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我国大都市地区行政区划体制改革设想
顾朝林
210093，南京大学城市与资源学系
原载《中国方域（行政区划与地名）》1999年第3期
城市行政区是工业化、城市化的产物，其产生必然要经过一个设置过程。在国外，一般都有一个明确的标准划出城市区，如美国的标准大都市统计区（SMSA），加拿大的国情调查大都市区（CMA ），英国的标准大都市劳动市场区（SMLA），澳大利亚的国情调查扩展城市区（CEUD）和瑞典的劳动市场区等。我国自1949年以来，设市模式主要有三种：（1）切块设市模式。该模式为1984年前设市的主要模式，其优点城乡界线清楚，便于城乡分类统计。但缺点明显，如：a.市县分设、城乡分割、人为割断城乡经济有机联系。b.市县并存，同驻一地，重复建设，相互矛盾。c.增加市县数量，增设机构，扩大行政编制。d.随着城市的发展，市边界动态扩展矛盾愈来愈大：一是靠近中心城市的城区往往是县域经济比较发达的地区，市边界扩张过程即是县域经济优势向市域经济转移的过程，这难免有“劫贫济富”之嫌，不利于县域经济的成长；二是这种切割方式破坏了传统的社会经济、政治、文化、历史等诸多方面的联系；三是对于毗邻城市的郊县而言，往往为了避免县域优势地区被侵吞，而不愿在邻近城市的地区投资建设，这就人为地浪费了优势区位，对市和郊县经济发展都不利。但对一些非县城区，区位条件好，规模大，具有发展潜力的区域性中心镇仍然适合采取这一模式。（2）多中心组合模式。该模式一般只适合于少数布局分散，各组团职能单一，通过组合后可以形成较为完整的城市职能与地域空间，尤其是一些工矿城市，如六盘水市等。（3）整县改市模式。该模式为1984年以后的设市主要模式。其优点为：a.打破了过去市县分设、城乡分割、人为割断城乡经济有机联系的局面，有利于城乡结合、工农结合，促进了城乡经济的协调发展，符合社会主义市场经济城乡一体化的客观要求。b.解决了长期以来市县并存、同驻一地这一难以解决的矛盾。c.精简了机构，减少了行政编制，节约了经费开支。d.整县设市使市有了广大的农村为腹地，回族余地大，便于今后长期的发展；有利于统一规划，增加规划的弹性和可行性。e.有利于行政区划的相对稳定和社会稳定。但也有如下不足：市域内农村人口比重过大，城郊比例严重失调，城乡概念模糊，给城镇人口的统计工作带来困难，不利于城乡分类统计与其他国家的横向比较，造成城市化水平的混乱，出现了“假性城市”的现象。不仅给统计和使用这方面统计数字的有关部门、科研单位带来混乱和困难，而且容易造成国内外有关人士对中国城市化水平的误解。另外，市县设立的标准模糊而难于区分，甚至一部分农业县、财政补贴县也改市。
以上分析不难看出，多中心组合模式一般只适合少数布局分散的工矿城市；切块设市效果比较好的仅是非县城的区域性中心镇，即使这种模式在实际操作中阻力比较大，因为县级政府普遍反对；整县改市也有明显的弊端。
一、国际上城市行政区变革主要模式
在西方国家，地方政府（包括市政府）设置具有多重目标，这些目标按西方人宣称的价值取向，是由“自治”、“参与”、“效率”来推进的。“自治”是指从中央政府或高一层次政府中获得更多的权力：“参与”是鼓励市民和决策者们更多地参与市政事务：“效率”是对政府各项工作及公共服务工作的要求。从地方政府的工作目标出发，地方政府的活动是多方面的：（1）公共服务，如街道维护和垃圾处理；（2）充当中央政府的代理人；（3）制定政策和计划，如地方发展计划；（4）代表该地方同周围地方交往，如寻找资金支持；（5）解决利益集团之间的冲突，如土地使用和设施用地；（6）管理私人企业的有关活动，如税收、土地开发、建筑规章等等；（7）也有些地方政府开办和经营企业，如市场和公用事业。国际上城市行政区变更主要有如下三种模式：
1.郊区兼并
在美国，每个大都市区都包含若干个自治的郊区市和一个中心城。在20～30年代，大都市区一旦涉及到分区问题、污染问题、公共工程、犯罪问题、贫富及其社会问题，一般都是通过兼并郊区的方式来解决的。例如，20～30年代，洛杉矶市利用它所控制的水源，把供水管线延伸到相当远的郊区，然后再把它们合并为洛杉矶市。然而，这种做法往往事与愿违，成功的很少。
2.政府间自愿联合模式
