内容摘要
由我国现行的行政管理体制的特殊性，导致各地经济的发展对行政资源具有很强的依赖性。正因如此，自上个世纪90年代末到本世纪初，全国掀起了新一轮行政区划调整的浪潮，并且，这次新一轮行政区划调整事项主要集中在经济发达地区大中城市市区的行政区划调整上。事实上，通过行政区划的调整，获取各种资源、实现大中城市的低成本扩展、促进区域经济发展已成为经济发达地区加快发展的重要途径和成功经验。
随着我省工业化和城市化进程的加快，我省现有的行政区划已越来越不能适应当前我省经济和社会发展的要求，尤其是对我省的一些大中城市的发展产生了严重的制约作用。为此，在“十一五”期间，必须适时地对我省的行政区划进行调整。
本报告研究内容包括以下几方面：首先分析了国内行政区划调整的现状和趋势、行政区划调整的意义、安徽省现行的行政区划存在的主要问题及对安徽经济发展的影响，在此基础上，提出了安徽省“十一五”行政区划调整的指导思想、调整的目标、调整的突破口、调整的原则、调整的方案；同时还分析了安徽省“十一五”行政区划调整的经济效益和可能性，并指出了安徽省“十一五”行政区划调整的主要障碍，最后给出了相应的对策和几点建议。
一、国内行政区划调整的现状和趋势
自1997年以来，北京、天津、上海、浙江、江苏、广东等经济发达的省市的大中城市相继完成了新一轮的行政区划调整。分析表明，新一轮行政区划调整呈现出以下几个特点：
一是“撤县（市）设区”是大中城市拓展城?...、优化城市功能、提高竞争力的最基本的动因，也是现行的行政管理体制下，大中城市实行低成本扩展的是有效的手段；二是“撤二（多）设一”减少建制的行政区划调整方案是主管部门和和国务院鼓励和支持的；三是沿江城市实行“跨江发展战略”是必然的趋势。
二、行政区划调整的意义
通过对经济发达地区大中城市行政区划调整的分析，报告认为，行政区划调整对经济发展具有十分重要的意义。主要表现在以下几个方面：
一是行政区划的调整有利于减少行政壁垒、提高经济运行效率；二是政区划的调整有利于降低行政运行成本，提高行政效率；三是行政区划的调整有利于优化行政人员的结构，提高行政人员的素质；四是行政区划的调整有利于各种要素向区域中心城市聚集，更好地发挥中心城市的辐射作用，促进区域经济发展；五是行政区划的调整有利于拓展城市?...，完善城市的功能，增强城市的自我调节能力；六是行政区划的调整有利于优化城市的功能布局，提升城市的形象，进而提高城市的竞争力 。
三、安徽省现行的行政区划存在的主要问题
报告认为，我省现行的行政区划存在的主要问题是：
一是地级市个数多、总面积小、总人口少、所管辖县的个数少（全国地级单位平均管辖8.65个县级单位，而我省地级市平均只管辖6.18个县级单位，按全国平均水平，我省合理设置的地级市的个数应为12个左右）；二是地级市的市区面积小、人口少、产值小、竞争力不强；三是长江两岸分治、巢湖流域分割；四是主要工业城市辖区面积小、人口少；五是新兴工业城市均为一市辖一县的格局；六是淮南、淮北、铜陵等市市区被其他地级市所属县包围；七是全省城市布局不合理。
四、安徽省现行的行政区划对安徽经济发展的影响
我省现行的行政区划对经济发展的制约作用表现在以下几方面：一是地级市数量过多，造成行政管理成本过高（按全国平均水平设置地级单位，我省行政成本仅财政支出一项每年就多支付8.25亿元）；二是地级市数量过多，造成地级市行政区域过小，互相争夺各种资源，不利于区域经济的发展；三是地级市市区规模小、产值小、竞争力低，不利于提升城市知名度、不利于招商引资；四是长江两岸分治、巢湖流域分割，不利于生态保护、不利于区域经济协调发展；五是部分地级市的市区被其它地级市及所辖县包围，不仅不利于这些被包围的城市发展，也不利于周边地区的发展；六是城市布局不合理，不利于相关城市的发展，也不利区域经济中心的形成。
五、安徽省“十一五”期间行政区划调整的指导思想
安徽省“十一五”期间行政区划调整的指导思想是：以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十六大及十六届三中全会的精神为指导，牢固树立科学的发展观，全面贯彻党基本路线，解放思想，实事求是，以加快发展、富民强省为主题，通过行政区划的调整，为我省经济的发展提供有力支持。
六、安徽省“十一五”行政区划调整的目标
