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[个人区划理念]分省、分府(地)还是分县?——从地级市的坐实与乡镇的虚化看行政区划的演变 [复制链接]

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只看楼主 倒序阅读 0 发表于: 2016-09-21
分省、分府(地)还是分县?——从地级市的坐实与乡镇的虚化看行政区划的演变

      晚清以来,行政逐渐向县一下延伸,改变了过去皇权不下县的格局。伴随而来的是需要增加一级政权机构,可如此层级又太多,很多人觉得府的作用不大,于是废府之议甚嚣尘上,由此推动了民国初年全面废府。

      以州府为基础的区划体制历史悠久,源于战国时代的郡县制,实行有两千多年的时间。废府可以说是在我国行政区划史上破天荒的大变革,改变了两千多年以来的行政架构。代之而起的是省县两级制,并辅以乡镇自治。

     然而在实际运作中,这种理想的行政区划架构却走了形。废府不到二十年,全国各省普遍增设专区,而在县以下又增设了区公所。废除了一级实体,却增设了两级派出机构。专区是派出机构,没有独立事权,难以有效施政。可是当时的形势与条件却需要它有施政权,于是在地方很多专员不断要求扩权,并提高首县的地位。由于政治动荡,民国的行政区划架构没有完成,专区的定位与权限没有最终确定。

     当代继承和发展了民国的区划理念,实行省县乡三级制,并将之明确写入宪法。但是实际情况的发展再次改变了这种架构模式,起初是设置较大的市,随着市域的扩张,较大的市越来越多,又开始实行市管县,最终恢复了府级建制。

     府级的恢复不仅是行政的需要,更主要的是社会经济发展之使然,城市化是其背后最大的推手。城市化的不断发展,使得人口不断向城市集聚,各省的区域次中心成为了人口集散的主要节点,客观上推动了地级单位(府)的坐实。

     随着人口的迁移,城市日兴,乡村日衰,出现了大量的空巢化现象。地级市坐实的同时,乡在行政体系中的权重却不断减轻。乡改镇、合乡并镇,镇改街办,职能减弱,机构简化,有些地方只剩三办一所,向虚化发展,事实上已经演变为派出机构。乡虽设有党委、人大,但实际功能相当于工委性质,没有完整的权限。

      与此同时,县以下则形成了以中心镇为核心的次级区域,尤以东南沿海发达省份最为普遍。遇到这种情况,我国的传统做法是分县, 泉州石狮就是一个典型,最终单独设立县级建制。 但现在在县级遇到了强大阻力,县不愿意放手自己的财政支柱,上级则采取了妥协的做法,设置扩权镇。扩权镇必然要坐实为县级单位。而县的实力、权限较弱,难以与之抗衡,分县不可避免。

       在府级区域内也出现了类似情况,经济强县、人口大县离心意愿强烈。传统做法是分府,比如贵港市、萍乡市,与类似于旧时的直隶州。但在许多地区,许多县并不愿意受制于新府,更希望拥有单独权限,于是各省采取了直管县(市)的作法,与旧时的直隶厅类似。不过来自于府的阻力很大,许多省的直管县计划因此搁浅。站在国家层面上看,也不希望省的权限过大,不论分府还是直管,均会削弱省内的制衡力量,进而虚弱中央集权。于上于下,这两种模式都难以推行。

      当代在行政区划改革方面做了多种尝试,除了上述模式,还在过去的道级区域规模设立了新省,比如海南、重庆。由此人们提出了分省的设想,通过分省并县废府,减少行政层次。但就目前国情而言,这种模式还难以在全国范围内推行。
①划分方案争议大。早先有谭老的97道方案,后来又有50省、80省方案,众说纷纭,均有其合理之处,但谁也说服不了谁,方案不能最终敲定。
②地区发展不平衡。我国疆域辽阔,地区差异大。不但东部、西部、中部悬殊,而且各省、各地区也不同步,存在着大大小小的独立单元,重新整合难以划定统一标准。
③新省内将出现激烈的首位度竞争。新省以由原省内若干府组成,原府城原来自己的区域中心,拥有较强实力,况且废府后许多府城将失去其原有的政治经济地位,设立新省必然引发激烈的竞争省会。在多中心地区将会表现的尤为明显,选谁做省会都是一场龙争虎斗,增加内耗,不利于区域合作。