在美国大城市长期发展的过程中，首先，中心城市支配大城市管理；其次，地方政府间的自愿联合，这种地方政府的联合只与所存在的问题相联系，除非地方政府的集合能力受州或联邦的支配；第三，建立各式各样的专门区，并形成在空间上的职能高度分割体制；最后，地方政府扩大。
3.市县合并
过去30年来，美国有大约20～30个城市采取了市县合并的政府形式。市县合并的内容主要在于，合并警察、卫生、福利部门以及另外一些机构。例如迈阿密和德德县，纳什维尔和戴维森县，印地安那和马里恩县，哥伦比、佐治亚和马斯科吉县就曾进行了市县合并。从这些合并的大都市地区看，中产阶级最支持这种合并，他们希望消除政府机构的重复；还有一些中心城市的选民也支持这种合并，他们希望把中心区较重的税赋扩大到整个都市区，从而减少自己的负担。然而，居住在郊区（县域）内的富裕阶级却反对这种合并，因为合并增加了他们的税赋。就目前情况看，市县合并的步伐不会迈得太快。
在旧金山大都市区有9个县，94个市和485个区，其中7个县以县政府方式存在的地方政府在加州建立时就已经存在了，自1856年以来，它们仅有一些边界上的调整。尽管在县辖区内新城市不断设置，但一直都隶属于各县政府管辖。自1850年以来，差不多每50年设置30个新城市。例如圣克拉拉县在1920～1950年间，城市及城市人口几乎没有什么增长。当时的旧金山市拥有7平方公里的地域，而旧金山县包括整个半岛。1950～1980年间，这个县的人口有了很大的增长，同时，城市由9个增加到15个，城市人口从占全县人口55％增加到90％，这个县的北半部已成为城市与城市相联的区域。由于旧金山地区人口激增，猖獗的犯罪和严重的社会不安产生了难以控制的局面，加之政治家腐败，不稳定的政府以及市政资金短缺，使政府难以对此局面作出反应。1956年州里通过了把旧金山市和县合并为一个行政单位的法令。这项法令消除了旧金山市、县两个地方政府并列的局面，也将市政府所辖区域扩及整个半岛达109平方公里，让工作得比较有效的县政府官员去管理城市，也使全县按城市模式进行管理。到90年代，旧金山仍然是加州的58个县之一，也发展成为加州最大的城市之一。毫无疑问，这次市县合并是成功的。首先，它突破了原有城市行政辖区呈郊区兼并的模式，大都市区既包括城市，也包括它的潜在发展的周围地区，以便为大城市的发展留下余地；其次，在市县合并过程中，打破县与市的界线，保留原有的市、县建制也是可行的。
二、大都市地区行政区划改革的出路在于构建双层次地方政府体制
1.双层次地方政府体制设想
一般而言，地方政府掌握的权力有两种：一是地区性的，一是功能性的。就区域而言，在许多具有综合目的的区域或地方政府之间分配管理地方公共事务的权力。就功能而言，则是在许多专业部门和相关代理人之间分配管理地方公共事物的权力。也就是说，国家既从地区的意义上，又从功能的意义上把权力分配给地方，同时，又委派中央的代理人去执行权力。区域性的机构和功能性的机构是相互依赖、相互补充的，当然它们之间有重叠、冲突和竞争。地方政府机构的改革必然是利用相互依赖、相互补充的一面，避免重叠、冲突和竞争的一面。这样，双层次地方政府体制具有明显的优越性。
构建双层次地方政府体制的思路是：将国家行政区划系列划分为两个并列的子体系，即区域性行政区划系列，如省、县、乡；城镇性行政区划系列，如直辖市、省辖市、县级市、县辖市和建制镇。在此基础上，将国家赋予地方政府的权限分解为三个方面：区域性行政区管辖的权限，城市性行政区管辖的权限以及两者共同管辖的权限。如有些事务可由两级地方政府分工完成，如城市详细规划则由城市政府编制，结构规划则由县或县市组成的区域委员会编制，县市共同完成规划项目的实施等。
在整个英国，除了苏格兰的三个岛以外，都执行了郡和区的双层次地方政府体制。近年来，在全世界，大多数国家的地方政府设置都在向这一体制过渡。即使在美国，由于其政治文化传统强调的是地方政府的联合行动以处理不同领域的各类问题，通过各种共同建立的专门机构去处理区域问题和管理大城市，但也建立了一些管辖全部区域事务的大城市政府。这样，在大城市区域里有大量的不同类型（专门目标和综合目标）、不同规模（部分区域和全区域）和不同层次（地方、州和联邦）的政府机构。
实行双层次的地方政府体制，也使得地方政府体制的复杂性有增无减。这种复杂性决定了县和市政府的合作的必要性。有鉴于此，有必要对市、县的一些公共事务实行联合委员会式的管理，一项事务的管理者应该有能力参与别的事务的管理，并可能与别的部门达成一致。
