19世纪以来，地方自治业已成为一个世界性的潮流。中国自20世纪初开始实行地方自治改革，曾经有过三次契机，但都失之交臂。当前，不论是从政治整合还是行政效能的角度，都迫切需要将地方自治列入中国政治改革的议事日程。地方自治首先要涉及的是自治层级和自治范围的问题，而关键则在于解决好中央、地方与社区事权的划分。
第一节全球化视野中的地方自治
在发达国家，地方自治与宪政、民主、人权、法治一样，早已成为政治现代化的题中应有之义。近年来，这些国家的地方自治又出现了两种新的趋向：首先，是联邦制国家和单一制国家在实行地方自治方面的趋同；其次，是在全球地方化（或者叫世邦化）进程中对社区自治的重视。
联邦制与单一制的趋同
现代国家从结构形态上可分为单一制和联邦制。单一制是指由若干不具有独立性的行政区域单位或自治单位组成的单一主权国家，联邦制是指由两个以上享有独立权限的成员（邦、州等）联合组成的国家。与单一制相比，联邦制的明显特征是：联邦及其成员都有自己的宪法；其公民具有联邦公民和邦、州公民的双重身份，不同成员单位的公民在权利义务上也有所不同，如美国有些州有死刑有些州没有死刑；联邦权力遍及全国，但联邦及其成员之间的权力划分由宪法规定，未经绝大多数成员单位（美国是四分之三的州）同意，联邦无权任意改变。1
在当今世界约200个国家中，虽然只有28个联邦制国家，但它们占了世界二分之一的土地和三分之一的人口。世界领土面积排名前7位的国家（俄罗斯、加拿大、中国、美国、巴西、澳大利亚、印度），除中国外都是联邦制国家；世界人口排名前7位的国家（中国、印度、美国、印度尼西亚、俄罗斯、巴西），有5个是联邦制国家，印度尼西亚也正在考虑是否改为联邦制；此外，非洲面积最大的国家（苏丹）和人口最多的国家（尼日利亚），欧洲人口最多的国家（德国），也都是联邦制国家。托克维尔说：除非环境特殊外，小国总是要自愿联合起来，或者被人联合起来而成为大国，创立联邦制就是“为了把因国家之大而产生的好处和因国家之小而产生的好处结合起来”。2中国成为大国中的例外，大概与它独一无二的五千年连绵不断的文明史有关。
美国和德国是典型的联邦制国家，法国和日本是典型的单一制国家，简单回顾它们在中央与地方（包括联邦成员单位）关系上的发展，可以看出明显的趋同。前者由分散走向集中，后者由集权走向分权，演变的结果是实同名异、大同小异的合作与平衡型的地方自治格局。
按照王丽萍的看法，联邦制作为一种意识形态以建立统一的民族国家为目的，是在特殊条件下形成的特殊的民族主义；与此同时，它又是一种从分散到集中的制度，由于受到历史（四分之三的联邦国家有殖民地的历史）、自然、民族、政治文化、经济和阶级结构等因素的影响，有些时候以意识形态的联邦制为基础的制度形态的联邦制成为民族国家构建中惟一可行的选择，是以分权来实现中央集权的一种手段。3
布尔斯廷认为，与其他地方由入侵者（如征服者威廉）将自己的管束强加于无组织的人民或一个强大的省份（如法兰西岛）把自己的意志强加于其他省份而缔造国家不同，美国是“以某种方式自发地变成了一个国家，并因力量的扩张而加强”。4托克维尔说：“在欧洲大多数国家，政治生活都始于社会的上层，然后逐渐地而且是不完整地扩及社会的其余不同部分。在美国，可以说完全相反，那里是乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州又成立于联邦之前。”51781年独立战争结束时，北美十三州并没有马上成立联邦，而是先成立了邦联。《邦联条款》建立了国会，并赋予国会管理对外事务的权力（如宣战权、缔结和约权等）；但没有给予其有效的征税权、关税权以及州际贸易权，也没有建立中央行政和司法机构。直到制宪会议制定的《合众国宪法》于1789年正式生效，由各州所组成的邦联才转变为由“美国人民”组成的联邦。《合众国宪法》赋予了国会征税权、管理州际和对外贸易权、铸币和发行货币权、发行公债权、管理破产权、建立联邦军队权、建立联邦行政机构权、建立联邦法院权等，还规定了联邦总统和联邦法院的权力。
但在1860年以前，美国联邦政府还是一个脆弱的权力机构，其作用和影响还十分有限，因为当时重要的政治活动都是在州的范围内进行，全国性的政治网络如政党还没有完全建立起来。联邦政府在很大程度上是各州进行利益谈判和交换的场所和工具，它在19世纪上半叶最有影响的活动是摄取土地利益和扩张美国版图。美国内战的结果不仅将联邦不可分解的原则一劳永逸地固定下来，而且结束了“二元联邦制”（即州内事务由州政府全权管辖，州际间事务由联邦政府管辖），确立了联邦政府在保护联邦公民权利上的绝对权威。南方各州的黑人奴隶制度被废除，第十三、十四、十五宪法修正案明确定义了联邦公民的资格及附带的权利。第十四宪法修正案规定：各州“不得制定或实行任何限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律”，“在州管辖范围内，也不得拒绝给予任何人以平等的法律保护”。19世纪下半叶，国会通过了州际商业管制法和《谢尔曼反托拉斯法》，逐渐扩大了对经济事务的干预。在19、20世纪之交，先是著名政治学家后来成为美国总统的威尔逊认为，“在所有的宪制制衡中，州和国家之间的权力制衡已被证明效果最少”；“当前政府的真实形式仅仅是一种国会至上的体制”，“一个彻底的有组织的国会控制制度建立起来，这给制衡理论和分权体制以沉重打击，但却便于实施，并且没有伤及宪法中的任何自治原则”。在1900年《国会制政府》第15次印刷时，威尔逊发现，有必要提醒读者注意，“我们单一的国会制政府”已发生了广泛的变化。总统权力的增强，给美国政府体制带来了根本性的变化。“行政机构的新型领导，由于其将持续存在，将会对我们整个政府的运作方式产生深远的影响。”6
