[河南]现行标准下洛阳市辖县撤县设市可行性探讨 [复制链接]

2014年9月，备受关注的国家新型城镇化综合试点名单揭晓，洛阳作为河南省唯一的地级市，有幸成为国务院确定的62个试点地区之一。11月11日，市委副书记、市长李柳身在洛阳市第一次城镇化工作领导小组会议上明确提出了新型城镇化建设的四大任务，其中之一就是“降低行政成本的设市模式，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力，对具备行政区划调整条件的县，可有序改市”。
自1994年1月17日偃师撤县设市后，“撤县设市”这一名词已与洛阳绝缘20年，是国家建设新型城镇化的东风再次把它送到我们身边，机遇实属不易。本文尝试从经济指标设置探讨现行国家设市标准存在的不足，另外参照现行国家标准，对洛阳市辖县撤县设市可行性作一简要分析。
一、国家设市标准的变迁
我国的设市标准前后经历过多次变动，1955年公布了第一个设市标准，基本上规定聚居人口 10万以上的城镇就可以设市，若聚居人口不足10万，符合一定条件的，也可以设市。1963年国务院作出重大调整，撤销了一批市建制，并且缩小了城市郊区范围，规定城市人口中农业人口所占比重一般不应超过20％。1983年民政部根据经济发展的需要又提出过一个内部掌握执行的设市标准。
我国现行设市标准是1986年经国务院批准试行， 1993年经国务院批准调整确定的。其中包含了人口、GDP、财政收入等多项经济指标，标准出台后，各地纷纷抢占机遇，经历了1994-1996年井喷期，期间全国共有95个县改市，我市偃师市就是其中一个。1997年，考虑到许多地方盲目追求撤县设市造成的“假性城市化”、耕地占用、权力寻租等众多问题，国务院作出了“暂停审批县改市”的决定，此后，撤县设市基本进入停滞阶段。
2013年11月，十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要优化行政区划设置，完善设市标准，严格审批程序，具备行政区划调整条件的县可以有序改市，中央这一举措马上引起了各方关注，“撤县设市”再次成为热点名词。
二、现行设市标准解读
根据国家现行标准，只有人口密度、经济社会发展水平、城镇集聚的人口，尤其是非农业人口达到一定的标准，并且各项经济指标达到一定的程度，才构成设市的条件。为更清楚了解1993年国家设市标准所涉及的各项指标，下面整理了《1993年调整后设市标准指标一览表》（表1）。

人口密度（人/平方公里）		＞400	100-400	＜100
县政府所在镇指标	非农从业人员（万人）	12	10	8
	#其中有非农户口的非农从业人员（万）	8	7	6
	自来水普及率（%）	65	60	55
	道路铺装率（%）	60	55	50
县 域 指 标	非农从业人员（万人）	15	12	10
	非农从业人员比重（%）	30	25	20
	乡镇以上工业产值（亿元）	15	12	8
	乡镇以上工业产值占工农业总产值 比重（%）	80	70	60
	国内生产总值（亿元）	10	8	6
	第三产业产值占国内生产总值比重（%）	20	20	20
	财政收入（万元）	6000	5000	4000
	人均财政收入（元/人）	100	80	60
	承担一定的上解任务

