中：我国城市体制在宪法框架内的改革方向
城市体制的改革应尽量在宪法框架内进行。这有两个方面的要求，一是不能违反宪法，二是尽量不修改宪法。不违反宪法是建设法治国家所必须做到的。尽量不修改宪法，一是因为修改宪法是有成本的，要付出很大的代价；二是因为宪法设定的城市体制本身就是历史经验的总结，不宜轻易变更；三是因为宪法设定的城市体制具有较大的选择空间，为城市体制的发展完善留下了余地。
一、市县关系的发展方向
（一）州管县和州管市体制的前景。
州是中国古代常见的地方行政单位，最初地位相当于省，后来变成省县之间的行政单位。在现行宪法中，州的地位仍然高于县，是管辖县和不设区的市的地方区划单位。但是，由于现行宪法中的州仅仅是民族自治地方，汉族地区不再设立州建制的地方，所以，州管县很难成为一种发展方向。有些学者建议在汉族地区恢复州府都建制[8]，尽管这种建议有一定的道理，但是它毕竟是对现行宪法的突破，在现行宪法的框架内无法实施。所以，州管县体制不可能成为宪法框架内的改革方向。
（二）省管县体制（市不管县体制）的前景。
省管县是宪法的三十条确认的除特别行政区之外的六种地方管理体制之一，省管县意味着市不管县。这种体制的可行之处在于，它可能（仅仅是可能）减少管理层次。这一体制的弊端在于，不管县的州级市仍然要管区，难以降格为县级市，容易导致同一个省内的地方层级混乱。加之司法上没有严格的省管县的宪法资源等原因，省管县反而导致不仅层次没有减少，机构却更加膨胀的局面。所以，省管县体制尽管是合宪体制，但是却不可能成为普遍发展的方向。
（三）市管县体制的前途。
市管县是宪法确认的六种地方管理体制之一，是目前实行最广泛的体制。笔者以为，这种体制应当成为普遍推广的体制。理由如下：
第一，市管县体制的推行可以做到不修改宪法而完善宪法。
前文已述，宪法第三十条规定的六种地方体制中，包含了省管县、州管县、央辖市管县和州级市管县四种体制。省管县和央辖市管县意味着三级地方，州管县和州级市管县则意味着四级地方。这既是宪法提供的制度便利，又是宪法留下的体制矛盾。如果一部分省区实行四级地方体制，一部分省区实行三级地方体制，这种矛盾倒也不是多大的问题。问题在于，同一个省内往往三级体制和四级体制并存，部分县归省管，部分县归市管，部分县归州管。这些省份中，部分县级人大可以选举省人大代表，直接出席省人民代表大会；部分县级人大只能选举州人大代表和市人大代表，不能选举出席省人大的代表。这些省份中，部分中级法院由州、市人大产生，部分中级法院由省人大产生。如此等等，既给实际工作带来许多不方便，又显得宪法规定的地方层级缺少科学性，显得很混乱。市管县体制的推行，使这些省份的地方体制得到了统一，使每一个县有了一个平等的归属，在不修改宪法的前提下使地方层级的宪法体制得以完善。
第二，市管县引起的矛盾不在于市管县本身，而在于省与市争权。
县级机构大多对市管县体制不满意，希望恢复省管县体制。他们的不满意也是有道理的，因为市管县以后婆婆多了。在省管县的体制下，省是一个婆婆，地区行署仅仅是婆婆的代理人，算半个婆婆，县上面只有一个半婆婆。实行市管县以后，市是一个婆婆，省仍然是一个婆婆，甚至是太婆婆，县上面就有了两个婆婆。办事不方便，县级机构当然不高兴。
市管县以后如果省不再管县，或者是上面不再有省，县机构就不会有意见了。央辖市也是市管县体制，并无不当之处。北京、上海、天津三个央辖市，自从成为央辖市开始就管辖若干个县，几十年来，被北京、上海、天津管辖的县对市管县体制从来没有意见，从来没有人说这种体制不好，从来没有人要求改变这种市管县体制。因为这些县上面只有一个婆婆，没有省这个太婆婆和婆婆争权。
