城乡分治与合治
作者：华伟
来源： 中国政府创新网
1.行政建制的分与合
市是
城市型行政单位，是人口密集的聚居“点”上的行政建制，其居民主体是从事第二产业和第三产业的市民（即非农业人口），这是世界通例。在民国时期，中国的建制市在这一点上与世界各国并无不同。1949年以后，最初实行的市制基本上延续了民国的体制；后来，随着城市郊区的扩大，市领导县，地市合并，整县改市，建制市逐渐演变成为一种广域型行政建制；最后，人口密集的聚居“点”上的行政建制反而不叫市而改成了其他的建制名。
中共在取得全国政权之前，曾在其管辖的根据地规划和设置过建制市。1932年颁布的《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》中，就有设置中央直辖市、省辖市、县辖市、区辖市的规定。1942年1月公布的《陕甘宁边区各乡市政府组织暂行条例》第一条规定，边区设置“等于乡或等于区的市”，事实上，当时还有直隶于边区、相当于县的延安市。
中华人民共和国成立以后，在原有的院辖市（直辖市）和县辖市基础上，进一步确认了专员公署对于辖区内的省辖市拥有管辖权的现实，同时又将直辖市交给大行政区管辖，从而形成了大区辖市、省辖市、专署辖市三种市建制。
1953年3月12日，政务院发布了《关于改变大行政区辖市及专署辖市的决定》，规定：
一、鉴于大行政区委员会、专署不再是一级政权，原大区直辖市一律改称中央直辖市。
二、各省专署辖市一律撤销改划，撤销后由所属省人民政府视各市实际情况，提出改划意见，呈报本院审核施行。符合设市条件改省辖市，其余的恢复原建制。
三、内蒙古自治区之盟辖市及吉林省延边朝鲜自治区辖之延吉市等，仍维持原状不予变更。
1955年6月9日，国务院根据宪法第五十三条的有关规定，颁布了《关于设置市、镇建制的决定》。这个文件规定：“聚居人口十万以上的城镇，可以设置市的建制。聚居人口不足十万的城镇，必须是重要的工矿基地、省级地方国家机关所在地、
规模较大的物资集散地或者边缘地区的重要城镇，并确有必要时方可设置市的建制。”同时还明确了市“是属于省、自治区、自治州领导的行政单位”。
在省、自治区领导的市中，又分为设区的市与不设区的市。由于市区的行政地位相当于县，因此，设区的市的行政地位相当于自治州和专区，不设区的市则相当于县。自治州领导的市均为不设区的市，行政地位相当于县。
至此，在市的设置标准、行政隶属关系和行政等级上，与国民政府时期相比已经有了很大的变化，主要区别在于：国民政府时期没有专署辖市，其省辖市的行政地位均相当于县；而在《中华人民共和国宪法》和国务院关于市建制的决定实施以后，自治州对市的领导关系得以确立（专署以及后来的地区行署对不设区的市事实上的领导关系也一直继续存在），省辖市的行政地位则分为地区（自治州）级和县级两档。50年代以后，当台湾当局把设市的重点放在县辖市时，大陆则把注意力放在发展专署辖市（即县级市）以上的各种市建制。但是，在市辖地主要包括城市建成区及其周边地带，县辖地为传统农村地区，市县分置，城乡分治这个基本点上，则尚未发生大的变化。
农村实行统购统销和合作化后，城乡之间的市场和商品流通渠道被人为堵塞，政府愈来愈依靠行政力量来保障城市蔬菜副食的供应，随之而来的便是城市郊区的不断扩大。1948年8月，北京市区周边设有郊一至郊八共8个郊区，郊区人口48万人，全市城郊总面积654平方公里。1952年9月，河北省宛平县划入北京市，改设为京西矿区，郊区面积增加2509平方公里。1956年3月，河北省昌平县改设为北京市昌平区，又将通县的7个乡划归北京市，面积增加1604平方公里。1958年3月，国务院又决定将河北省的通县、顺义、大兴、良乡、房山5县和通州市划归北京市管辖，分别改名为通州区、顺义区、大兴区、周口店区（良乡、房山合并改名），面积增加4040平方公里。至此，北京市共增加郊区面积约8200平方公里，增加郊区人口约200万。
其他一些城市也有类似的郊区扩展过程。这种趋势在“大跃进”失败后受到遏止。1963年12月，中共中央、国务院下发《关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》，指出：“从我国当前农业生产水平和工业建设的实际需要来看，城镇人口占全国总人口的比重仍然过大；市镇建制仍然过多；市的郊区仍然偏大。这种状况，对于国民
经济的发展是不利的，必须加以改变”。市的郊区应该尽量缩小，市总人口中农业人口所占的比重一般不应当超过20%，不及20%的，一般不动；超过20%，应该压缩。
根据这一指示，一些城市缩小了郊区，另一些城市则被取消了市的建制。
1949年以后，最早实行市领导县体制的有省辖市无锡（领导无锡县）和兰州（领导皋兰县）等。1950年，大区辖市旅大也实行了市管县，辖金县、长山2县。此后的两年中，陆续实行这一体制的还有大区辖市重庆、天津，省辖市
贵阳、本溪等。这一时期实行市领导县体制的特点是：
（1）实行此体制的市很少，只占当时市建制比例的百分之三、四。
（2）实行的时间不长，除极个别外，一般经过一二年时间县又重新划归专区领导或改制为市领导下的区。
（3）所辖县数不多，一般仅领导1至2县。
