[市制]中国大陆地区县辖市建制设置的可行性探索 [复制链接]

原载《浙江海洋学院学报》2005年第2期

中国大陆地区县辖市建制设置的可行性探索

                  蒋 荣

内容摘要：由于一批人口规模与经济规模都较大的成形的镇级城市在全国各地尤其是珠三角、苏南、浙江沿海、山东半岛、闽南等地区广泛出现，就为县辖市的设置提供了可能。就目前大陆地区城镇化发展现状和县辖市的理论突破现状而言，县辖市的设置共有八大契机，因而，广泛设立县辖市的条件也已成熟。在县辖市成立之后，其行政名称可叫作“邑”，在行政上与乡镇平级，并可同时进行一系列相关的改革。

关 键 词： 县辖市、 县城、 规模、 邑、 可行性

中图分类号：K928.2                                     文献标识码：A



一、县辖市设置的八大契机



伴随着近年大陆地区城镇化进程的加快和各类大镇的集中涌现，县辖市这种尚未正式施行的城市建制，已越来越多地被学界提起，在探讨那些发展得特别好的大镇的行政定位时，设立县辖市的构想无疑是一种相对较好的解决模式。就当前国内城镇的发展形式来看，实际意义上的镇级城市已经开始广泛涌现，而这，很大程度上就成了县辖市成立的契机。

（1）城市化水平提升与建制市减少的反差

随着近年国内各大小城市广泛开展行政区划调整、户籍制度改革、土地制度流转和工业园区建设，按“五普”常住人口标准，2000年全国城镇化水平为36.09%，2001年已升至37.66%，2002年进一步升至39.09%，2003年，全国城镇化水平已达40.53%（1），首次超过40%。按此趋势，至2010年，全国的城镇化水平将超过50%，成为一个由城镇人口占主体的国家。但与之相对的，由于自1997年以来就冻结了撤县设市工作，中国的建制市却呈不断减少的趋势，全国的设市城市由1998年的664个减至1999年的663个，到2001年为662个，2002年再降至660个（2）。这就与国内城镇化水平的逐年攀升形成了鲜明的对比。可见，国内城镇化水平的升高也有着许多非建制市的因素，而当前“城市”的范畴也决不仅仅局限于行政建制上的城市，许多名非城市而实为城市的大小城镇在国内城镇化进程中都扮演着不可忽视的角色。因而，在国内建立1000个左右的镇级城市就显得相对可行。

（2）实体城市对建制市的超越

目前国内的建制市包括了直辖市、地级市、县级市这3大类，由于单列计划市与省（区）直辖县级市的存在，使得当前国内建制市的类别纷繁杂多异常。而由于当前在设立城市时还较单一地采用了户籍人口标准与非农业人口标准，使在对城市规模衡量的统计口径上还存在着明显的偏差。由于市场经济的发展带来了城镇人口的广泛流动，许多发达地区小城镇的常住人口数量已远远突破了户籍人口的标准，如广东东莞的虎门镇和长安镇，面积分别仅170公里2和97公里2，户籍人口分别仅有10.8万和3.3万，但2000年常住人口分别达57.75万和59.47万（3），其中建成区人口都有近50万，相当于一个大城市的规模，其经济实力和城市规模都已超过了珠三角地的四会、恩平、开平、台山等县级市，而远远胜于广东省内的英德、乐昌、南雄、兴宁、阳春、罗定等县级市，即使是河源、清远、云浮、阳江、梅州、汕尾等地级市，其城市人口规模与经济实力都也不及虎门、长安2镇。就城镇发展水平而言，它们都属于那种实际意义上的城市，但由于当前对城市的统计还单一地以建制市为标准，在对“城市”进行统计时它们同样被排斥于城市范畴之外，这就说明当前中国城市的体制还很不完整，尤其是县级以下城市的缺失这一问题更为突出。

（3）一县多城与县城连绵区的形成

伴随着诸多县城的城镇化进程的加快，许多县城建成区的迅速扩张，使县城的城市化进程首先突破了行政区划的限制而形成“一县多城”的发展格局，这一定程度上就导致了县城逐步变易为一个个实际意义上的城市。“一县多城”的模式，在福建、广东、四川、江西、湖南等省尤为多见。如福建顺昌县城包括了双溪、水南2镇[4]（70）；广东蕉岭县城包括蕉城、兴福2镇[5]（104）；江西泰和县城包括了澄江、塘洲2镇[6]（61）；四川资中县城包括了重龙、水南2镇[7]（75）。由于县城城市规模的不断扩张，也出现了一批包括3个城镇在内的县城，如四川三台县县城包括了潼川、东塔、北坝3镇[7]（27）；广东五华县县城包括水寨、河东、大坝3镇[5]（110）。这些县城的发展使之将突破了行政区划的限制，逐步形成一个连绵建成区，这种发展模式，实质上是逐步将县城变为一个个实体城市。

