[个人区划理念]决定行政区划层次与幅度的因素是什么？（希望大家多多给予讨论） [复制链接]

看过太多的行政区划方案了，也看过不少讨论行政区划的书籍（尤其是历史上行政区划方面的），却很少发现有人去认真研究影响最终决定行政区划的因素有哪些》他们是怎么起作用的，这些因素随着历史的发展是否在变化，是否在不断增加新的因素？哪些因素仅仅是短期的，可以采用权益措施就可以解决的？哪些是长期的，甚至决定性的？
联邦制下的行政区划和中央集权下的行政区划，他们分别受到哪些哪些因素的影响？
地方自治对行政区划层次和幅度的要求，是否和加强中央权力的行政区划的要求是否相同，是否可以分开，相互制约。
一定要设计一个符合形式美感的行政区划方案吗？
行政区划的稳定性与遂社会发展的变动性之间的关系？




作为一种行政区划或一种行政建制的管理区域的“市”， 和作为一种聚落的“市”（我们更多的时候用“城市”一词来表示）的关系是很微妙的。
一种行政建制的管理区域的“市”， 其实和从前的县和府州没有什么区别，只不过是区域划分而已。而作为一种聚落的市，却远没有那么简单。城市的高速发展，城市与乡村或城市之间的联系都在不断发生变化。
把动态的城市空间作为相对静态的行政管理区域划分的标准，其结果只能是行政区划的动荡不安。
直辖市的行政区划就是一个例子。今天，随着城市的发展，城市的空间范围和影响不断的扩张，例如机场、港口、绕城公路等等不断变化出现，面积高达1万平方千米的直辖市也不可能承受得住这些变化，更何况那些那些面积不到1千平方千米的大型城市（即一些地级市），因此和许多城市规模和经济发展不断变化的大型城市想成为直辖市一样，许多中小城市通过撤县（包括县级市）设区的方法来扩大城市所在的行政建制的管理区域，也就很正常了。
今天一些大城市的空间规模和空间影响已经远远超过了传统的一县一府的行政区域范围，甚至超越省界。我们不能把一个城市简单的理解成行政建制中的街道连绵建成区，也要看到，机场、港口、郊县（或郊区）的工厂，四面八方延伸的公路、铁路，各种从城市向周边延伸的公共基础设施，也是一个城市的有机组成部分。卫星城和中心城的关系，与传统行政管理中的同级政府（县与县）或上下两级政府（县与府州郡省）的关系根本不一样，不可能通过将卫星城所在的行政区域从属于中心城所在的行政区域（如直辖市和地级市中的高级市管低级市、市管区或镇）就能够解决的。

行政区划的目的是为了实现分区治理，因此主要的影响因素就是土地面积和人口。这并不是说不应该从这个区域范围内人民的活动和生活性质考虑，比较古代也有军事性的政区。但是这不应该成为行政区划的主要因素。因此城市的发展应该在某种程度独立于行政区划的变动。我想县辖市（县域范围内的城市）之所以较好，可能就出于这个原因吧。

想通过行政区划来解决城市发展的空间规模问题，一直我们中国的一个主导思想。这在一定程度上和其把市民看成真正的国民（或者把城市化当做人类生活唯一进步方向）这种思想有关系。
但是行政区划并不仅仅是服务于一时的经济发展，同时也是许许多人的感情文化影响要素。

要想稳定行政区划，必须在一定程度上厘清行政区划和城市空间规模的关系。这不是通过增设直辖市、实现省管县（即废除市管县）就能够彻底解决的。举一个很简单的例子，城际铁路作为未来中国交通的一个发展方向，城际铁路的路线和停靠站设置就是一个关键问题。在以前，作为一种交通途径的城际铁路可能仅仅是不同地区之间的人民出行选择，而在现代，则成为一个城市的一个有机组成部分，城际铁路延伸到哪里就可以把城市的空间扩展到哪里，而这在很大程度上和城际铁路的路线和停靠站有关。对小城市来说，是否和大城市保持密切的经济联系，是维持自己生存的一个关键性问题，如果能够成为一个大城市的卫星城，那么其关系又将不一样。但是这和行政区划的变动联系又有多大？


为什么人们在讨论市制的时候，却根本不去关心城市的空间特性和空间规模变化？
难道城市如乡村一样，具有相同的空间特性，仅仅是人口密度高？

希望大家多多给予意见！！
谢谢！！

中央集权制下主要是中央为了实现对地方的有效控制，尤其是有战争或暴乱时，就一直往下派官员监督地方官员或署理地方事务，刚开始是临时的，后来就演变成固定的了，结果就多了一级政府。
汉有州、唐有道，到了金元更是颠覆性地出现了“行省”的体制，明清都往地方派大量巡抚、总署等等。

