地级市应该管辖一条中等支流滦河人 原创首发于方舆论坛 2011年6月21日
在众多的
行政区划改革方案中，对现在中国的行政区划体系批评争议最多的就是地级市。有的提出废市，有的主张强市。
现在，本文要对地级市的的各种意见加以梳理，并且谈一下个人看法和建议。
（1）地级市的形成演变和现状“地区”一词是我党我军在革命战争年代的军政辖区，解放后被沿用下来。我国宪法规定行政区划为省县乡三级，并没有现定地区一级，地区级最初是省的派出机关专员公署的工作辖区，后来逐步演变为级事实上的政府。
新中国成立初期，多数省、自治区设立专区作为派出机构，指导几个县的工作。
1951 年全国共设有201 个专区,作为一级政权建制的地级市只有69个。
60 年代末专区机构实行“党政合一”, “专区”改称“地区”,
1978 年全国共设有173 个地区,地级市90 余个,自治州29 个。
1982 年,中共中央决定改革地区体制,推行市领导县体制,并以江苏为试点。
1983 年1 月18 日，国务院批准江苏省撤销所有地区,所属各县划归11 个市领导。2月,中共中央、国务院就地、市、州机构改革问题专门发出通知,要求积极试行地市合并，实行市领导县。继江苏省之后,辽宁、广东两省先后撤销所有地区,全面实行市领导县体制。
到2001年底,地级市总数增至250 个(不包括15 个副省级
城市) ,加上30个自治州,市州管辖的县数占全国县总数的70 %以上。没有改市的地区(包括盟) 仅剩下35 个。
至此，地级市
管理层基本上形成了一级行政区划建制，逐步由虚变实。地级行政体制中“市管县”体制取代了地区管县体制的主体地位。
（2）地级市的成就问题和争论从1982 年年实施的地市合一“市管县”体制，经过二十年实践检验，“市管县”有其积极一面，也有问题。一方面地市合一“市管县”提高了效率，很多地级市有了发展，发挥了
经济辐射带动作用，但是另外一方面却产生了“市吃县”之类的问题。
于是，对地级市的争论开始多了起来。甚至形成了二种观点之争：
废地论：民政部区划地名司司长戴均良提出“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治。”主张逐步废除地级市，缩小省级规模，即“缩省废地” “省县直辖”。把部分大城市改为直辖市，其他省废除市管县，实行省县直辖。
强地论： 肖金成认为：
一、地级市是中国最重要的区域经济单元在发挥城市经济文化的辐射功能,促进城乡协调发展方面发挥了重大作用。不少地级市发展相当快，起到了区域中心的作用。在中国,仅靠少数的省会中心城市难以带动所有地区经济发展，客观上需要有更多的区域经济中心。也就是地级市 。
二、地级市作为一级政府不但不应撤销,还应该强化
三、地区级城市将发展成为区域性经济中心
废地论和强地论各有侧重，综合一下就全面了。
（3）地级市存在的合理性和必要性经过近二十年的争论，对待地级市的观点已经逐步趋向理性全面。现在应该重新审视地级市。
滦河人认为：中国是一个大国。现在的层级设置是符合中国的人口和面积的管理需要的，有一 定的合理性和必要性。地级市不应该全盘否定，在大多数省还需要地级市。.
（4）地级市存在的科学性 方舆论坛的网友彩虹沙漠发表《地级市设置的地理学理论依据：城市梯度等级理论》一文。很有道理。
滦河人对城市梯度等级理论的理解和解释是：江河汇聚之处才能产生乡村和城市：小支流可以出乡村和县城；中等支流汇聚之处出地级市；大江河汇聚之处出省会级大城市； 而上海广州这样的超大城市只能出现在靠江临海有天然港口的地方。也就是说小扇形水源区形成小乡小城，大扇形水源区形成大中城市。结论是：河流的逐级汇聚形成了城市梯度等级的递进。所以，地级市的设立存在有一定的科学性。
（5）地区和地级市的通名问题：1．地区应改称为郡。地级市改称省辖市，郡的行政中心叫做郡治“地区”一词涵意十宽泛，“地级市”最不合理的地方就在于“地级”这个专名！例如，大行政区、自治区、市区等。用“地区”作行政区划名称就显得十分含糊。有人主张改称州府，而“州”字不仅与世界五大“洲”同音，而且有些地方“州”字已成为地名的组成部分，如徐州、温州等。而州、府、政府含义宽泛。所以不妥。
另外，近几年实施的地市合一， “市”有二层含义：一是作为城市的狭域市，一是作为“地区”的广域市，显然后者给人以误解。所以，不应该再使用地级市这一含糊的名称。“地级市”这一 概念应该废弃。
滦河人和方舆论坛的多位网友都主张以“郡”字取代“地区”一词。“郡”字含义单一 ，不容易混淆，郡比县大，历史上就是郡辖县。以郡代地级市词意明白确切。地区应改称为郡。地级市改称省辖市，这样就可区别二者含意。
2．建议大中城市的区改名郡和县，
“区”这个词往往被滥用，大中城市的郊区市一窝风搞市改区，大市小市都改区，此区彼区不一级！十分混乱。
为了解决这个问题，区别这些不同大小的区，建议大城市的区改名为郡，中小城市的区改名为县，（古代的首都就有县的设置），这样大市小市的“区”的级别就清楚了。
3．民族自治州也应该同样改称郡和市特别难能可贵的是：近几年，内蒙古自治区把盟改成地级市，这不仅仅是一个简单的换个名字的问题，这一字之差标志着一次思想认识的重大飞跃。是一个历史性的进步。为什么这样说？市这个词反映的是现代的生产力和新的生产关系，“市”是先进生产力的代表。
对于蒙古族这样的游牧民族来说，主动放弃“盟”这个有特定历史含义的传统名称，改称“市”，充分说明，蒙古族从游牧社会融入现代社会。把盟改称地级市，是不甘落后于时代的进取精神。假如在前些年，由别人提出把盟改成地级市，他们还未必接受呢！
同理，其他地方的民族自治州也应该同样改称郡和市（6）郡和省辖市的管辖范围： 滦河人提出：一方水土一方人，一个政府一条河。一省一江、一郡一水、一县一川。这里的“一郡一水”就是在
流域体制下，郡应该管辖一个大水系的中等支流流域。珠江、淮河、辽河等大江大河有几条长达千里的大支流，面积达几万平方公里！这些大流域建省，他们的中等支流流域应该划分郡。另外还有一些独流入江入海的中等河流也应该划为郡。
例1：南水北调的水源地汉江的支流丹江可划一郡。丹江口市就应该是管辖丹江全流域的省辖市。
例2：水事纠纷多发的漳河流域应该划为一郡，就可以科学利用漳河。
例3：江西省虽然独辖赣江鄱阳湖水系！但是江西的市县一级照样是“犬牙相入” ！ 省内矛盾也不少 ，所以应该按照赣江水系的中等支流流域划分郡，郡下一县一川。