       综上所述,我们可以看出区划越大,进行整合的难度越大。比较稳妥的做法还是立足现有框架,逐步改革。笔者的建议是走自下而上的道路,先分县虚乡,然后合并地市,逐步下放权限,先将编制减下来,把权限划分清晰,再进行层次上的变革。针对地区差异,肯定要采取因地制宜的方法,根据当地情况来进行改革,不能搞一刀切的粗放改革。我国目前正处于社会的转型变革阶段,且地区发展不同步,在很长一段时间里,将会是一种多元并存的局面,最终的区划架构将会随着社会经济的发展,在稳健改革中成型。它的形态将会在多种因素的综合作用下完成,是多方利益博弈中和的结果。 从未来发展趋势来看,乡这一区划层级最终将走向消亡。而省、府、县的定位、职能、权限也将出现众多变化,与现行体系中的实质不同。假如将来全国大范围分省,那时省的意义肯定不同于现在的省,正如它从一个中央部门到派出机构、再到实体机构的变化一样。既然如此,不妨改一个更为切合的称谓,州或者郡也许更适合一些。
我的博客满天碧

http://blog.sina.cn/dpool/blog/u/3208570611#type=-1
只看该作者 1 发表于: 2016-09-21
这几十年的经验已经说明,府县制适用于全国大多数地区,发达地区可以虚化府级
無限空虛心內追 含淚告別了無聲
只看该作者 2 发表于: 2016-09-21
城市化的另一面是农村被郊区取代。如果大量人口都拥挤在主城区中,必定会对人口的世代更替产生不利影响。合理的解决办法是大量修建城市铁路,扩大城市的覆盖范围,把人口的居住地疏散到郊区的中小市镇,以数万人到十数万人的规模建立市镇。
惜今生有缘无分,愿来世不再错过。
只看该作者 3 发表于: 2016-09-21
虚省为中央派出机构,坐实地级市权限,全国分
中央
|
省(派出机构)
|
市(地级)
|
县(区)
|
镇(乡、办)

共五级机构,村级政权改为社区居委会,不再设党政干部(村支书、村长、治保主任、民兵连长、妇女主任等等职务)

全国设36省,可设300一400个地级市,每个省辖约10个地级市,每个地级市辖5个县,

乡镇办不设人大、政协和党委,不下放经济审批权限,只是管理地方民生事务的机构



[ 此帖被hurry21在2016-09-21 14:16重新编辑 ]
只看该作者 4 发表于: 2016-09-21
还是走历史的老路吧,大规模分省,然后省地合流,然后再设新的一级区划。
只看该作者 5 发表于: 2016-09-21
回 Franc.She 的帖子
Franc.She:城市化的另一面是农村被郊区取代。如果大量人口都拥挤在主城区中,必定会对人口的世代更替产生不利影响。合理的解决办法是大量修建城市铁路,扩大城市的覆盖范围,把人口的居住地疏散到郊区的中小市镇,以数万人到十数万人的规模建立市镇。 (2016-09-21 13:39) 

随着人口大量涌入城镇(条件较好的中心大镇),农村逐渐走向凋敝荒芜,大部分乡镇级虚化是必然。
只看该作者 6 发表于: 2016-09-21
楼上可以离开论坛了!

现在的强镇绝大多数仅仅是存在于东部地区,在中西部地区应该培育大镇分县并设置县级机构,直管社区和村,平均每个县可以分设5-6个小县!形成省---市------区、县即可!

比如湖北省黄石市铁山区,浙江省鳌江市下设的矾山县、龙港区、鳌江区,灵溪区,水头区,平阳区等等
中央行政区划委员会是行政区划改革工作的核心领导和决策部门。主要职责:1.编制规划地方三级管理体制。2.审核批准各级政区的设立标准和规模,地名和边界标准化。3.组织指导各个政区的官员级别和套改工作。
只看该作者 7 发表于: 2016-09-21
回 东亚第一精英 的帖子
东亚第一精英:楼上可以离开论坛了!
现在的强镇绝大多数仅仅是存在于东部地区,在中西部地区应该培育大镇分县并设置县级机构,直管社区和村,平均每个县可以分设5-6个小县!形成省---市------区、县即可!
比如湖北省黄石市铁山区,浙江省鳌江市下设的矾山县、龙港区、鳌江区,灵溪区,水头区 .. (2016-09-21 15:46) 

     没有调查就没有发言权,你这种只会“纸上谈兵”的文字先生键盘侠不懂最好不要出来贻笑大方。

农村衰败为什么不可避免?