（4）县辖街道的出现
由于县城的膨胀与县城区域的职能的分化，县辖街道这样一种突破了行政法规的城市型政区近年开始在许多县内不断地出现。2001年以来，浙江已经在象山、绍兴、浦江、武义、天台、仙居、宁海、桐庐8县分别建立2—4个街道（4）[1]，街道这一城市型政区开始在浙江各县广泛出现；而在重庆，自2002年6月大足县设立2街道后，2003年12月，璧山县又设立了2街道（5）；在2002年11月以来，山东已有高唐、邹平、东阿3县建立了街道（4）。在福建，自2002年仙游县始设街道后，2003年7月，霞浦县设立2街道，2003年8月25日，沙县又设立了2街道（4）；在江西，2003年10月，万载、上高2县分别将原县城改为街道（4）；而河北邢台县由于邢台市区的扩张，已在靠近市区的地方设立了豫让桥街道（县政府仍设在邢台市区内）[2]（144）；此外，2004年9月四川亦拟在郫县和大邑县分别设立4个和2个街道（6）。另如吉林农安县的黄龙、宝塔、古城、文化、建设、德彪、新阳7街道，是典型的镇辖街道，尚属于镇的派出所机构[8]（1046），但这些街道的存在，都必须说明了县城的发展已对传统的城市范畴产生了极大的冲击。
（5）县域内多个中心的形成
许多县市辖区内由于城镇的地理区位、交通条件、经济水平、人口流动等诸多因素的作用往往会在同一县市内的不同区域内形成多个具有高辐射力的中心城镇，甚至出现中心镇超赶县城的模式，如江西南昌县的向塘镇、福建仙游县榜头镇、浙江乐清的柳市镇、永嘉的瓯北镇、平阳的鳌江镇、苍南的龙港镇、河北三河的燕郊镇、湖南洞口的高沙镇、湖北黄梅的小池镇、广西宾阳的黎塘镇，都是典型的在人口与经济上都已超过县城或市区的城镇。而如河北高碑店的白沟、霸州的胜芳、辽宁海城的西柳、重庆江津的白沙、大足的龙水、江西临川的上顿渡、江苏吴江的盛泽、张家港的金港、常熟的海虞、江阴的周庄、启东的吕四港、兴化的戴南、泰兴的黄桥镇、福建龙海的角美、福清的龙田、晋江的安海、南安的水头、惠安的崇武、浙江慈溪的观海卫、温岭的泽国、象山的石浦、广东中山的小榄、东莞的常平、陆丰的碣石、揭西的棉湖、海丰的梅陇、山东荣成的石岛、陕西歧山的蔡家坡、安徽宿州的符离集、湖北武穴市的梅川等闻名全国的重点城镇，其城镇规模虽然没有超过各自的县城或市区，但其在县市内的次中心地位都相当突出，而且由于城镇经济发达，这些小城镇在经济实力和人口规模上都可与一些中小城市相当，这很大程度上也是县辖市出现的一大兆端。

（6）地域大镇的不断涌现
伴随着新一轮的乡镇行政区划调整，许多经过乡镇合并重组而成的规模偏大的地域大镇也开始不断涌现。在湖北、山东、江苏、浙江的许多县市，除了县城和市区以外还有一些总人口在10万以上的大镇，如江苏张家港市在2003年8月31日新建立的金港镇，面积125.9公里2、人口达16.5万（7），是苏南地区规模最大的小城镇。同样在2004年2月16日，广东增城市新成立的新塘镇，面积有280.48公里2，常住人口达39.12万（8），是国内罕见的地域大镇。而在2003年以来，苏南地区就新组建了如常州新北区的春江镇、江阴市的霞客镇、张家港的塘桥镇、锦丰镇、常熟的新港镇、海虞镇等一批总人口都在10万以上的地域大镇。而在浙江，随着近年的乡镇行政区划改革，已有临海杜桥 、上虞崧厦、慈溪观海卫、瑞安塘下、天台平桥、桐乡崇福等一批常住人口10万以上的地域大镇[1]。值得一提的是温岭市，在2001年11月的行政区划调整后，全市的11个镇中就有箬横、大溪、新河、泽国4镇的总人口超过了10万[1]（554—557）。同样，在福建晋江市原有的15个镇中，2000年常住人口超过10万的镇就有陈埭、安海、青阳、东石、罗山、龙湖、磁灶这样7个（9）。而在广东的深圳、广州、东莞、中山、佛山这些经济高度发达的地级市内，常住人口在10万以上的地域大镇更是数不胜数，这些地域大镇具备了发达的经济与密集的人口，很大程度上都具备了一个相当于中小城市的规模，它们的广泛出现也是县辖城市逐渐形成的一个兆端。