1958年1月，以江苏省松江专区所辖上海、宝山、嘉定3县划归上海市为肇始，掀起了市领导县的一个高潮。至年底，全国已有29个市领导118县、2个自治县，并代管2个县级市。1959年9月17日，全国人大常务委员会作出了《关于直辖市较大的市可以领导县、自治县的决定》，希望进一步地运用国家行政权力的干预，来“密切城市和农村的结合，促进工农业的相互支援，便于劳动力的调配”。至1960年底，京沪两个直辖市和24个省、自治区的50个省辖市（约占全国省辖市的75%）实行了市领导县，共辖县237个（约占全国县总数的七分之一）。北京郊区一方面又增加了怀柔、密云、平谷、延庆4县，另一方面则把昌平、顺义等区重新改回为县。进入60年代以后，在城市郊区被缩小的同时，市领导县也出现了回潮，许多市县相继脱离了领导和被领导的关系。至1970年，只剩有27市辖85县。原来领导县最多的天津市、武汉市等市，连一个县也不管了。1982年，中共中央以51号文件发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知，年末首先在江苏省试点，1983年开始在全国试行。1983年2月15日，中共中央、国务院又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。地市合并、市领导县的初衷是想要克服“在政治、经济紧密相连的一个地区和城市内，往往存在地、市、县、镇几套领导机构，层次重叠，部门林立，行政工作人员越来越多”，以及两个同级机构同城而人为地造成“工作中互相矛盾，抵消力量”的弊端，依托现有的地级市机构，合并作为省政府派出机构的地区行署。地市合并后来却逐步演变成了地区改市。在本来并不存在地区与地级市同城的地方，将一个县级市乃至城关镇升级为地级市，然后实行地市合并，这就起不到精简机构的作用了，反而会导致机构的进一步膨胀。从1982年底至1998年底，全国的地区数从170个减少到66个，地级市数从109个增加到227个。地市合并给中国的行政区划体系带来两大变化：
第一，地区摇身一变为地级市，就从省政府派出机构转化为一级政府，随着地级市在地级行政建制中占据绝大多数，中国县级以上的地方政府便由二级制变成了三级制，地市合并起到了绕开宪法规定，增设一级政府的作用。
第二，地市合并使绝大多数地级市成为领导县的市，使地级市建制由50年代基本上是一种城市型行政建制演变为90年代的广域型行政建制。根据民政部1993年制定的标准，市区从事非农产业的人口25万以上，其中市政府驻地具有非农业户口的从事非农产业人口20万以上；工农业总产值30亿元以上，其中工业产值80%以上；国内生产总值25亿元以上；第三产业发达，产值超过第一产业，占国内生产总值比例达35%以上；地方本级预算内财政收入2亿元以上，已成为若干市县范围内中心城市的县级市，可升格为地级市。1979年，最早以撤县设市的模式建立了珠海、深圳、乐山3市。到1983年，撤县设市形成了一个高潮，当年有39个县改成了市。1986年2月3日，民政部向国务院上报了《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，国务院于4月19日以国发（1986）46号文件批转各地试行。民政部报告认为，目前的城乡状况发生了很大的变化，为了适应这种新情况，不仅应该把达到标准的镇改为市（即所谓“切块设市”），而且还应该把符合条件的县撤县设市（也称为“整县改市”）。“切块设市”的标准是：非农业人口6万以上，年国民生产总值2亿元以上，已成为该地经济中心的镇；达不到上述标准但确有必要设市的少数民族地区和边远地区的重要城镇，重要工矿科研基地、著名风景名胜地、交通枢纽、边境口岸等。“整县该市”的条件是：总人口50万以下的县，县人民政府驻地所在镇的非农业人口10万以上、常住人口中农业人口不超过40%、年国民生产总值3亿元以上；总人口50万以上的县，县人民政府驻地所在镇的非农业人口一般在12万以上、年国民生产总值4亿元以上；自治州人民政府或地区（盟）行政公署驻地所在镇，非农业人口不足10万、年国民生产总值不足3亿元，但确有必要者。此后，县级市建制数目增加得非常之快。1985年底，全国的县级市仅159个，1992年底增至323个，虽然在1989年控制了一下发展速度，当年也还是增加了16个，7年中平均每年新增23个。1993年2月8日，民政部向国务院上报了《关于调整设市标准的报告》，国务院于5月17日以国发（1993）38号文件批转试行。“切块设市”的标准提高为：非农业人口不低于10万，具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于8万；还增加了工业产值占总产值比重、财政收入和上解支出方面的条件。“整县改市”，则按每平方公里人口密度400人以上、100至400人之间、100人以下的县，分三档制定了不同的标准。1980年至1997年底，全国新设县级市459个，其中切块设市43个，占9.4%，整县改市416个，占90.6%.1993年以后，每年都新设立几十个县级市，但已经没有一个是切块设市的了。整县改市模式对切块设市模式的基本替代表明，县级市与地级市一样，也已经从城市型行政建制转变成一种广域型行政建制。
特别令人啼笑皆非的是，人口密集的城市建成区，随着市制的滥用，反而不能被称为市，甚至还要从原来的市改为其他的建制通名。由于实行整县改市，一些原来的县级市降格为城关镇乃至普通的镇。在长江三角洲和珠江三角洲地区，一些非城关镇的聚居人口已经超过了10万，但整县改市决定了在县域内只能设立一个市，因此尽管它们的经济实力可以与内地的某些地级市相抗衡，仍只能屈居为镇的建制。由于实行地市合并，一些原来的地级市和县级市的辖区由市建制变成了区建制，出现了大量单区市。在这些地方，市民一词应当代之以“区民”，因为“市”里的居民大部分是农民，“区”里的居民才是通常意义上的市民。这样一种近似于指鹿为马的现象，是中国特色的社会主义现代化道路不可避免的甚至是合乎规律的，还是中国的法制建设和行政发展不适应现代化、
城市化需要的产物？答案不言而喻。
2.城乡隔离二元社会的兴与衰