     通过近十年的政策解读发现:任何涉农政策,都无法阻止农村的衰败。涉农政策的作用,也仅仅是延缓农村衰败来临的时间周期,根本无法改变结果。决定一个事情结果的有多种因素,但起核心作用的,就是一两种因素。

     首先,经济是否发展取决于人。以大学为例,大学最核心的是大学里的几个教授,而非宽敞的校园,明亮的教师和先进的设备。(当然了,目前国内大部分大学都毫无存在的意义)。人聚集的地方,需求自然就多,分工自然就细,效率自然就比人口稀少地区要高很多。周其仁老师说过一句令本人印象深刻的话,城市为什么比农村好,因为在城市里,站着就有人给你钱(保安),在农村,你站一年也没人给你钱。目前农村的现状是啥?老弱病残留下,青壮年外出打工,农民子女大学毕业第一选择是留在城市。即使有部分相应政府号召返乡创业的,也不是城市里的精英(说白了大概率事件就是在城市里呆不下去了),精英人口从农村的普遍流出,而且没有任何回流的迹象,此为农村必然衰败最根本的原因。

      其次,农业是个低附加值的产业。农民、土地、农产品,这三者占据了绝大部分的农业关系。然而,八亿农民辛苦一年生产的农林牧渔的总产值只占gdp的10%不到,而且还在逐年下降。你怎么指望农民致富?怎么指望年轻农民留下?本人最喜欢以数据说话,国家发改委对2013年小麦、水稻、大豆、玉米四大粮食品种的收益成本情况做了调查,调查显示四大粮食品种亩均产值是1039元(没有扣除成本),亩均投入费用是357元,亩均收益是682元(这个收益包括他本人的人工和他的利润)。

       但这个调查不含土地承包费,也不包括农民自己的人工费。另一份数据与此相得益彰:2012年农民来自种地的收入人均是2017元,占全部收入的26.6%,2013年比重又降为24.6%——即农民种地的收入占总收入的不到四分之一。没错,化肥是农民施的,农药也是农民洒的,农民的确与食品安全脱不了干系。这里值得解读的是,当今的农民种地,已经不是按农民自己的意愿来决定。农民种粮食可能是分文没赚,然后还得靠打工来养活自己。还得遭受消费者的指责,问他种的粮食为什么会使用化肥农药!

      咱们不谈过往,继续往前看,农林牧渔将来会出现改变的机会吗?没有,总亩数不变(土地不会凭空增多)单产不变(短时间难以大幅提高)农产品价格不变(能维持现有价格已属万幸)。也就是说,不管谁来操刀,农村的生产关系如何调整,总产出量不变。这种结果是比如可以预见的,所以中央在一直提要增加农民的财产性收入,希望过险关。但本人对此并不看好。

       不管我们心里是否接受,农村的衰败都不可避免。或许不远的未来,农村仅仅存在于我们的记忆当中。又或许在遥远的未来,农村存在的价值,都要列入古文化保护。

      所以除了县城及以上和较大的中心镇、富镇,其它普通乡镇在内的广大农村地区必然走向衰败凋敝、撤并甚至消失。
只看该作者 8 发表于: 2016-09-21
回 hurry21 的帖子
hurry21:虚省为中央派出机构,坐实地级市权限,全国分
中央
|
省(派出机构)
|
....... (2016-09-21 14:06) 