二、县辖市的行政定位探述
    
作为一种尚未正式实行的城市体制，县辖市建制一旦施行，就会在一定程度上引起原有行政体制框架的重大动摇，并会对中国当前的行政管理模式产生一定的冲击，因而，一旦正式施行县辖市建制，就必须在县辖市的名称、县辖市的行政地位与行政划分、县辖市设立的标准、县辖市及其相关城市建制的改革等众多问题上创新体制。
（1）关于县辖市的名称。  
目前中国的建制市在名称使用有些泛泛，如大陆地区的直辖市、地级市、县级市，台湾地区的院辖市、省辖市、县辖市，名称一律为“市”，通常使用时难免会有一些混乱。目前由于国内还存在着直辖市管县级市、地级市代管县级市的情况，按正规的行政区划，“市”的使用带有明显的不便，如重庆市合川市、洛阳市偃师市、扬州市高邮市等，市市相扣，明显是不甚合理的。而在台湾，市与市之间并无行政隶属关系，使用时也相对较方便，如台北市、嘉义市、台北县树林市等，不会出现类似的矛盾。同时，在大陆地区的仅有的8个省直辖县级市中，如新疆五家渠市、湖北天门市、河南济源市等，在“市“这一名称的使用时也不会有类似的矛盾。因而，在县辖市成立之后，就不应该再称“市”，而可称为“邑”、“墟”、“埠”等，根据中国在古代的将城市或大镇称“邑”的文化传统，一般将县辖市称为“邑”较为合适。如在浙江玉环县珠港镇和重庆奉节县永安镇建立县辖市后，其全称分别可叫作为“浙江省台州市玉环县珠港邑”和“重庆市奉节县永安邑”，能避免“台州市玉环县珠港市”和“重庆市奉节县永安市”的情况。而如福建晋江市安海镇和河北高碑店市白沟镇在建立县辖市后，可全称为“福建省晋江市安海邑”和“河北省高碑店市白沟邑”，如此一来，就可免除“福建省晋江市安海市”，“河北省高碑店市白沟市”这样的尴尬。

（2）关于县辖市的行政地位与行政区划。    
县辖市是一种行政上相对独特的城市建制，因为它是在县一级行政单位的区域内建立的建制，故在行政上应与一般的乡镇等级，但同时由于它的经济、人口集中度与城镇规模都较大，实际地位又比一般的乡镇要突出。这就如同省直辖县级市、省府城市、经济特区城市在行政上是与一般的县级市和地级市是平行的、但实际作用又远比一般的县级市和地级市突出一样，县辖市可以说是一种特殊的乡镇级建制。
而对于县辖市的行政区划，一般可按县辖市的具体规模而具体划定：对于目前已设立街道的县城，一般可将所有街道的辖区合并成立一个县辖市，再按原街道进行分区；对于许多没有设立街道但规模较大的县城和中心镇，一般可在设立县辖市后分成若干个分区；对于许多规模不大的县城和中心镇，一般可直接改为县辖市，不再分区。关于县辖市的分区，其性质应等同于街道办事处，但其名称不宜再叫“街道办事处”，更不宜叫“区”，而根据中国传统对城市分“坊”的特点，可将县辖市的分区叫做“坊”。如浙江宁海县，目前已设有跃龙、桃源、桥头胡、梅林4街道，可将这4街道区域成立一个“宁海邑”，因其面积广达319.3公里2，常住人口达21.25万（13），故可将“宁海邑”按原街道区域分为4个坊进行管理。另如海南澄迈县县城金江镇，面积达389.79公里2，人口为13.26万（14），辖区规模较大，故在将其改为“金江邑”之后，可在划分为3—4个坊。再如重庆奉节县县城永安镇，规模为31.8公里2、11.49万人（5），辖区不大、人口适中，在设立县辖市后，可以不再分坊治理。而如福建永春县，县城已包括桃城、五里街2镇，但同时又与周边的石鼓镇、东平镇、介福乡的经济、交通联系较密切，因而，可以这5个乡镇区域成立一个县辖市，规模为237.3公里2、为15.5万人（15），再以此划分出3—4个坊较为合适。

