原载：《中国地方志》2008年第7期
文/ 王汗吾 吴明堂
提要：在中国古代府县制下，将国都及其行政官员称为“京兆尹”。1921年7月，民国北京政府以“大总统教令”颁布了《市自治制》，出现近代城市建制-- -特别市（县级）和普通市（镇级），但为自治团体性质。1927年1月1日国民政府宣布定都武汉，4月18日成立武汉市政委员会，并成为中国实际上的第一个直辖市。南京国民政府设立的中央直辖的特别市晚于武汉国民政府。
关键词：府县制 特别市 直辖市
1926年夏秋，北伐的国民革命军相继攻占武汉三镇，随后设立了汉口市和武昌市。年底，国民政府宣布从广州迁都武汉，并且划汉口、武昌和汉阳为“京兆区”，定名武汉。从1926年底到1927年4月18日，经过较长时间的筹议，设立了武汉市政管理机关——武汉市政委员会，并且责成其向中央负责。这样，武汉三镇第一次从行政建制上成为一个完整的城市，而在中国行政建制史上，则出现了第一个直辖市。
一、 从古代府县制的“京兆区”到近代自治制的“特别市”
将武汉划为“京兆区”，保留了较浓的古代色彩。
众所周知，我国城市的出现在世界上是较早的。早在商代就出现了殷墟（在今河南安阳境内）、商城（在今河南郑州境内）和盘龙城（在今湖北黄陂县境内）等最初的城市。在漫长的封建社会里，先后兴起了战国齐都临淄、楚都郢，汉唐时代的长安、洛阳，北宋的汴梁，南宋的临安，元代的大都，明清的南京、北京等大都会，以及众多的中小城市。
将国都及其行政官员称为“京兆尹”最早在汉武帝时期。武帝太初元年（公元前104年），将长安“三辅” 的右内史东部改为京兆尹，西部改为右扶风，左内史改为左冯翊。三国曹魏文帝黄初元年（公元220年），曾将其京兆尹改称为京兆郡。隋唐时国都所在地多称 “京兆府”。明永乐元年（1403年）在北京设顺天府，又称京府。清朝沿袭明制。民国初年仍沿清制，1914年10月将顺天府改称京兆，其行政长官称京兆尹，并颁布了《京兆尹官制》，设立了京兆尹公署。
纵观2000年的历史，这种行政建制总的特征是城乡不分，以府、县为单位，城市管理是整个行政管理的附庸。例如武汉，直到1926年北伐军攻下三镇之前，武昌属于武昌县，汉阳属于汉阳县，汉口则属于夏口县。国内很多繁华的城市都是如此，只有租界区例外。
中国古代虽然建设了众多的城市，其中的国都还有相当程度的规划，但到了资本主义已有相当发达的19世纪，以近代科学的眼光看，还是一种自为的行为，缺乏对城市功能和城市规划的自觉认识。其表现为，在历史上虽然有一些“营造法式”等建筑技术层面的著作，但没有专门论述城市功能的著作，也没有专门论述城市规划、城市建设的书籍；并且，中国古代的城市，其主导功能也多局限于政治或军事领域，即使以工商业闻名的通衢大邑而论，其经济等方面的功能，也多依附于其政治功能或军事功能，对城市规划思想和城市建设实践并没有产生深刻的影响。这种状况，使得中国古代的城市，政治都城的发展最为成熟和军事重镇的发展数量最多。
近代以降，随着西学东渐，中国城市的这种状况开始逐渐改变。一方面，西方国家迥异于中国传统城市的建设和管理模式，在实物形态上（以在中国的租界为最方便的观察对象）给国人以巨大的震动，使得国人直观地感受到西方近代城市规划、城市建设的先进性，进而使得一些先进的中国人产生学习、效仿的激情和欲望，开始以一种全新的视野来考察城市功能，规划城市发展。另一方面，随着中国近代化和城市的不断发展，对城市从行政建制上给予某种制度提升，已经提到议事日程上了。