例3：假如淮河流域建省，如果淮河流域的市县一级仍然保留现在的区划格局，那么各种矛盾一切照旧。必须把大支流划分为郡，郡下一县一川，才能根除各种矛盾，真正理顺利益关系。
（7）广域市和狭域市广域市和狭域市的问题一直存在争论。其实二个说法都有道理，也都客观存在：例如：
县级市和县城的关系就是广域市和狭域市的关系。公式：狭域市+水源区=广域市
省辖市的辖区也应该这样划分。即：省辖市的城区+水源区=广域省辖市
（8）郡的设置原则 郡的设置应该是全国统一的一级区划。每个郡管辖一条中等支流，根据支流的大小多少划分郡。但是规模大小可以有差别，管理模式也应该因地置宜，允许有差异。具体说就是：
可有可无，可大可小，可多可少，可狭可广。 下面分别说明：
可有可无：大省可以设郡，小省可以不设郡。例如：海南就没有地级市（郡）。
可大可小：郡的大小根据所辖河流流域大小确定。支流大则设大郡，支流小则设小郡。
可多可少：郡的多少根据所辖河流的支流多少确定。支流多则多设郡，支流少则少设郡
可狭可广：水源区大则设广域郡，水源区小则设狭域郡。
（9）郡的行政管辖： 可实可虚，区别管辖中国各个地方差异很大，在东部发达地区人们讨厌地级市这个婆婆，而在西部地区，地广人稀发展水平较低，他们希望有一个婆婆替基层表达诉求，。
全国的郡统一设置，但各省管理有别，可以区别管辖。应该允许各省采取不同模式管辖，并且根据发展形势，调整责权利的分配，实施动态调整。
郡的行政级别可高可低，郡的行政管辖可实可虚。
省可以采取部门直接管理，或者派出、常驻专员公署等不同方式实施管县：
小省省直接管县：
小市仍然可以市管县。
大省实行郡市分设（地市分设）。
郡辖县：要特别强调指出郡辖县不等于郡所在市辖县。过去的地市分设是有道理的，正是因为地辖县被市辖县取代 ，才出现了“市吃县”问题，恢复地市分设和地辖县才能解决“市吃县”问题。郡辖县的实质是恢复地辖县。实行郡辖县才能解决“市管市” “市压市” “市吃市”“市不服市”之类的问题。
方舆论坛的网友假平凹提出：行署模式最适合中国国情，地区行署可在省城办公。但是专员公署党政合一，郡是虚级，无需设人大政协，派官治县，无需选举官员，行政成本低。这个意见应该重视。（10）行政中心的地理位置选择方舆论坛的网友实在先生主张：一条河流有多个城市，行政中心应该首先选择下游。
滦河人赞成这一 观点。因为只有下游城市才能切身感受河流之利和河流之害，在一河多市的地方行政中心应该首先选择下游才能强化抗旱、抗洪、抗污染、抗灾减灾的体制和机制。行政中心不一定是大市经济强市。（如同年轻干部当领导，级别低的可以领导级别高的）
附：四篇对比文章。下面这四篇文章观点完全不同，论述各有侧重，请读者对比分析，能不能取长补短。葛剑雄：地级市该不该撤消
梁启东：“市管县”走到了尽头
肖金成： 《地级市地位论—兼与撤地强县论商榷》
假平凹：行署模式最适合中国国情，地区行署可在省城办公
葛剑雄：地级市该不该撤消来源: 南方报业网(广州)
政区设置这样的大事，绝对要遵守《宪法》的规定。如果因为改革开放发展太快，现实已经突破了《宪法》的范围，那就应该及时修改《宪法》，而不是曲解《宪法》，甚至对违反《宪法》的现象听之任之。
作者:葛剑雄 复旦大学历史地理研究所所长
近年来，有些省一直在采取措施“强县扩权”。最近，浙江省又以义乌(县级)市为试点，让它享受某些地市级的待遇。这样做的背景是目前在省和县之间，普遍存在着一个层级——地级市。
本来，我国的政区只有省(自治区、直辖市)、县(旗)两级，介于两级之间的地级是虚的——行政上的专员是省长的代表，行署是省政府的派出机构，并不是一级政府，也没有相应的政府部门，不能召开人大会议，只设省人大的联络机构。只有自治州(盟)——自治县(旗)是例外，不过这仅限于民族自治地区，数量一般不会增加。
但自改革开放以来，随着“市管县”和“地改市”的推行，我国的虚三级实际已变成实三级，即省-市(地级)-县(县级市)。其中的市(地级)，不仅已设置与省级机构和县级机构相应的全套政府，实际管辖着所属的县或县级市，并且通过召开人代会设立了人大常委会。而根据现行《宪法》第三十条规定：(一)全国分为省、自治区、直辖市；(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。也就是，一般情况下，只能有省-县或市两级，只有在“较大的市”才能下辖区、县。尽管《宪法》中“较大的市”一词既模糊又不规范，但总不能将省所辖的市都解释为“较大的市”吧！可实际情况却是，省辖的市、“地改市”或“撤县建市”形成的市都已管辖区、县。到2003年底为止，除了西藏等区省还有18个地区外，全国已有282个地级市；而在这些地级市中，除个别不辖县(区)外，其他都已成为县以上的一级政区。就是地区，也不再是省、区的派出机构，而是一级政府了。2861个县级单位中，只有海南的县和个别县是直属省级的，其他都隶属于地级。
所以全国人大常委会应该对“较大的市”作出明确的解释，是不是所有的“地级市”都属于“较大的市”。像宁夏，总共才6.6万平方公里，600万人口，但其19个县级单位也分别由5个地级市管辖。其中的石嘴山市只有72万人口，4700平方公里面积，却也成为“较大的市”，辖有3个县级单位。如果根本不存在不属于“较大的市”的地级市，并且这种情况也不违反《宪法》，那就应该明确规定我国的行政区划已改为省(自治区、直辖市)-市(地级，自治州、盟)-县(县级市、自治县、旗)三级。如果“较大的市”并不是指全部地级市，那么就应该撤销那些不属于“较大的市”的地级市，或撤销它们对县的管辖权，让那些县直接隶属于省。如果能这样做，省就可以名正言顺地管县，完全不需要转弯抹角地通过“强县扩权”的办法来削弱省与县中间这个“地级”层次，也不必将县(县级市)的某些待遇提高到“地级”，要是提到“地级”的县多了，说不定原来的“地级”就要提到副省级了。
按理说，政区设置这样的大事，绝对要遵守《宪法》的规定。如果因为改革开放发展太快，现实已经突破了《宪法》的范围，那就应该及时修改《宪法》，而不是曲解《宪法》，甚至对违反《宪法》的现象听之任之。
梁启东：“市管县”走到了尽头 ——经济学者梁启东访谈
中共辽宁省委决定，改革县域经济管理体制，对进入全国综合实力百强县的县(市)，赋予其省辖地级市的经济管理权限。这一重大决定将对辽宁经济有何深远意义，本报记者独家采访了多年从事区域经济研究的辽宁著名经济学者，辽宁省省情研究所所长梁启东。
“省管县”是重要创新