（3）关于县辖市设立的条件与范畴。  
县辖市建制的出现很大程度上就是迎合了按城镇发展实际设市这一需求，因而，县辖市的设置范畴也是相当广的。
首先，可在多数的县城设立县辖。一般情况下，国内各地县城的经济、人口集中度相当高，尤如江苏、浙江、福建、安徽、广东、山东等省，多数县城不仅地位突出，而且总人口在10万以上，因而可以广泛地建立县辖市，但在许多小县、穷县的县城，由于经济落后，人口偏少，还并不适宜建立县辖市。
其二，可在县市所辖的中心镇建立县辖市。当前，广东、浙江、辽宁、山东等省在制定各自省内城镇体系的发展战略时，都确定了一批中心镇，许多中心镇由于地位突出经济发达、人口众多，已适合于作为一个城市来发展，故可成立县辖市。如广东普宁市洪阳镇，面积仅66.3公里2，人口高达14.4万，如将受其辐射的赤岗镇并入后，面积为90公里2，人口近20万（16）[5]，设立县辖市后，可发展为一个中等城市规模。
其三，可在大城市城郊的一些大镇设立县辖市。随着城市郊区化进程的推动，目前许多处于城郊但城镇发展上较为独立的大镇（除区驻地镇）也日渐具备了一个中小城市的规模。如江苏盐城市盐都区的大冈镇，面积80.47公里2、人口8.7万（17），是江苏著名的中心镇。又如常州新北区在2003年10月28日将圩塘、魏村、百丈、安家4镇合并而成的春江镇，规模为139.12公里2、11.26万人（18），已适合于一个小城市的规模，因而可将这些经济发达，地位突出的城郊大镇改为县辖市。
其四，可将一些人口较少但地位突出的重镇改为县辖市。当前许多边远地区由于经济落后，人口稀少，部分中心城镇虽然地位突出，但并不能成立建成制市，因而就有必要放宽条件，在一些地位突出的地州中心城镇和重要的县城、港口、口岸设立县辖市，如云南的口岸城镇畹町、片马、河口等，青藏高原的地州中心城镇昌都、泽当、玉树等，重庆市的地域重镇龙水、白沙、西彭等，都可以广泛地设立县辖市。

（4）关于县辖市及其相关城市建制的改革。  
县辖市的设置，突出的一大作用就是增加了城市建制的范畴，但由于国内各类城市之间所处地域具体人口、经济状况的不同，县级市超过地级市、地级市超过直辖市的情况也是屡见不鲜的，县辖市设立之后，也必然会出现许多超过赶县级市或地级市的事件，因而，对此可根据各城市发展的实际与所起的作用，可以适当地将一些县辖市升为县级市，同时也可将部分县级市改为县并成立县辖市。
首先是将部分县辖市改为县级市。当前在冻结撤县设市之后，县级市的设置很大程度上就已经停止了，但由于许多大县城的不断涌现，县城在经济实力和城镇规模上超过县级市的情况也十分突出，尤其是广东、浙江、山东、江苏等省的县城，超赶县级市的状况更是比比皆是，因而可根据县城发展的实际，直接将作为县城的县辖市改为县级市或到条件成熟时再改为县级市（这实际上也是一种撤县设市的行为），如广东惠东县县城包括的平山、大岭2镇，面积共250公里2，2000年常住人口有22.41万（19），城市规模较大、经济实力较强，因而，可将惠东县改县级市，或先成立惠东县平山邑、时机成熟后再改为县级市。
第二，是将部分县级改为县辖市。由于长期以来有许多县级市规模严重偏小，竞争力不强，与其它发达的县级市在经济、人口规模上差异悬殊，如河北的晋州、冀州、山西的潞城、原平、内蒙古的丰镇、山东的乐陵、江苏的句容、浙江的龙泉、江山、江西的南康、瑞金、湖北的利川、贵州的福泉、广东的乐昌等，都是一些城镇规模偏小、经济实力偏弱的县级市，因而，可以考虑将它们改为县，并在县城设立县辖市，这样既不彻底地废除它们的市建制，又符合了城市发展的实际。如浙江龙泉市目前城区3个街道，总面积为191.86公里2，户籍人口6.1万，常住人口也仅8.35万[1]（598），较适合于设县辖市。此外，基于当前城市建制级别过多、行政上的城市概念较模糊的现状，也可考虑将国内的县级市全部改为县，再在城区设立县辖市。