粗略的讲，决定行政区划层次与幅度的主要因素有如下：
治理体制、治理需要、人口规模、地域范围、山川形便、历史传承等。
规律之一，随着社会发展，有层级逐渐下移、幅度逐渐扩大的趋势。
规律之二，随着治乱更迭，有不断增减虚级、虚实逐渐转化的过程。
规律之三，层级与幅度调整也暗合波形震荡、动量守恒的原理。

决定的关键是安排好人事、巩固好政权！

     决定因素很多，宏观来说是经济因素，微观来说是人事安排。

这是一个很有意思的命题，先顶！

sslnbqsr 网友的观点可能比较普遍。我提出两个疑问：
1.“中央集权制下主要是中央为了实现对地方的有效控制”，中央集权本身就是一种中央对地方的有效控制，这种解释似乎有点重复。例如只有建立起了郡县制的地方才存在中央集权。因此这里要解释的其实两个问题，为什么要实行分层治理的中央集权制，
第二，使得这个中央集权制能够实现有效控制的层级与幅度与什么有关（国土面积？人口？人口密度？经济发展？国家动员？1111）
2“尤其是有战争或暴乱时，就一直往下派官员监督地方官员或署理地方事务，刚开始是临时的，后来就演变成固定的了，结果就多了一级政府。”，为什么战争时需要增加临时派遣官员？是否必需？
是否增加临时派遣官员就一定会变成固定的，要变成固定的受什么影响？（共和国建国初的五大行政区为什么被撤销了？是否说明了层级本身是受中央政府力量的限制的？又受到何种限制？）。

天地人和 网友的观点，在大多数的历史地理学的书中我也看到过类似的总结，也产生了一些疑问：
“治理体制、治理需要、人口规模、地域范围、山川形便、历史传承”到底是怎么作用于行政层次和幅度，分析很少。
“社会发展”对行政层级的影响是否仅仅是单一，例如社会发展的平稳期（如现在的美国）与社会发展的高速变革期是否一样？
大多数的趋势只是从临时中长时段的结构中总结出来的，却没有解释在临时的反复波动中影响因素的作用是否单一，与其他因素之间的联系如何？
趋势能够指明我们朝什么地方去看，但似乎不能告诉我们那里的事情是怎样发生的？

1、国土这么大，人这么多，光靠一个中央政府肯定管不过来，江山是靠军队打出来的，分级治理可能也有军队按级指挥的传统。
2、中国的官场一般都是欺上瞒下、一级糊弄一级，别说有战争或内乱了，就和平时期，中央要及时了解各地情况，都要向下面派官员（看看现在中纪委派到各地的办事机构就差派到村一级了），一般派往边地和问题较多地区，刚开始每年回京报告情况，后来来去一趟花不少时间和财力、物力，再加上有内乱或战争一般时间也比较长，什么节度使、巡抚、总督、经略等等吧，就常驻地方，由于代表中央，权大势大，再加上随行的一帮人家属、子女都定居当地了，社会关系网慢慢形成，后来就演化为一级政府了。

最终决定区划的应该是事务的繁简和有效的管理。一个政府的设立首先就是要对管辖的事项能够作有效的管理，这就要求该政府管辖的面积不能太大，人口不能太多，下级也不能太多。其次政府人员的设置是依赖事务繁简的，事务繁多的官员就要多，事务简单的官员就要少，考虑到专业分工的需要，政府的事务应该趋繁，那么就要求政府管辖的面积要大，人口要多，下级要多。在这两种相反的作用的平衡下，政府才得以存在其应该具有的相对规模。

现在是和平社会，政府的事务变少了，所以各级政府都应该扩大了，东部有的地方已经将村扩大到五六千人口级别的了，乡镇也扩大到5W、10W甚至15W、20万人口级别了，那么县是不是要扩大了呀，3-5个乡镇设置更多的乡镇合并到一个了，那么县是不是也应该这样合并呀。地级单位是不是就可以不要了呀。

“决定行政区划层次与幅度的主要因素，到底是怎么作用于行政层次和幅度”这方面的研究确实少见，本人才疏学浅积累不够，还无法给出深入的分析，只能粗略的浅薄的有一些认识与大家探讨。

层级与幅度调整如潮起潮落，暗合波形震荡、动量守恒的原理，是一个循环往复螺旋上升的过程。
在“社会发展”的平稳期和高速变革期，各种因素对行政层级的影响是不同的，行政层级存在的模式也是往复相似的。
趋势与规律总结不可分，在临时的反复波动中，影响因素的作用是分主次的，相应的层级存在形式也是不同的。
趋势能够指明我们朝什么地方去看，这就足够了，这样可以指导我们的改革方向，少走弯路。

