[宏观区划体系][转帖]关于虚省实县的区划改革的建议 [复制链接]

胡星斗



就行政区划改革，我于2001年提出了缩省的建议，主张中国最终应调整为60个左右的省级辖区，这样才有利于调动地方的积极性、遏制地方诸侯势力和分裂势力。令人高兴的是，这些观点在网上形成了热烈的讨论，已经为很多人所接受。现在，香港的吴国光教授提出了“县政中国”的理论，我对之加以具体阐释，供各界讨论、选择。我认为如果它得以实施，将为中华民族的长期稳定发展奠定坚实的基础。

历史上，康有为曾经提出“废省论”，如今吴教授提出了“县政中国”的主张，我以为这些都是大智慧。县是中国最传统的行政区划，是郡县制的基础，也是目前中国关键的一级政权。所谓“县政中国”就是要“虚省实县”，将县作为基本政权单位，重组中国的政权体系。我认为，具体的做法应当是：一、虚化省级政权，将之转变为地区协调机构，类似于20世纪50年代的华北局、西南局等。取缔省级政府、省级财政，任命中央驻各省的专员，撤消省属多数厅局，仅保留建设委、发改委、统计局、环保局等少数需要宏观协调的部门，其开支由中央财政转移支付。二、扩大县级辖区，加强县级政权。将现有的2000多个县合并为500至1000个，使得县平均人口在200万左右，实行中央对县直辖的新体制，将五级政权改为“中央——县（市）” 扁平型两级政权，建立“中央——县（市）”两级财政，从根本上解决目前的五级财政造成的县、乡镇财政困难，层层掠夺农民的状况。三、将县提升为厅级，与一般的市平级，取消直辖市，将其辖区缩小，降格为厅级，或者取消所有地方政府的行政级别。同时，取消市管县体制，取缔县（处）级市的建制，市、县平等，互不隶属，县城人口达到一定的规模即可改县为市。四、实行乡镇自治，将乡镇政府改为小规模的县派出机构，公共物品的供给由县财政转移支付。

该行政区划改革方案如果能够实施，将具有极其重大的意义。第一，它可一劳永逸地遏制地方诸侯势力，避免军阀混战、国家分裂的可能，瓦解地方保护主义。因为县一级不足以构成对中央权威的挑战，其经济规模也不足以支撑地方主义。它比缩省改革更优越、更有效，缩省后每个省也有2、3千万人，足抵世界上的大中型国家，各省诸侯可能自行其是，对中央构成潜在的威胁。

第二，它变复杂为简易，将极大地促进中国的民主、法治建设。形成两级政府后，未来只在县市、国家两个层次上进行民主选举，特别是，只需先集中精力抓好县一级民主改革，避免了五级政府、千头万绪、畏途重重的局面。县级民主改革的实验即使失败了，震荡也很小。过去，政府层次太多，造成了“上有政策，下有对策”、中央的权威效力不断衰减、中央对于县治鞭长莫及、法治不彰等问题，进行“虚省实县”的两级政府改革之后，上述问题迎刃而解。

第三，它可改管制型、搜刮型政府为服务型政府，促进市场经济的健康发展，提高政府在民众中的威望。政府层次少了，机构自然得以精简，管制、审批的“婆婆”不得不从市场经济中撤退，吃“皇粮”的人也必将减少，民众的负担必将得以减轻。由于只有中央、县市两级财政，按世界平均水平和我国的现状，中央可获56%的税收，县市可获44%的税收，县级政权的财政将会得到充分的保障，他们用不着违法搜刮了。而且，由于中央直接监督的政府层次少了，监管相对容易，地方政府的行为不得不趋于规范，服务性的工作将会日益到位，这些都将有助于政府重新赢得民心。

特别值得注意的是，“虚省实县”的改革易于操作，可行性极大。扩并县域，相比于调整省级辖区，阻力小得多；改变市管县的体制，县市平级，不存在市政权的出路问题，容易做到；县以下逐步实行自治，不求一步到位，其成果对县政改革没有直接的影响；唯一的问题是，解散省级政府和大部分省级部门，需要妥善安置相关人员——有的可以到中央驻省（自治区）办事处或行署就职，有的可以买断工龄、提前退休，有的可以经过培训转岗到警察、司法、税收部门工作，因为这些部门的力量亟待加强，中国每万人中拥有的警察、法官、税收人员数量仅为发达国家的十分之一左右。

