[宏观区划体系]调整全国行政区划的基本原则 [复制链接]

调整全国行政区划的基本原则之一
在如何调整全国行政区划之前，应优先考虑调整行政区划的基本原则，然后才好具体调整各级行政区划。因而可考虑遵循如下六项有关调整行政区划的基本原则：
1管理幅度与管理层次结构合理化原则。
从最佳行政管理幅度与管理层次结构关系和我国国情两方面来考虑，我国现有行政管理层次设置不够合理，我国现有行政管理层次实际上有省、地（市）、县和乡四级，由于设置地级行政区没有任何法律依据，况且地（市）级行政区划单位又太多，大大增加了全国行政管理成本，故而需要减少地（市）级行政管理层次。同时，我国省级行政管理幅度也不够合理。主要原因是大部分省级行政区的管理幅度太大，因而不得不在省与市县之间设置地区行署，或设置地级市管县方式来解决管理幅度过大问题，这是增加地级行政管理层次的最主要原因。因此，调整全国行政区划时，应根据我国实际国情，合理调整行政管理幅度与管理层次结构关系。据此可考虑重新设置大行政区，划小人口密度较大的大省区，撤销其地级区（全国只有少数几个地广人稀型省级区才可继续保留其地级区），省将直接管辖市县。这样一来就可使中央领导县的行政管理层次不变（虽增加了几个大行政区划单位但却同时减少了数百个地级行政区划单位）而行政管理幅度却趋向合理化了。这不仅可大大加强中央政府的集中领导，密切了省与市县之间的行政领导关系，而且还可大大降低了国家行政管理成本。
最佳管理幅度是指一个领导能够直接最有效地指挥下级的个数，若组织机构比较庞大，直接最有效地指挥下级的个数最好不超过9个。否则，因为管理幅度过宽，就会使这个领导所需要协调的关系就较多，这是他能力难以胜任的。所以国务院总理直接领导大行政区首脑的个数最好也不超过9个，即全国设置大行政区的个数最好不超过9个。同时，直接最有效地指挥下级的个数最好不少于3个。否则，因为管理幅度过窄，就会使这个领导所需要协调的关系太少，致使他剩余工作能力不能完全发挥，从而造成人力智力方面的浪费。所以国务院总理直接领导大行政区首脑的个数最好也不少于3个，即全国设置大行政区的个数最好不少于3个。解放初期所形成的全国六大行政区的个数（它恰好处在3至9个之间的中间平均值）正好符合该要求。同时，可考虑将经济发展水平相近的原省级区划归同一个大行政区，将经济发展水平相近的市县划归同一个新省区。由于历史和地理方面的缘故，约占全国总面积五分之二的西部地区，却只占全国5﹪不到的人口和国民生产总值，目前还处在经济发展较低层次水平，且各省区经济发展水平也相近，因而可考虑将我国西部地区划归同一大行政区。而占全国五分之三的东部地区，集中了全国95﹪以上的人口和国民生产总值，现已处在经济发展较高层次水平，且各省区经济发展水平也较相近，因而可将我国东部地区划分为五大行政区。这样一来全国也就可划分为六大行政区。综上所述两方面理由，可考虑将全国划分为六大行政区。大行政区并不是真正意义上的国家一级行政区，而只是中央政府设置派出机构所管辖的区域。
中央政府可在大行政区设置派出机构，大行政区首脑可代表中央政府监管和领导省级行政单位。就国务院正副总理职位配置来说，可考虑设置一位总理，一位常务副总理，以及六位同时兼任各大行政区首脑（即中央政府派出代表机构驻各大区的最高领导人）的副总理。大行政区首脑主要负责贯彻执行国务院总理的指示，不独当一面而只做事务性管理工作，因而其行政管理的幅度就可大些，一般可监管和领导其所在大行政区的10至20个省级行政区划单位。同时，百分之九十以上的省级区可领导和监管15至50个市县（其中绝大多数为20至40个市县）。综上所述理由可知，这样调整后的全国行政管理幅度与行政管理层次结构关系就显然要比目前现行的行政管理幅度与行政管理层次结构关系要合理得多。