可以派书记一员监督指导,村(社)长由居民选出,机构由居民自行组织。
我的博客满天碧

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只看该作者 9 发表于: 2016-09-21
就楼主的文章来说,我的意见是:虚省、建州(地级市、自治州、地区适当合并建州)、分县(分大县留小县)、虚化乡镇(与街道一样改为派出机构)
虚省
建州
分大县合小县
乡镇市自治
市分二等:县辖市、州辖市
首都设中央直辖行政区
只看该作者 10 发表于: 2016-09-21
回 神农架林区 的帖子
神农架林区:随着人口大量涌入城镇(条件较好的中心大镇),农村逐渐走向凋敝荒芜,大部分乡镇级虚化是必然。 (2016-09-21 15:36) 
从维持人口世代更替的角度讲,人口不可能高度集中于少数城镇。拥挤的城镇和高昂的房价必然抑制生育愿望。解决的办法就是用城市化的郊区取代前工业化的农村,重新让人口铺满全域。
现在的问题就是,包括老牌发达国家在内,城铁系统都不够发达,不足以兼顾经济活动的集中化和城市人口分布的分散化,以支撑此种规模的社会重构。
惜今生有缘无分,愿来世不再错过。
只看该作者 11 发表于: 2016-09-21
中东部乡镇的意义在于提供最基层的公共服务

因为以乡镇面积为通勤距离是相对合适的

乡镇当地面积上,可以没有一级政府,但是必须要提供基础性公共服务

中小学、交通车站、生产资料市场、养老院、卫生院、银行邮政基层网点等

县则是很尴尬的存在,所以应该适当分合,中东部大部分县人口控制在五十万人口比较合适
只看该作者 12 发表于: 2016-09-21
回 leexiaoqi 的帖子
leexiaoqi:中东部乡镇的意义在于提供最基层的公共服务
因为以乡镇面积为通勤距离是相对合适的
乡镇当地面积上,可以没有一级政府,但是必须要提供基础性公共服务
中小学、交通车站、生产资料市场、养老院、卫生院、银行邮政基层网点等
县则是很尴尬的存在,所以应该适当分合,中东部大部分县人口控制在五十万人口比较合适  (2016-09-21 21:03) 
这些如果都配齐了的话,有一级相应的政府可能效率才是比较高的。
当然,不一定要有。但这个层次的当局才是一般意义上的地方政府。
惜今生有缘无分,愿来世不再错过。
只看该作者 13 发表于: 2016-09-21
回 Franc.She 的帖子
Franc.She:这些如果都配齐了的话,有一级相应的政府可能效率才是比较高的。
当然,不一定要有。但这个层次的当局才是一般意义上的地方政府。 (2016-09-21 21:13) 

主要是这个政府如何设置

以前,乡镇人口密度低,方圆十来公里设置一个乡镇

城市人口密度高,市辖区同样也是类似大小

这样无论是市辖区,还是乡镇,面积相仿,虽然提供的公共服务层级有差异,然而居民使用公共服务的距离不会差太多

然而现在就乱了,各种早年乡镇大小的市辖区大嘴吃四方,恨不得吃成一个县的大小

那些郊区的乡镇改制的街道办是最尴尬的,本地政府被撤销,区划被肢解,市辖区的公共服务又覆盖不到



只看该作者 14 发表于: 2016-09-21
接楼上举例:

某市辖区,早期面积小,境内基本上除了水域和山林都是市区,总体面积与周边乡镇相仿

后来吃掉了周边县里的一个镇,面积扩大一倍,各种卖地风生水起,然而镇政府权力太大(有太多地皮可以卖)

所以几年前区政府申请从镇里挖出来几个村成立新的街道办

结果因为新街道办位置实在不好(也没啥好地方了),村民们去办点行政事务,连摩的都不愿意去,罔论公交车

街道办辖区居民的工商业活动,低层级的依然去原来的镇上,高层级的就去市区,街道办基本没有存在感


只看该作者 15 发表于: 2016-09-21
虚省设道
撤市设郡,郡地设市,郡市合府。
稳县可增
并乡撤镇
太師、天策上將、大相國、領尚書事、中書監、侍中、大將軍、大司馬、假节钺都督中外諸軍事、天下兵馬大元帥、領左右神策十軍左右十二衛大將軍、同中書門下平章事、太清宮太微宮使、首輔學士、監修國史、軍機大臣
只看该作者 16 发表于: 2016-09-21
回 leexiaoqi 的帖子
leexiaoqi:中东部乡镇的意义在于提供最基层的公共服务
因为以乡镇面积为通勤距离是相对合适的
乡镇当地面积上,可以没有一级政府,但是必须要提供基础性公共服务
....... (2016-09-21 21:03) 