在世界各国，城乡分治只涉及行政建制与辖区划分以及政府组织与职能的繁简，而与居民的身份无关。市民抑或农民，只是一种职业或居住地的标识，并不存在一种行政上的身分管制或迁徙壁垒。在当代中国，却于城乡分治的行政建制基础之上逐步形成了城乡隔离的二元社会。这种社会制度的核心是僵化的、强制性分类的居民身分制度（户籍制度）。不同的身分享受截然不同的社会待遇，刘纯彬指出，中国的二元社会结构是由一系列具体制度建起来的，包括：户籍制度、粮食供应制度、副食品与燃料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等，上述十几种制度性的城乡差异，将中国农民置于二等公民的境地。10个人没有选择职业和居住地的自由，更没有选择居民身份的权利。市民身分（非农业户口）和农民身分（农业户口）是前定的，子女的户口类别随母亲，如果母亲是农业户口，即使父亲是非农业户口而且是家庭收入的主要来源，子女也只能登记为农业户口；即使子女长期随父亲居住在城市，也无缘改变自己的身分。只有政府才能改变一个人的身分，从而决定他一生的命运。我们知道，西方有一句名言：“城市空气使人自由。”市制从其诞生之日起便向受身分制度束缚的农奴敞开大门，代表了一种新的、开放和自由的社会制度。城乡隔离二元结构下的户籍制度，已经完全背离了市制的根本宗旨。它不可避免地成为城市化进程的制度障碍，并带来极其严重的经济和社会后果。改革开放以来，行政建制上的城乡分治变成了城乡合治，但是城乡隔离二元社会的基本格局并没有打破，尽管在政策的掌握尺度上略有放宽。现行市制并没有真正打破城乡壁垒，为城市化开放绿灯，这仍然是中国政治与行政改革必须面对的一大课题。
现行户籍制度的前身是从王安石到蒋介石一脉相承的保甲制度。户口登记制度以户为单位，不同于以个人为单位的公民身份证制度。这种制度有利于家长对家庭成员的控制，而不利于个别家庭成员的迁徙和城市化。但在1949年以前和50年代初期，它还没有成为政府控制城市人口的
工具。1951年7月16日，经政务院批准公安部颁布实施了《城市户口
管理暂行条例》，规定在城市中一律实行户口登记，其第一条指明制定该条例的目的是“保障人民……居住、迁徙自由”。11月举行的第一次全国公安治安工作会议指出，“户口工作的人物是……保证人民居住迁徙之自由”。1953年4月，政务院发布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》，并制定了《全国人口调查登记
办法》。通过这次人口普查在农村建立了简易的户口登记制度。1954年12月，内务部、公安部、国家统计局联合发出通知，要求普遍建立农村的户口登记制度，加强人口统计工作，并规定农村户口登记由内务部主管，城镇、水上、工矿区、边防要塞区等户口登记由公安部主管，人口统计资料的汇总业务由国家统计局负责。1955年6月，国务院发出《建立经常户口登记制度》的指示，对人口的出生、死亡、迁出、迁入等变动登记作了明确规定。1956年2月，国务院指示把全国的户口登记管理工作及人口资料的统计汇总业务，统交公安机关负责。3月，全国第一次户口工作会议规定户籍管理工作的任务是：“证明公民身份，便利公民形式权利和旅行义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料；发现和防范反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争”。在这一时期，还没有通过户籍制度对人口迁徙加以限制。1954年宪法第三章《公民的基本权利和义务》第九十条第二款规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”1954年至1956年是历史上户口迁移最频繁的时期，全国迁移人数达7700万，其中包括大量农民自发进入城镇居住并被企业招工。户籍制度的普遍建立为政府对基本必需品的统购统销提供了最可靠的控制手段，反过来，粮食等基本必须品的统购统销又为限制人口自由迁徙提供了最强有力的控制工具。1953年11月23日，政务院发布《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》和《粮食市场管理暂行办法》，规定“所有私营粮商，在粮食实行统购统销后，一律不准私自经营粮食”：“在城市，对机关、团体、学校、企业等的人员，可通过其组织进行供应；对一般市民，可发给购粮证，凭证购买，或暂凭户口簿购买。”1955年8月，国务院公布了《市镇粮食定量供应暂行办法》和《农村统购统销暂行办法》。前者规定：对全国非农业人口一律实行居民口粮分等定量并发给供应凭证的制度，供应凭证分为市镇居民粮食供应证、市镇居民粮食供应转移证、全国通用粮票和地方粮票4种。后者规定：除缺粮的经济作物产区人口、一般地区缺粮户、灾区的灾民外，农业人口一律吃自产粮食。这样一来，没有非农业户口从而也就没有粮食供应凭证的农民，如果自发迁移到城市中来，首先就会遇到无处觅食的困境。由于粮食统购统销和农村合作化极大地打击了农村生产力，降低了农业生产率，政府面临日益严重的粮食短缺，这就使控制城市人口成为当务之急。1957年12月18日，中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求通过严格的户口管理，做好制止农村人口盲目外流的工作。1958年1月9日，毛泽东以主席令颁布了全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》。根据该条例，户籍管理以户为基本单位。只有当人与住址相结合，在户口登记机关履行登记后，法律意义上的户才成立。户分为家庭户和集体户。公民在经常居住的地方登记为常住户口，一个公民在同一时间只能登记一个常住户口。公民在常住地市、县范围以外的地方暂住3日以上的须申报暂住登记。婴儿在出生后1个月以内须申报出生登记，并随母落户。公民迁出本户口管辖区，必须在迁出前申报迁出登记，领取迁移证，注销户口。不按条例规定申报户口或假报户口者须负法律责任。《条例》第10条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这样就正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度，并以法规的形式限制农村户口迁往城市。