楼主的主命题和分命题都很有探讨价值。建议版主适当鼓励，吸引更多有识之士参与此讨论。

看来关注问题的人不如分省的人多！
自己顶自己一下。

作为一种行政区划或一种行政建制的管理区域的“市”， 和作为一种聚落的“市”（我们更多的时候用“城市”一词来表示）的关系。我想可能是重新厘清“市制”问题的关键。但是这似乎意味着，我们对行政区划（包括行政建制）和聚落都有一定的知识，并对他们的关系有着清晰的认识。不过，我个人发现，对这方面，我们还缺乏太多（政治地理学和城市研究，作为两名不同的学科。本身都不大成熟，他们之间的合作成果也很少。而且，政治地理学主要从政府的角度出发，的历史地理学则主要研究过去的行政区划。这和城市研究一开始就具有的市民社会倾向不大相容）
聚落作为人类或人群的一种生活居住形态，必然要以一定的空间为前提，哪怕就是一个“集市”它也总要在一个空间中才可能存在。
那么“城市”（或“自然市”）作为一种聚落，它的空间特征是什么？只有了解了它的空间特征，我们才能知道“城市”的区域和范围。毕竟当我们说“进城”“到北京城”去的时候，总是和踏入某一区域有关系的（尽管可能并不存在清晰的分界线，每个人也有不同的理解。如城区、四环以内、XXXXJ街）。其次，它的空间或区域范围的变化，有什么模式或特征，这些变化时受什么影响的（如历史传统、风俗、商业、经济发展、政治行政影响），人们是怎么理解这种变化的。从而我们能够认为这还是原来的那个城市或某个城市消失了（被别的城市吞并了）。
在了解了城市的空间特征已经时间、传统、政治、经济发展等因素对它的影响之后，人们怎样看待和维持这个城市。
城市的稳定性？城市边界的模糊性？
对今天的中国而言，一个大变动的时代，如何看待处理城市间的联系，

行政建制的出现，是人们为了治理或管理这个城市而设置的机构和对相应的地理区域的划分。对城市地区的行政建制
设置来说，最主要的就是如何对城市区域进行划分和机构设置，从而能够有效的面对城市因为各种因素的变化带来的扩张或其他变动。
以及如何处理城乡区域的之间的关系。城市并不是一座座孤岛，而是有机的与乡村结合在一起的，城市之间的联系也是通过乡村的。城乡区域的变动对城市的行政建制的影响如何。
太多太多的问题摆在我们面前。

行政区划不仅仅是人口和土地面积那么简单。

城市具有规模效应。如果以后以城市化为主，就必须注意城市圈、城市带、城市体系，不同城市的规模问题。大规模的发展城市，而没有相应的城市等级体系，同样可以带来重复建设和资源浪费。
例如一个服务50万人口的公共服务体系，其辐射面积有多大？在高密度区和低密度区，人口还是面积为主？
一个500万人口的地区有多大？在中国至少存在从0.5万到2万平方公里德可能性。0.5万的前提下，那么这个地区的人口密度是相当高的，如果才0.5万平方公里就分10个县，一个县才500平方公里，城市的规模效应如何体现？

地级的存废不仅仅受到从上的省管县的束缚，也受到从下的，镇崛起的影响？
最重要的是，城市定位如何？“市管县”的提出是受一种关于城市在经济发展中定位的观点的影响出现的，那么其废除也似乎与之有关。如从强调建设大型城市到强调建设中小城市。
镇与县的关系，在我看来是一个不亚于市与县关系的问题。尽管我国由于不实行“县管市”使得这个问题没有后一个问题突出。

但是问题就是，如果不能并县，就只有分省，省管县才有彻底完成的可能性。省县比一般不超过1：40--50，省管县才是稳定的。
如果县的数量不能减少，成功的省管县，就只可能建立在划小省的基础上，但是一旦省被划小，又要增加省的数量，而省的数量增加到一定数目，又可能会产生新的一级行政区划。
我个人认为，在今天，一个县规模的确小了点。但是如果并县，那也会产生极大的问题，那就是县将无法完成自己的政府职能。
我个人认为，最好的解决办法，应该在镇。扩大的镇的规模和加强其地方政府职能，逐渐让镇取代县的地位，恐怕是最好的办法。如在一些地区，实行地级市或地区（自治州），直管镇，不通过县或市辖区，从而实现县级政府职能的下沉（到镇），这样并县甚至实行县地合并（在地级市管辖县的数量不超过3、4个地方）就不会出现很大的困难。
这样还可以实现县辖镇与县级市的县城的平等。对北方县比较林立的地方来说，这可能是一种较好的办法。
其实就我们的生活经验来说，现在的县的大部分地区，我们并不很熟悉，熟悉的不过自己所在的那个区域，一般这个区域还占不到县域的三分之一。同时，因为各种原因，我们的活动范围又会频频越出县域，在几个县活动。最后就是走向省以及全国。
镇-地区（不管叫什么名字）-省这样的三级体系，比县省二级似乎要稳定得多。