记者：中共辽宁省委为何决定实行“省管县”，“省管县”是否仅仅是地方财政分配体系的改变？
梁启东：实行“省管县”实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，其根本目的是为了促进辽宁县域经济的发展。“省管县”后，一方面由于县级财政留成比例增加，可以使县里集中更多的财力来发展县域经济；另一方面，由于减少了市级管理层次，可以大大降低行政管理成本，从而减轻农民负担。如果县域经济发展不起来，农民收入上不去，城市经济也就会受到拖累，诸多社会矛盾就无法解决，辽宁老工业基地振兴也就无从谈起。目前，辽宁城乡居民收入之比已经从1996年的1.96:1扩大到2002年的2.37:1，这充分说明了增加农民收入，缩小城乡差距的迫切性。省委决定实行“省管县”是振兴辽宁老工业基地的重要创新，它来自于沿海发达地区经济发展的成功经验，具体点说就是浙江经验。
“神话”源于“省管县”
记者：浙江经济发展有什么经验，它与“省管县”有何联系？
梁启东：浙江经济就是“老板经济”。千百万农民闯市场，办企业，不但造就了名震天下的“浙商”，也使浙江县域经济率先实现了由计划经济向社会主义市场经济的转轨，浙江省农村居民纯收入水平，已经连续19年高居全国各省区榜首。
研究地域经济发展的专家们普遍认为，浙江省县域经济全面发展，与体制不无关系。浙江省虽然在名义上实行市领导县体制，但除宁波市外，浙江省其他县(市)的财政和党政一把手却直接由省管理，是实际上的“省管县”体制。由于避免了市对县的财政截留，浙江县域经济发展的优势非常明显。到2002年底，浙江全省财政总收入上亿元的县(县级市)达到57个，其中上10亿元的县(县级市)有16个。浙江省8000多亿元GDP中，县域经济占80%，2003全国百强县中，浙江有26个入围。
利于发展民营经济
记者：实行“省管县”最大的受益者是谁，它能带来哪些机遇，城市经济是否会受到较大影响？
梁启东：从根本上讲，“省管县”最直接的受益者应该是广大农民。浙江经济的主体为民营经济。浙江的“领带之乡”、“摩托车之乡”等国内外著名的产业聚集地，给当地农民创造了上千万的就业机会，增加了他们的收入，浙江经济的发展给民营企业带来了滚滚财源。发展县域经济就是发展民营经济，辽宁的民营经济将迎来空前的发展机遇。从短期看，一些城市财政收入可能因“省管县”而受到一些影响，但从长远看应该不会。再说，“市管县”是计划经济的产物，在计划经济体制下，农村经济为城市经济的发展做出了牺牲，现在城市经济也应该回报农村经济。
“市管县”走到尽头
记者：“市管县”有何弊端，为何称其已经走到尽头？
梁启东：现行的“市管县”体制起源于上世纪80年代，是计划经济的产物。“市管县”体制有着明显倾向性，它主要是为市里服务的，县(市)成为了地级市的“附属行政单位”，市里依靠行政权力，侵占县及农村地区利益的现象屡见不鲜。一些市的市政府为了在短短任期内搞出政绩，往往集中县(市)财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市卡县”、“市吃县”、“市刮县”的局面。而县里在市里的行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了最基层的广大农村。
梁启东表示，“市管县”体制已经不适应市场经济的发展，如果不破除这种体制，县域经济发展就会受到严重束缚，国内主流经济学界认为，“市管县”体制在中国已经走到了历史的尽头，在未来的2到3年时间里，“省管县”模式将会在国内大面积推广。 (本新闻摘自：新华社 )
地级市地位论—兼与撤地强县论商榷
肖金成：国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所副所长 〔摘要〕本文阐述了地级市作为一级行政机构产生发展的历史过程,提出了地级市是中国最重要的区域经济单元的观点。通过完善地区级城市的功能,在自身得到发展的同时,将带动区域经济快速发展。通过弱化省和县级政府,强化市、镇政府来逐步减少行政层级,以达到政府精简高效,为老百姓减轻负担之目的。为推动或加快地区级城市的经济发展,必须加强产业聚集力,建立科学合理的城镇体系,为城市居民和本地区的农村居民提供良好的服务。报告还提出了若干完善地区级城市功能的政策措施。
地级市作为一级政权机构的历史并不长,但随着“市领导县”体制的推行,逐渐取代地区领导县体制成为地级管理层的主体。市区作为市域的中心,同市域的经济发展存在着密切的内在的联系,同时,市区同其周边的城市和城镇也存在着密切的关系。地级市作为中国最重要的区域经济单元,通过完善城市功能,在自身得到发展的同时,将带动区域经济快速发展。
一、地级市是中国最重要的区域经济单元
所谓区域经济单元是指经济主体相互联系比较紧密或存在比较完整的组织网络的地区。区域经济单元既可以是一级行政区,也可以是联系紧密的经济区,如省、地、县,长江三角洲地区,珠江三角洲地区等。
新中国成立初期,多数省、自治区设立专区作为派出机构,指导几个县的工作。1951 年全国共设有201 个专区,作为一级政权建制的地级市只有69个。60 年代末专区机构实行“党政合一”, “专区”改称“地区”,到1978 年全国共设有173 个地区,地级市90 余个,自治州29 个。
1982 年,中共中央决定改革地区体制,推行市领导县体制,并以江苏为试点。1983 年1 月18 日,国务院批准江苏省撤销所有地区,所属各县划归11 个市领导。2月,中共中央、国务院就地、市、州机构改革问题专门发出通知,要求积极试行地市合并,实行市领导县。继江苏省之后,辽宁、广东两省先后撤销所有地区,全面实行市领导县体制。到2001年底,地级市总数增至250 个(不包括15 个副省级城市) ,加上30个自治州,市州管辖的县数占全国县总数的70 %以上,没有改市的地区(包括盟)仅剩下35 个。地级市管理层基本上形成了一级行政区划建制,逐步由虚变实,地级行政体制中“市管县”体制取代了地区管县体制的主体地位。
由市管县体制取代地管县体制在发挥城市经济文化的辐射功能,促进城乡协调发展方面发挥了重大作用。从这些地方市管县体制时期比地区管县体制时期发展建设普遍要快一些的基本事实表明市管县体制对经济的发展确实发挥了积极的促进作用。这一体制在
