湖南长株潭一体化悬念：悄悄进行的“竞争”
南方周末报记者 易颖
作为中国第一个自觉进行区域经济一体化实验的案例，长株潭(长沙、株洲、湘潭)经济一体化不管是经验还是教训、不管是成功还是挫折，都将给长三角、珠三角、环渤海地区这些后来者刻骨铭心的启示
从省政府大院的后门进去，进湖南省改革和发展委员会的办公楼，上到二楼楼梯口，一眼就能看见对面的门牌上写着：“长株潭经济一体化办公室”。
让湖南人牵心挂肠的“长株潭经济一体化”的蓝图很多就是在这里孕育成型的。
里面很挤，4个人，摆了4张办公桌和4张电脑桌，房间就只剩下一个小过道，走路还要当心别碰着靠墙处叠放的一摞摞油画一般的规划图。
办公室副主任首先庆的桌面上总是摆放着或者要签字盖章或者要呈递报送的材料。原定于4月底和世界银行的项目贷款谈判推延到了5月，但是这边的材料准备工作还要抓紧进行，因为这关系到贷款额度为1.72亿元的湘江生态经济带的重大项目的成功启动。
而更复杂的事情还在后面。贷款协议一签，办公室就要立即着手开始协调长株潭三地建立“大公交”系统的难题。
一个官员评价说，果真如此，“长株潭经济一体化”才算迈出了管理体制改革的具有意义的一步。
曲折的经济一体化
长沙、株洲、湘潭三市同处湘江中游，呈“品”字形分布。从长沙到株洲、湘潭两地不过40多公里，株洲、湘潭两地则不过10多公里，这只相当于北京城从东边走到西边的距离。除了地缘上的紧密，三地在经济社会上亦有相当多的联系，“长株潭一体化”很自然进入了湖南人的视野。
一体化的设想可追溯到1950年代末，那时便提出带有当时时代色彩的概念：将长株潭三地连接起来，模仿苏联的列宁格勒和斯大林格勒，建立“毛泽东城”。据说这个建议由毛泽东在湖南第一师范学校的同学、时任湖南省副省长的周士钊在1950年代进京时正式提出过，但这个建议遭到毛泽东本人否定。
及至1980年代，中央批准创办深圳、珠海、汕头和厦门四个经济特区。就在这个时候，1982年12月，当时身为湖南省社科院经济所所长的张萍在湖南省政协四届六次会议上提出，把长沙、株洲、湘潭在经济上联结起来，逐步形成湖南的经济中心。此论一出，反响十分热烈。
“株洲和湘潭原来是同一个县下面的两个乡镇。1952年以前，株洲就是湘潭县的一个乡镇，我记得当时只有7000多人，湘潭市也就是原来湘潭县的中心城镇。你说，两个地方能隔多远？”张萍说。
当时的长沙市的综合经济实力排在全国30位以后，然而张萍分析认为，湖南有一个非常稀缺的城市资源———长株潭城市群。这三市不仅相距很近，呈“品”字形分布，具有不可分割的经济和社会联系，同时又是湖南省最发达的核心地带，如三市联合，工农业总产值和总人口可以在全国中心城市中排第9位，城区工业总产值排第11位，形成带动全省经济发展的全省综合经济中心。同时，能够在全国经济网络中发挥重要战略作用。
而现实意义还在于———三市面临许多需要共同解决的重大经济社会问题，诸如克服能源限制、湘江水域污染治理、城镇体系和重大项目的合理布局、现有工业的联合和技术改造、对外经济技术合作等等，客观上都需要统筹规划解决。
1984年7月，张萍和十多位同事收集了三市经济、社会的大量数据，向湖南省委、省政府呈递了《关于建立长株潭经济区的方案》。当时的湖南省高层在三个月后作出决定，“把建立和搞好长株潭经济区作为振兴湖南经济的战略重点”。
1984年底，湖南省政府设立长株潭经济区规划办公室以及长株潭经济技术开发协调会议制度。1985年1月，召开第一次三市市长联席会议。