总之，县辖市的设立不仅能将设市的机会留给发展得较好的城镇、确立城镇间平等的城市地位，同时，更能避免因切块设市而增加县一级的机构，能大致符合当代精简机构的潮流。此外，由于县辖市便于设立，还可以为西部落后地区重点城镇的设市提供途径。通过对县辖市以及相应体制的变革，能广泛弥补中国当前建制市体制中的许多不足。
                
注  释：
（1）据中国第五次人口普查主要数据公报以及2001、2002、2003各年的国民经济和社会发展统计公报.
（2）据行政区划网
参考文献:
[1]方泉尧主编．浙江区划地名实用手册[M]．杭州：浙江大学出版社，2003：.
[2]河北省民政厅.河北省行政区划[M].西安地图出版社，2003.
[3]广东省民政厅.广东省行政区划图册[M].广州：广东省地图出版社，2001.
[4]王秀斌主编.福建省地图册[Z].福州：福建省地图出版社，2003.
[5]广东省地图出版社.广东省地图册[Z].广州：广东省地图出版社，2004.
[6]江西省测绘局等.江西省地图册[Z].北京；中国地图出版社等，2002
[7]成都地图出版社.四川省地图册[Z].成都地图出版社，2002.
[8]李宝库主编.中国政区大典（1）[Z].杭州：浙江人民出版社，1999.
[9]林唯圣.台湾的建制市[J]. 中国方域——行政区划与地名.1999（6）：18—20.

县辖市在中国恐怕行不通！

如果推行县辖市，那么全国会出现多少个城市呢？或许有五千个吧。     

5000个也没有美国多，事实上，同一标准的话，中国的城市本来就不比美国少。日本1亿多人就600多个市，中国怎么也应该在6000个左右。

支持将县级市全部改回县。市府驻地镇改为县辖市。

在中国大陆县辖市体制必须和乡辖镇体制同时推行，镇必须成为乡管辖的村级政区才能使县辖市体制不走调。

引用第8楼仙峰俊俏于2008-09-26 05:59发表的  :
县辖市在中国恐怕行不通！
如果推行县辖市，那么全国会出现多少个城市呢？或许有五千个吧。 [表情]  [表情]  [表情]

如果推行县辖市，那么现在的绝大多数县级市都要恢复为县，这样可以减少很多市。

现在很多的县级市都是虚假城市.应该改回县,在县下设市.
整县设市,造成虚假城市,城乡不分。切块设市又增加了县级政府。那么县下设市才是真正的解决之道。

不错，支持县管市

支持适域市

反对广域市

县辖市在中国行不通

支持县辖市，乡辖镇体制。

支持，不过现时能否可行，表示怀疑

引用第11楼尹人于2008-09-26 12:15发表的 :
在中国大陆县辖市体制必须和乡辖镇体制同时推行，镇必须成为乡管辖的村级政区才能使县辖市体制不走调。

第一次听说乡辖镇

设立县辖市的话，现有的县级市必须全部改为县，地级市也得改名称。

youyuan1688 的设想和我的差不多

引用第20楼东海风于2008-10-17 05:43发表的  :
设立县辖市的话，现有的县级市必须全部改为县，地级市也得改名称。

为什么地级市给改名 改得乌七八糟 岂不是有违初衷

先得理清中国的市到底是“点”还是“面”。如果回归成“点”，也就是市的本来模式，那就要取消地级市辖县（直辖市可暂保留辖县），再设县辖市；如果继续维持现有的“面”这种荒唐模式，就没必要再设县辖市，因为设想中县辖市接近于“点”。

引用第22楼察哈尔人于2011-06-17 18:20发表的  :
为什么地级市给改名 改得乌七八糟 岂不是有违初衷

是现在的地级市模式本身是“污七八糟”。别又找什么理由说，中国的“市”不等于城市，只是一种区划建制。要这样说，那它为何偏要称做市，颠覆原有的对“市”的共识呢？