城市化方面的突出贡献是促进了区域性中心城市建设,特别是市政府所在地的市政建设,在客观上加强了区域中心城市的建设和发挥了中心城市的带动作用。从1983年开始大幅度推行市管县体制以来,中等城市得到了较快的发展。从1982 年到2000 年,市区非农业人口20 万人———50万人的地级城市由70个增长到132 个,增加了将近1 倍。
客观地分析,地级管理层存在的原因,第一是由于省区面积过大,省难以直接管到县。我国的面积比美国多22. 7 万平方公里,人口比美国多将近10亿,但美国一级行政区有51 个,而我国只有34 个,其中包括5个点状形态的城市型政区。与一些面积较小的国家相比,我国的一个省相当于一个中等规模的国家。第二是自然条件复杂多样,交通不便。我国平原和盆地有295万平方公里,约占国土面积的30 % ,其余70 %的国土面积是山地、高原和丘陵,自然会给交通通讯带来很大困难。一些省会城市通过集中全省资源,使其迅速发展,但并不能辐射和带动全省。即使是规模较大的省会城市,也只能带动周边几个地区,一个省只有一个经济中心在中国是不够的。第三是我国人口多,管理任务重,人口越多,经济社会活动越繁杂,需要管理的事务也越多,特别是一些人口大省,人口规模达到七八千万,管理的任务更重。
城市是现代工业的集中地,城市经济的运行必然产生大量的生产要素和商品的物流交换,使城市与城外空间发生广泛的经济联系,城市区域与区际是通过贸易实现的。虽然在现代社会中,分工早已超越了原有的狭窄的地域,以分工和协作等代表的经济关联在空间上出现了跨地区化的宏观趋势,使得经济体系在整体上被流程化了。但是在此条件下,经济系统中经济关联的交易方仍然受到交易成本的约束。交易主体仍然要将收益最大化作为追求目标,这种追求的经济结果必然使交易人在空间上极力缩短交易或经济往来的空间距离,借以降低交易搜寻和运输的成本。市场经济规律使本来开放的经济划分出不同的空间边界,形成了相互不同的区域经济系统。如上海市的辐射范围虽超出了其行政控制的边界,辐射范围可达苏州、无锡、常州、宁波,甚至南京和杭州,但辐射力在苏北地区就大大减弱了。
区域经济空间的边界取决于经济核心的辐射强度,区域经济空间的结构取决于核心和周边区域产业的关联,即是说在区域空间体系中,具有核心职能的区域通过双向的空间辐射,即向原料地吸收资源和向消费地供给产品,来形成一个完整的经济区域。
高汝熹、罗明义通过对城市圈域经济的研究〔1 〕,认为现在世界范围经济发展的空间结构,都是以城市同城市的联系为主要经济脉络的,从而形成了城市圈域经济或城市型社会。因此,以城市体系为依托,充分发挥城市经济中心的作用,是城市圈域经济划分的基本原则。所谓城市圈域经济即是以经济比较发达并具有较强城市功能的中心城市为核心,同具有经济内在联系和地域相邻的若干周边城镇所覆盖的区域共同组成的,其经济吸引和经济辐射力能够达到,并能促进相应地区经济发展的最大地域范围。高汝熹,罗明义根据国内生产总值、资金利税率、基础设施指数、服务设施指数等指标,确定了城市圈域半径。
根据高罗关于城市圈域半径的计算,中国最大的城市上海,其圈域半径只有200 公里;北京、广州、南京只有150公里;天津、沈阳、武汉、大连、成都、重庆、杭州、济南、鞍山、昆明、石家庄、长沙只有120 公里;吉林、抚顺、包头、
贵阳、齐齐哈尔只有50公里。根据圈域半径,进入上海经济圈的有昆山、苏州、常熟、嘉兴、南通、张家港、无锡、海宁、江阴、常州、杭州、镇江、绍兴、南京、宁波共15个城市,而浙江的湖州,江苏的扬州由于经济距离〔2 〕较远而未能入圈。河北省会石家庄其圈域半径为120公里,入圈的城市仅有邢台、辛集、定州三个城市,即一个地级市和二个县级市。云南省会昆明,入圈的城市仅有玉溪、曲靖、楚雄。由此可见,在中国,仅靠少数的中心城市是难以带动所有地区经济发展,客观上需要有更多的区域经济中心。
还应该考虑的因素是:若城市间经济落差〔1 〕太大,城市之间就缺少相互沟通和联系。中国的大城市多数靠政治中心地位通过计划经济手段配置资源而发展起来的,虽然人口规模大,经济势能强,但和周边城市和农村缺乏密切的经济联系,形成了明显的“城沟”和“断裂点”,现代化城市成为这一地区的孤岛,难以形成大、中、小城市合理布局的城市体系,中心城市的聚集效应不能有效地扩散。如云南只有昆明一个百万人口以上的特大城市,而周围没有50 - 100 万人口的大城市,大量是中小城镇,因而,昆明市的辐射力和带动效应就比较弱。整个西部地区的情况大体相同。
二、地级市作为一级政府该不该撤销
正是由于城市化时代工业化、现代化的不断发展,对旧的行政管理体制和地方政府结构产生越来越明显的冲击和挑战。最近,有人从减少行政管理层次出发,提出将市一级政府撤销,由省直接领导县,乍一看,似乎有些道理,但仔细分析可知此举并不可行。
市作为一级政权原本不存在,专区和地区本是省政府的派出机构。改革开放后,通过理顺市县关系成为一级政权,是顺应市场经济的客观需要而成长的,同时也起到了促进城市二三产业发展,带动区域经济增长的作用,形成了以城市为中心,县城和小城镇相互依存的城镇体系。从市域规模和经济实力来看,也已形成良性循环的既能够独立支撑的产业体系又必须对外开放的经济体系。从辖区总人口来看,1999
年,人口500 万以上的市有70 个,200 万—500 万人的市有109 个,100 万—200 万人的市有40 个,200
万人以上的市共计179 个,占地级市总数的69. 11 % ,平均每个地级市辖区人口在200 万人左右,规模不算小。从地域面积来看,1 万—10
万平方公里的市有124 个,5000 —1 万平方公里有64 个,1000 到5000 平方公里的有44 个,低于1000 平方公里的仅有1
个。由于在市域范围内,要么主要是平原,要么主要是山区,要么主要是丘陵,具有鲜明的地域特色。我国每一个省,一般山区、平原、丘陵都有,矿物资源也非常齐全,可以做到万事不求人,因此,具有相当的封闭性。而地级市,半径一般在100
公里左右,无法做到生产要素样样都齐全,任何生产都必须寻求外部协作,这就使其具有本质上的开放性特征,便于形成全国经济的一体化和专业化。