在讨论行政区划改革之前，先简要回顾一下中国历史上的行政区划制度，希望能够从中有所裨益。

中国从秦汉开始实行中央集权制。在2000多年的历史中，有三个短命但是其政治制度影响非常大的朝代，分别为秦（15年）、隋（37年）和元。秦的郡县制影响了中国几百年，直到隋朝。全国有36个郡，后增加至48郡，县1000多个。汉武帝时期根据9州方圆的概念设立了州一级行政区划，但没有地方政府，刺史仅仅是监察官，类似今天的纪委。但后来逐步演变成地方行政官，成为了州－郡－县三级政府和行政区划。隋统一中国后，改三级行政区划为2级，即州－县制。唐太宗时期仿效汉朝也设立了道一级行政区划，只是负责监察。安史之乱后，节度使成为了事实上的地方最高统治者。唐朝的行政区划也变成了藩镇－州－县三级。宋有路、府（州）、县三级。元朝由于疆域空前广大，设立了行省－路－府（州）－县四级。其中，行省的含义为中书省（相当于现在的国务院）的排除机构。明有布政司（习惯上仍旧称省）、府、县三级。清朝省下又多出个道，虽非正式一级，但有机构有人马，其实也差不多。所以总的趋势是管事管民的少了，管官的多了；做事的人少了，要钱的多了；眼睛朝下的少了，朝上的多了。

纵观历代政治，省一级政府在亲民方面是没有多大作用的，设立的目的一是便于监察地方官，二是便于上情下达-到底古代通信、交通不便，需要设立这一级政府。
今天交通通信发达，全国各地从北京出发3个小时的飞机就到了，原有设立30多个省的意义就不大了。而现在经济的发展越来越多的呈现出大城市中心化、地区核心同质化的倾向。象上海、苏锡常为代表的长江三角洲，广州、深圳为代表的珠江三角洲等。可以考虑将几个省按地域、经济风格、政治、历史等因素合并，组成大行政区。举例如下：

- 合并黑龙江、吉林、辽宁成立东北行政区，首府沈阳；
- 合并天津、河北、山西成立华北行政区，首府天津；
- 合并河南、山东成立中原行政区，首府开封；
- 合并上海、江苏、安徽、浙江、江西北部成立华东行政区，首府上海；
- 合并广东、广西、海南、江西南部，成立华南行政区，首府广州；
- 合并四川（除西康地区外）、重庆、贵州、云南，成立西南行政区，首府重庆；
- 合并陕西、宁夏、甘肃、青海北部，成立西北行政区，首府西安；
- 合并湖南、湖北成立湖广行政区，首府武汉；
- 合并西藏、四川西康地区和青海南部，组成青藏行政区，首府拉萨；

其他内蒙古、新疆、福建（收复台湾后合并成立闽台行政区）仍就保留，但不叫自治区，改为行政区。加上北京的直辖市，全国一共有12个大行政区加一个直辖市。另有香港、澳门的特别行政区。

大行政区不设立地方政府。由中央派出机构，代表国务院管理该区内的事务，名称可以叫国务院XX行政区公署，设专员一名，代表中央政府监督管理各地方政府。公署内各机构也是由国务院各部委直接派出分支机构管理，如交通部XX行政区管理司（厅），直接向该部负责，公署专员只是协调而已。专员的另一职责是代表中央督导中央的政策法规的实施，签署各地市的地方法规，保证政令、军令（领导该区的武警）和全国共同市场的建设，是中央政府设在该区的“钦差大臣”，但不干预具体的地方事务。类似于俄罗斯的总统代表。

公署内可以设立主管经济发展的部门、公安部门、国税征收机构（不设立单独的财务部门，由财政部统一支配）等。专员的任期为2年，和公署内其他主要官员均实行定期轮换制，避免又形成地方政府尾大不掉的弊端。总之这一级机构不是地方政府，只是派出协调监督的机构而已。

- 地市自治
成如上文所说，中国地域广阔，各地差异较大。目前中国有300多个地市，如果由省直接管县又鞭长莫及。如果适当调整地市的区划，合并一些地市（如合并到150个左右），实现地市一级自治，充分发挥地方的自主性和地域的独特性，可能效果会比省直辖县要好些。地市政府应该具有人事任免权、地税征收权、地方立法权（需经过地市人大和大区专员的批准），明确给予财权、人权和事权，中央和其代表原则上不干预地方事务，加强地方人大、政协的作用，充分发挥地方自治的原则。事实证明中央不可能采用全国一刀切的方法，也不会有这种方法去管理那么多不同环境、不同基础、不同现状的地市。

- 县管乡镇
乡镇政府消耗资源太多了，农民不堪重负。建议取消乡镇政府，由县政府直接管理或派出机构管理，取消乡统筹之类的收费。农村应该实行村民自治原则（另文叙述）。县政府具体只是执行机构，不具有出令权。出令权掌握在地市政府手中，由地市政府颁布法规、政令，县一级政府负责具体执行。不要政出多门，同时可以转变县政府的职能，精简机构。