兄弟的想法与我不谋而合,我的方案正是如此,先将百万人口大县一分为二。
我的博客满天碧

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只看该作者 17 发表于: 2016-09-21
回 leexiaoqi 的帖子
leexiaoqi:主要是这个政府如何设置
以前,乡镇人口密度低,方圆十来公里设置一个乡镇
....... (2016-09-21 21:32) 

基础性公共服务必须有,我的设想是通过社会自治来解决。国家现在正在进行体制改革,把不一些社会职能已购买的形式交给社会来办,我觉得这个路子走下来是正确的。现在我国国民素质有了很大提高了,应该可以在乡镇层次上进行民主试验改革了。
我的博客满天碧

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只看该作者 18 发表于: 2016-09-22
回 收取五十州 的帖子
收取五十州:基础性公共服务必须有,我的设想是通过社会自治来解决。国家现在正在进行体制改革,把不一些社会职能已购买的形式交给社会来办,我觉得这个路子走下来是正确的。现在我国国民素质有了很大提高了,应该可以在乡镇层次上进行民主试验改革了。 (2016-09-21 23:07) 
公权力不得私有。政府以强制力保证最基本的公共服务。不能所有的事情都依靠社会解决。
惜今生有缘无分,愿来世不再错过。
只看该作者 19 发表于: 2016-09-22
回 Franc.She 的帖子
Franc.She:公权力不得私有。政府以强制力保证最基本的公共服务。不能所有的事情都依靠社会解决。 (2016-09-22 03:39) 

没有谁要国家把所有事情都交给社会解决。只需要一部分。
例如教育,目前无论是中小学还是大学,绝大部分都是公立学校,政府扛下整个教育负担,但完全可以效法国外,鼓励私立学校,将一半的学生和教师脱手,这是完全可行的。
其實你不懂我的心。
只看该作者 20 发表于: 2016-09-22
回 未央小色狼 的帖子
未央小色狼:没有谁要国家把所有事情都交给社会解决。只需要一部分。
例如教育,目前无论是中小学还是大学,绝大部分都是公立学校,政府扛下整个教育负担,但完全可以效法国外,鼓励私立学校,将一半的学生和教师脱手,这是完全可行的。 (2016-09-22 07:43) 
基础性的公共服务,必须是政府提供资源保证最基本的需求。我们这里讨论的是是否应该建立一个基层政府,来运行、管理这些基层的公共机构。如果你继续以应该把公共职能交给社会来应对这个话题,那我会认为你是认为应当全面取消政府提供的公共服务的无政府主义者。
惜今生有缘无分,愿来世不再错过。
只看该作者 21 发表于: 2016-09-22
公权确实不能私有,但公有并不等同于国营。基层性的公共事务可以交由社会自己办理,政府负责监督指导。
我的博客满天碧

http://blog.sina.cn/dpool/blog/u/3208570611#type=-1
只看该作者 22 发表于: 2016-09-22
回 收取五十州 的帖子
收取五十州:公权确实不能私有,但公有并不等同于国营。基层性的公共事务可以交由社会自己办理,政府负责监督指导。 (2016-09-22 09:27) 

社会可以办,政府的义务是提供保障民众权利的低水平的廉价公共服务

最典型的就是教育,公办乡镇小学教学质量可以差一些,但是软硬件设施必须要逐步提升

我国现阶段也已经有了这个财力

而且这种服务还需要有适当的过剩
只看该作者 23 发表于: 2016-09-22
行政区划层级应该精简为“省级——地级——县区级”三级。要推广“小县制”和“大省制”。
只看该作者 24 发表于: 2016-09-22
回 hurry21 的帖子
hurry21:虚省为中央派出机构,坐实地级市权限,全国分
中央
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省(派出机构)
|
....... (2016-09-21 14:06) 

和我想的差不多
建议稳省分地撤县并乡镇,实现省----市(县)----区(街道)、乡、镇三级。地级一分为二、三,称市或县(副厅级);原来的县拆分(大致按原来的县辖区大小),2、3个乡镇街合并,称区(街道)、乡、镇,为副处级。
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