我国行政区划基本格局是几千年逐步形成的。从周朝分封诸候,秦朝设立郡县,都是以农村地区为主要管理对象的管理体制。由于几千年来,经济基础没有发生根本性变化,因而这个行政区划体系结构形式也没有根本的变化,但随着城市化进程的加快,特别是交通通讯业的发展和工业化、现代化的推进,不仅改变着旧的经济结构,而且经济运行模式和生产生活方式也发生了根本的变化。农耕生产方式和自给自足的生活方式不再成为经济生活的主导,城市的作用日益显现起来。城市是先进科技、教育、工业、通讯等等现代先进物质文明和精神文明的截体,不可想象大量高度发达的现代化技术可以诞生在分散落后的农村。现行行政区划体制显现出的突出问题就是管理层次偏多,行政区域单元大小悬殊,旧的以农村为主要对象的行政区划建制不再适应现代市场经济的要求。以省为区域经济单元的弊端非常明显地显现出来。由于省会城市辐射能力由中心向边界递减,形成了许多经济发展死角。几乎所有省的边缘都是经济落后地区,如晋陕蒙交界地区、湘鄂川黔交界地区、鄂豫皖交界地区、晋冀鲁豫地区、湘鄂赣交界地区、闽浙赣交界地区,也就是建立革命根据地的地方,解放后也没有根本改变,依然十分落后。其原因是远离政治和经济中心,现代化的曙光很难照射到那里。这些地区并非天生贫困和落后,恰恰大多是资源富裕地区,如晋陕蒙、云贵川交界地区资源十分丰富。丰富的资源并不能给他们带来富裕。通过重心下移,把发展重点放在200
多个地区级城市,通过城市的带动,将根本消灭我国的经济发展死角,才有可能使现代化的曙光普照中国大地。
对行政区划层次与范围影响巨大的重要外部因素之一是交通通讯条件,交通通讯越发达,行政区划的层次可以减少,行政管理的辐度可以增大。我国目前的交通通讯条件较之改革开放以前有很大的改善,公路、铁路、航空运输四通八达,还有迅速发展的高速公路,缩短了市镇乡村之间的距离,方便了行政管理。地级城市的交通条件相对比较完善。全国的地级城市中,不通火车的城市只有极少数。有相当数量的地级城市修建了高速公路,通往各县镇的公路也已相当完善,交通设施的改善为加强中心城市的地位,促进城乡经济联系和经济发展创造了条件。而相当数量的县级市和县政府所在地———县城不通火车,绝大多数的县城不通高速公路,这对县级市和县城的发展形成了严重制约。
由此看来,地级市作为一级政府不但不应撤销,还应该强化,至于行政层次过多的问题确应进行科学论证,或弱化、或撤销,以减少行政层次。现在行政层次分别为中央、省、市(地区、州、盟) 、县、乡(镇)
五级,比世界上任何一个国家的层次都多,这种状况虽非改不可,但也不能为改而改,为减少层次而减少层次,尤其是不应取消适应社会主义市场经济要求,能够带动区域经济发展的市级政府。
笔者认为,应通过弱化省和县级政府,强化市、镇政府来逐步减少行政层级,以达到政府精简高效,为老百姓减轻负担之目的。
省制作为一级行政区划已有700多年的历史。省原称行省,是“行中书省”或“行尚书省”的简称,意为朝廷行政中枢的临时派出机构。
作为地方最高官府和一级区划,是从元朝开始的。1276年,元世祖忽必烈灭亡南宋,统一中国,先后设立了陕西、四川等11 个行省,以治理元帝国广袤的疆域。
行省代表中央分驭各地,成为中央与地方权力机构的枢纽。明清两代,名义上废除了行省制,但省的区划并没有大的改变,只是省的数目略有增多,民国和中华
人民共和国时期,省依然是中央直辖的地方一级行政区划。
省区数目,在清末23个的基础上有所增加。由于历代中央政权从维护统治的需要出发,省的设置很多情况下是从当时的形势要求考虑的,因而难免有很多不合理的地方,不只是存在规模大小悬殊的问题,而且地域的划分也没有考虑自然地理状况,如山脉、河流走向等,而是呈犬牙交错状况,管理多有不便,这样划分的目的主要是便于各省之间相互掣肘,相互监督,因为在当时的交通通讯条件下,中央政权监督地方很不方便,唯恐对有的省份鞭长莫及,致使尾大不掉,于是便利用各省相互制约。早在本世纪初,康有为的《官制议》率先把行省制斥为:“蒙古之陋规,自古所未有”〔1
〕而后,梁启超、钱穆、张其昀等纷纷对元以来的行省制提出了尖锐的批评:行省设立主要基于政治、军事的考虑,忽视自然、人文和经济地理状况,疆界划分不合理,地域过大,治理难周,大省区制易演化为地方军阀割据等〔2
〕。研究行省制度的专家李治安认为,行省制在历史上起过重要作用,到近代,社会制度和交通通讯等发生了根本性的变化,其梁启超所言流弊,渐次上升,调整和改进大省区制已十分必要。笔者认为,今天国家拥有现代化的交通通讯条件和管理手段,不用担心对各省动向不清,领导无力,对不合理、不科学的省制进行调整的时机和条件基本具备了。鉴于取消省制的时机尚不成熟,笔者建议将省作为中央政府派出机构,不再作为一级政府。60
年代后期,日本一些专家学者和政党主张全面推行市制,废除县制(相当于中国的省)
,市作为一级政区,由中央政府直接领导,这种主张虽未成事实,但随着城市化的发展,日本的市制也得到了不断完善,不但设立了一级政区的城市建制,而且对二级政区市也进行了分类管理〔1 〕。
县制是我国行政区划体系中最古老也是最稳定的建制,几千年来对历朝历代的国家行政管理和社会稳定发挥了重要作用,但在新形势下,县制老化的问题日益突出。全国现有的2050个县(市、旗) ,大部分有上千年的历史。限于设立时的经济发展水平和交通通讯条件,一般县的范围大约在方圆百余里左右,很多县比这个规模还小。而且由于各个历史时期县的设立没有一致的标准,发展到今天就表现为县的规模很不平衡,大县与小县规模相差十分悬殊。人口多的县170多万人,人口少的县只有几万人,面积大的县20 万平方公里,面积小的县只有百余平方公里。
福建省61 个县(含县级市) ,其中30 万人口以下的县有25个,占40 %多;
江西省86 个县(含县级市) ,其中30 万人口以下的县有36 个,也占40 %多,
特别是河北、山西两省,是东中部地区县的规模最小的两个省。
河北省人口6614 万人(1999 年) 设138 个县,
江苏省7213 万人(1999 年) 设64 个县,
河北省设县的数量是江办省的两倍。
山西省县的规模更小,全省3204 万人(1999 年) 设101个县。
河北省县的平均人口只有40 万,不足30 万人的县有39个,不足20 万人的县有11 个。
山西省县的人口不足30 万的有72 个,占全省县总数的70 %以上,其中不足20 万人的县有20 个,还有10 个县不足10 万人。
县的规模过小,增加管理成本,增加财政负担。据《中国统计年鉴》1999 年的数字分析,江苏省平均289人负担一个党政机关工作人员,河北省平均105 人负担一个党政机关工作人员,而山西省平均78 个人负担一个党政机关工作人员,山西省的负担是江苏省的3. 7 倍多。