当我们探讨各级政府（从中央政府到基层地方政府）之间的差别时，各级政府之间的职能关系，是相补还是相冲突。
例如在县级政府与省级政府之间，增加一级政府时，其目的仅仅是为了增强省级政府的权力吗？我想肯定不是，那么按照传统理论政府层级的增加和中央集权有关，恐怕就不是那么简单，肯定是出现了在现存的两级政府都不能处理（或有效处理）的问题，同时又不能通过仅仅设置一个高级政府的派遣机构来解决问题。
那么政府层级之间的关系，就应该和政府本身的职能和执行能力有关系。
为什么，一直以来中央与县之间仅仅设置一级政府是不够的，绝大多数时候都是两级。为什么派出机构那么容易变成一级政府，是不是和它本身从诞生之日起就居于中间地位而具有其上下两级政府所没有的一些优势有关系。要消除政府层级增加的危险，是否应该从这里入手？

推荐坛友yoyoky的一个精华帖 《关于“管理幅度”的几个看法》

http://xzqh.info/bbs/read.php?tid=47327&fpage=24

这个老帖子有被翻出来了，说句大话我对各方面倒是有比较全面的认识，但是因为不是专业出身，写成文字很艰难。但从我过去的区划设计趋向于繁（县辖市可以分区，城市适当广域）等，可以侧面的看出我对这些问题的回答，可惜很多人不以为然。

希望看见你的论述。
这是我自己的一点困惑，苦于没有什么深刻的认识，也只能写到点感想！！

引用第16楼linpengbing于2010-07-09 23:33发表的 回 15楼(youyuan) 的帖子 :
希望看见你的论述。
这是我自己的一点困惑，苦于没有什么深刻的认识，也只能写到点感想！！

那有空多交流吧，你可以发短消息给我

我也没有什么大的意见。
一，我至今没有搞清楚“城市规模”和“城市的聚落建制”的影响因素有哪些，城市如何分类。因此也不清楚我们国家现在城市发展的现状和趋势。因此在判断城市型政区的规模和分等上，束手无策。
二，中国地理环境之复杂、人口分布之不均匀，民族风俗语言习惯等等，如何分类处理，也没有具体的认识。
另一方面，我很倾慕宋朝的虚路实州、路州县二级半体制，另一方面有认为现在中国的省面积过大，省域发展不均和地方利益集团化，很想废除省制，采用虚级的大区代替。
但是，同时问题也很多！
即使中国通过大区这个执行机构能够管理200--300个地级政区，也会面临另外的问题，中国目前的地级政区面积大多在1到2万左右（除开西部北部的人口稀少区和一些未管县的地级市），人口都在400到1000万左右，在这个范围内城市竞争厉害，不利于区域整合。
如何判断适合的政区规模是一个极大的问题。
尤其是，据说高铁的发展将极大的改变交通领域和人民的时空观念，至少200KM\H的速度对几万平方公里来说已经不是什么大问题。

还望多多指教！

多看看大家的帖子吧，有一些结论性的东西倒是可以记住：
1.城市不适宜采用狭域建制
2.区划设置以有利于社会发展、有利于社会稳定为核心要素。
3.上下级的管理幅度在10-50为佳
4.一级区划或准区划的数量宜偏向大数50，较少的一级区划数量会使国家不稳定
5.尽量减少常设虚级单位，虚级单位因事而设，事终而止才是正常的。
6.乡村等基层是区划设计中最重要的一环，忽视甚至排斥乡村等基层的区划设计一定不是好的设计

本文提出了应该非常重要的问题.说明作者对行政区划改革的思考是很深入的.
      我认为:  在不同的历史条件下，决定行政区划的主要因素是不同的,  变化的.  中国在长期的发展过程中逐步形成的行政区划体系在历史上各个时期都发挥了重要作用。但是随着我国人口增加、资源需求增加、环境压力加大，传统的行政区划已越来越不适应经济和社会发展的需要。在新的历史条件下，传统的历史沿革因素已不再是决定行政区划的主要因素，而生态环境、抗灾减灾、自然资源特别是水资源及人口压力等已成为决定行政区划的主要因素。          

为了适应我国新时期社会主义建设的需要，对我国现行行政区划的全面改革势在必行。中国行政区划需要体制创新。全国必须按江河湖泊海洋流域重新划分县级以上行政区划，建成“一省一江、一郡一水、一县一川”的流域区划体系。
如果有时间请看一下我的:
:《中华人民共和国行政区划法》（建议稿第四稿）及其说明论文<川论>希望和你进一步交流.