20世纪对美国联邦制发展影响最大的是罗斯福的“新政”。新政期间最重要的立法包括1935年社会保险法和1938年《公平劳工标准法》，并创建了一系列新的联邦机构与功能，使联邦政府在许多原先不介入的领域中负起责任，如：为穷人和失业者提供援助，保护工会的权利，稳定银行和金融体系，调控金融市场，修建低价住房，补贴农业等。在谈到1932年以来联邦政府的职能转变时，政治学家V. O. Key指出：以前的联邦政府不过是一个“管理邮政、整治河流港口、保持军队”的“遥远的权威”，在一个短的时间内，它已经变成了“一个直接影响大多数（如果不是全部的话）公民生活和福祉的机构了”。这种被称为“集权化联邦制”的趋势在1960年代约翰逊政府推行“伟大社会”计划时期达到了顶峰。约翰逊政府不仅大面积地立法调整美国社会各利益群体间的关系（约翰逊执政期间向国会提出了创纪录的439项立法建议，国会通过了323项），推翻各州违宪的法律法规（1964年《民权法案》禁止就业歧视及在公共设施中实行种族歧视，1965年《选举权法》取消了各州州法中一切阻碍黑人选举的限制规定，1968年《民权法案》禁止在居民住房方面的种族歧视），还采用经济手段来干预州政府对某些内部事务的处理（如将联邦教育资助扩展到全国的中小学学区，并对大学生提供资助）。面对如今联邦政府在国计民生中日益加深的影响力、规模庞大的官僚机关、耗资巨大的各类资助项目，有些美国政治学家惊呼：“旧的联邦制已经死亡了。”7共和党的艾森豪威尔政府、尼克松政府、里根政府等均试图遏止和扭转“集权化联邦制”的趋势。里根总统于1982年1月提出“新联邦主义”，要求在州际关系（政府际关系）方面恢复传统秩序，并制定了一项10年计划，希望在计划结束时将联邦补贴占州和地方财政收入的比重减少至的3—4%，同时扩大不指定具体项目的“无条件补贴”的比重，但到他任期结束时，远没有取得预期的结果。8最近小布什总统积极推行教育改革的计划，如果得到国会的采纳，势必会进一步强化联邦政府在教育领域中的责任与权力，与“新联邦主义”背道而驰。
在欧洲，当英国、法国等已经建立现代民族国家时，德意志诸邦在政治上还是一盘散沙，没有形成统一的国家。德意志人先出建立了一个松散的邦联系统，然后在普鲁士战胜法国后，于1871年建立联邦制国家，在德意志领土范围内形成了一个共同市场。纳粹上台后，在德国实行专制集权统治，联邦制的原则被破坏贻尽。1949年，德国联邦《基本法》在超过三分之二州议会通过后生效，将民主、社会、法治和联邦确立为四大国体。《基本法》第30章和70章规定，联邦权力必须来自《基本法》的明确授权；否则权力即属各州所有。第71至75章把联邦立法权限制于受到列举的专有和共有立法事务之内；对共有立法事项，只要联邦尚未立法，各州就有权立法调控。第28章把对州以下地方自治的保障写入了文字，这是美国宪法所欠缺的。然而，对于各州和地方自治权力的保障，只是《基本法》所确认的联邦主义的一个方面。联邦主义既非中央主义，亦非地方主义，而是二者在某种程度上的理性结合。《基本法》第31章规定，联邦法律具有最高地位，与之抵触的州法一律无效；第28章规定，联邦政府有责任保证各州和地方的宪政秩序符合《基本法》所定义的人权和国体性质。此后的发展则进一步趋向于“集权化联邦制”。联邦宪法法院的判决发展了被称为“联邦和睦”的不成文宪法原则，即：联邦和州政府都具有相互义务，以效忠联邦的方式而运作。从这一原则中发展出一系列具体的法律责任，宪法法院称：“其中一项责任就是，在某种限度之内，财政富裕的州必须资助财政贫困的州。”取代“联邦和睦”原则的，是1969年《基本法》修正时所加入的“合作联邦主义”。“合作联邦主义”也被称为“财政联邦主义”，主要体现为“财政均衡”的要求。按照《基本法》第107章第2节的定义：联邦法律“应保障财政强州与弱州之间的合理均衡，……这类法律还可授权联邦从联邦基金中拨款给财政弱州，以补充其日常财政所需要的资金。”张千帆指出：“在凯恩斯主义影响下，《基本法》采纳的合作联邦主义——联邦和各州的联合作业与混合财政导致联邦权力的显著膨胀；对各州财政均衡的强调，必然要求政府权力的中央化。在两德统一后，这个问题更为严重。”9
在法国大革命前，法国的地方行政区划非常复杂，各级地方行政单位的组织形式和法律地位很不一致。大革命胜利后，国民议会颁布法令统一了行政区划，并规定每个城市、集镇及乡村均得设市建制，实行地方自治。在拿破仑执政时期取消了地方自治制度，推行高度的集权体制，省长由中央政府任命，市长和市议会均由省长任命，并受其领导，从而成为中央集权的单一制国家的典型。相对而言，英国的地方自治色彩一直比较浓厚，是实行地方自治的单一制国家的典型，