安徽省“十一五”行政区划调整的目标是：通过行政区划的调整，努力在我省经济发达地区建设两到三个与我省经济发展相适的规模经济、功能完善、具有较强辐射能力、在国内具有较强竞争力的现代化大都市，打造我省经济发动机，为全省经济实现梯度发展提供保障。为此，“十一五”期间我省行政区划调整的重点应该围绕“建设大合肥、打造大芜湖、规划大蚌埠”开展工作。同时，继续做好“撤乡并镇”和“撤村并村”工作，积极推进城镇化建设，力争使全省乡镇都能做到规模适度、布局合理、运行高效。
七、安徽省“十一五”行政区划调整的突破口
报告认为，“十一五”期间，除了继续做好“撤乡并镇”、“撤村并村”后续工作之外，我省行政区划调整的重点应转移到对地级市行政区划的调整上来。此外，根据经济发展的不平衡规律、梯度发展规律、聚集和辐射规律，并综合考虑我省各地级市的竞争力、区位优势等因素，报告认为，我省 “十一五”行政区划调整的突破口应该选择我省经济比较活跃的两个区域，即：皖江地区和巢湖地区。
八、安徽省“十一五”行政区划调整的原则
我省“十一五”行政区划调整的原则是：一是整建制调整的原则；二是适度均衡的原则；三是有利于经济发展的原则；四是有利大城市发展的原则；五是适度超前的原则；六是有利于稳定的原则；七是重点突破，分期实施的原则。
九、安徽省“十一五”行政区划调整的方案
报告分别设计了皖江地区 、巢湖地区、淮河地区、淮北地区的行政区划调整方案，并且，针对皖江地区和巢湖地区还分别设计了大、中、小三种不同的调整方案，以供选择。
（一）皖江地区调整方案
方案1（大方案）：构建皖江区域经济中心、“打造大芜湖”
（1）实施“跨江发展战略”和“强强联合战略”，将芜湖市（含所辖芜湖县、繁昌县、南陵县）、马鞍山市（含当涂县）及巢湖市所管辖的和县、无为合并为新的芜湖市。同时，撤销当涂县、繁昌县、芜湖县，设立芜湖市丹阳区、繁昌区、清水区，并对新的芜湖市的行政区划进行重新划分，主要是将芜湖市和马鞍山市的开发区连为一体，设立新的行政区；将无为县的裕溪口、二坝和芜湖市的大桥等地合并，成立新的行政区，或与芜湖市鸠江区合并。此外，可对原马鞍山市的行政区重新命名，如设统一的马鞍山区，或将其中一个区命名为马鞍山区。
合并后的芜湖市ZF所在地设在芜湖市新芜区。
合并后新的芜湖市共辖10个区3个县，其人口、面积将与南京相当，总产值约为南京的1/3，其竞争力将进一步提高。
（2）铜陵市（含铜陵县）与长江对岸枞阳县合并为新的铜陵市，同时将撤销铜陵县，设立铜陵市天井湖区，并对原铜官山、狮子山区、郊区的行政区划进行调整。
未来可进一步考虑新的铜陵市与池州市的合并。
（3）将东至县环升金湖的几个乡镇划归安庆市，同时撤销怀宁县，设立安庆市怀宁区。
该方案（大方案）撤销了地级市巢湖市和马鞍山市。
方案2（中方案）
（1）巢湖市所管辖的和县部分乡镇划归马鞍山市管辖，为今后马鞍山的发展做准备，其余乡镇划归芜湖市管辖。
（2）无为县部分乡镇划归芜湖市管辖（保留巢湖市），部分乡镇划归铜陵市管辖，其余部分仍归巢湖市的无为县管辖；同时将为无为县的裕溪口、二坝和芜湖市的大桥等地合并，设立一个新区，或与芜湖市的鸠江区合并；撤销繁昌县、芜湖县，设芜湖市繁昌区、清水区。
（3）撤销当涂县，设立马鞍山市丹阳区。
（4）撤销铜陵县，设立铜陵市天井湖区，并对原铜官山、狮子山区、郊区的行政区划进行调整。另将无为县和枞阳县的部分乡镇划归铜陵市管辖。
（5）将东至县环升金湖的几个乡镇划归安庆市，同时撤销怀宁县，设立安庆市怀宁区。
该方案（中方案）撤销了和县，保留无为县。
方案3（小方案）
（1）无为县部分乡镇划归芜湖市管辖（保留巢湖市），部分乡镇划归铜陵市管辖，其余乡镇仍归巢湖市的无县管辖；同时将为无为县的裕溪口、二坝和芜湖市的大桥区域合并，设立一个新区，或与芜湖市的鸠江区合并；撤销繁昌县、芜湖县，设芜湖市繁昌区、清水区。
（2）撤销当涂县，设立马鞍山市丹阳区。
（3）撤销铜陵县，设立铜陵市天井湖区，并对原铜官山、狮子山区、郊区的行政区划进行调整。
该方案既保留和县，也保留无为县。
（二）巢湖地区调整方案
方案1（大方案 ）：构建环巢湖区域经济中心、“建设大合肥”
将合肥市（含肥东县、肥西县、长丰县）和巢湖市的居巢区、庐江县、含山县合并为新的合肥市。同时，撤销巢湖市的居巢区、肥西县、肥东县，设立合肥市居巢区（或巢湖区）、肥东区、肥西区。