1958年9月和1962年12月，有关部门先后规定，“对农村县镇前往大中城市”及“中小城市迁往大城市的，特别是迁往北京、上海、天津、武汉、广州等五大城市的”，要加以控制。1977年11月，国务院批转了公安部《关于户口迁移的规定》，确定了户口迁移的主要原则：“从农村迁往市、镇（含矿区、林区等，下同），由农业户口转为非农业户口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。从镇前往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。”12至此，以城乡二元为基本框架，由特大城市、大城市、中小城市、镇（含矿区、林区等）、市郊镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区、一般农村梯次构成的等级制社会结构便完全成型了。《中华人民共和国户口登记条例》中的有关规定明显地与宪法相抵触，是严重违宪的立法。但是，在“和尚打伞，无发（法）无天”的时代，不是法规政策服从宪法，而是宪法屈从于党的政策和领导人的意志。在1975年、1978年和1982年制定的三部宪法中，更是干脆取消了“公民有居住和迁徙的自由”的规定。 城乡隔离二元社会的形成，是实行优先发展重工业、军事工业的“赶超战略”和计划经济的产物。重工业、军事工业是资金密集型产业，在资金数量相同的条件下，优先发展重工业、军事工业就意味着比优先发展轻工业大幅减少城市中的工业就业人口。世界上许多国家在工业化初期都是优先发展劳动密集型产业，日本从19世纪80年代到20世纪30年代，工业人均资本拥有量大体呈下降趋势，而中国从1952年到1978年，每一工业劳动力占有的工业固定资产原值增长了4.8倍。据郭庆估算，如果不实行“赶超战略”，以相同数量的工业资本积累，应能增纳工业劳动力17113.7万人，而实际只吸纳了8091万人。同时，政府也不愿意把建设资金花在城市基础设施和安置第三产业就业人口上。50年代确定的城市建设工作方针是：首先集中力量建设那些有重要工程的新工业城市。至于第一个五年计划中工业建设不多的某些大城市和一般的中小城市，虽然还有许多旧社会遗留下来的不合理的地方和目前还不能满足人民物质文化生活要求的地方，但这些城市只能进行一般的维护检修，基本上不可能进行新的建设。为了集中力量保证工业建设，就是在各个重点城市中，也应以直接为工业生产服务的道路、上下水道、工人住宅等工程项目作为建设的重点。其他的生活福利设施虽然在做城市规划时必须充分考虑，但在建设的步骤上必须分别轻重缓急，必须随着工业的发展逐步地进行。1955年6月，中共中央发出《坚决降低非生产性建设标准》的指示，将城市基础设施作为非生产性项目，要求压缩投入，降低标准。如果放任农民自发流入城市生活居住，势必增加对城市基础设施的需求，分散直接为工业生产服务的建设资金。在另一方面，由于统购统销以工农业产品剪刀差形式大肆盘剥农民（有人估计1954—1978年间总额达6000亿元，超过名义上的农业税两倍），16导致农业生产发展缓慢甚至倒退，对城市居民供应足够的粮食成为政府难以承受的沉重负担。陈云曾说：“农村能有多少剩余产品拿到城市，工业建设及城市的规模才能搞多大，其中关键是粮食。”17这就促使中国政府把计划经济的苏联模式发展到一个极端，即把生产要素诸因素中最活跃的因素劳动力也完全纳入计划管理。事实上，户籍制度对人口迁徙的控制是被动的，从属于国家劳动就业的计划分配。政府对城市人口机械性增加的控制主要是通过国家劳动计划，而户籍管理则是保证这种计划控制得以有效实施的行政工具。 1955年5月召开的全国劳动局长会议决定，建立国民经济各部门劳动力统一招收和调配制度。继50年代初把从前政权接管人员“包下来”之后，1956年国家又把公私合营企业职工（包括转变为职员的前资本家）“包下来”。这时，高等院校和中等专业学校、技工学校的毕业生已经由国家统一分配工作，复员转业军人也由国家统一安置。于是在1955年至1957年间，基本形成了“统包统配”的劳动制度。18这种制度不仅控制劳动力的“量”，而且控制劳动力的“质”。“文化大革命”期间，为了加强城市中的社会控制，消除“不安定因素”，先后把1600万城市知识青年下放农村，又从农村中招工1000多万人，实行了一次以温顺而文化程度低的劳动力对不大驯服而文化程度高的劳动力的大置换。19在“统包统配”制度下，国家对城市中每年新成长的劳动力承担了安排就业的义务，用统一招收的方式将他们分配到企业和其他机构中；对于国家安排就业的人员，则由企事业单位负责提供各种福利，并不得随意辞退。这样，由国家“包下来”并通过单位享受“高福利”的城里人（非农业户口），便成为农民可望而不可即的“城市贵族”。1957年12月13日国务院《关于各单位从农村招用临时工的暂行规定》明确规定：城市“各单位一律不得私自到农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民”，甚至连“招用临时工”也“必须尽量在当地农村招用，不足的时候，才可以从农村中招用”。20每年“农转非”的指标，国家控制在当地非农业人口的千分之1.5，21只有异常忠顺又特别有门路的农民，才可能一跃而跳过龙门，受到被公家“包下来”的恩宠。秦晖指出：在当代中国，农民与非农民的界限既不是在种田人与不种田人之间，也不是在大型聚落（“城市”）和小型聚落（“乡村”）之间，而是在两个世袭或准世袭的身分等级之间；农民就是那些非经特别批准便只能世代属于“农业户口”者，而非农民就是世代拥有“非农业户口”者。“外部权势的支配”使农民作为一种凝固性的身分性群体被整合进社会。身分的划分是非竞争性的，不依赖于个人的努力或机会，而是一种“传统的安排”。