注：参考1993年国家民政部《关于调整设市标准的报告》整理
然而经历了20余年高速发展，我国社会经济从规模到结构都发生了天翻地覆的变化，国民经济核算体制也发生了重大变革，现行的设市标准不可避免出现了很多明显的问题：
第一，部分统计指标及比重算法已经过时。如乡镇以上工业产值、第三产业产值及上述指标比重的计算方法等。建议用现行统计制度中第一、第二、第三产业增加值等统计指标替代，并计算其相应权重，以反映工业化和城镇化程度。
第二，部分经济指标设置过低。以国内生产总值（GDP）和财政收入为例，1993年的设市标准规定是：人口密度大于400人/km2的县，GDP达到10亿元（按1993年价格计算，下同），财政收入达到6000万元。而据2013年统计数据显示，洛阳8个县中GDP和财政收入最低是汝阳县，但是上述两个指标已分别达到了115亿和5.6亿 ，是国家撤县设市标准的10倍左右。
第三，人口指标下限设置过高，部分指标统计口径需加以调整。从表1指标看，我国以6万人为城市下限，同时配套其它复杂的经济指标体系，已是全世界最高的标准了，而且人口密度大的地区设市标准大大高于人口密度低的地区，不能彰显公平。“县政府所在镇非农从业人数”和“其中非农户口人数”两项指标，随着城镇化的发展和户籍制度的改革已不能全面反映标准设立意图。例如宜阳县、洛宁县、栾川县3个县，其城区范围已由原来的城关镇发展到涵盖2-3个建制镇的区域，单一城关镇人口数据已不能完全反映城区人口构成。
第四，整体标准指标设置过于繁杂。除了人口指标以外，设置了大量的经济、财政指标，无形中削弱了人口—这一核心指标的作用。人毕竟是城市的主体，是社会经济活动的中心，是政府服务的对象，建议国家在制定新标准时大幅度提高人口这一核心指标的权重，充分体现“以人为本”的原则。
第五，第三产业指标所占比重设置偏低。国家统计局《2013年统计公报》显示，2013年我国第三产业比重已达到46.1%。第三产业在我国培育新的经济增长点、优化产业结构、缓解就业压力等方面所起作用越来越明显，因此国家设市标准应该对第三产业的发展起到应有的引导作用。
从“十五”开始，国家已将实施城镇化战略作为中国长期发展的重大战略，制定科学、合理的设市标准，是完善我国的城市布局、提高城市化水平和质量的重要举措，是建立符合市场经济体制和城镇化要求的行政管理体制的客观需要，建议国家加速出台新的设市标准。
三、洛阳市辖县初步具备的条件
自改革开放以来，洛阳城镇化借助工业化的强大推力取得了可喜的进步。1995年以来，全市建制镇由29个，增加到2013年的98个，城镇人口由297.6万增加到327.1万，城镇化率也由22.9%提高到了49.44%。城镇化发展到一定程度，撤县设市就成为一种必然的需求，因为设立城市可以更好地给辖区居民提供公共服务，从而营造良好的投资环境与生活环境，促进所在城市经济发展和提高居民生活质量。那么按照现行国家设市标准，洛阳市辖县情况究竟怎么样？
下面以2013年《统计年鉴》和《县域社会经济基本情况》年报数据为参考，对相关指标做一简要分析，仅供参考。
(一)人口密度
除偃师市外，我市其余8个县人口密度如下：
1、400（人/平方公里）以上的有伊川县（616.40）、孟津县（551.25）和新安县（407.65）。
2、100-400（人/平方公里）之间的有宜阳县（367.11）、汝阳县（310.51）、洛宁县（183.22）、嵩县（169.79）和栾川县（139.08）。
3、100（人/平方公里）以下的县没有。
我市有3个县人口密度都在400（人/平方公里）以上，其余5个县都处于100-400（人/平方公里）之间，从表1可以看出，随着人口密度的增加，国家设市标准在大幅提高，这对人口密度大的县来说是一个不利因素。
(二)人口指标
鉴于国家户籍制度改革已经启动，农业户口和非农业户口的区别将成为历史，国家新的设市标准肯定会考虑到有关户籍指标的设置。因此，在下面洛阳市辖县相关人口指标（表2）中，没有统计政府所在镇从事非农产业的人口中具有非农户口的人数。另外县政府驻地所在镇从事非农产业的人口指标由于未列入统计制度，暂无法直接得到，表2数据是从相关统计数据推算而来，存在一定的误差。