中国县域的确定是根据统治的需要并非根据经济发展的需要而设置的。设置的原则一般以当时的交通能力而定,俗语曾有“骑马坐轿一天赶到”的说法,在以骑马为主要交通工具的时代,县域半径不能过大。这就造成了平原地区人口多,而山区人口少。由于县域规模小,导致县城的人口少,难以形成产业分工和大量的消费需求,自给自足或半自给自足的情况大量存在,影响了商品经济的发育和城市基础设施的建设。时至今日,县城人口只有2 - 3 万的县不在少数。有些县城人口虽超过了10万,勉强改为市,但由于腹地太小,基础设施建设缺乏雄厚的资金支持,发展也十分缓慢,迫于政绩的需要,很多县城不惜举债而大上基础设施项目。县城变漂亮了,但老百姓的负担更重了,企业的负担更重了,产业的发展也更加困难了。县级市作为一种新的县级行政区划的形式,其行政辖区内的80 % —90 %仍是农村,在管理职能方面,设置县级市的实质是城市行政管理职能的农村化。尽管附有城市政区的属性,但所反映的是农业社会向工业社会转化的过渡经济形态,因而县域经济迄今在整体上,仍是以农业经济活动为绝对主体的混合经济形态,县城或县级市尚不具备作为区域中心所需的经济功能。
尽管小城镇不像某些人鼓吹的那样能够成为城市化的主角,但其地位和作用不可低估。城市、城镇和农村是中国这一特定社会所形成的三种不同的社会聚落系统。小城镇一头通向城市,一头连接农村。对城市来说,它代表农村,是城市向农村进行经济、科技、文化辐射的落点;对农村来说,它是农村一定区域的中心,代表城市联结农村。小城镇不仅应成为农村区域性经济中心和文化中心,还应是农村区域的政治中心。现在的乡域规模太小,难以形成区域性经济中心,但通过简单撤并并不能解决规模过小的问题。根本的解决办法是撤销乡一级政府,使行政村归属于建制镇领导,大幅度扩大镇域面积。使每个建制镇能够辐射现在3
—5 个乡的面积,人口达到5 —10 万人。现在多数建制镇的辐射范围有3 —5
个乡的面积,已成为该区域的经济中心,但并非是该区域的政治中心,其政治中心被几个乡所分割,乡政府也拼命争夺各种资源,力求将政府所在地变为建制镇。至于乡政府撤消后造成的行政管理半径过大,给老百姓带来不便等问题,可通过设立办事机构的方式解决。如山东、浙江和江苏等省在撤并乡镇后普遍设立了办事机构,称为某镇某某办事处,配备2 —10 名工作人员,由一名乡镇党政副职负责,符合精简效能的原则。
根据国家管理和经济社会发展的需要,根据政府精简效能的原则和减轻企业和人民负担的要求,未来中国的行政体制可简化为三级,即中央政府、市政府、镇政府,同时将省政府改组为中央政府的派出机关,将县政府改组为市政府的派出机关,将乡政府改组为镇政府的派出机关。财政体制也应作相应改革,改现行的五级财政为中央、市、镇三级财政,省、县、乡不设独立财政,发生的各项费用由上一级财政支付。
三、地区级城市将发展成为区域性经济中心
我国是一个幅员辽阔的大陆国家,人口也是全世界最多的国家。因此,走城市化和现代化之路,不能仅仅依托几十座直辖市和省会城市。虽然我国已有超过200
万人的特大城市17 座,超过100 万人的城市36 座,但我国的城市化水平还很低,未来将有大量的农村人口进入城市。2001 年,我国259 座地区级城市中,有特大城市36 座,大城市54 座,中等城市132 座,通过完善其城市功能,它们中绝大多数将发展成为区域性经济中心。
(一) 地区级城市的发展状况
至2001 年末,我国地区级城市共计259 座〔1 〕,其中,100 万人以上的特大城市36 座,占地区级城市总数的13. 90 % ,50万—100 万人的大城市54 座,占总数的20. 85 % ,20 万人—50 万人的中等城市132 座,占总数的50. 97 % ,20万人以下的小城市37 座,占总数的14. 28 %。从上述数据看来,地区级城市绝大多数是大中城市,共计222 座,占总数的85. 72 % ,是地区级城市的主体。259 座地区级城市的总人口共计25535. 44 万人,占全国城市总人口的46. 62 % ,其中非农业人口14564. 74 万人,占全国非农业人口总数的45. 16 %。
从地区结构来看。东部地区地级市106 座,占总数的41. 09 % ,中部地区为105 座,占总数的40. 7 % ,西部地区为47 座,占总数的18. 22 %。按照非农业人口分组,东部地区居住在地级市城区的非农业人口为6709. 88 万人,占总数14564. 74 万人的46. 07 % ,中部地区为5688. 04 万人,占总数的39. 05 %。西部地区为2166. 82 万人,占总数的14. 88 %。东部地区级城市的非农业人口平均为63. 3 万人,中部地区级城市的非农业人口平均为54. 17 万人,西部地区级城市的非农业人口平均为46. 10 万人。2000 年地区级城市基本情况表（略）
资料来源:建设部《2000 年全国设市城市及其人口统计资料》
从地区级城市的各项经济指标来看,地区级城市已居当地经济的主体地位。全国地区级城市的非农业人口仅占地级市辖区总人口的14. 84 % ,但市区财政收入占辖区财政收入的比重已达56. 76 % ,市区GDP 占辖区GDP 的30. 95
%。这说明在一个地级市的经济中,已有将近三分之一的国内生产总值和超过一半的财政收入是市区提供的。
在非省会城市中,2000 年,已有15 座城市的非农业人口超过100万以上,它们是大连、青岛、淄博、鞍山、唐山、抚顺、吉林、无锡、包头、苏州、齐齐哈尔、徐州、邯郸、洛阳、深圳。这些城市虽然不是各省的政治中心,但由于区位条件好,
工业基础比较雄厚,人口规模扩张很快,成为无可非议的区域性中心城市。
1999 年非农业人口超过100 万人的非省会城市基本指标（略）
九十年代,中国的城市化建设并不是很快,但上述城市的非农业人口增长仍然很快,增长30 万人口的城市有6 座,依次是深圳、苏州、青岛、无锡、大连、淄博,增长20 万人口的城市有5 座,依次是徐州、洛阳、唐山、邯郸、吉林。增长最快的城市是深圳,十年时间人口增长65. 08 万人,其次是苏州,十年时间增长41. 95 万人。
15 个百万人以上城市人口增长情况表（略）
由此可见,城市在达到一定规模之后,伴随着产业的发展,人口容纳量将快速递增。象唐山、淄博、邯郸、包头这样的资源性城市,随着产业结构的升级,第三产业的发展,已逐步步入良性循环的轨道。当然也有象抚顺和齐齐哈尔这样的老工业城市,人口增长速度不算太快,但也在缓慢增长,通过调整结构,其衰落的势头将被遏止。