从上可见，“虚省实县”的改革成本比较低，收益却极大。政治家们不能不重视其巨大的战略价值。

困难当然是有的，首先要修改宪法，中央必须就此达成高度的一致；其次要说服各省（自治区、直辖市）的巨头，促其合作；再次要改变直辖市、市管县的建制，安排省级官员和工作人员的出路。这些问题，无论哪个没有解决好，“虚省实县”的改革也就寿终正寝。

但是我相信，只要有助于中华民族的崛起，有助于中国社会的长期发展和稳定，中央政府就应当下这个决心——利在当代，功在千秋！何乐而不为！





2004年7月15日

引用第40楼到此一游于2011-10-06 08:13发表的  :
先把乡镇问题搞掂再说。
现在很多地方连乡镇都搞不掂，乡镇在历史上反复撤设，就是没有彻底搞掂。
应该釜底抽薪，乡镇不再设政府，改为类似村民委员会一类的机构，连公务员也不用派，由各村村委会联合协商推举人选自己管理，政府只派驻派出所，最多加上中小学由政府包办，其他所有事务均由乡民、村民自己搞掂。这样就无需合并乡镇，也无需分设乡镇，也就再不用折腾了。
中心城市附近的乡村，若已纳入城市规划区范围，则一步到位，直接设立街道办事处、居民委员会。

由各村村委会联合协商推举人选自己管理
//目前还不能这样做，这样做的结果是乡村全面大家族垄断政治，比目前黑暗许多
"联合协商推举人选自己"连选票都不要？
对于目前的基层政治而言基本就是私相授受非法交易的代名词

先把乡镇问题搞掂再说。
现在很多地方连乡镇都搞不掂，乡镇在历史上反复撤设，就是没有彻底搞掂。
应该釜底抽薪，乡镇不再设政府，改为类似村民委员会一类的机构，连公务员也不用派，由各村村委会联合协商推举人选自己管理，政府只派驻派出所，最多加上中小学由政府包办，其他所有事务均由乡民、村民自己搞掂。这样就无需合并乡镇，也无需分设乡镇，也就再不用折腾了。
中心城市附近的乡村，若已纳入城市规划区范围，则一步到位，直接设立街道办事处、居民委员会。

迟早会朝这个方向改革。

引用第20楼dragon于2007-05-04 09:44发表的  :
还不如虚省－实地－稳县（可小规模调整），地级市改为州或郡，中央直接领300余个州郡。[
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以前我也有此想法，但是考虑中央实际管理不过来，最终还是要在两者之间设立中间机构！

谁说管理不过来？唐代就有300个州，其上也就是一个虚化的道而已。再说有些地市可以撤并。

把地级市改为县。

只要实施政改，别说央县直辖，就是央乡直辖甚至央村直辖都不是问题。
因为大多数事务，人们自己能搞掂，搞不掂也怪不到政府头上。
现在的问题是，政府管的具体事太多，结果每件事都没办好，群众有怨言。
政府一放权，大家自己搞，就不要那么多层级的政府了。

调整职能才是要事。
目前，省、地多为指导型的，一般不承担具体事务，以发号施令居多，其职能可以虚化、虚化、再虚化。
县、乡多为执行层，事事要亲力亲为，权限可稍放大些，但最终的紧箍咒还是掌握在上级手上，不能搞自由主义。
省、地职能由指导型转向监督型，很多事自然也就虚化了。而且，职能经此调整后，就再也“实”不起来。因为，监督是监督，但没有指挥权。
所以，该专家关于央县直辖的建议，还是有实现的可能的。只不过不是形式上的央县直辖，而是中央跟地方各级政府间职能的重新划分和调整。

查汉书，西汉的县普遍是一二万户

虚省实县，其实难度并不如想象的那么大。原因就是，政府职能现在是太强了，如果政府职能弱化，别说中央直管县，就是中央直管村都做得到。
关键是政府自己的转变，要有所为有所不为，不要什么事都管，又什么事都管不好。
老百姓不是傻子，自己会管好自己的事的。

