方舆 - 区划改革 - 区划调整：四难题待解

只看楼主倒序阅读 0 发表于: 2010-11-28

经国务院批准，珠海经济特区范围已从10月1日起扩大到全市。今年8月1日起，厦门经济特区范围扩大到全市。今年7月1日起，深圳经济特区也正式扩大至全市范围。去年4月，上海市将南汇区划入浦东新区；去年11月，天津市撤销塘沽区、汉沽区、大港区，设立天津滨海新区。近一年来，国内已有数个城市陆续进行了大手笔行政区划调整，形成了一股“调整热”，这种热可以说“ 热”得恰逢其时。

　　9月 10日，光明日报《国是周刊》曾以《行政区划调整：新瓶如何不装旧酒》为题，对行政区划调整议题进行了深度解析。文章既有中肯的评价，也有建设性的批评，还有针对下一步区划调整的具体建议，对于目前乃至今后的行政区划调整都具有参考价值。同时笔者也认为，对此话题仍有进一步探讨的必要。

　　国内外行政区划的实践经验表明，随着经济社会的不断发展，行政区域的内部结构和外部形态都将发生变化。中国经过改革开放30多年经济社会的快速发展，一方面旧有的行政区划体制已经不适应社会主义现代化建设的需要；另一方面，各级政府和广大群众对行政区划改革的要求和呼声很高。如何建立一套与之相适应、具有中国特色的、科学的行政区划体系，适时地对现有的行政体制进行改革和对行政区划作出调整，是十分必要的，同时也是一项复杂而艰巨的任务。具体而言，在新一轮调整热中，应着重处理好以下关系。

　　“调”还是“不调”

　　在对待行政区划调整的标准和界限上，需要处理好“调”与“不调”的关系。应当指出，我国目前的行政区划调整，绝大部分是适应各地区区情的，是当地经济社会发展的客观要求。但是也要清醒地注意到，此轮以京津沪渝四个直辖市为标志的行政区划调整，有可能在全国产生示范效应，孕育着行政区划的调整冲动反应，如若不冷静处理，既可能“折腾”广大人民群众，也会折腾各级官员，增加行政区划调整的经济和社会成本。

　　对于各地行政区划调整，在回答该“调”还是“不调”的问题上，不能考虑所涉行政区域特别是行政官员的行政级别，而只能依据是否有利于行政区域内的经济社会资源的优化整合和实现均衡发展，是否有利于降低行政成本、提高行政效率，是否有利于融合不同行政区域的历史文化传统，增大广大人民群众的区域文化认同为出发点。为此，在“调”与“不调”的关键抉择上，既要问政于民，也要问政于专家，做到科学决策、民主决策、依法决策。
“急调”还是“缓调”

　　在对待行政区划调整的速度上，需要把握好“急调”与“缓调”的关系。行政区划调整，在新中国历史上并不罕见，在国外也富有许多成功的案例。所谓“急调”，一方面是指在所需调整的行政区划条件充分具备时，应该当机立断，实施“急调”。这些条件包括：经济发展程度、资源禀赋状况、人文社会环境、区域互动整合状况、国家发展战略需要等方面；另一方面，“急调”还包括调整过程的短暂性。在短时间内调整到位，虽然会给所涉行政区域的经济社会和官员带来短暂地阵痛和失落，但可以降低行政区划的整合摩擦成本，使行政机构在短时间内有效运行。

　　这次北京的行政区划调整方案出台给外界的“突然性”感觉就体现了这一点。相反，对于那些行政区划调整具有一定条件但目前尚不完全具备，必须“缓调”。可以先行在行政区划机构实质整合之外，进行经济上的合作、文化上的交流等，不断创造条件，待条件具备时，再进入实质上的行政区划调整阶段。

　　“微调”还是“大调”

　　在对待行政区划调整的广度和深度上，需要掌握好“微调”与“大调”的关系。对于行政区划的调整，无论是微调还是大调，必须坚持具体问题具体分析，因地制宜。对于那些行政区划调整具备一定条件但条件尚不充分时，既可以考虑区域之间的经济协作，也可以考虑行政区域内部诸如机构改革、公共服务等方面微调，这样可以避免大的社会震荡，消除广大干部群众疑虑。

　　对于那些条件充分，特别是一些需要上升到国家发展战略层面的行政区划调整，该大调还得大调。总之，无论是微调还是大调，应该把改革的力度、调整的广度和社会可承受的程度统一协调起来，合理确定二者的边界，做到统筹兼顾，把不断改善当地人民群众的生活水平作为最终归宿。

　　“真调”还是“假调”

　　在对待行政区划调整的态度上，需要区别开“真调”与“假调”的关系。在现实生活中，我们尤其要区分和防止行政区划调整中“假调”现象的发生。区分真调还是假调，不在于从形式上看它是否进行了行政区划的调整，而在于看它的形式和内容是否实现了内在的统一。

　　如果行政区划的调整有利于服务区域经济发展的大局，有利于改善区域内人民群众的生活水平，就实现了形式和内容的辩证统一，就是“真调”；相反，如果行政区划调整的动机是出于提升行政级别，安插亲信、排除异己，提高待遇，人浮于事，互相扯皮，甚至产生山头主义，导致行政效率降低，不但没有实现区域内经济社会的协调均衡发展，反而拉大发展差距，就是彻头彻尾的“假调”现象。这一点尤其需要引起各级党委和政府决策部门的重视。