拿破仑帝国垮台后，除维希政权的几年外，法国一直趋向于逐步扩大和完善地方自治。从1831年起恢复了市议会选举，市长由市议会选举产生；从1833年起恢复了省议会选举，省议会最初只有咨询权，后来拥有了决策权，但决策的范围有效。1838年承认省拥有法人资格，1866、1871年的法律扩大了省议会的决议权。从1882年起市长改由市民直接选举产生。第四共和国宪法确立了地方自治的原则，在第10编中明确规定：“地方行政单位由经普选产生的议会自由管理；这些议会的决定，由市长或议长确保执行。”第五共和国以来的趋势是继续向地方放权。1960年代初，法国政府决定建立大区，每个大区由邻近的几个省组成；每个大区成立一个省际会议，并任命一个总协调人，就经济发展的第四计划和领土整治，会同私人经济社团来统筹和协调基金的分配和使用。1964年3月的法令则将各大区的协调机构规范化和制度化，总协调人由省长兼任，改称为大区长。1982年3月2日颁布了《关于市、省和大区权利和自由法》，其主要内容为：⑴将大区确定为一级领土单位，享有与省和市相同的法律地位和一切权利，设大区议会和大区议长。⑵每个地方领土单位的行政权由国家代表的手中转到了民选代表的手中。大区议长同时是大区行政首长，领导大区各行政部门；中央政府在大区设有共和国专员作为国家代表，保证法律的实施及监督行政工作，负责听取并向法国总理转达大区议会及其主席的意见，统一领导中央驻本大区的机构。1982年以前，法国的省长由中央政府任命，作为中央政府驻省的代表，监督中央法令在本省的实施，统一领导中央各部驻省机构，并作为本省最高行政长官，领导省内各行政部门工作。上述法律实施后，省长的部分职权转归省议会议长，省长只在省行政部门履行国家行政职能时负领导之责，而在履行地方自治性行政职能时，由省议会议长领导省内行政部门。⑶国家对地方政府行为的监督大为减少。⑷中央政府行使的许多职权转移给大区和省政府行使。10经过这些地方分权改革后，法国的地方自治已经与英国处于大致相同的水平。
日本明治维新后，以英国、德国为榜样，大力推行地方自治，视之为“充实立宪政治之根本，巩固国家之基础”。但直到二战后的民主化改革，日本的地方自治只能算是一种半吊子的地方自治。1878年，日本政府颁布《郡区町村编制法》、《府县会规则》和《地方税规则》（合称地方行政“三新法”），在全国普遍设立府县会，并由地方长官斟酌地方情况在区与町村设立区町村会，付以议决本地区税费之权，但府县和郡的行政长官仍由内务大臣任命。1888年，颁布《市制》、《町村制》，规定市町村会议员由公民按等级选举制选出；町村长由公民选出后再经府县知事任命；市长由市会推荐三名候选人，再由内务大臣任命其中一人，上奏天皇批准。1911年，废除了原来的《市制》、《町村制》，实行新的市町村制；以后又经过多次修改，明确了市町村的法人资格；到1926年，废除官派的郡长之职，市长和町村长一样，由自治体自行选举，无须府县知事和内务大臣加以认可。11至此，市町村为完全地方自治，府县（以及后来设置的都道）则为半官治半自治体制。
1946年9月，日本政府按照美国占领当局的旨意，参考美国模式，起草了改革地方制度的方案。其主要内容包括：⑴实行地方自治，扩大自治体权限；⑵扩大居民权力，废止公民权和荣誉职制度；⑶地方行政首长和议员均由居民直接选举产生，居民有权罢免行政首长和要求解散议会；⑷保障议会自主范围，增加议员名额，扩大议事范围等。121947年5月3日，在新的日本国宪法施行的同时，地方自治法也正式施行。该法把都道府县视为与市町村完全相同的地方自治团体，把都道府县知事及其他官吏改为公吏（地方公务员）；在强化议会调查权、意见陈述权的同时，废止了历来作为副议决机关的府县参事会和市参事会。此后，地方自治法经过了几十次修改，总的趋势是扩大地方自治权，同时强化中央的监督指导作用。
日本地方政府的职责包括自治事项和上级委任事项，后者又分为团体委任事项（由地方议会立法执行）和机关委任事项（由地方行政首长执行）。长期以来，由于委任事项过多，实际上挤压了地方政府施行自治事项的空间。1995年5月，日本国会通过《地方分权推进法》，根据该法成立了地方分权推进委员会；在委员会最终报告的基础上，日本政府于1998年5月制定了地方分权推进计划，决定实行以下的改革措施：⑴在明确地方政府不能是中央政府附属机构的前提下，全面废除机关委任事项，重新划分自治事项；⑵在总理府设立“国家地方纠纷处理委员会”，公平、独立地审查、处理中央政府和地方政府间出现的矛盾纠纷；⑶对中央政府的地方派出机构进行合理化改革，事务量减少的要缩编；⑷清理和缩小中央政府对地方的财政补贴，强化地方财政的自立性，废除中央政府限制地方发行公债的许可制度；等等。13
美国的“竞争型联邦制”，德国的“合作型联邦制”，英国的“完全的地方自治”，法国和日本的“不完全的地方自治”，经过历史的演变，已经成为在实质上同类的地方政府制度，用美国学者奥斯特罗姆的说法，可称之为“复合共和制”14的地方政府制度。这一制度的基本特征：一是分权，即中央和地方政府各有划分明确的事务范围，并且在各自事务范围内，享有充分自主权；二是制衡，即地方政府有足够的宪政保障或政治实力，可以反制中央的随意干预，使之不能单方面削减地方政府的自主权；三是合作，中央政府和地方政府在某些事项上联合作业或混合财政。
