“省管县”能促进经济增长吗？
作者：郑新业（系中国人民大学经济学院副教授）
来源：第一财经日报
来源日期：2009-12-28
省管县改革是一次涉及财政分权的重大经济体制改革，是一项旨在促进经济增长的公共政策。
自1992年浙江省自发地实行省直接管理县域经济以来，全国到目前已经有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18 个省份进行了“省管县”的改革。财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》中还明确提出，到2012 年底，要力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。
我们关心的是，从已有的改革试点来看，促进县域经济增长的改革效果是否已经出现了？改革是否已经促进了经济增长率的提高？
河南省有108个县（包含县级市，下同），是我国很重要的经济大省。2004年，河南省政府即开始逐步试点省管县。2004年河南省颁布《中共河南省委河南省人民政府关于发展壮大县域经济的若干意见》，指出综合考虑各县市在区域生产力布局中的地位、经济总量、财政实力、工业基础、城镇化水平、经济特色和发展潜力，以及省本级财政的承受能力，对巩义市、项城市、永城市、固始县、邓州市等35 个县（市）扩大管理权限。2009年河南颁发了《关于完善省与市县财政体制的通知》，省直管县数量增加了15个，累计达到50个县。
在政府文件中，河南省详细地列举了改革的主要内容：计划直接上报、财政直接结算、经费直接划拨、税权部分扩大、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、统计直接报送、政策直接享有、信息直接获得等等共计10 个方面有关扩大县市政府权限、重划财政关系的改革内容。
2009年的改革还难以评估，但2004年至今的5年时间，值得我们进行深入研究，以评估省管县改革的效果。
我们从河南省2004年第一批35 个省直管的县中选取了20个县作为改革组，从73 个非改革县中选取28 个县作为对照组。我们采用了评估政策效果最常用的双重差分（difference-in-difference）方法，研究改革对经济增长率的影响。研究表明，省直管县改革对县每年实际GDP 增长率有1.32 个百分点的贡献值。
考虑到投资在经济中的突出作用，通常投资率高的经济增长率高，我们用“固定资产投资总额占GDP的比重”做控制变量，结果显示省管县改革对改革县每年GDP增长率有1.43个百分点的贡献值，略有提高。考虑到一些不同县的经济结构不同，我们对一些经济社会变量进行控制，比如第一产业比重、劳动力因素等社会经济控制变量，结果显示，省管县改革对改革县每年GDP增长率有1.46个百分点的贡献值，略有提高。
接下来，我们自然要问，改革对经济增长的积极效应能否持续？答案是否定的。我们考察改革对县实际GDP增长率的影响在时间上的变化趋势后发现，被直管带来的 “增长效应系数”，在改革第三年就小于改革第二年，这显示出，改革效果在第三年减弱。而且，“改革第四年”的系数不显著。换言之，省管县政策对经济增长的促进作用仅能维持3 年。
一句话总结我们的发现：省管县促进了经济增长；但这种促进作用只能维持很短一段时间。
如何理解这一研究成果？结合其他研究成果，我们认为，被直管县较快的经济增长，是周边未改革县市经济活动向改革县转移所造成的。我们从两个角度来理解这个问题。
第一，一直以来，政府政策与经济增长之间的关系并没有确定性结论。一方面，政府的税收会降低资本和劳动回报率，抑制资本和劳动供给，从而不利于经济增长；另一方面，提供公共物品、治理市场失灵等又会促进资本形成、提供技术，从而促进经济增长。
研究河南省的实践发现，省直管县改革政策并没有对资本或者劳动的回报率有明显改变；政策所改变的，只是改革县里企业和政府关系更简单、更便利。这样，其他没有改革县的企业，会不会就将其经济活动转移到了临近被直管的县市？我们正在用空间计量的方法，来评估是不是发生了这样的情况。
第二，即便政府政策对经济增长有促进作用，由哪一级政府提供公共物品，对经济增长的影响也是不同的。省管县改革扩大了部分县级政府干预市场的权力，其结果是省内地方政府之间的竞争主体数量增加。我们知道，政府提供公共服务也有规模经济、范围经济。地方政府之间竞争的程度丝毫不亚于企业之间的竞争。政府职能下放，政府数量增多，政府提供公共服务的竞争会导致教育、医疗、防灾等公共服务方面供给不足。而这些方面投入不足会影响人力资本积累，从而在长期中抑制经济增长。
地方政府之间的竞争会导致实际税率下降，即便中央1994年改革的目的就是维持名义税率，地方政府还是有办法通过减税、退税等降低企业的实际税负。这又会提高企业的投资回报率，对资本的形成有正面促进作用，因此会促进经济增长。
总之，从标准的经济增长模型中，很难说把市级政府的职能下放到县级政府这种做法，对经济增长作用的净结果是怎样的，因为这本身就既有正向的，也有负向的，总结果因此难以确定。