从1985年1月至1986年6月，长株潭实现了国内首次的银行结算票据异地直接交换和建立同业资金拆借市场，突破了纵向封闭的资金管理体制。规划办制定了实现三市电话同城化和与全国30多个城市的电话直拨工程建设计划，并筹集了第一期工程建设资金，此外从三市城市一体化总体合理布局的高度研究了三个城市规划的修改意见，并进行了综合论证，并对在三市结合部建立统一的经济技术开发区的选址工作进行了初步比较论证。
然而，伴随着一体化工程的推进，质疑和反对的声音也越来越多。1985年召开的中共湖南省第五次党代会和1986年的湖南省人代会，都有一些代表“抗议”建设长株潭经济区：“长株潭是湖南经济最发达的区域，还作为战略重点，这太不公平了。”
从1986年秋天开始，作为长株潭经济区规划办公室实际负责人的张萍很明显地感觉到有关方面态度的变化。“我去请领导出席会议，领导拍了拍我的肩膀，说，‘你们先弄吧！’”
“这么大的摊子，自己能弄下来吗？”失去“令箭”的规划办公室顿觉难以挑负三地协调工作的重担。第二年，张萍辞职，长株潭经济区的工作移交给省外协办。
“后来的很多决策者都觉得这个放弃很可惜”。花白头发的张萍摇摇头。实际上，长株潭经济区构想的提出，比开发上海浦东的提议整整早了8年。由于是我国第一个内陆省区域经济的一体化思路，当时长株潭的初步实验在国内引起很大反响。北京市政府组成由10个部门负责人参加的考察团赴湘，并以长株潭一体化方案为参考，后来建立了以北京为中心，包括河北省的廊坊、张家口、承德等市的环京经济协作区。
1995年10月，在湖南省第七次党代会上，搁置多年的长株潭方案重又被提及。这次是长沙、湘潭、株洲三市的市委书记一起发言，认为湖南经济要发展，关键是要充分发挥长株潭这个城市群体的带动和辐射作用。一年后，“长株潭经济一体化”的概念开始成熟，同时，相关部门也用两年时间编制完成推进“交通同管、电力同网、金融同城、信息同享、环保同治”的五项网络规划。1999年2月，在长株潭经济一体化专题会议后，这五个规划开始付诸实施。
公交通畅之路
在旧有的体制格局和利益格局面前，一体化的推进需要克服很多阻力，这一点，在三地公交一体化的尝试中表现得很是充分。
从长沙到株洲湘潭两地不过40多公里，株洲湘潭两地则不过10多公里。但是，三地之间的交通绝大部分仍然要依靠长途客车。
“这好像是一个很自然的事情，三个城市之间经济一体化，首先就要有站站都可以停靠的公交系统，”长株潭经济一体化办公室副主任首先庆说，“这样，你来我往的都很方便，不用赶到长途汽车站，对于市民来说，票价也能降低。”
统一的公交系统似乎是“交通同管”的应有之义。1985年，长株潭经济区规划办一度准备组建一个公交股份有限公司，3次交通局长会议初步商定了各个站点和线路。但是这个计划也一直搁浅。
“计划经济时期，谈不上利益主体，可能这个难度还小一些，”张萍的分析是，“现在重新来捏，公交车是公益性的，由建设局管，市外长途是经营性的，属交通局管，各有各的利益，部门利益和地方利益一直都存在，要突然改变现状，无法用行政命令来要求哪一方，因此需要找到一个双赢的利益协调机制。”
长沙、株洲、湘潭客运交通系统的“各自为政”，或许正是“长株潭经济一体化”的行政管理体制壁垒的一个缩影。
一位网友在新华网上评论说，“公交一体化如何？本人是经历过公交一体化事宜的操作的，结果是三个政府三个态度，因为牵涉利益各不相同啊，对我长沙没利益的事我做甚？株洲也是如此，湘潭呢？”
一个说法是，1997年的时候就有一位副省长专门出面协调但最终“也没搞下来”。
看得见的成果是，2000年8月26日，长沙汽车客运发展(集团)公司在长沙火车站附近的中心位置，建起了约6000平方米的长株潭汽车站。首批营运投入全新豪华快巴120台，采取直达快运形式，每10分钟发车一趟，日发送旅客约5000人次。