世邦化与社区自治
世界上多数国家都有两级或两级以上的地方政府，因此，不仅存在中央政府与地方政府的关系问题，而且存在上级地方政府与下级地方政府、基层地方政府的关系问题。如果不作通盘的考虑和设计，基层地方自治（我们称之为社区自治）的问题就会被上级地方政府所遮盖和抹杀。譬如，中国在中央政府和省级政府之间实行分税制以及建立地级市财政后，县级和乡镇级的财力和财政独立性反而削弱了。又如，1997年俄罗斯所有涉及地方自治的法令均被由联邦主体（州、共和国、边疆区等）负责人组成的上院否决。15
在美国，地方自治专指州以下政府的自治，在联邦宪法中并没有关于地方自治的任何规定。到19世纪将近结束之前，各州宪法亦只把管辖范围内的地方机构视为州政府的下级分支，其形成、结构、地位和权限完全受制于州议会的规定。然而，进入20世纪前后，各州普遍限制议会或行政机构干涉地方自治的权力，并纷纷在州宪中加入保障地方自治的条款，至今美国已经有40多个州授予地方制定自治章程的权力。16虽然州议会有权决定地方机构的建立、取消、合并，但第十四宪法修正案和州宪有关条款都禁止州政府以建立某种地方机构的方式，去削弱对地方选举权的平等保护；虽然州立法对于地方法规具有“优占”的权力，但许多州宪禁止州议会通过特殊或地方立法，授权州行政机构去干预纯粹地方性的事务。17总的来说，美国的州自治比地方自治更具有宪法地位，也更早臻于完善。与之相反，法国、日本等单一制国家首先是在基层政权推行地方自治，然后才在上级地方政府逐步实行自治。尽管联邦制国家和单一制国家地方自治的历史演变不同，但当前的发展趋势却相当一致，就是尽可能地把事权下放到最贴近民众的基层政府，强化和完善社区自治。
韩国学者金弘一认为：世邦化的倾向将会作为21世纪的中心课题出现。增进国与国之间的相互理解，调整国与国之间利害关系的超国际机构，能尽量减少国与国之间的纠纷；实现地方分权化则是减少中央集权化弊病的方法。前者是世界化（Globalization）潮流，后者是地方化（Localization）潮流，有人把它们合称为世邦化（Glo-calization）潮流。18世邦化（全球地方化）意味着：在全球一体化进程中，主权国家一方面把部分职能向上让渡给区域性组织、国际组织乃至世界联盟；一方面又把部分职能向下移交给自治地方与自治社区。 “对于大量屠杀人和摧毁社会来说，民族国家是相当强大的，但对于处理全球性重大问题来说它又过于弱小了。而且，对于处理公民具体的特殊问题来说，民族国家又显得过于庞大臃肿了。世界经济发展造成的范围变化使民族国家的权力实际上已经被超越。而且，民族国家没有能力挽救地方文化特性，而地方文化在自卫中所要求的恰恰是削弱国家权力。……超越民族国家并不是消灭国家，而是将其纳入更广泛的联合，保留其力所能及的所有权限（辅助性原则），同时又限制它摆布种族和个人命运的绝对权力。”19孙治本指出：社区的传统层面固然受到全球化冲击，却也可能获得新的需求与力量。不仅仅是因为全球地方化现象能使社区从更大的范围获取资源，也因为国家功能的减低，使得地方、社区，或者总括地说——公民社会的各种团体，必须承担起解决问题的责任。也就是说，全球化引起的诸多问题及民族国家处理这些问题的能力式微，迫使民主政治必须向国家层次以上（跨国民主政治）及国家层次以下（基层民主、公民社会的各种社会团体）发展。20
1990年代日本的社会经济停滞表明，在追赶现代化阶段，中央集权特征比较浓厚的体制或许还能够运转自如；而一旦到了依赖制度创新的现代化阶段，地方自治流于形式，地方缺乏活力和主动性的弊端就突显出来了。因而，1998年日本政府地方分权推进计划确定的指导思想是：明确中央地方的职能分工，把与市民生活密切相关的行政事务尽可能地交给地方政府处理；在都道府县与市町村的地方政府间关系上，除了跨地区的事务外都由基层政府处理。21欧盟的建立是体现世邦化潮流的一个最好例证。为了抗衡集权化倾向，欧盟发展了“辅助原则”，即认为上层机构的权能是辅助性的，在其合适的范围内，政府职能应由最低层次的政府单元来完成。22
1985年《世界地方自治宣言》指出，地方自治“意味着地方自治体根据自身责任和地域居民利益，拥有管理公共课题的权利和义务”。23日本《地方自治法》第一条称，该法的宗旨是“确保地方公共团体行政的民主性和效率性”。24王绍光从西方文献中归纳了地方自治的六点好处：⑴有利于促进居民参与当地事务；⑵有利于促进地方政府对当地居民负责；⑶有利于发挥地方官员的信息优势机会，为满足本地居民的偏好服务；⑷有利于制度创新，各地得以有机会进行种种政策实验，各地的竞争有利于促进新制度的传播和采纳；⑸给人们更多的选择，在一个地方过得不称心，可以“用脚投票”；⑹可能有利于缩小政府的总体规模。他同时指出，要使这六点好处变为现实必须满足三个前提条件：地方自治单位足够小，在中国的省级或县级单位内解决“集体行动”问题比在全国范围内解决此问题并没有多大优势；居民必须有通过“用手投票”影响政府构成的权利；居民必须有自由迁徙的权利。25