因此，身分制的社会必然是个人权利极不发达的社会。22身分制与城乡隔离二元社会的形成，导致城市化的严重滞后。在60和70年代，发展中国家的城市化突飞猛进，中国的城市化却在原地踏步。60年代初和“文革”期间，城市化人口还曾两度大幅下降。根据辜胜阻和王桂新的研究，分别用IU比和NU比代表以就业比重和人口比重表示的工业化率与城市化率之比和非农产业化率与城市化率之比，1950年以来，发达国家的IU比和NU比基本都低于0.6和1.2，发展中国家也基本低于0.5和1.2；而中国1978年的IU比和NU比分别为0.97和1.65.23也就是说，其他国家工业就业人口每增加1个百分点便相应增加2个百分点的城市人口，而中国增加1个百分点的工业就业人口相应只能增加城市人口1个百分点。由此而产生了制度性的城乡两地“夫妻分居”社会问题，影响到几千万人的家庭幸福与生活质量。如果用工业净产值占国内生产总值的比重来表示工业化率，问题就显得更加严重了，据国际比较，发达国家和发展中国家在工业化和城市化过程中，一般城市化率（城市人口占总人口比重）均高于工业化率：低收入国家高2个百分点，中下等收入国家高21个百分点，高收入国家如美国1970年高出50个百分点，而中国1978年的城市化水平竟低于工业化水平31.5个百分点。中国科学院国情分析研究小组将城市劳动生产率与乡村劳动生产率之比定义为“城乡二元结构比率”，他们发现，按净产值计算该比率从1952年的1.60提高到1978年的6.38.24由此而导致的城乡人均收入之巨大差距是史无前例、举世无双的，欧美国家没有出现过，苏东国家没有出现过，日韩台湾也没有出现过。而且，通过对农民的“超经济剥削”而集中到城市中来的财富，并没有使“城市贵族”真正过上富裕的生活。国有资产的资金产出率日益下降，重复建设、无效投资比比皆是，仅一个三线建设，就将上千亿元的资金白白投入了无底洞。城乡隔离二元结构通过阻断劳动力市场的自由流动，几十年来在经济效益上至少损失了十几万亿元现价人民币，这还不算它对政治民主、社会公正和人伦道德所造成的无法弥补的损害。 中共十一届三中全会后，对人为遏制城市化危害性的认识日益加深，政府开始逐步放松对人口迁徙的严格控制。首先终止了荒谬的逆向运作，结束了知识青年上山下乡运动，解决了落实政策人员、返城知青和精简下放干部、职工在城市落户的问题。“农转非”的控制指标，从不超过当地非农业人口千分之1.5，调整为千分之2.1980年9月，公安部、粮食部、国家人事局联合下发了《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题的规定》，凡是符合条件的专业技术干部（高级专业技术干部，年龄在40岁以上、工龄20年以上的中级专业技术干部，有重大发明创造、在科研、技术以及专业工作上有特殊贡献的专业技术干部），其家属“可采取分批、分期的办法”迁往城镇落户，不占公安部正常审批的控制比例。此后又陆续出台了几十项“农转非”政策，解决了党政处级以上干部、军队和政法系统干部、煤矿井下职工、三线艰苦地区职工、远洋船员等多类人员的家属迁入城镇落户或在原籍“农转非”的问题。从1984年到1988年的5年中，“农转非”人口累计达4679万人。1984年1月1日，中共中央《关于一九八四年农村工作的通知》指出：越来越多的人离开耕地经营，转入小工业和小集镇服务业，“是一个必然的历史性进步”，“各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。10月，国务院发出《关于农民进集镇落户问题的通知》，规定：凡申请到集镇（指县以下集镇，不含城关镇）务工、经商、办服务业的农民和家属，在城镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安机关应准予落常住户口，发给《自理口粮户口簿》，统计为“非农业人口”；粮油部门要做好加价粮油的供应工作，可发给《加价粮油供应证》。至1986年底，在不到3年时间里，全国办理自理粮食户口多达163万余户，计454万余人。此外，各地还陆续自行办理了集资性“农转非”。到1992年上半年，据公安部对17省区950个县市的不完全统计，共办理收费“农转非”户口248万人。针对这种混乱情况，同年8月，公安部代拟了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，征求各方面意见。从10月开始，广东、浙江、山东、山西、河北等十多个省先后以省政府名义下发通知，并着手试行。“当地有效城镇户口”实行范围是：小城镇以及国务院或省级政府批准建立的经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区，重点是县城以下的集镇。办理的对象是：投资外商的国内亲属和聘用的管理人员、生产骨干及其直系亲属，投资内商所聘用的管理人员、生产骨干及其直系亲属，购买商品房和自建房的国内居民及其直系亲属，符合现行“农转非”政策因受指标限制不能在城镇入户的人员等。各地可根据需要适当收取城镇建设配套费（符合现行“农转非”政策者除外）。对办理了当地有效城镇居民户口的居民，按城镇常住人口进行管理，统计为“非农业人口”，因其证件的印鉴用蓝色，固也称为“蓝印户口”。自理口粮户口纳入蓝印户口的管理范围。251998年7月，《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》提出：（1）今后实行婴儿落户随父随母自愿政策，对以往出生并要求在城市随父落户的未成年人，可以逐步解决其在城市落户问题。（2）放宽解决夫妻分居问题的户口政策，对已在填补空白的配偶所在城市居住一定年限的公民，应根据资源的原则准予在该城市落户。（3）男性超过60周岁、女性超过55周岁，身边无子女需到城市投靠子女的公民，可以在该城市落户。