“现在三地虽通长途汽车，但线路单一，除长沙韶山路沿线居民较为方便外，其他公路沿线的市民出行株潭较不便，需转多路汽车才能到达。”2003年元月，湖南省政协第八届五次会议上，邓背阶、徐罗生等4位委员《关于长株潭经济一体化提案之一—————开通三市的公共汽车》的提案再次引起关注，建议每个市能相互开通3-5路公共汽车，直达彼此的市中心各处。
长沙本地媒体也多次报道市民们盼望开通城际公交车的呼声。今年2月14日，长沙媒体用《大公交大快人心》的标题报道了长沙市公用事业管理局副局长徐警觉的话，他说，在一年时间内，将在株易路口建设长株潭公共交通衔接枢纽站；2006年至2010年，以株易路口为公交一体化枢纽站，开辟长、株、潭三地间的公交衔接线；2011年至2020年，完善长、株、潭三地间的公共交通衔接网络。
这意味着，最快也要在2年后，长株潭三地居民出门才能享受低廉、方便的公交运输系统。
而现在省里则意欲将这一时间提前到今年年底。据介绍，就在上个月，省里的有关部门就组织了一次关于三地公交和运输的公开会谈，然后，又逐个找各家倾听意见，基本形成了一个意见：几方共同组建一个股份制的联合公交集团公司。
“这个事情很难，各方的利益都要协调考虑，但是，用股份制的办法来处理，可能会是一个新思路。”首先庆说。
悄悄进行的“竞争”
“产业规划？不好说！”株洲市长株潭办公室的谈文翔笑一笑，“产业规划上说是株洲搞物流，但实际上现在大家都在悄悄地搞，互相之间很少通气！”
与交通、金融、信息等规划比较而言，在2002年完成的《长株潭产业一体化规划》应该说是经济发展更为至关重要的一个规划。
2002年6月，湖南省政府将《长株潭产业一体化规划》下发，这一规划要求三地要“统一政策，避免恶性竞争，形成良好的产业一体化发展软环境”。
然而，规划显然并没有有效遏制住各地的“竞争”。
和第二产业相比较，商业是较为容易在短期内凸现成效的产业。产业规划说，“规划在株洲建设现代化的大型配送基地和物流中心。”然而，实际情形是，长株潭三地都在静悄悄地规划着本地的自成体系的物流园区。
长沙的计划是在未来4年内，投资4.8亿元建成东南西北四大物流园区。株洲则要投资2.2亿元新建5个码头，再投资数亿元建设3个物流中心。而湘潭市除了新建易家湾等7个新码头外，还要规划建设一个占地100万平米的物流园区和9个物流配送中心。
还有动辄投资数亿元的“汽车城”，一位知晓情况的官员透露说，目前长株潭三地已经审批的“汽车城”就有4个，一个在株洲，另外3个在长沙。长沙这3个项目中，一个是省里面批准立项的，而另外两个则是市里面“盖的章”。
在2003年长株潭经济一体化工作会议上，一位副省长就此评析说，“对这些物流园区和专业批发市场的建设要统筹规划，合理布局，有所分工，错位发展，避免重复建设和资源的浪费。长沙适合搞哪几个大批发市场，湘潭适合搞哪几个，株洲搞哪几个，在规划上要有一个合理布局，不要大家都搞。多中心就是没中心，自己把自己搞乱了。”
一位知情者透露说，就在最近，新建武广高速铁路的论证会在北京召开，3个城市都跑“部”前进到铁道部、国家发改委或者是设计院去“活动”，“主要是看这个站台是设在长株潭的什么地方。特别是株洲和湘潭之间，离哪边近，甚至这个站台的门朝向哪个城市，都很关键！”
打破体制壁垒
“这些年，可以说长株潭一体化迈出了实质性步伐，但是，还期待今后取得突破性进展。”
在接受本报采访时，张萍客观地评价这7年多时间的长株潭经济一体化进程。
经过十多年的思考，张萍觉得他在1980年代形成的只搞经济一体化的区域经济联合体的模式有相当的局限性。