建议修改行政区划的名称：
统一地市为市（州），统一县区为县，统一乡镇为乡，取消城乡差别。

调整全国行政区划的基本原则之二
2行政区划与经济区划一致
从长远观点来看，比较理想的行政区划应以经济区划为基础。为使行政区划与经济区划一致，可考虑将大行政区同时作为组织资金技术密集型部门企业进行生产经营的地域单元，即同时作为国家级大经济区，也就是同时作为重工业经济区、铁路运输地理区和高速公路运输地理区。同样地可考虑将新省区作为组织劳动密集型部门企业进行生产经营的地域单元，即同时作为国家二级经济区，也就是同时作为大农业生产区、轻工业生产区、大商业经济区和公路运输地理区。由于大行政区同时作为铁路运输地理区和高速公路运输地理区，新省区同时作为公路运输地理区。因而就可为加强各大行政区和各新省区的行政管理提供极为便利的交通条件。同时，可考虑撤销狭义型省级区，即撤销直辖市型省级区。这是因为省级区同时作为经济区，狭义型省级区与其相邻的广义型省级区在经济布局、产业结构、行业规划、环境治理等方面协调不够一致的缘故。京津冀这三者之间协调不够一致和沪苏浙这三者之间协调不够一致就是最明显的例证。综上所述可知，由于行政区划与经济区划一致，这样既方便国家行政管理又有利于国家经济管理。因而全国行政区划和经济区划保持一致就很有必要。


(1)专员任期两年,想法是很好的,国情可能行不通.
(2)地市{地级市管县}不宜自治, 市{市县分离的市}县级政府亲民作用大,市县应自治.
(3)12个大区太多,可能不符合最佳跨度管理原则.

长矛的观点还需要补充调整,但是不失为一种新的思路.

管理幅度3-9？那全国要有几层管理啊？

地市自治我认为不妥，因为地市太大，自治缺乏必要的内聚力，更大的可能是牺牲周边发展，加速中心发展，就和现在的市压县情况差不多，并且更加合法化了。

我认为乡镇自治是个不错的选择（没合并过的乡镇）

乡镇自治难度大一点。实际上也没有必要。可以借鉴古代行政制度的一些有益之处，例如村自治就可以了。乡镇作为政府管辖和村民自治的结合点，我意比较现实的是设立办事处，作为县政府的派出机构。人员不固定，需要常驻的，可以常驻，不需要的改为流动办公（本来农村也没那么多政务）。

省改为中央的派出机构后，在北京的国务院各部委可以适当精简，演变成决策、规划性质的机关。而各省的派出机构担负起具体执行北京的政策、监督地方政府的职责。这样，决策和执行分开，可以一方面减少决策过程中部门利益的干扰，另一方面，人尽其才。更主要的，行政成本大大降低。

地方（州或者是地市级政府）自治是必要的。但是目前实现起来确有些难度。前提是要完善人民代表大会制度，使人大切实起到监督作用，否则会是猴子打伞，无法无天。但作为我国政治体制改革的目标，地方自治还是应当的。从国外的经验来看，主要发达国家基本上都是实行地方自治的，例如美国、英国、日本、俄罗斯、法国、德国等。其实在中国古代，地方政府的权限也是较大的，例如汉唐时期的太守、刺史，作为封疆大吏，管民、管军、管财、管人。只是从宋朝开始，中央的监管越来越紧，地方逐渐丧失了主动权，越来越被动听命于中央。近代尤甚，搞成了千篇一律，全国一刀切。这样做，没有照顾到我国地域广大，经济、文化发展多样性和不平衡性，以及多民族的特点。实际不利于国家的发展，特别是多样化的发展。今后在宪法中应该规定：凡是中央能够不管的，就不要管；凡是没有规定中央管的，权力都下放到地方。