三世同堂、四世同堂的家庭，父母子女关系往往搞不好，是因为在这些家庭中隔代亲规律会发挥作用。县机构对市机构的不满和对省机构的崇敬是另一种隔代亲——管理上的隔代亲的表现。
第三，在现行宪法体制的大框架之下，取消地区（盟）行署的最好办法就是实行市管县体制。
行署是不符合现行宪法的一种机构，不应当长期存在。行署虽说是省、自治区政府的派出机构，但是，它与一般的派出机构大不相同。比如一个省派驻另一个省的办事处，也是省政府的派出机构，这种办事处一不能收税，二不能动用警察，三不能任命干部，是一种纯粹的事务性机构，所以，它的设置不需要有直接的宪法依据。行署恰恰相反，一可以收税，二可以动用警察，三可以任命干部，是一种政权机构。既然是政权机构，它的设置就应当有直接的宪法依据。村委会是一个有政务、无政权的组织，权威、地位远远小于、低于行署，但村委会尚且有直接的宪法依据，而行署却没有直接的宪法依据，这显然不是宪法的疏忽，而是行署本身是不合理的存在物。
行署与街道办事处的性质也不一样。街道办事处虽然也是政府的下派机构，但是，它与公安派出所、工商管理所、税务所等行政机构基本脱钩，这些具有政权性质的所基本上都“垂直了”。所以，街道办事处基本上是一个服务机构，它的设置没有直接的宪法依据也就不是一个问题。
1982年宪法制定的时候，行署还大量存在，但是宪法没有将行署写进去，表明宪法对行署的不认同。
目前，在没有普及市管县体制的省份，地区（盟）行政公署仍然普遍存在，这些行政公署的机构也早已膨胀，与行署配套的人大工委、党的地位（盟委）、政协工委、党的纪委、法院、检察院、军分区、妇联、团委、总工会，以及其他与上级党政机关对口的数十个、上百个非法定机构（如社会治安综合治理委员会、关心下一代工作会员会、政法委员会、精神文明建设指导委员会、防汛抗旱指挥部、法制办、稳定办、打假办、招商办、减轻农民负担办公室）等等一样不少。这些机构往往和州级城市的管理机构挤在同一个城市里，不仅浪费管理资源，而且还会产生许多矛盾。不取消不行，但是直接取消也会使管理体制失衡。对于省级政府和党委来说，没有了行署，自己直接管县一时不习惯，对于行署的工作人员来说，取消行署后一时难以安排新的工作。因此，不如将这些地区行政公署与州级市的管理机构合并，实行市管县，使没有宪法根据的行署无痛苦消亡。在没有州级市的地方，将地区行政公署所在城市升格为州级市，并将行署吸收到州级市，也能使没有宪法根据的行署无痛苦消亡。因此，以市管县体制代替行署管县的体制，不仅不违反宪法，反而完善了宪法，维护了宪法。
第四，省管县也不能实现三级地方政权体制。
如果全面推行省、县、乡三级体制，也可以实现地方行政区划的统一，达到不修改宪法而完善宪法的目的。然而，这样做不具有现实可能性。因为，实现严格意义上的省、县、乡三级政权体制，必须以市县平等为前提。
美国一些邦国的市县平等体制是以市县无权、邦国中央集权为前提的。在我国，即使不考虑现行宪法的限制，市县平等也不可能。在地方有权力（不仅仅是权利）的国家制度之下，县市平等很困难。比如，像南京这样的大城市，既管辖江浦、江宁、溧水、六合等县，又管辖鼓楼、玄武、白下、建邺、下关、大厂、浦口、雨花、栖霞等若干个县级城区，如果将这些县从南京的版图上划出去，南京仍然管辖若干个县级行政区——城区，南京也不可能和周围的县平权，在省县之间，仍然存在着州级政权，也不可能实现省、县、乡三级地方体制。