但是，基层地方自治（社区自治）单位也要足够大。“一个小的地方自治团体，因幅员小，人口少，财力亦有效，故无力应付日益复杂的地方环境，也难以对居民提供大量的服务，因此，将若干的辖区予以归并扩大目前已成为各国地方自治发展的共同趋势。”26日本1933年有市町村11474个（其中市112，町1716，村9946）；1990年市町村级自治体总数减少到3268个（其中市655，町2001，村589，另有东京都的特别区23）。27而日本政府的地方分权推进计划要求继续推进“市、町、村的合并”。28瑞典1971年之前有850个自治市，经过合并，目前只保留了288个市。29德国过去曾有2.45万个市镇（其中2万个居民人数不到2000），现在地方行政单位（市镇及其组合）的数量是3261个，平均居民人数为1.8万。法国学者夏尔•德巴什认为，市镇再集中的思想与市镇自主并不矛盾。市镇区域过于狭小，即使表面上拥有自主权，实际上也会因缺乏财政收入而无所作为。扩大市镇范围，建立规模适当的自治单位，就可以设想较大的公共设施建设计划，将会拥有一批更有才能的领导人，真正成为中央政权的一种制衡力量。30
世邦化时代的地方自治潮流，一方面是中央政府和上级地方政府持续地下放权力给社区政府，让行政尽量贴近居民；另一方面是扩充和强化社区自治，使基层政府有能力满足社区居民的需要。根据对世界发展趋势的了解和分析，未来中国的基层自治政府放在几十万人到上百万人的县级（“县政、乡派”）或一二千人的村级（村民自治或村自治），都是不合适的，惟有放在几万人的乡镇最为恰当。
第二节中国历史进程中的地方自治
历史上的“自治”
清末署名“攻法子”者云：“地方自治之在中国，盖可谓中国固有之事实矣。西人某有言曰：‘世界各国，地方自治最而最发达者，惟英国与中国。’其言盖实有所见。惜吾国民日循其当然而不自知，故无进步之望也。”31后来有些人也喜欢说：“地方自治，我国自古有之。”考之文献，《三国志•魏志•毛玠传》中就有“自治”一词的记载：“太祖叹曰：用人如此，使天下人自治，吾复何为哉！”但是，曹操所谓的“自治”，与现代意义上的自治不是一个概念。前者的“治”只是治事、办理之谓，后者的“治”则是统治、自主的意思。
《简明不列颠百科全书》把“地方自治”解释为“由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主权或自治权”。罗马帝国时期，欧洲就有自治城市。在公元二世纪，罗马帝国的“每一个城市都有它自己的地方自治，都有它本地的‘政治’生活，都有它自己所要解决的社会问题。在所有城市之上，有一个强有力的中央政府，它执掌国家大事－－外交、军事、国家财政。”罗马帝国的中央政府真正完全控制的是罗马这个城市，其君主在法律上只是首府罗马城的最高长官。显然，这种自治性政治关系在中国历史上很难找到。32“地方自治是一种地方民主制度，我国在民国以前，数千年来一直是君主专制，从未实施过民主制度，何来地方民主制度？无地方民主，何来地方自治之可言？”33把地方自治用于中国历史的诠释，是在扩展意义上使用这个概念，或者指的是地方自立，或者指的是地方绅治。
薄庆玖说：地方自治系“国家特定区域内的人民，基于国家授权或依据国家法令，在国家监督之下，自组法人团体，以地方之人及地方之财，自行处理各该区域内公共事务的一种政治制度”。地方自立（或地方自主）则不然，虽也是由地方之人处理地方之事，但却未必依照国家法令，更不受国家监督，因此地方自立实际上就是地方割据。割据者既不受中央的拘束，也无视地方民意，因为通常他们都是一些军阀或者官僚。他们或者在割据前系由政府任命，割据后则不再接受中央号令，或者干脆自立为王。34表面上一统天下实际上地方自立以及完全分裂的局面占据了中国的大部分历史，据葛剑雄研究，如果以历史上中国最大的疆域为范围，统一的时间是81年；如果把基本恢复前代的疆域、维持中原地区的和平安定作为标准，统一的时间是950年（其中有若干年，严格说是不能算统一的，如东汉的中期、明崇祯后期等）。如果以秦始皇灭六国的公元前221年至清亡的1911年为计算阶段，第一标准的统一时间占总数的百分之四，第二标准的统一时间占总数的百分之四十五。如果从有比较确切纪年的西周共和（公元前811年）算起，前者约占百分之三，后者约占百分之三十五。35
地方绅权，不过是朝廷利用乡绅或长老统治人民的一种方法，纵然其中含有若干地方自治的意味，本质上还是辅助官治不足的专制工具，“说到底，乡绅不过是官僚的辅助者、代理人而已”。36在官府与乡民之间，乡绅在大多数情况下都站在前者一方，这是由乡绅阶层的社会性质所决定的。乡绅的资格、地位、待遇完全是朝廷所赐予，他们与地方官或者曾为同僚、同年，或者有师生、亲戚之谊，人际关系和社会心理上都是非常接近的。所以，与其认为传统乡土社会是“乡绅统治格局”，不如说是“官绅共治格局”。地方官员侧重于司法、治安等强制性功能，乡绅侧重于正统意识形态的教化性功能，至于物质利益控制诸如社仓、社学等，则往往采取官绅携手、官督绅办的方式。