1921年7月，民国北京政府以“大总统教令”颁布了《市自治制》，9月又制定《市自治制施行细则》。市自治制规定设市地方以首都、省会、商埠、县治城厢以及其他满一万人口的城镇为限；市分为特别市和普通市两种；特别市由内务部呈请中央政府以命令定之，其余的均为普通市；特别市的地位相当于县，和县同受省行政长官的直接监督（京都则受国务院内务总长监督）；普通市隶属于县，受县知事的直接监督。
北京政府时期实际确定为特别市的为数并不多，主要有京都（北京）、津沽（天津）、淞沪（上海）、青岛、哈尔滨等。除京都系依照《市自治制》及《市自治制施行细则》实施的以外，其余各特别市均有各自的组织法规。如青岛有《青岛市施行市自治制令》（1923年11月）；淞沪（上海）有《淞沪市自治制》（1925年5月）；津沽有《直隶津沽市政公署编制草案》（1927年11月）；哈尔滨有《哈尔滨特别市自治试办章程》（1927年12月）。
上述组织法规关于市组织机构的名称虽各不相同，但结构形式基本相同，均规定设立议事机关（称市自治会或市议会）、执行机关（称市自治公所或市政公署）、行政辅佐机关（称市参事会或董事会）等三个部分，设市长一名为市的自治代表。市的自治活动受中央政府所委派的行政长官监督，在民选的市长未产生前，市长职权由行政长官代行。
这种理想主义的市民自治制度并未真正施行，而且时日短暂，即因北洋政府的灭亡而结束。
北京政府时期的城市制度，虽然提出了“特别市”与“普通市”的区别，在城乡不分上有所进步，但基本上是府县制的翻版（只不过府已被废，“特别市” 和县同受省行政长官的直接监督，“普通市”受县知事的直接监督）。真正将“特别市”赋予近代城市政府意义上的实际运行、成为中国历史上第一个“直辖市” 的，从而具有划时代意义的，则是国民政府建立的武汉市。
二、 从国民政府的广州市政委员会到国民政府的武汉市政委员会
近代市制是城市行政建制和市政管理体制的结合物，是进入工业社会以后的必然产物，也是因城市在国家中的重要地位与作用、因应城市事务的专门技术管理的需要而设置的新型行政建制。
1925年7月1日，国民政府成立于广州；7月4日，改组广州市市政府，成立市政委员会，以伍朝枢为市政委员长，执行市长职权。广州最早有近代意义上的市政府始于1921年。1925年国民政府虽定都广州，但广州市政府一直隶属于广东省，国民政府并没有将广州明确为中央直辖市。广东省政府规定，“市行政会议与市政委员会产生异议时，由省政府裁决之。”
武汉市政委员会的建立虽然效仿广州，但在建立过程中却被赋予了直辖于中央的性质。
在1926 年12月29日的中国国民党中央执行委员和国民政府委员临时联席会议第七次会议上，孙科曾就《武汉三镇设市政委员长案》说明道，“武汉市政汉口已成立，大半采用广州制度，武昌正在筹备中。但三镇市政有可以合办者……现在武汉已成为全国中心，国民政府已迁来此地，每月应由中央补助二十万，以办市政。同时设一临时机关，指导武汉市政进行。由中央政府派二人，省政府派二人，武昌、汉口、汉阳三市长共七人为最高指导、议决机关，由该管机关执行。”这里，已经开始有由中央直接拨款、直接指导市政的意图了。
在其后两天的临时联席会议第八次会议上通过了孙科提出的《武汉三镇市政计划报告》，并做出决议，第一条是：“由中央政府设立武汉三镇市政委员会，以左列九人组织之，财政部长、交通部长、外交部长、建设厅长、湖北省民政厅长、财政厅长、武昌市长、汉口市长、武汉卫戍司令。前项委员对中央负责，为武汉三镇市政最高市政指挥、监督及议决机关”。这样，由中央有关部门负责人、省政府有关负责人和武汉有关负责人联合组成、向中央负责的原则就确立了，其后成立的武汉市政委员会就使武汉成为中国历史上第一个实质上的中央直辖市。