	政府所在镇 非农从业人员（万）	#其中具非农业户口的 （万）	全县非农从业人员比例	全县非农 从业人员 （万）
伊川	20.60	-	51.09%	39
孟津	5.12	-	52.00%	22
新安	14.63	-	55.00%	26
宜阳	2.45	-	32.00%	19
汝阳	2.54	-	35.00%	14
洛宁	4.65	-	41.00%	17
嵩县	6.79	-	37.00%	19
栾川	2.58	-	41.00%	14

注：数据来源2013年《县域社会经济基本情况》年报
1、全县非农从业人员比例伊川、孟津、新安3个县均在50%以上，远高于标准要求的30%；其余5个县也都在30%以上，高于标准要求的25%。
2、全县非农从业人员8个县都分别高于对应标准要求的15万人和12万人。
(三)经济指标
根据国家统计制度的变化，现设市标准里的乡镇以上工业产值、第三产业产值、工农业总产值等指标及其比重算法目前已不再使用，本文代之以第一、第二、第三产业增加值及其占GDP比重，以此体现国家设市标准里相关反映工业化和城镇化程度的本意，相关指标如下（表3）。

	二三产业合计 （亿元）	二三产业比重	国内生产总值GDP（亿元）	第三产业比重	财政 收入 （万元）	人均财政收入（元）
伊川	245.61	88.78%	276.64	23.32%	131196	1719
孟津	176.99	87.37%	202.58	23.48%	100136	2393
新安	321.99	93.62%	343.92	17.65%	150279	3167
宜阳	161.77	83.46%	193.84	33.22%	72399	1195
汝阳	99.87	86.93%	114.89	26.41%	56717	1371
洛宁	108.47	77.25%	140.42	30.43%	65762	1556
嵩县	115.70	78.84%	146.75	32.68%	62689	1227
栾川	128.95	89.52%	144.04	22.60%	150979	4383

注：数据来自2013年《洛阳统计年鉴》
1、反映工业化程度的指标，这里用通行的二三产业（非农产业）增加值之和占GDP比重替代。上表数据显示伊川、孟津、新安分别达88.78%、87.37%、93.62%，均高于80%的标准，其它5个县都也都高于70%的标准值。
2、第三产业比重除新安县17.65%不达标外，其它7个县第三产业比重均高于20%，但是普遍低于全国46.1%的平均水平。
3、国内生产总值和财政收入等指标由于县域经济发展迅猛，8个县相关数据均远远高于指标。从表3看，即便数据偏低的汝阳县GDP也达到了115亿（标准8亿）元，财政收入达到5.6亿（标准5000万）元，人均财政收入达到1371元（标准80元）。
（四）城区公共设施指标
涉及城区公共设施考核的指标主要是自来水普及率和道路铺装率，以及软性指标“有较好的排水系统”。作为城镇公共基础设施，经过多年的建设，加上新农村建设的有力促进，各县在这方面应该都不存在达标问题，今后需要加强的主要是市容市貌的提升。
综上所述，对照国家现行设市标准，我市8个县的人口密度、经济指标和城区公共设施等，除新安县第三产业比重低于20%外，其它7个县均已达标或者远远超过标准。但是全市只有伊川、新安和嵩县3个县满足“县政府所在镇非农业从业人员”的标准，此项指标成为我市撤县设市的短板。上述分析仅依据现行国家设市标准进行，加上个别指标是经过推算、评估而来，因此不可避免会存在一定的误差。
四、建议
1、创新户籍管理制度，提高城镇人口密度。城镇化的目的就是减少农业人口，增加非农业人口比例。2014年，河南省《关于深化户籍制度改革的实施意见》，明确取消了农业户口与非农业户口的区分,全面实施居住证制度，这为我们完善农业人口向城市“合理迁移”提供了机遇。
各县首先应该从短板入手，在提高城区人口和就业率的同时，继续完善统计方法制度，尽快把县政府驻地所在镇从事非农产业的人口数量提升到位。
2、加快壮大县域经济规模，优化产业结构，提高以服务业为重点的第三产业所占比重，解决城镇人口特别是城区居民就业问题。
统计数据表明，我市8个县的县域经济实力和经济规模都达到了较高的程度，但是产业结构仍不合理，特别是以服务业为重点的第三产业所占比重偏低，对服务经济社会发展，服务人民生活，改善就业状况有较大制约。
3、借着国家新型城镇化综合试点的东风，在巩固新农村建设成果的基础上，加快县政府所在地的城市基础工程建设，有针对性地提高自来水普及率和道路铺装率。
经过多年的发展，县城“脏、乱、差”，不像城市的问题得到明显改观，亮化、美化、绿化等工程的实施，较大程度地改善了县城面貌，但不容乐观的是，县城基础设施标准不高，县城周边仍存在卫生死角，一些公共基础设施仍不能完全覆盖，和设市的真正要求还有差距，要下大功夫加以解决。
4、紧盯国家民政部设市标准更新、调整进程，有的放矢，稳步推进洛阳新型城镇化综合试点工作。
撤县设市是加快我国城市化进程的重要途径，但我国现行设市标准比较僵化，部分指标亟待更新。国家有关部门和专家已明确表态正在着手对现行标准进行修订，期待一批具有实力和活力的小城市、卫星城市加速崛起。我们要抓住洛阳新型城镇化综合试点的机遇，加大工作力度，争取有2到3个县在近年内能够撤县设市。