实行地方自治的三次契机
自现代地方自治的理念从西方传入中土后，在20世纪上半叶出现过三次实行地方自治的契机。第一次是清末民初，第二次是1910年代末至1920年代初，第三次是1940年代中期。
清末的维新志士和革命党人都积极鼓吹实行地方自治乃至联邦制。康有为、粱启超、谭嗣同等在开展维新变法活动的过程中，曾提出并实践过地方自治方案。粱启超在《戊戌政变记》中说，当时他们在湖南，“专以提倡实学，唤起士论，完成地方自治政体为主义”。他们所办的南学会是“全省新政之命脉，虽名为学会，实为地方议会之规模”。37他在《新民说》“论自治”中说：“凡善良之政体，未有不从自治来也”，“以地方自治为立国之本，可谓深通政术之大原，而最切中国当今之急务”。革命党人的《中国旬报》也曾刊文说：“欲救中国之亡，宜行分治”，这种办法“乃本于封建主义，参以泰西地方自治之制，统古今而酌筹之，为救时之良策”。革命党的机关报《民报》第四号载有《民生主义与中国革命之前途》一文，其中则说：“共和政治也，联邦政体也，非吾党日以为建设新中国无上之宗旨乎？使吾党之目的而达，则中国之政体，将变为法国之共和，美国之联邦”。
20世纪初年，中国舆论界出现了宣传地方自治的高潮。在日本出版的维新派、革命派和留学生刊物登载了许多提倡地方自治的言论，上海的商务印书馆等出版了大批有关地方自治的译著，商务印书馆的《东方杂志》以及其它一些国内报刊也刊登或转载了不少有关的文章。在民间舆论推动下，出使法国大臣孙宝琦、刑部左待郎沈家本以及受清廷委派出洋考察政治的五大臣等先后上书，主张实行地方自治。众多朝臣大吏的恳请呼求，当然不能不引起最高决策层的重视，1906年11月，清廷上谕由军机大臣奕劻与各省督抚筹议实施地方自治的预备措施，次年9月正式谕令民政部“妥拟自治章程，请旨饬下各省督抚，择地依次试办”。到1908年，清政府颁布宪政编查馆拟定的《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》，对地方自治的实施作出了规划：第一年颁布《城镇乡地方自治章程》；第二年筹办城镇乡的地方自治，并颁布《厅州县地方自治章程》；第三至五年筹办续办各地地方自治；第六年城镇乡一律完成；第七年厅州县一律完成。381909年1月，清政府正式颁布了《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》。民国初年，各地继续推行地方自治，并进而要求把自治范围扩大到省。袁世凯独揽政权后，借口各地自治机关“良莠不齐”、“妨碍行政”，于1914年2月3日下令停办各级地方自治。20世纪中国地方自治的第一幕就此落幕。
反对袁世凯独裁的人士随即提出了联邦制的主张。戴季陶（戴传贤）在中华革命党机关刊物《民国杂志》连续发表《中华民国与联邦组织》、《对拙著〈中华民国与联邦组织〉之答问》二文，指出：吾人主张中华民国非组织为联邦不可者，有二前提，则统一中国与发达中国是也；若行联邦制度，中央与地方既无冲突之忧，于是专制与革命之两大病根俱绝矣；然后能图民族之融和，然后能图未开发地之发展，然后能奠安国基而免分裂之患。他说，若以“联邦”二字为不适，则“联州”、“联省”皆未尝不可用。39张东荪在《中央杂志》第七号发表《地方制度之终极观》一文，主张采联邦自治的精神，而不取联邦的名义；丁世峄接著又在《中华杂志》第九号发表一篇《民国国是论》，说中国的国基在于各省，犹美国的国基在于各州，主张在宪法上将中央与各省的权限划清。章士钊因张丁二人之论，在《甲寅杂志》上作了一篇联邦论的评论之评论，接著又发表一篇《学理上的联邦论》，于是引起潘力山的反驳，一时联邦论颇有“甚嚣尘上”之势。“但此时鼓吹联邦论，鼓吹扩大省自治权的人，大概是感于袁氏专制淫威的滥用，使得各派新人士，全无活动插足的处所；想假联邦自治之说，一方面挑动各省反抗袁氏独裁的情感，一方面为新派人士谋活动的机会。所以一到洪宪帝制推翻后，甚嚣尘上的联邦论，又反于消沉的状态了。”40
到1920年前后，因南北和会无结果，北方直皖战争爆发，南方军政府瓦解，联省自治（或简称联治）运动再次兴起。名流学者纷纷登台亮相，或者撰文鼓吹，或者联名宣言。“联省自治”这个新名称是章太炎的神来之笔。41他指出，联省自治的前提是各省自治，“各省自治为第一步，联省自治为第二步，联省政府为第三步”。42丁燮林、王世杰、李四光等发表《分治与统一商榷书》，主张：㈠划全国为若干联治区域；联治区域，得以省为单位，而不必以省为限。㈡各联治区域，不得缔结攻守同盟条约；且非得中央会议全体同意，不得脱离中央，宣告独立。㈢组织极简单之中央机关于全国适中之地点；不必分设行政、立法、司法各项机关，仅于全国适中地点设置一种中央会议，由各联治区域所派遣之代表组织之。㈣中央职权，应缩减至极小限度；联治区域之职权，应扩充至最大限度。43根据李剑农的总结，所谓联治运动含有两方面的意义：第一、是容许各省自治，由各省自己制定一种省宪（或各省自治根本法），依照省宪自组省政府，统治本省；在省宪范围以内，非但可以免去中央的干涉；便是省与省之间，也可免去侵略的纠纷。第二、是由各省选派代表，组织联省会议，制定一种联省宪法，以完成国家的统一，也就是确定中国全部的组织为联邦制的组织；如此既可以解决南北变法的争议，又可以将国家事权划清界限，借此把军事权收归中央，免去军阀割据之弊。44