（4）在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。文件要求各省、自治区、直辖市政府结合本地发展情况和综合承受能力，制定相应的具体政策，并强调对于在城市落户的人员，不得收取城市增容费和类似增容费的费用。26这是1978年以来户籍制度改革迈出的最大的一步。 尽管采取了上述一系列的宽松措施，在允许公民在国境内自由迁徙方面，中国要与世界通行准则接轨，仍然相距遥远。而且，不时地还会出现一些回潮。1989年10月，国务院在当时的政治经济大背景下，发出了《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》，要求把“农转非”纳入国民经济与社会发展计划，实行计划指标与政策规定相结合的控制办法，即：各地审批“农转非”必须严格控制在国家下达的计划指标范围内，符合政策规定没有指标的，暂缓办理，有指标而不符合政策规定的，不予办理。广东省有城镇常住待定户口人员20万余，本来可以按占非农业人口千分之0.5的比例，每年解决其中一部分人的城镇户口，国家对“农转非”实行计划管理，统一下达控制指标后，这些“黑人黑户”就成了“永久牌”，完全无望在国家计划指标中占据一席之地。27迄今为止，中国城乡居民之间的身分壁垒尚未打破，二元社会也还没有转变为
一体化社会，而是暂时处于“三元社会”的过渡状态。这三元分别是：持有非农业户口的市民，无户口或持有农业户口而长期居住在城镇的准市民，以及农村居民。据1990年全国人口普查数字，全国人户分离（在本地居住1年以上、常住户口在外地，或在本地居住不满1年、离开户口登记地1年以上）的有4476万人，各类常住户口待定人员（即已有新常住地而无任何户口登记的“黑人黑户”）2715万人。据公安部《一九九七年全国暂住人口统计资料汇编》，同年6月30日24时，全国登记暂住户口3727.5万人，其中在农村务农者仅153万人。另有几千万城镇中的流动人口没有进行任何一类的户口登记，例如建筑包工队中的小工等。28所谓准市民阶层，就是由以上几类人构成的。他们在城镇的各种经营活动中作为纳税人向国家交纳了税费，却不能享有市民阶层的各种权益和待遇，当然更谈不上享有在城镇中选举和被选举的自治权利。 然而，曙光毕竟已经出现。1993年，国务院户籍制度改革文件起草起草小组在草拟户籍改革总体方案时确认，改革的最终目标是取消多种性质的户口类型，废止“农转非”制度，实行全国统一的中华人民共和国居民户口，建立以《户籍法》为基础的科学完备的户籍管理体系。9月30日，国务院研究户籍制度改革问题的会议认为改革势在必行，并肯定了上述的改革方向。291998年底，中国政府签署了联合国《公民权利和政治权利国际公约》。该公约第十二条第一款明确规定：“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由。”30鉴于“依法治国”已经写入了修改后的宪法，人们没有理由怀疑中国政府在国际上的这一庄严承诺。城乡二元社会必将成为历史，本来意义上的市制最先向人们展现的开放社会终会在中国的大地上札下根来。 3.市制泛化与朦胧的“城市化” 毛泽东在50年代发动人民公社运动和在60年代号召各行各业都要走“五七指示”指引的道路，反映了当时中国最高领导人内心深处反城市化的乌托邦理念。改革开放以来，国人本着实践是检验真理的唯一标准的原则，抛弃了种种不切实际的空想，在中国必须像世界各国一样走城市化之路这个基本点上，初步达成了一种新的共识。但是，随之也出现了一些新的糊涂观念，其中最突出的就是把推动城市化和扩增建制市等同起来。结果便是市制的泛化，市的建制扩展到行政区划的所有层级，简直可以用市制体系来取代行政区划体系了。不是本着系统工程的原则，将市制在整个行政体系中准确定位，而是通过市制改革来达到各种各样的利益目标：增设一级地方政府，提升行政等级，扩大人员编制，……眼下的发展趋势必然导向一个终点：全国上下一片“市”。这不禁让人联想起“文化大革命”中的全国上下一片“红”。看来，想要走出过去的阴影，并不是一件容易的事。旧的思维方式和旧的习惯作法，仍然顽固地纠缠着新的时代和新的人物。 让我们首先来看一下，中国究竟有几种市。根据宪法的规定，中国只有3种市：直辖市、设区的市、不设区的市；在现实生活中，却至少有5种市：直辖市、副省级市、地级市、副地级市、县级市，有些级别的市还可以进一步细分。而且已经有不少学者提议设立县辖市（副县级市、半县级市或乡级市）。 （1）直辖市。直辖市的数目现在是4个：北京、上海、天津、重庆。直辖市的行政地位相当于省级，实际上还要高于省级。京、沪、津3个直辖市的党政一把手可以进入中共中央政治局，而一般的省级领导人则与之无缘。但是，刚刚从四川省分出来的重庆市，在行政地位上或许还不能与四川省抗衡。重庆与3个老直辖市的区别还不止于此。老直辖市虽然都辖有很大的郊区和郊县，但仍然是以城市人口为人口的主体；重庆市一方面在面积上是3市总和的两倍多，一方面又是唯一的以农村人口为主体的直辖“市”。重庆市的设区人口和非农业人口在总人口中的比重，不仅远远低于京、沪、津，而且低于所有设区的市的平均水平和全国的平均水平。事实上，原先想要设立的是三峡省而不是重庆直辖市，由于协调不好与湖北省的关系，同时也为了少设一个省级行政机构，才采取了把原来的副省级重庆市提升为直辖市并扩大辖区的折衷办法。早有学者提出“缩省”的主张，重庆直辖市的设立，为通过增设直辖市来实现“缩省”的目标，开辟了一条现实的路径。在下个世纪的某一天，所有的省都变成了直辖市，这并不是不可想象的事。 （2）副省级市。现在的副省级市是由计划单列市转化而来。1983年2月，中共中央和国务院批准重庆实行计划单列，以后又陆续批准广州、深圳、沈阳、南京、武汉、哈尔滨、西安、大连、青岛、厦门、宁波、成都实行计划单列，一共有14个计划单列市。