(二) 地级市的市区对区域经济的带动作用
地级市的中心即市区多数处于交通要道,并且多是封建社会中州府所在地,因此历史上就曾是政治、经济和文化中心,和周边地区有很深的文化渊源。新中国建立后,又作为专区行政公署和地区政府所在地,某种程度上起着政治中心的作用。有些城市由于拥有丰富的资源,为了开发资源国家进行了大规模投资,形成了具有一定经济规模和人口规模的城市,这些城市还不能算是区域经济中心,但由于为周边农村带来了农产品的大量需求,也不同程度地带动了周边地区的经济发展。经过几十年的发展,纯粹的资源性城市已经不多,相当数量的资源性城市如唐山、淮南、包头、抚顺、徐州、邯郸等,已由资源性城市发展成为产业比较齐全的综合性城市,城市功能已较为完善,纯粹的资源性城市已经很少。
通过改革开放后20 年的发展,我国绝大多数地区级城市同其周边的市县,已建立了非常密切的不可分割的经济联系,形成了以地区级城市为中心的经济区。根据黄鹤祯的研究〔1 〕,以城市为中心的经济区,是中心城市和它周围一些经济联系特别紧密的地区,共同形成的具有自然环境特点、经济地域特点、产业结构特点的区域经济单元。它是一个包括城市和乡村、工业和农业相互有机联系的,综合发展的经济区域。各个经济区都有不同的优势产业和产品,具有与此相适应的不同产业结构和地域分工,形成各自不同的经济特色。中心城市和经济区相互依存,相互作用、共同发展。中心城市需要经济区内的广大农村为它提供粮食、副食品原料及城市工业协作配套的工业品,经济区内的广大农村则需要城市工业生产的生产资料和消费资料,需要城市的先进技术与现代化的管理方式,以及灵通的经济信息,为农村生产和生活服务。中心城市的存在和发展,带动经济区的物质文明建设和精神文明建设的发展,推动城市建设和社会主义现代化的实现。
城市的经济中心作用,集中表现在城市的经济辐射力方面。城市的经济辐射力是城市在经济活动中,通过商品交换、经济技术交流与合作,发展各种形式的横向经济联合,向国内和国外输出商品、资金、技术、管理和经营方式、人才、信息等的能力,是城市商品生产和商品交换发展规模和水平的集中表现。由于城市规模和经济发展水平的不同,辐射范围和密度各不相同。大城市辐射的范围比较大,小城市辐射的范围比较小。但即使是大城市、特大城市其辐射范围也是有限的,在这些城市的辐射范围之外或辐射比较薄弱的地区,另一些城市将获得发挥作用的空间,这就是区域性中心城市呈均衡分布的原因。
中心城市是指在一定地区乃至全国范围内的经济活动中,处于重要经济地位,具有成为城市圈域经济“核心”的城市。中心城市的地位和作用主要表现在以下几方面:一是中心城市具有生产力高聚集优势,包括人口、资金、劳动力、技术、消费及基础设施的高聚集,从而使中心城市具有比一般城市较强的经济势能,在一定地区社会经济发展中具有重要的主导作用和先导作用;二是中心城市具有较强的综合社会经济功能,是生产中心、流通中心、金融中心、对外贸易中心、科技信息中心、文化及消费中心;三是中心城市拥有良好的区位条件和基础设施,各种经济管理机构较健全、交通运输条件方便,从而使中心城市成为大市场、大流通并带动某一区域内经济活动的中心和枢纽。因而以中心城市为核心,充分发挥中心城市的经济势能,就能够带动周围城市及城市腹地的经济发展,进而推动全国经济的发展。客观地讲,我们在很长时期并未充分认识中心城市对区域经济的带动作用,而更多地是去抑制它的成长。计划经济时期,通过户籍制度将城市人和农村人严格分隔开来,禁止两地之间的人员流动,又通过行政区划把城市和农村一分为二,形成了相对独立运行的城市经济和农村经济二元结构。但无论怎样抑制,它总是顽强地生长。
地区级城市受计划经济的影响比较小,其经济中心的地位多数是历史上形成的,同周围地区的经济有天然的亲和力,其经济落差比较小,形成了比较合理的城镇体系。如河北的邯郸、河南的南阳、湖北的襄樊、广西的柳州、陕西的汉中等城市,历史上均是地区的经济中心。这些城市无疑对周边地区具有强烈的带动和影响作用。笔者在陕西汉中曾作过一次调查,在离汉中50
公里左右的一个农村,笔者询问了多名年轻人。在他们中间,去过省城西安的人很少,而所有的人都去过汉中,其中一名经商的小伙子,说他每周都要跑一趟汉中。
地级市的区域半径一般在50公里左右,人口稠密的地区半径要小一些,人口稀疏的地区半径要大一些,根据城市圈域经济理论,中等以上城市,其圈域半径也在50公里左右。因此,地区级城市所辐射的范围大体和地级市域范围差不多,呈现同心圆结构。根据距离衰减定律,在空间形态上,同心圆结构是以中心组织腹地经济活动的最优的结构模式。地级市域可看作是地区性中心城市的经济区,其对经济区的带动作用有三个方面。
一是通过中心城市的极化效应,生产要素迅速向城市集聚。由于中心城市具有比较完善的交通条件和城市基础设施,使其对区域内部和外部的投资者和企业家有比较大的吸引力。从城市内部结构看,它作为一个经济有机体,是现代生产力最主要的空间依托,便于产业间的分工和协作,因而能够有较高的劳动生产率和经济效益。从城市外部关系看,由于有比较大的腹地,由于地缘关系和文化的一致性,县级市、县城和小城镇的企业和掌握一定资本的人,更愿意到离自己最近的城市去投资发展自已。从我们掌握的数据看,尽管有户籍制度的限制,中心城市的人口增长仍不断在加快。在中心城市经商的人或开办企业的人多数是本区域的居民。
二是有利于吸引区域内农村富余劳动力到城市中就业,减少农村劳动力的就业压力,有效地缓解近年来形成的农民收入不断下降的状况。从经济社会发展的历史进程看,我国处于由农业经济和农村社会占主导地位的历史阶段向工业经济和城市社会逐步占主导地位的历史阶段过渡的转型时期。在这个过渡阶段,第二三产业空前活跃,大量新兴产业和传统商贸服务业蓬勃兴起,原来从事传统农业的农民大规模地自发地转向非农业经济。作为生产要素,人口的空间集聚是城市经济规模集聚的前提和结果。中心城市作为人口、产业和社会事业的集聚点,当它发展到一定规模时,对其周围城市和农村的人口就产生一种吸引力。随着城市功能的健全、基础设施的完善、产业集聚的加快、人居环境的改善,流入的人口也会不断增多。这才能从根本上减轻农村富余劳动力的就业压力,减少农村人口,提高城市化水平。从我们了解的情况看,农民更愿意到本地区的中心城市寻找就业机会,富裕的农民更愿意到本地区的中心城市购买商品房以实现到城市定居的愿望。小城镇里的居民甚至附近县城里的居民也有定居中心城市的想法。当然他们也希望到更大的城市去,比如说直辖市或省会城市,但由于生活成本高,尤其是住房价格高,使他们感到可望而不可即,地区级中心城市便成为他们现实的选择。