湖南省是联治运动的先锋。1920年7月，在本省军人和民众奋起驱逐皖系督军张敬尧后，谭延闿以湘军总司令的名义宣布了湖南自治的宗旨。赵恒惕接任总司令后，主持了省宪的起草、审查和公民总投票。《湖南省宪法》于1922年1月1日公布施行；同年12月，依照省宪建立了省政府。青年毛泽东曾是湖南自治运动中的激进分子，他于1920年9月至10月，在湖南长沙《大公报》上发表了阐述建立湖南共和国的系列文章，包括：《湖南建设问题的根本问题——湖南共和国》、《打破没有基础的大中国建设许多的中国从湖南起》、《绝对赞成“湖南门罗主义”》、《湖南受中国之累以历史及现状证明之》、《湖南自治运动应该发起了》、《释疑》、《再说“促进的运动”》、《“湘人治湘”与“湘人自治”》、《“全自治”与“半自治”》、《为湖南自治敬言长沙三十万市民》等；10月10日，他在上海《时事新报》副刊《学灯》发表《反对统一》一文。毛泽东在这些文章中说：中国之所以至此地步，“推究原因，吃亏就在‘中国’二字，就在于这中国的统一。”“中国的事，不是统一能够办得好的。”“既然全国的总建设在一个时期内完全无望，那么最好的办法，是索性不谋总建设，索性分裂，去谋各省的分建设，二十二个行省三特区两藩地合共二十七个地方，最好分为二十七个国。”“我们应该努力，先以湖南共和国为目标，实施新理想，创造新生活，在潇湘片土开辟一个新天地，为二十七个小中国的首倡。”45
联治运动的另一模范省是广东。1920年11月，陈炯明率领粤军推倒盘踞广东四年多的桂系军政府后，马上着手制定省宪和实施地方自治。12月，颁布《选举县长与县议会议员暂行条例》。1921年1月，广东省议会选出省宪起草委员会开始起草工作；2月，《广州市暂行条例》公布，广州市政厅成立，省议会审查《县自治条例》的报告；9月，全省民选县议会议员完成；11月，民选县长完成；12月19日，省议会通过了《广东省宪法草案》。46广东省制定省宪要比湖南与浙江两省迟了几个月，但杜赞奇认为，这一草案“是各省宪法中最完备和可行的，它限制了军方的角色和军费预算”。47当时，除湖南经公民总投票通过并施行了省宪，浙江、广东、四川组织省宪起草委员会，成立了省宪草案；云南、广西、贵州、陕西、江苏、江西、湖北、福建等省，或由当局宣言制宪自治，或由人民积极运动制宪；北方的顺直省议会也曾电请各省议会选派代表赴沪共同制定省自治法纲要；“省宪运动的潮流，可谓激荡全国”。48
1920年直皖战争后，直系占据中央政权，吴佩孚手握重兵，迷恋“武力统一”，是联省自治的主要障碍。1921年8月，北京政府任命吴佩孚为两湖巡阅使，带兵打败援助湖北自治的湘军和川军，压制了鄂人自治运动，这是联省自治运动由热趋冷，由成功走向失败的转捩点。491924年吴佩孚在第二次直奉战争中战败，他才回过头来拥护联省自治，然而此时潮流已经改变。与之相反，孙中山起初曾对联省自治表示同情，1921年5月5日，他在通电就职非常国会所选大总统的电文中指斥“集权专制为满清以来之秕政”，而“欲解决中央与地方永久之纠纷，惟有使各省人民完成自治，自订省宪法，自选省长。中央分权于各省，各省分权于各县，庶几既分离之民国，复以自治主义相结合，以归于统一”。50但在次年他与陈炯明决裂，与越飞会谈并发表联合声明，获得苏俄政府的政治、军事和财政支持后，便完全否定了联治运动，而致力于北伐统一和“以党建国”。
第三次地方自治契机的推动者是中共。1922年，联合俄罗斯和其他几国的“苏维埃社会主义共和国联邦”成立，作为共产国际支部的中共也在同年召开的二大上把“建立中华联邦共和国”列入了党的纲领性决议案。511934年1月，中共召开第二次全国苏维埃代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》称：“蒙古、回、藏、苗、黎、高丽人等，凡是居住在中国的地域的，他们有完全自决权；加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域。”521945年4月，毛泽东在中共七大政治报告《论联合政府》“我们的一般纲领”部分中说：“在新民主主义的国家问题与政权问题上，包含着联邦的问题。中国境内各民族，应根据自愿与民主的原则，组织中华民主共和国联邦，并在这个联邦基础上组织联邦的中央政府。”七大通过的《中国共产党党章》在总纲中明确提出，在目前阶段的任务是“为建立独立、自由、民主、统一与富强的各革命阶级联盟与各民族自由联合的新民主主义联邦共和国而奋斗”。53中共在解决民族问题上的纲领是联邦制，在解决中央与地方关系问题上的纲领是地方自治。1946年1月16日，中共代表团向政治协商会议提出的《和平建国纲领草案》专门列有地方自治一章，主张“积极推行地方自治，废除现行保甲制度，实行由下而上之普选，成立自省以下的各级民选政府”，“省得自订省宪，各地得采取因地制宜的措施”。中共代表吴玉章在会议讨论时说：“过去对省的地位和制度争论颇多，中国政治能否搞好，这是一个重大问题。我们主张省为自治单位，自下而上的普选，依据中山先生遗教省长民选，省自制省宪。”541月31日，政治协商会议一致通过的《和平建国纲领》缩小了地方自治的范围，写道：“积极推行地方自治，实行由下而上之普选，迅速普遍成立省、县（市）参议会，并实行县长民选。”55其中没有提到省宪，也没有提到省长民选，表明在地方自治问题上当时国民党比中共的态度消极。