合并后的合肥市ZF所在地设在合肥市蜀山区。
合并后的新合肥市：共辖7个区3个县，总面积为16100万平方公里，总人口为697万，市区人口为436万，市区面积为8050平方公里。其总人口与周边省份的省会城市郑州、南京、杭州相当，但仍小于武汉相当；市区人口与南京相当，但小于武汉大于杭州、济南。合并后新合肥市的GDP将达到650亿元左右，将超过太原和南昌，通过几年努力，有望逼近郑州。
方案2（小方案 ）：撤销肥东县、肥西县，设立合肥市肥东区、肥西区，并将舒城县部分乡镇（靠近巢湖）划归合肥市市区管辖，同时对合肥市市区的行政区划进行相应的调整。
（三）淮河地区调整方案
（1）将六安市的寿县或寿县城关镇划归淮南市，设立新的区。
（2）将滁州管辖的凤阳县划归蚌埠市管辖，为未来的蚌埠市市区的扩大做准备。
未来可考虑蚌埠市和淮南市的合并，构建淮河流域区域经济中心。
（四）淮北地区调整方案
（1）将宿州市管辖的砀山县和萧县划归淮北市管辖，同时将濉溪县城关镇以北及萧县祖楼乡等乡镇合并，设淮北市新的区。
未来可进一步考虑淮北市与宿州市的合并。
十、安徽省“十一五”行政区划调整的经济效益分析
通过对杭州市和南京市的行政区划调整的经济效益分析可知，大中城市“撤（县）市设区”式的行政区划调整，一般能使GDP的增长率提高了2个左右的百分点，按此计算，如果合肥市与巢湖市、芜湖市与马鞍山市、和县、无为县都能成功合并，则“十一五”期间这两项合并将会为我省带来的经济效益约为270亿元（同时，减少财政支出7到10亿元），相当于再造一个芜湖市，它不仅会促“大合肥”和“大芜湖”两地经济的发展，也能提供更多的就业机会，从而带全省经济的快速发展。
十一、安徽省现行的行政区划调整的可能性分析
报告认为，“十一五”期间，我省的行政区划调整不仅是必要的，也是可能的。主要有以下几条理由：一是宏观环境有利于我省现行的行政区划调整；二是兄弟省市的行政区划调整为我省行政区划调整提供了宝贵的经验；三是我省在行政区划调整方面也有过多次重大调整的实践；四是我省拟调整的行政区域已具备了调整的基础和条件；五是行政区划调整的经济效益显著；六是调整我省现行的行政区划是实现省委省ZF“富民强省”战略的必然要求。
十二、安徽省行政区划调整的主要障碍
通过调查，我们认为，行政区划调整的主要障碍有：一是思想保守、观念陈旧；二是地方保护主义；三是体制上的障碍；四是行政人员的安置与分流；五是管理上的混乱；六是新的ZF驻地选择和行政区划调整后的地名问题。
十三、克服行政区划调整障碍的对策
一是强化领导、统一认识；二是照顾实际、保护干部；三是三年过渡、保持稳定；四是因地制宜、方便群众；五是保持地名稳定性原则和知名度原则；六是ZF驻地的选择可综合考虑地理位置、交通状况、基础设施等因素。
十四、关于安徽省“十一五”行政区划调整的几点建议
一是召开专门会议、建立组织机构。建议省委省ZF2005年初召开专门会议，讨论行政区划调整问题，并立即成立省行政区划调整领导小组，同时责成有关市成立市行政区划领导小组，负责开展调研工作，并制订全省和相关市的行政区划调整方案。其中，行政区划调领导小组组长由省、市党政主要领导担任组长，成员还可以包括主管部门领导和部分专家。
二是尽快制订方案、早日付诸实施。建议2005年完成行政区划调整方案，并报请国务院及主管部门批准，在2006年前完成芜湖市与马鞍山市等地的合并、巢湖市与合肥市的合并，2007年开始对其它几个地级市的行政区划进行调整。
三是制订相关政策、防范异常变动。建议对拟调整的地区，在行政区划调整前一年内，可暂停新增的重大投资项目的审批（尤其是对被合的县市）。同时要制订相关政策，防止出现突击提干和突击增加工资等现象。
“十一五”是我省经济发展的关键时期，我们既面临长三角地区产业升级和转移的难得机遇，也面临中部地区其它省市的崛起对我省带来的巨大压力。因此，我省必须抓住 “十一五”行政区划调整的有利时机，努力提高合肥、芜湖、蚌埠等城市在全国的竞争力，构筑我省的三大区域经济中心，促进全省经济发展。为此，省委、省ZF省必须果断决策，下定决心，采取一些非常举措，消除一切不利于经济发展的各种体制上障碍，加快发展，力争早日使“富民强省”的战略变成现实，托起真正富裕安康的安徽。