对省辖大城市的计划单列，在50年代中、60年代初曾实行过两次，实行不久就取消了。80年代实行的计划单列与前两次有很大的不同。前两次只是5项主要经济计划单列，这次是经济、社会、科技发展计划全部实行单列；前两次市政府的权力没有改变，这次则赋予计划单列市政府省一级的经济管理权力，同时把不同隶属关系的企业原则上都下放给计划单列市管理；前两次未包括财政计划单列，市的财政收支仍由省财政决定，这次财政计划也实行单列，市财政收入采取三级或两级分成体制，市财政收支主要由中央财政决定；前两次除个别情况外，市政府及其下属机构均不能参加全国召开的省一级负责人会议，这次计划单列市政府及其下属机构获得了参加全国性会议的权力，同时，中央及中央各部门发给省的有关经济工作方面的文件，也发给了市。31一些计划单列市同时扩大了行政区划，并实行市领导县的体制。但是，计划单列市仍保留省辖市的行政地位，继续接受省级行政机构的领导。1985年7月22日，国务院工资制度改革小组根据中央财经领导小组会议纪要精神，发出了《关于广州、武汉、重庆、沈阳、大连、西安、哈尔滨、南京市国家机关行政人员职务工资标准问题的通知》（国工改〔1985〕012号），并规定此工资标准仅适用于以上8市，其他省辖市不得援例。尽管没有正式承认8个城市的政府机构升格，但由于工资起点标准的提高，同时又在工资表中列举了局下设处，处下设科长职务，实际上将其委、办、局一级工作部门的机构级别提高了一级，同时又增加了一个新的层次──位于局与科之间的处级机构。其它几个享受省级经济管理权限的计划单列市如青岛、成都、长春、宁波等，也先后决定将市直各部门的机构级别提高并增设一个机构层次。321994年5月，经中央机构编制委员会第6次会议通过，并经中共中央、国务院领导人同意，决定将原来的14个计划单列市和杭州、济南2市正式确定为副省级市，同时取消部分城市的计划单列体制。将计划单列市确定为副省级市，加强了省级机构统筹规划和协调的地位和作用，减少了省与计划单列市之间因权限划分不清引起的矛盾和扯皮。副省级市中仍实行计划单列的，按照有关规定继续享受原有的管理权限；不再实行计划单列的，原来中央赋予的权限原则上暂不改变；对原来不是计划单列的，其权限需要调整变动的，由所在省和中央有关部门协商后确定。331997年3月，重庆市由副省级市升格为直辖市。 （3）地级市。1983年5月18日，国家人事部、民政部《关于地市机构改革中的几个问题的请示报告》，按市的行政地位将市分为地区级市和县级市，同年在国务院有关行政区划的批复中正式使用了地级市这一名称，取代了过去的省辖市。34因为在省辖市这个概念中，不仅包括地级市，还应包括省直辖的县级市和省委托地区代管的县级市。根据民政部区划地名司提供的《中华人民共和国行政区划统计表》35，截至1998年12月31日止，全国有地级市227个，其中包括上面所说的副省级市。地级市实际上还可以分为三类：设区的市中较大的市和经济特区市，普通的设区的市，不设区的市。1980年8月，第5届全国人大常委会第15次会议决定，福建省的厦门市和广东省的深圳、珠海、汕头3市为经济特区。1984年12月，国务院批准唐山、大同、包头、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、洛阳等13个市为较大的市，以后又批准苏州等市为较大的市。较大的市和经济特区市的人民代表大会可以拟定本市需要的地方性法规，其他的地级市则不具有地方立法权。绝大多数地级市都是设区的市，其中有53个是单区市，只有浙江省湖州市、广东省东莞市和中山市、海南省三亚市、甘肃省嘉峪关市5个地级市是不设区的市。不设区的地级市都是比较小的市，原先的一些不设区的地级市，或者通过市领导县转变成单区市，或者如云南的东川市被并入昆明市，成为副省级市下辖的一个区。迄今为止，通过切块设市模式设立的地级市已经寥寥无几。从1983年以来，地级市的数量迅速增加，如果不是在1989年刹了一次车，恐怕所有的地区现在都已经变成了地级市。 （4）副地级市。目前，直辖市、副省级市、地级市和县级市都有法律的或中央政府所制定政策的依据，只有副地级市尚无全国统一的政策规定，而是依据有关省制定的地方政策。广东省于1992年发文，规定一些较大的县级市可以享受地级市的某些行政待遇。1997年1月，河南省济源市由焦作地级市领导的县级市，经国务院批准，升格为省政府直辖的副地级市。36民政部区划地名司副司长戴均良认为：“从发展的要求和趋势看，副地级市终究要得到社会的承认。其一，由于县级市的规模和作用的扩大，省直管县级市越来越多，客观上有越来越多的县级市按副地级市定编制、配干部、用政策；其二，自治州所在地县级市的升级出路需要副地级市。”37（5）县级市。县级市全部是宪法所规定的不设区的市，反过来说，不设区的市除县级市外，还有湖州等5个地级市。截至1998年12月31日止，全国有县级市437个（包括上面所说的副地级市），其中省、直辖市、自治区直管市20个，其余为自治州、地级市、地区（盟）管市。1998年底的县级市数比1997年底减少了5个，这是因为：近年来一方面撤县设市，新建了许多县级市，一方面又撤销了一些县级市，改设为市辖区；1998年没有批准建立新的县级市，却有5个县级市升格为地级市后将原辖区改设为区的建制。根据民政部“中国设市预测与规划”课题组的设市数量规划，1995—2000年间需新设市102个，2001—2010年间需新设市279个。38根据建设部1995年的《中国城市发展规划报告》：“到2010年或更长一些时候，全国大陆地区设市城市达1000个左右”。39也就是说，从现在起还要新增300多个县级市并撤销近400个县的建制。到那时，县级市的数量将接近县的数量，各类建制市地域之外的人口占全国总人口的比重所剩无几，绝大多数中国人将成为“市民”。 现在，台湾地区的27个市中有20个是县辖市，在大陆地区则尚未将设置县辖市问题提上立法日程。