由于国共两党在整军方案上没能达成一致，以及东西方冷战爆发的国际新形势，内战终于不可避免，包括地方自治在内的一整套和平建国计划也随之寿终正寝。但是，1947年10月10日发布的《中国人民解放军宣言》，仍然提到中国境内各少数民族的“平等自治及自由加入中华联邦”。56直到1949年9月制定《中国人民政治协商会议共同纲领》时，中共领导人才最终决定，在解决民族问题上用民族区域自治取代联邦制，在解决中央与地方关系问题上以共产党的组织原则民主集中制取代地方自治。共同纲领第十五条：“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”1954年宪法继承了共同纲领的提法，总纲第二条称：“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”
行政放权与地方自治
毛泽东等中共主要领导人在决定不再使用地方自治的说法时，可能自认为并没有放弃地方自治的精神。共同纲领宣布：“各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。”1954年宪法也说：“地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民委员会的组成人员。县级以上的人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长。”这似乎是实现了地方自治中最重要的自治选举权，但实际上只是一些皮相而已。按照党政军“一元化领导”的基本原则，1980年代中期以前的“党管干部”制度要管下面的两级干部，地方人民代表大会不仅不能决定本级的领导人选，也无权任免下级的主要干部。1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》就充分体现了这一原则。该法第九条规定：国务院任免各省、各直辖市人民委员会的厅长、副厅长、局长、副局长，各专员公署专员，各自治区相当于上列职位的人员。57在这些法律条文以及更多的内部文件里面，已经找不到地方自治的痕迹。
毛泽东、邓小平都十分强调向地方放权，因为在中国这样一个大国，中央政府把一切权力都抓在自己手里是根本不可能的。但是，带有相当大随意性的行政性放权，与地方自治制度下由宪法和法律保障的规范性分权，二者不可同日而语。毛泽东时代的中央地方关系以不稳定著称，放了收，收了又放，所谓“一统就死，一放就乱，一乱就收”。邓小平时代向地方放权是片面的、局部的、缺乏统一规划的，其弊端目前已经逐渐明朗化。把不规范的中央地方关系改造为规范的地方自治制度，是下阶段中国政治改革的一出重头戏。
不算那些局部的起伏，毛泽东时代（包括短暂的华国锋掌权时期）在中央与地方关系问题上就有五次大的变化。1950年代初期是中央集权制度建立时期。1950年代后期，开始第一次向地方放权。毛泽东在1956年4月的《论十大关系》中提出，“中央要注意发挥省市的积极性”，“扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”。58在1958年的成都会议上，他谈到“地方分权”、“又统一又分散”、“发展地方个性”的想法。欧洲没统一，可是地方（各国）发展了；中国自秦起一统天下，地方就不发展了；“各有利弊，一万年后写历史，各有褒贬”。59各省权力到手，在“大跃进”中争放卫星，捅出了大娄子，1960年代初期，中央把下放各省的权力又全部收了回来。1960年9月，中共中央政治局决定重建6个大区中央局；1961年1月，中共中央作出《关于调整管理体制的若干暂行规定》，确定：最近两三年内，经济管理的权力应该更多地集中到中央和中央局；地区计划应当在中央的统一领导下，以大区为单位，由中央局进行统一安排。到1960年代后期经济状况好转，又开始第二次向地方放权。毛泽东在1966年3月的一次讲话中说，中央还是虚君共和好。中央只管虚，只管政策方针，不管实，或少管点实。中央部门收上的厂收多了，凡是收的都叫他们出中央，到地方上去，连人带马都去。60 1970年12月，毛泽东与美国记者斯诺谈话时说：“就是这两个积极性，中央一个积极性，地方一个积极性！讲了十几年了，就是不听，有什么办法？现在听了。”“统统抓在我手里不行啊，我管不了那么多啊！要学你们美国的办法，分到五十个州去”。61“文革”期间，中央的许多经济管理权限和直属企业下放给了各省，但在毛泽东去世后不久，华国锋的经济副手李先念等人又一次把一部分权力和企业收归中央。制度和政策摇摆不定，就无法从长计议；“有权不用，过期作废”的短期行为，是“一放就乱”的重要原因。
