其规模大小和功能强弱，在行政级别上有所差异。”
因此观点的调整，4楼hufengwu的提问,像江苏省的昆山、江阴等市不同于县辖市，作为二级政区，直接由江苏省管辖。

昆山、江阴在可遇见的时间里不可能被批准为较大的市，但他们虽然是县级市，在经济规模上比西部的许多地级市还强大，所以就不能因为不属于可以分区的较大的市，就由县辖，而应该和较大的市一样直接由省直辖。

我的有关观点在8楼已有修正，同意您对昆山、江阴这类强市的准确定义和定位。
感谢您和无极若尘兄帮我探讨指正缺点、完善理念。

像昆山、江阴这样的城市肯定是由省直辖。所谓县辖市只针对县域内的中心镇。

省直辖县（“省县直辖”的讲法不精准）之后，现有的地级市和县级市均应分类处理。
一、较大的地级市析出所辖县，只辖区，改称省辖设区市，保留地级级别不变。
二、较小的地级市，尤其是只有一个区的市则可改为省辖不设区的市，级别为县级。
三、较大的县级市改称省辖不设区的市，级别为县级不变。
四、较小的县级市，尤其是其下均为镇，连一个街道都没有的假性县级市则可降为县下辖市。

未来市辖区与街道两级合并之后，省辖市就没有设区与不设区的差别了。都变成了市——区——社区三级。行政级别也平级了，都是县级。那么地级就彻底消失了。

引用第12楼无极若尘于2009-06-23 10:35发表的 :
省直辖县（“省县直辖”的讲法不精准）之后，现有的地级市和县级市均应分类处理。
一、较大的地级市析出所辖县，只辖区，改称省辖设区市，保留地级级别不变。
二、较小的地级市，尤其是只有一个区的市则可改为省辖不设区的市，级别为县级。
三、较大的县级市改称省辖不设区的市，级别为县级不变。
四、较小的县级市，尤其是其下均为镇，连一个街道都没有的假性县级市则可降为县下辖市。
.......

无极若尘兄的“分类处理”所言极是，较小的县级市，“尤其是其下均为镇，连一个街道都没有的假性县级市”，“甚至只设一个街道的县级市”确实应该降为县下辖市。
这样的“市”确实名不符实，不但发挥不了多少城市的功能，反而会因“拔苗助长”，在施政上影响县域农村经济的发展，整体应改回县。而这个市的中心镇则改为县辖市，夯实发展基础后再谋突破。
只是在此项改革实施后，在未来较长的时期内，因各类省辖市大小和功能的差异，城市行政级别的差异是否还应予长期保留呢？
这种级别的差异（或“副省级”或“地级”）只是因城市的差异而对行政级别的体现，而不影响县级作为二级政区的管理层级。
这也是我“虚市”或“虚地”的所谓由来。

未来省辖市不再分设区不设区，一律为县级，地级彻底消失，就没有差别了。

我赞同您的终极目标，我也设想在减少管理层级后更进一步简化行政级别。
但我同时也注重过程，实际上虚地的“虚”就是一个动态的词汇，表述的是减少层级、市制改革的这个过程。
而正视这个过程初级阶段所存在的差异和改革的难度，稳步推进，正是在充分考虑了现状的情况下的一种过渡的解决方式。

目前情况下至未来较长的时期内，因各类省辖市大小和功能的差异，城市行政级别的差异还应予以保留。
这种级别的差异只是因城市的差异而对行政级别的体现，而不影响县级作为二级政区的管理层级。