但是，已经有不少专家学者提出了这方面的建议。田穗生等在1989年出版的《县级市政府职能及机构设置探讨》中写道：“为真正有利于为数众多的小城市的健康发展，建议考虑实行设置县辖市。即以县城关镇的城市地区为主，含少量乡村，设置市的建制由县领导。这种市在行政隶属关系上与镇一样受县领导，但享有国家给予市的各种政策，按市的建制设置机构进行管理，由县长兼任市长。”40在1990年出版的《中国行政区划研究》一书中，刘君德建议建立不同等级规模的城镇体系，包括中央辖市、省辖市和县辖市，县辖市为10万人以下的小城市。41在1993年出版的《沿海地带行政区划研究》中，蔡人群认为，“半县级市”的设置标准可定为5万人以上。陈铭勋主张，广东省应逐步推进“县管市”的体制，今后几十年新城市设置重点应放在县辖乡镇级建制市上。胡序威则建议，先让已达到城市应有规模和水平的县辖镇设市，对外可直接打出市的牌子，但在行政隶属关系上仍归县领导，属县辖市，市长相当于副县长级。42在1999年2月召开的“中国市制回顾与展望学术研讨会”上，有更多的专家学者支持设立县辖市的主张。周一星提出的方案是保留县，取消县级市，县内有几万人的发达的建制镇均设县辖市，今后主要“撤镇设市”。杨开忠和顾朝林均主张调整县改市模式，实行县辖市体制。胡序威在其1993年建议的基础上进一步提出：“对城市化水平较高的县在设立县级市后可同时保留‘县’和‘市’两块牌子，市长和县长同兼一身，作为县长主观全县的区域，作为市长主观中心城区与镇区，当县内的某些小城镇发展成为拥有5—10万人口以上的小城市时，可以设立县辖市。如番禺市（县）的南沙镇，就有条件改设为县辖南沙市。”43然而，如果不对现行市制乃至整个行政区划体系动大手术就采纳设立县辖市的主张，那末就会出现这样的情景：市制在纵向上盘踞从省到乡镇的所有层级，在横向上逐步蚕食吞并省、地区、县、乡等广域型行政建制，全国上下一片“市”将真正成为现实。南沙市的全称将是“广州市番禺市南沙市”这么别扭的名称，也会出现（广州市）市长助理领导（番禺市）副市长，（番禺市）副市长领导（南沙市）市长这样让外国人莫明其妙的荒唐事。 市制泛化的直接后果，就是使“市民”的概念变得模糊起来，使简单的城市人口统计变成一个令专家十分头疼的难题。迄今为止，中国共进行过4次人口普查。1953年第一次人口普查时，城镇人口是辖区内的全部人口，城镇人口占全国人口的13.3%.1963年12月7日《中共中央、国务院关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》改变了城市人口的统计口径，规定“市总人口包括市区人口和郊区人口；市区和郊区的非农业人口列入市的城市人口；市区和郊区的农业人口列入乡村人口。”接着又把镇人口限定为居住在镇上的非农业人口。1964年第二次人口普查就是按照城镇非农业人口统计城镇人口的，城镇人口占全国人口的14.0%.1982年第三次人口普查再次改变统计口径，把市（不含辖县）、镇辖区内的农业人口重新统计为城镇人口，从而使城镇人口比重一下子从14.1%提高到20.6%.在随后的几年中，由于实行整县改市和乡改镇，中国的“城市化”突飞猛进：1984年为31.9%，1986年为41.4%，1988年为49.6%，1990年为53.0%，短短8年时间，“城市化”水平就由不足人口的七分之一猛增至一半以上。在国际人口学会议上，专家们称中国城镇人口的变化是“戏剧性”的。为了不让方家嗤笑，1990年第四次人口普查采用了不同于以往历次人口普查的新统计口径：“市人口是指设区的市所辖的区人口和不设区的市所辖的街道人口。镇人口是指不设区的市所辖镇的居民委员会人口和县辖镇的居民委员会人口。”新口径首先从不设区的市中剔除了所辖乡的人口，其次从不设区的市所辖的镇以及县辖镇中剔除了所辖村民委员会的人口，得出1990年城镇人口比重为26.4%，不足原口径统计数53.0%的一半。44专家的意见认为，一方面新口径市人口中的农业人口比重偏高于国际惯例，另一方面新口径镇人口因没有包括常住人口中的农业户口而偏低于国际惯例，两相抵销后的城市化水平大体上具有国际可比性。但是，新口径市人口中的农业人口比重并非只偏高了一点，从1982年至1990年，中国城市人口（不包括市辖县人口）中非农业人口比重从66.9%减少到40.8%，
而随着单区市的不断增加，不设区的市转变为设区的市所辖的市区，该比重还在继续减少。即使承认1990年人口普查的市镇人口统计口径在当时基本上是合理的，由于90年代市制泛化的进一步加剧，它也将失去其合理性：既失去纵向的历史可比性，也失去横向的国际可比性。
暂时不考虑镇和镇人口，我们现在拥有市和市人口的两套数据：1978年，全国有市193个，市区人口占全国人口的12.1%，市区非农业（户口）人口占全国人口的8.3%；1997年，全国有市668个，市区人口占全国人口的43.8%，市区非农业（户口）人口占全国人口的17.7%.
无论是依据市区建制统计出来的43.8%还是依据户籍管理统计出来的17.7%，都远离当前中国真实的城市化水平，这说明现行市制和户籍制度完全不能适应现代化、城市化发展的需要。现代化不仅仅意味着钢铁产量、基础设施等“硬件”的增长，而且意味着公共行政、市政管理等“软件”的改善。黄仁宇在《中国大历史》中说：近代中国所面临的最大一个问题乃是传统社会不容产生现代型的经济体制，而现代型体制的关键在使全国能用数目字管理，要使中国能“在数目字上管理”，先就要提出真实的数字。
现行市制和户籍制度歪曲和模糊了真实的城市化数据，妨碍中国“在数目字上管理”，妨碍中国的城市化
转型。对于此类过时的管理“软件”，应当及时更新，不能听任其无效甚至反向运转，延误中国现代化的进程。
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