第五，既然市县平等不可能，在现行宪法大框架之下，省管县必然导致机构膨胀。
以海南省为例。海南实行省管县体制，城市都不管县。海口市和三亚市是州级市，分别设有中级人民法院和相对应的人民检察院（也可以叫中级人民检察院），由于市不管县，这两个市的中级法院和中级检察院也就不能管辖其他县和县级“市”的司法问题。于是，只好在海南省高级人民法院之外另设海南省中级人民法院，在海南省人民检察院（也可以叫高级人民检察院）之外设立海南省人民检察院分院（中级），以管辖县和县级“市”需要上级管辖的有关司法问题。如果海南省实行市管县体制，南部的县和县级“市”都由三亚市管辖，北部的县和县级“市”都由海口市管辖，至少可以减少两个机构——海南省中级人民法院和海南省人民检察院分院。
再以江苏为例。江苏已经全面实行市管县体制，如果撤销这一体制，恢复省管县体制，机构必然膨胀。比如，南京周围的几个县的公民如果不服县法院的判决，就不再能够到南京市中级人民法院上诉，按规定又不能到省高级人民法院上诉。为了解决这一矛盾，就必须设立一个名叫“南京外围地区中级人民法院”的机构来承担中级法院的任务。相应的，还要成立一个名叫“江苏省人民检察院南京外围地区分检察院”的机构来配合“南京外围地区中级人民法院”的工作。依次类推，苏州、无锡、常州、镇江、扬州、泰州、南通、盐城、连云港、徐州、宿迁、淮安各市的外围地区都必须分别增加一个中级法院和一个中级检察院。这样一来，江苏就要增加十三个中级法院和十三个中级检察院。城市外围地区的法院和检察院产生以后，谁为它们提供后勤服务？显然，城市外围地区的行政公署就不可避免地要恢复了，行署恢复了，党委（或者党的工委）、纪委要不要恢复？行署、党委、纪委都有了，他们能不插手各个县和县级市的行政工作？省管县岂不是有名无实？
第六，实行市管县，有利于城市化的发展方向。
喻希来先生认为：“改革开放以来，中央与省的权力和财力向地级行政建制下放，地级行政建制又向县和乡镇上收了一部分权力和财力，使其成为各级地方政府权力角逐中的最大赢家。面对这个趋势，一些学者要求取消地级行政建制的呼吁愈发显得不合时宜。这当然不是地级官员们能耐大、嗓门高的结果，而是中国城市化的客观要求。中国既不能像一些中小国家那样靠发展一两个特大城市（汉城、曼谷、开罗）来实现农村人口的城市化，也不能如某些学者所建议的那样依赖于几万个小城镇的发展；中国城市化的主流是把现有的几百个地级市发展为大中城市，用它们来容纳大部分的进城农民。”[9]
笔者完全同意喻希来先生的这一见解。中国人口多，不能靠发展一两个特大城市来解决城市化问题，这个道理显而易见，不必多论。利用小城镇实现城市化的观点由于得到过权威学者费孝通先生的肯定，因而成了一些人的思维定势。笔者以为，在上个世纪的早期和中期，提倡发展小城镇是有道理的，因为那个时候我们国家还不具备发展大中城市的客观条件，发展小城镇作为城市化的过渡，自然有它的价值。但是今天再提倡发展小城镇就有些不合时宜了，一是因为今天有条件发展大中城市，二是因为小城镇不利于资源的综合利用，不利于环境保护。
二、县级市的三个方向
（一）变区方向。
将市辖县改为市辖市，是目前实行得比较普遍的一种地方体制。但是，这种体制有两个问题，一是不合宪法，二是在语言学上讲起来不好听。世界上很少有市管市体制，东京可以管辖市，但是东京自己已经不叫东京市，而叫东京都了。大伦敦市管辖小伦敦市，但是在名称上，大伦敦就叫大伦敦，不叫伦敦市，小伦敦才叫伦敦市。