2.建立综合目标代议制地方政府
综观各国地方政府，我们可将其划分为四类：综合目标代议制型、专门目标代议制型、综合目标非代议制型和专门目标非代议制型。根据国外学者研究，第三种型式的政府在发达国家已经不存在了；而综合目标代议制型地方政府可以认为是最高形式的地方政府，因为综合性的政府优越于专门目标的政府，代议制政府优越于非代议制政府。这主要在于：综合目标政府可以有力量协调一个地区的多方面的工作，确定多项工作的先后次序和轻重缓急，可以在综合各项工作的条件下作出决策和制定政策，进而达到本区域的最优效果。相比较而言，专门目标的政府可能在专项工作方面具有优越性，但缺少协调机制和综合能力，尤其容易发生各方面利益的冲突。代议制政府能够保证民主，阻止滥用权力，各项活动都是针对社区管理而进行的，并对全体选民负责；非代议制政府是在专门工作除去政治色彩，完全按技术要求进行，但民主程度和权力制衡力量弱小。从这个意义上说，由农村型地方政府向城市型地方政府转变是发展趋势。也就是说，新城市设置和城市数量增加是人类社会进步，政府管理机制完善的标志。
3.郊区县（市）与中心城市并列能将行政区划矛盾降到最少
新城市设置，说到底，实际上反映了两个方面的问题。其一，地方政府职能趋向于综合目标型，即由农村型行政区向城市型行政区过渡；其二，区域的进一步行政分割，尤其集中在辖区的分割上，如切块设市等。
然而，新城市设置必然导致原有行政区辖区性质的改变，有的由县辖区或镇辖区整体转变为市辖区，有的则进一步导致辖区的分割。尤其对于镇切块设市和设县辖市更是如此。因为这种情形下的辖区分割，使上一级政府开支增加，有时还会导致辖区间贫富悬殊、两极分化等现象。事实上，因新城市设置导致的行政分割相关的问题不胜枚举，主要问题包括效率、有效、公正等方面。例如，关于效率，涉及到基础设施因行政分割而重复建设，公用服务业达不到规模经济等方面的问题；关于有效，涉及到因行政分割造成的公用服务活动范围缩小，缺少各机构间的协调，进而减少有效性；关于公正，涉及到因行政分割造成一部分市政府有充足的税源，一部分市政府根本不拥有起码的公用设施，从而造成不公正现象。
在大都市地区，次级行政区（市、县、郊区等）的数目决定了行政区分割的程度。市、县、郊区数目愈少，边界问题愈少，公用设施供应的空间规模愈大，地区协调的可能性愈强。这也就是说，一个区域中适量的行政区有利于提高政府管理的水平。但也并不是行政区愈少愈好，因为一定区域内行政区数目愈少，辖区范围愈大，从而带来管理上的困难。从这个意义看，尽可能减少地方行政区的分割，有利于避免因行政分割产生的诸多矛盾和问题，郊区县下设市模式既可以避免进一步的行政区分割，又可将农村型行政区转变为城市型行政区，不失为最佳的大都市地区行政区变革模式。
三、大都市区郊县下设市模式
1.县下设市模式
依据上述分析和中国传统设市模式存在的问题，从地方政府管理和总体上保持行政区划相对稳定，县下设市模式可能是一条较好的途径。首先，我国的县制始于春秋，历经数千年大体轮廓不变，近年来已有近400个县改为市，采用县下设市模式可以避免县数量的锐减。其次，有利于实行市县（自治县）分等、分类管理。我国目前的地方政府行政区划体系和相关政策，鼓励撤县建市和地级市升等升级，产生许多负面效应。实行县下设市，将市、县分成不同系列的行政区划体系，综合考虑人口、面积和经济、社会发展水平，采用国际上通用的综合国力排序法，对市县进行统一排序，按名次而不是绝对分值确定市县等级，实行浮动管理，把竞争机制引入行政管理体制，逐步制定和完善市县行政机关编制法和市县人民政府组织法，使市县机构的设置和人员配备制度化、法律化。第三，实行县下设市，解除县与县城之间的行政隶属关系的束缚，有利于县与县辖市之间的平等竞争和分类管理，符合社会主义市场经济发展的要求，有利于促进市县社会、经济、环境生态效益的全面提高。
2.新设城市合理规模
城市规模（如资源和能力）上的差异决定了其在功能上的差异。按职能因素建立最小规模政府，按社区因素建立最大规模政府，是新城市设置的科学原则。这个新城市从大的方面看应以可以执行最重要的职能为限，小的方面应以满足城市政府的利益和需要为准。实际经验表明，基层的地方政府（市、县）应当具有相似的经济实力，以确保它们的能力和资源可以同日而语；而政府工作的范围应当考虑到各学校、商业中心和社区方面设施的相互关系。