1927年4月18日，武汉市政委员会正式成立，经国民政府任命的委员共11人，他们是中央党部推出的陈公博、苏兆征，国民政府推出的陈友仁，省党部推出的吴士崇、何羽道，市党部推出的詹大悲、李国暄，省工会推出的向忠发，省政府推出的张国恩，汉口市总商会推出的周星棠，汉口市商民协会推出的郑慧吾。
武汉三镇第一次从行政建制上成为一个完整的城市，并且有了统一的市政府。1926年10月设立的汉口市和12月设立的武昌市同时裁撤；早在1918年收回德租界时设立的特一区、1925年收回俄租界时设立的特二区（二者皆因没有统一的市政机关管辖而由湖北省管辖），都明确归于武汉市统一管理；武昌、汉口市政府各机关一律裁撤，重新做相应改组。
三、 从“特别市”到直辖市
国民政府定都南京后，1928年7月，公布《特别市组织法》和《普通市组织法》，对原来的市建制进行了改革，将市定为地方行政区域，兼为自治团体。两个《组织法》规定，经国民政府批准，可在首都和一百万人口以上的城镇设特别市；由省政府呈请国民政府特许，可在20万人口以上的城镇设普通市。
但是，武汉从1927年底开始，一直处在桂系势力的控制之下，并未纳入蒋氏中央的“特别市”序列。直到1929年3月蒋桂战争爆发，4月5日蒋介石率军攻占武汉后，才于4月27日改武汉市为特别市。6月11日，又将武汉分治，成立汉口特别市。这样，到20年代末和30年代初，全国有北平、天津、哈尔滨、上海、南京、青岛、汉口、广州8个特别市和苏州、杭州、长沙等17个普通市。
1930年5月，国民政府废止《特别市组织法》和《普通市组织法》，另颁布《市组织法》，将市分为院辖市与省辖市。由于提高了设市标准，市的数量有所减少。汉口特别市于1930年6月20日改为普通市。
1938年10月武汉沦陷后，日伪政权也曾设立过伪武汉特别市（1939年4月）和伪汉口特别市（1940年9月）。
抗日战争胜利后，1947年6月7日，汉口市改为院辖市。
中华人民共和国成立初期，对旧中国的行政区划进行大幅度的改革和调整。1949年底（未含台湾省）全国共设有北京、天津、沈阳、鞍山、抚顺、本溪、上海、南京、武汉、广州、重庆、西安12个直辖市，石家庄、长春、合肥、长沙、成都、兰州等55个地级市及满洲里、承德、苏州、洛阳、银川等68个县级市。 1954年6月19日，武汉市由原来的中央直辖、大区代领，随着中南行政委员会的撤消，改为湖北省省辖市。
四、 武汉近代建市的历史意义
1927年，武汉三镇第一次从行政建制上成为一个完整的城市，这对武汉城市建设和武汉城市发展具有划时代的突破意义：
1、武汉地区虽然早在商代中期就出现了盘龙城，秦汉时期先后出现众多城市，唐宋的武昌、汉阳早已是夹江而立的大都会，明末清初已形成武昌、汉阳、汉口三镇鼎立的大武汉格局，但在行政建制上始终处于分而治之的局面。1927年的建市使武汉三镇作为一个城市整体，第一次出现在中国行政区划的版图上，有利于最大限度地整合地方资源，有利于城市经济社会的更好发展。
2、传统中国历来“重乡治而忽市政”，即使是晚清洋务运动以后武汉实际上已成为内地最大的工商业城市，仍然没有专门的市政管理机构。1927年的建市使武汉摆脱了府县制下县（厅）的狭小建制，确立了城市的独立地位，有利于按照城市自身特性来规划城市、建设城市、管理城市，也是近代城市化的必然要求和必然结果。
3、国民政府在武汉建都，大大提升了武汉作为全国政治中心的功能，也为今后武汉城市现代化发展奠定了一定的基础，预留了极大的发展空间。
（作者单位：武汉地方志办公室）