请不要将村和镇对立起来看。
再有，如果觉得从历史寻找，乡镇自治太困难了，那废了皇帝简直就是不可能发生的事。

调整行政区划基本原则之三(aifu)
应考虑行政区面积规模和人口数量适度
占全国总面积五分之三的我国东部地区经济发达，人口稠密，其大行政区面积应在100万平方公里左右较合适，其人口数量应在1亿以上。占全国总面积五分之二的我国西部地区地广人稀，经济不够发达，其大行政区面积则可远大于100万平方公里，其人口数量可远少于1亿。
人口密度较大的新省区面积一般在5万平方公里左右较适宜，即在3万平方公里至7万平方公里之间较为适宜，在一些特殊情况下，极少数人口密度较大的新省区面积可在7万平方公里至10万平方公里之间。同时，一般新省区的人口数量在1500万左右较适宜，即在500万至2500万之间较为适宜。在一些特殊情况下，极少数新省区的人口数量可在2500万至5000万之间。地广人稀地区的新省区面积可远大于10万平方公里，其人口数量一般要求在200万以上。
为什么一般新省区的面积规模和人口数量规定在上述这样的范围内，主要原因有如下两方面：
一是新省区可同时作为国家二级经济区的大农业生产区、轻工业生产区、大商业经济区和公路运输地理区，在这样的规模面积（3万平方公里至7万平方公里之间）和人口数量（500万至2500万之间）范围内，有利于指导和组织大农业生产和轻工业生产，有利于指导和组织大商业经济活动和公路运输营运业务。
二是新省区的面积规模和人口数量是参照全国现有面积最小的两个广域型省级区（即海南省和宁夏回族自治区）的面积规模和人口数量来设置的。海南省面积为3.4万平方公里（中国地图出版社出版的中国地图册数字），新省区面积的下限可略小于海南省面积。宁夏回族自治区面积为6.6万平方公里（中国地图出版社出版的中国地图册数字），新省区面积的上限可略大于宁夏回族自治区面积。因此，绝大部分新省区面积可在3万平方公里至7万平方公里之间。
海南省现有人口700多万，其人口密度每平方公里略多于200人，处于约占全国总面积五分之三的我国东部地区人口密度的平均值左右。因此，可考虑以略低于海南省现有人口数量作为新省区人口数量的下限（即500万）。宁夏回族自治区现有人口约500多万，其人口密度每平方公里将近100人，远低于我国东部地区人口密度的平均值。而我国东部人口密度高的地区每平方公里将近400人（将近我国东部地区人口密度平均值的2倍）。因此，可考虑以宁夏回族自治区的面积乘以我国东部人口密度高的地区的人口密度，作为新省区人口数量的上限（即2500万）。因此，全国绝大部分（百分之七十以上）新省区人口数量在500万至2500万之间。

调整行政区划基本原则之四(aifu)
应考虑在原行政区划的基础上进行划分
调整全国行政区划时应尽可能在原行政区划的基础上进行调整，主要考虑有如下三方面因素：
一是尽可能不打破原省地两级行政区划界线。由于大行政区是省的组合区，因而在划分大行政区时，应尽可能不打破原省级行政区界线，即同一原省级区应尽可能划归在同一大行政区内。除了甘肃和内蒙古这两省区都因其区域图形过于扁长而不宜划归在相应的同一大行政区外，其他所有同一原省级区都应划归在相应的同一大行政区内，即使甘肃和内蒙古这两省区需要分别划分在两个或三个相应的大行政区内，也应尽可能不打破其地级行政区界线。地级行政区的存在，必然有其合理性。对于重新划分省级区来说，更应考虑在原地级行政区的基础上进行划分，即尽可能将两个、三个或三个以上的地级区合并为一个新省级区。只有在极少数特殊情况（全国只有杭州市属于这种情况）下，才可将一个地级行政区划分在两个不同的新省级区内。
二是尽可能保持县级行政区的稳定性。县作为地方一级行政区划单位是自秦始皇实行郡县制开始，至今已有2000多年的历史，历代都以县作为基本的政权单位。县是地方行政的基础，起着承上启下的重要作用，作为一级最基本的行政层次而不断得到加强，能够在我国任何国家制度下都以不可轻易分解的行政实体而发生作用。从近代历史几个主要年代的不完全统计数字可知，全国的县级行政单位基本保持在2000个上下，这说明在近代行政区划中，县建制具有历史的延续性和相对的稳定性、合理性。解放后县级行政区虽然也作过局部适当的调整，但是其数量也仅略有增减。因此，在调整全国行政区划时，必须考虑保持县级行政区划的稳定性和完整性。
三是要实行省直辖市县的行政管理方式。实行省直辖市县的行政管理方式主要有如下三方面要求：（1）任何市都置于省的直辖之下，撤销直辖市和地辖市，保留省辖市。现直辖市、省辖市和地辖市将来都统一归省直辖。省可根据面积、人口、经济实力等综合因素划分等级，现直辖市将来归一等省管辖。（2）撤销市管县的行政管理方式，这主要是因为地级市的行政区域太小而不能形成合理的行政管理幅度的缘故。（3）划小原省级区，划小原省级区是为了更有利于省直辖市县的缘故，一个新省区一般可管辖20至40个市县。从而使省级区行政管理幅度合理化。同时，实行市县分离，达到实现城乡分治的目的。

各位都是高见啊