三是随着地区级中心城市人口规模的扩大,对农产品的需求也将快速增长。从上海、北京郊区的农民来看,他们的收入水平都比较高。其原因之一是他们生产的农产品不愁销路。随着城市人口的增加和收入的提高;对农产品需求会随之增多,周边农村的农产品商品化程度也将随之提高。农民们将根据城市需求而生产而非为自己的需求而生产,这将真正实现我国农业生产方式的革命。
(三) 地区级城市发展的方向
地区级城市作为该区域的经济中心,按其内在经济规律的要求,同周围地区保持着一种自然的而又稳定的经济联系,形成合理的经济网络系统,它以本身所拥有的经济实力,影响带动着周围地区,并把周围地区的发展作为自身不断发展的前提。除少量资源性城市因资源的枯竭而渐趋衰落之外,绝大多数将成为本区域的经济增长极。按照黄鹤祯先生的观点,中心城市的性质、特点、规模、经济结构和发展方向,都和它所在的区域密切相关。一个中心城市的经济优势和劣势,实际上是以它为中心的整个区域优势和劣势的集中反映,因此,无论中心城市作用的发挥,还是它的经济发展,都必须和周围地区即它们经济区紧密结合。脱离经济区或周围地区的发展只致力于中心城市自身的发展是不可能的。如果没有强大的中心城市的经济力量及其带动,则区域经济也不可能很好发展〔1
〕。把中心城市和周围区域的发展密切结合起来,也是为了更好地发挥中心城市的作用。组织经济活动是中心城市最基本的作用,其核心是组织生产和流通。一是作为工业生产基地,按照专业化协作和提高经济效益的原则,组织好中心城市本身的生产,制造出质量好数量多的各种产品,以满足不断增长的社会生产和人民生活的物质文化需要;二是作为经济区的中心,为整个经济区的生产和流通,提供种种条件和服务,组织和带动整个经济区的发展;三是作为与其他经济区进行经济联系和交流的枢纽,为各经济区之间的经济交流提供各种方便,促进各经济区生产和流通的不断发展。
地级市未来的“称谓”也是值得讨论的问题〔2 〕。“市”的本来意义是一个区域的中心,现在却成为区域的称谓,不仅有地级市,还有省级市、副省级市、县级市,还有人提出设立镇级市。
混乱之极,令人费解,好象中国的汉字已经不够用了。有人提议将地级市改称为“州”或“府”,也有人提议将直辖市改称为“都”,将省会城市改称为“府”。取消县级市,规模大的市区改为“区”,规模小的仍称为“镇”。这不是本文要讨论的主题,在此不过顺便一提罢了。
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行署模式最适合中国国情，地区行署可在省城办公
假平凹2007-12-02 行署时代各级都相安无事，一到地级市时代，这问题那问题全来了。 已有网友“建议地级市改回行署”
http://www.xzqh.org/bbs/read.php?tid=36773&page=e&#a，但如果今后真的回到行署时代，个人认为不是简单地把现在的地级市改叫行署就完了，要从根本上确立行署的地位和职责，今后的行署要比历史上的行署更精简、更虚化，行署没有实际权力，无权干涉辖区内县市的具体事物，行署只是起协调辖区县市间矛盾的作用，然后就是调查、统计、汇总，并且这些工作都是替省里在做，仅此而已。
首先，行署没有自己独立的财政，其运行费用由省里直接拨给。这样，行署就名副其实地成为省里的一个部门，真正的派出机构。只不过，行署的办公地点不在省政府内部，而在行署驻地而已。但是，这也只是权宜之计，再往后，行署甚至可以在省城办公，而负责辖区县市的事，就象明朝的户部各省主事一样，在京里办公，但干的是省里的活。这在交通通讯发达的今天，根本不是问题。有人也许会说，既然这样，何不直接实行省县直辖。个人认为，这已经是省县直辖了，这个行署并不是凭空多出的一级政权，并不妨碍县里有事向省里申诉或汇报。但是，省县直辖归省县直辖，有些具体事省政府不可能事事操办，由几个行署分摊一下，完全有利于上下更好地衔接。这是在省县直辖条件下，设行署的一个理由。
其次，今后的行署，其管辖范围应该比过去的行署要大。比如邯郸和邢台可只设一个行署，德州和滨州也只设一个行署，延安和榆林只设一个行署，临汾和运城也只设一个行署等等。这样，一个省只设三五个行署，全国也只百把个行署，这样就减少浪费。
第三，行署只能在省授权范围内具体管理县市事物。中级法院等机构不一定对应行署设置。
如果再大胆点，行署连党委也不要设，在坚持党的领导的体制下，行署可只设党组，而且这个党组对辖内县市党委是没有上下级关系的，纯粹是个机构内部党组织，只听命于省党委。
为建设新时代适应新形势需求的新行署模式而努力吧！
我认为行政公署管辖范围和数量是次要的，因为其并非一级政府，其存在只是为了在必要时（如跨县抗洪救灾等）部分协调其架构内各县，以及出于方便居民而设立的省属各职能厅局分支机构的安置。所以我觉得可以根据需要设立。
xy4099：我想楼主这样设计的考虑是，如果取消地级市，施行省管县，在一个过渡期内必然会存在县多，省无法兼顾的局面。在地级市政府取消后可以施行行政公署制度，不属于一级政府，行署定位为一个非常设机构，教育、司法、林业、公安、消防、车管、民政等可以由省直接派出机构到行政公署驻地，目的在于方便居民、企业，解决超出县属权限就必须赴省办理的情况，由各口对应指导行政公署架构（不是辖区）内县的工作。或许可以将行政公署理解为省属各职能厅局分支机构在一个大区域内聚集地。
在我的行政公署制度设想中，行政公署还可以承担县与县之间的部分协调职能，例如跨县的抗洪救灾、湖泊渔业利益、县级市级重点中学学区等等
“省”为什么不回到它“派出机构”的本质上面去？
假平凹：补充一点，象浙江、福建这样的地方是不需要设行署的，一来面积小，二来经济发达，交通、通讯都很方便。
与浙江、福建面积差不多的贵州，本来也可以不设行署，但考虑到贵州经济较落后，上传下达一时半会还离不开中间组织，因此暂时可以设两三个。
滦河人：关于城市规模问题，既要有人口面积等量的绝对标准，也要有相对标准。
所谓相对标准的意思是一个城市相对于本省省会的比较标准，本地区和本地区做比较，例如：假设本省省会的综合规模（北极星的公式）为100，然后计算本省市县二级城市的综合规模，再计算出他们的比值，这样就可以解决东部和西部的差别问题。
考虑不成熟，可以找几个城市数据算一下：例如上海和苏州，西宁和格尔木。