从理论上讲，地方政府机构的设置是根据可以进行有效管理的人口规模确定的。这样，问题的焦点就集中到作为整体的地方政府应配备哪些机构。英国是19世纪工业化的发源地，工业化导致了快速的城市化，城市机构设置和管理具有代表性。在英国，城市化过程首先碰到的是卫生与环境问题，以及公共秩序问题，这些也就成为地方政府的基本任务。此后又有教育、住房，有关居民生活的社会福利机构，发展计划与城镇规划等方面的问题。实际工作者认为，设置教育、住房和社会工作机构一般要求至少达到20～25万人规模，这样有利于住房和规划之间的密切联系，有利于在教育和社会工作方面提供服务与管理。但理论家则认为，地方政府有效管理的人口规模与住房、教育、社会工作、道路建设之间没有效率方面的联系，因此，他们不主张规定一个硬性的新设城市合理规模指标。
3.大都市郊区、郊县辖市行政管理途径和权限
县辖市是一种新的行政辖区分割现象。这种行政分割不是一个不可改变的问题。它的改变依赖分割的程度，空间状况，市、县政府工作的性质和范围，市、县政府的税源，市、县政府相互协调的内容。在解决这种行政分割时，我们可采取如下六种手段：（1）统一管理。即在一个大区域保留一个单一的实体政府，如县，它完全可以消除行政分割和它所连带产生的问题。当然，这种战略也有困难，一是它难以适应日益扩张的城市区域，二是县域中的各方面利益的冲突难以获得圆满的解决。（2）功能转移。即城市当局把日益加重的公共服务工作，转让给更高层次的政府或原县政府去进行组织，进而使公共服务更富有效率性。当然，这样做又会削弱城市政府的作用。（3）税收转移。即通过税款工作的转移（如土地税归县政府、工商税归城市政府等），使市、县政府的财政在区域中获得公平的分配。当然，这是极为困难和复杂的，同时还减少了城市政府的自治性。（4）增设专门目的的政府部门。设立各类专门目的的部门可能减少公用服务方面效率和有效性问题。但是，它相对增加了地方政府的部门数目，也增加了地方政府的复杂性，而市民们比较难于直接弄清政府部门的工作范围；如果这些专业部门希望更多地获得独立权，从而进一步扩大工作方面的分割，增加协调中的困难。（5）市政设施的相互协调。市、县间市政设施的协调可以减少公用设施和服务的重复性，扩大服务的空间规模。但是，在短缺经济条件下，财产和资金的支配将会发生问题。因此，这种协作只具有自愿的性质。（6）双层政府体制。该体制既可减少机构的重复以及分界方面的问题，又保留了联合政府的优越性，并克服了联合可能产生的问题。然而，实践中双层制政府的职权划分比较复杂，建立良好的工作关系有一定的难度。从总体上讲，双层政府体制在处理行政分割问题方面是很有力的。
结论
1.概观世界各国城市行政管理体制变革具有两大趋势：（1）大都市区行政管理机构兴起；（2）双层次地方政府体制日趋普遍化。
2.国外的设市模式以郊区兼并、市县合并和政府间自愿联合为主，我国目前的整县改市设市模式存在一些问题，县下设市可能是解决这些问题的最好途径。
3.县下设市可以通过如下途径协调县市之间新出现的矛盾，它们是：（1）统一管理；（2）功能转移；（3）税收转移；（4）增设专门目的政府部门；（5）市政设施的相互协调；（6）双层政府体制的试行。
4.有关县下设市的标准有待相关县、小城镇和小城市调查资料分析和县下设市试点后再进一步拟定。
「参考文献」
1Peter ，Self，1982，Planning the Urban Region.UK ：GeoregAllen &unwin.
2Pay M.Northam ，1978，Urban Geography ，John wiley &sons.
3Peter G.Richards，1975，The Reformed Local GovermentSystem.London ：GeorgeAllen &Unwin.
4Larry S.Bourne，1971，Internal Structure of the City：Readings on Space andEnvironment.New York.Oxford UniversityPress.1971.
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文章来源：原载《中国方域（行政区划与地名）》1999年第3期