文章出处：http://www.lytjj.gov.cn/web/tjfx/sjfx/webinfo/2015/01/1420512022767314.htm

洛阳官方更希望撤县设区吧

amy:洛阳官方更希望撤县设区吧 (2015-01-08 12:10)

我也纳闷
在我的印象里，地级市和县级市是互相拆台的关系
洛阳市怎么会希望撤县设市呢？！

amy:洛阳官方更希望撤县设区吧 (2015-01-08 12:10) 

洛阳周边各县近几年发展得也风生水起的，除了偃师默默无闻，新安、伊川、孟津的固投、项目开工率数据都猛地很，把市里几个区都甩在后面。想必这也与县里有较大的自主权有关，如果能争取撤县设市，对各县经济倒是绝对利好的

但撤县设区是发展壮大地级市最直接的做法
对洛阳周边的县是否适合就不得而知
因为设区的话，各县的自主权会削弱，发展经济的动力可能会减弱

独孤雨:洛阳周边各县近几年发展得也风生水起的，除了偃师默默无闻，新安、伊川、孟津的固投、项目开工率数据都猛地很，把市里几个区都甩在后面。想必这也与县里有较大的自主权有关，如果能争取撤县设市，对各县经济倒是绝对利好的
但撤县设区是发展壮大地级市最直接的做法
对洛阳周边的 .. (2015-01-08 13:52) 

那就偃师改区，伊川设市吧

孟津、偃师改区可行。

行者无疆:孟津、偃师改区可行。 (2015-01-08 19:44) 

在洛阳2020年的规划里，孟津和偃师都是作为市区规划考虑的

伊川县、新安县、宜阳县撤县设市希望比较大。

孟津县、偃师市撤县设区或撤市设区可能性比较大。

如楼上所说，能实现是最好不过了

继续关注！

http://202.111.154.235/dispbbs.asp?boardid=5&Id=1599896

启动撤县设市申报工作，增强县域经济发展动力。着力培育一批综合实力较强的中小城市，支持人口、经济、财政、税申收以及城市人口达到一定规模和标准的县报撤县设市，带动县域经济发展和吸引农村人口就近城镇化。目前，我市伊川县撤县设市申报材料已上报省政府。
适当增设中心城区的市辖区，将与中心城区联系紧密的部分乡镇纳入中心城区范围，适时启动县改区工作，打造大洛阳都市圈，增强洛阳在中原城市群中的影响力和带动力。
开展市辖区优化整合工作。将发展规模相对较小、发展动力相对薄弱的市辖区进行适当调整，优先拓展洛阳老城区的发展空间，将其打造成为最具洛阳古都特色和河洛文化底蕴的城市形象窗口。