“三市经济一体化，实质上是管理体制的深刻改革，是经济运行秩序的改变，要解决的问题是在传统体制下形成的三市之间的城城分割、条块分割和城乡分割，以及由此而导致的种种弊端。因此，对原来的管理体制和运行秩序做相应的调整和改革工作就不可避免。”
“体制的刀子不动，生产要素在地区之间流动的制度成本很高，到一定程度，经济一体化的推进就会陷入停滞，甚至发生逆转。”
去年5月到11月，民革湖南省委的《关于长、株、潭城市群经营过程中的若干问题与建议》的调研报告也提出了相似的问题。
报告认为，长株潭城市发展已有的制度安排，主要是过去围绕各自的发展战略而建立起来的，不仅将该地区的城市发展限制在狭窄的轨道中，而且形成了三市各自为政的行政分割体制，不可避免地为现在的经济一体化带来了负面效应：三个城市小而全的建设，基础设施低效能；同结构、同业生产，争市场，高损耗，工业建设各自为政、大而不强，等等。20年渐进式的改革并没有完全突破计划体制下的制度安排。因此，该地区城市经营的新理念急需制度创新和组织创新，包括行政管理体制、土地制度、户籍制度、社会保障制度和投融资制度。
改革进展至今，对于目前长株潭经济一体化过程中的体制障碍，一些湖南省高层的领导也有了清晰的判断。
省委书记杨正午在一次会议上分析说，长株潭要实现经济一体化，就要坚决克服封闭型地域观念，加强沟通与衔接，清除自我保护主义的干扰，降低生产要素在整个区域内流动和交易的成本。
就在今年3月20日，长株潭三市举办了首届长株潭区域大型人才招聘会，标志着三市人才市场一体化正式启动。
“原来横亘在三市人才流动中的城乡、区域、部门、行业、身份和所有制限制将被彻底打破。”长沙市人事局局长刘回说，“三市人才可以自由流动，在手续办理、户口转移、人事档案转移、人事代理等方面，三市人事部门将提供统一的规范服务，同时取消限制高校毕业生包括专科(高职)毕业生合理流动的有关政策规定，取消进人指标、户口指标等限制。”
此外，湖南省国土资源厅也着手研究建立三地统一的土地要素市场。在确保三市一体化区域的用地指标的基础上，实行国土资源部门的统一征用、统一开发、统一供给，高度垄断土地一级市场。
很显然，湖南省正致力于打破原有体制格局和利益格局造成的阻力，其中的核心是行政体制形成的分割。对此，长株潭的未来之路在湖南形成了两种思路。
一是形成长株潭经济协作区，其核心是在保持长沙、株洲、湘潭三座城市的独立行政主体地位的前提下，通过规划和政策的手段来实现三市的交通同管、电力同网、金融同城、信息同享、环保同治，达到资源互补、利益共享、优势叠加。为此，这种思路极力主张设立一个由省政府牵头、超脱于三市之上、极具权威指导性的领导机构，能动用经济和行政手段来协调三市的行动，以消除行政区划带来的壁垒。湖南师范大学经济与管理学院教授刘茂松把它称为“改良型的经济联合模式”。
第二种思路是长沙、株洲、湘潭重新组合为一座特大型的核心城市，这就要求从根本上改变原三座城市独立的行政主体地位。这种思路强调制度创新和制度革命，认为在目前我国的现实生活中，任何一个独立的行政主体同时也是一个独立的利益(财政)主体。只有消除行政分割，才能彻底打破壁垒。
也有人认为，这两种思路也并不是完全对立的，“它反映了建设长株潭经济增长极的两个阶段。”刘茂松教授说。在启动阶段，为避免过于剧烈的震动，可考虑采取改良型的经济协作区战略，先行在电信、交通、电力、金融等方面进行同城网络化的建设，随后合并重组成一个统一的特大核心城市，这样才能发挥出强大的“场”效应，才能形成一个可与武汉、成都抗衡的省际经济核心区。
在这几条路面前，长株潭一体化究竟作何选择，其壁垒如何一步步地消除，现在也许还没有多少人看得清，但随着改革的进行，随着实质性的举动逐渐的推出，其一体化的方向应该是越来越清晰。