个人认为比较恰当的方案是，保留现有省和自治区之带领协调一方之职能，地县二级重组为约200州800县，州规模较大，分为区市郡镇乡，人口均值在300万，政府职责比照现有直辖市和计划单列市+所属区市县；县规模较小，分为区镇乡，人口均值在100万，政府职责比照现有地级市+所属区市县；州县对所辖区域负总责。区镇乡市郡，主要承担贴近群众之治安、工商、城建、城管、产业辅导等职责，权责州县视情况溢出，但分派区市郡镇乡之职责，州县仅保留指导、协调、监督之责任，市郡规模较大，全国累计约3000，人口均值在20万，区镇乡规模较小，全国约合20000，人口均值在4万

有点胡瞎逗啊
并什么县呢，分省并县都不容易。摆着300多个地级正好用。

此话题探讨者何其少也。
所谓中央直管县，其实也就是将各级的职能划分清楚而已，也没想象的那么可怕。

历史上有中央直辖县的试点，当今有中央直辖县的实例，推而广之，应该允许尝试，至少可在部分地方先行突破。最有条件的就是京津地区。其次为河北。

中央直辖县，至今仍有实例——澳门就相当于中央直辖县，甚至相当于中央直辖镇。

先天下之忧而忧

中央直辖县，历史上有过先例，因此切实可行。

胆子再大一点，步子再大一点

中央直辖县，历史上曾经实施过。
广东中山和湖北孝感就都曾由中央政府直辖过。

以前，浙江的义乌向东阳花钱买水，还受到表扬，因为这等事没有去麻烦省里、市里（如果真的交给省里、市里去协调，，相反恐怕还更麻烦些，事也未必能成，至少所花的时间会更长）。
前不久，湖北的黄石与鄂州在未报批的情况下，自行协商将两地交叉地带的土地互换，解决了困扰两地发展的一大问题。
连疆界调整这样的大事，都可以协商解决，那么，中国还有什么解决不了的事，非要上级领导出面？
所以，层级减少是可行的。

省、地两级机构仅作为协调组织（只保留其中一级即可），而不具有对县的实际管辖权，也许也是一种思路。
实际运作过程中，县与县之间碰到需要协调的事物时，首先尽可能由他们自己协商解决，尽量不把矛盾上交；实在非交不可的，才由省（或地，总之只年年感保留一级）出面协调一下。
协调机构对县不具管辖权，但可以找县收点会费。这样，管理成本较以往大大降低，而管理效率却并不会低。

至于全国性的事物，如修铁路、高速公路、水库等需要协调多个甚至成百上千个县的关系的事，可由国家相关部门直接搞掂，连省（地）协调都不需要了。事实上，现在本来就是这样在做的。如铁路穿过的县，铁道部门要跟每个县打交道。现阶段既要跟县打交道，又要跟管县的市、省打交道，效率低下；如果将来没有省、地了，那就会直接跟县打交道，对于铁道部门来说显然省心省力得多，效率也高得多。

所以，本人非常看好这样的方案。

其实省作为一级行政区，出现得很晚，历史上府县之上虽有道、路，但都不是实级政权组织。
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可是人口的数量古今的可以等量齐观吗？

还不如虚省－实地－稳县（可小规模调整），地级市改为州或郡，中央直接领300余个州郡。[
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以前我也有此想法，但是考虑中央实际管理不过来，最终还是要在两者之间设立中间机构！

其实，只要静下心来想一想，就会发现，越到基层，具体事物越多。所谓“上面千条线，下面一根针”。
要说省、地两级究竟做了多少工作，起了多大作用，还真难说。
县一级自秦汉以来，一直比较稳定。而省迟至元朝才出现雏形，清才有正式的名分。省更多的只是个文化符号。
相反，地区一级因大多是承袭古代的府而来，反而还有点作用。但在今天交通、通讯非常发达的年份，地区一级的作用也不可避免的衰退了。
总而言之，省、地两级是事不多而官位高，没什么实际的事物要做，却要享受很高的待遇，这不合理。
而县一级承担了大量事物，却没什么权限，有事却无法干事，所以当今时兴“强县扩权”，但不解决根本问题。
因此，楼主提出的思路还是有其参考价值的。
具体实行时，省、地的形式可以保留，但没有实质内容；县一级得以强化，事也好做了。当出现县与县之间需要协调的事物时，中央可临时成立机构解决，解决后后立即解散。其实，除了全国统一行动外，县与县之间需要协调的事哪有那么多？县都是很独立的单元。即使如义乌向东阳交水费之类，也不见得非要上级协调，他们自己可以协商解决嘛。

实县虚省，大方向是对的，但县不能少于2000个，毕竟中国还有7亿农民