如果大市管小市的体制能够成立，那么，大县管小县、大省管小省的体制也能成立。如果大县管小县、大省管小省的体制是讲不通的，那么大市管小市的体制也是讲不通的。
所以，管辖市的市和被市管辖的市必须有一个改名、改制。可行的方法要么是大市改都，要么是小市改区。大市改都要突破宪法框架，小市改区则符合现行宪法。
北京市的房山县、昌平县，上海市的青浦县、嘉定县，南京市的江宁县、六合县、江浦县，淮安市的淮阴县、淮安县，等等，都已经变成了城市的市辖区。依次类推，无锡市的江阴县、宜兴县应当改为无锡市江阴区、宜兴区，而不应当继续叫无锡市的××市；苏州市的常熟县、吴江县、张家港（沙洲）县、昆山县，应当分别改变为苏州市常熟区、吴江区、张家港区、昆山区，等等，而不应当继续叫苏州市的××市。
（二）复县方向。
被市管辖的市，如果不能改为市辖区，则应当恢复为县（旗）建制。因为他们被划分成若干个乡镇，在实际上仍然是县，而不是市。江苏的江阴县、常熟县、张家港（沙洲）县都是最发达的县，是全国数一数二的县，上个世纪80年代改为县级市，但是，到目前为止，这几个所谓的市仍然下辖20个左右的镇，实际上仍然是县。如果将县级市当作真正的市看待，就必须依照宪法撤销其下辖的乡镇，这显然是不可能的，连江阴、常熟、张家港（沙洲）等市都做不到，其他不如江阴、常熟、张家港（沙洲）的市就更做不到了。
（三）升格方向。
有些被市管辖的市由于人口太多或离州级市主市区太远等原因，不宜改为市区；又由于工商业已经比较发达、城市化水平较高等原因，也不宜恢复为县。对于这样的市，笔者建议让期管辖一定的区县，升格为州级市。江苏省的泰州市原来是被扬州市管辖的市，现在已经从扬州独立出来，升格为州级市。这种做法有利于维护宪法的尊严，也值得其他省、自治区学习。
三、市脱离省的可能性
（一）强市弱省的前景预测。
推行市管县的目的，是要用城市带动周围各县和农村的经济发展。为了让市真正发挥作用，近年来中央政府出台了一些扩大市权的举措，最主要的是将一部分城市提升为副省级，计划单列并享受地方立法权。一些省份也向一些市下放权力，如江苏省委、省政府允许经济特别落后的宿迁市变通执行省里的某些政策，自己规定一些能够促进经济发展的特殊政策，实际上就是授权宿迁搞准立法。
然而，副省级城市及其立法权是没有宪法依据的，州级市的准立法权更是没有宪法根据的。如果坚持省管市的宪法体制，市的立法权就应当取消。
现行的省市关系是一个省强市弱的关系。这有几个表现：第一，省是上级，市是下级，省政府和省检察院领导市政府、市检察院，省人大、省法院监督市人大、市检察院，市对于省则没有任何法定的监督权和制约权。第二，宪法将地方立法权赋予省人大而不是市人大。第三，宪法还赋予省政府、省检察院越级领导市的下级政府和下级检察院的权力，宪法还赋予省法院越级监督市法院的下级法院的权力。
因此，在现行省管市的体制内，即使不取消城市的立法权，即使让每个城市都享有立法权，不管省级机构如何操作和放权，也不管市级机构如何努力和争取权力，省强市弱的格局难以改变，强市弱省前途不大。要强市，必须寻求另外的宪法途径。
（二）市脱离省（省消亡）的方向和底线。
在现行宪法体制内，一个城市要扩大市权，提升自己的宪法地位，不应当走与省争权，求省放权、让权的道路，而是要脱离省，成为央辖市。根据宪法，一个城市一旦脱离省、自治区的管辖，就可以成为央辖市，就可以获得地方立法权，就可以和省平起平坐，就可以获得发展的自主权。现行宪法并没有规定央辖市的特别条件，根据惯例，无非是人口较多，地盘较大，管辖若干区、县而已，因此，每一个设区的市都可以争取成为央辖市。
如果一个省已经完全实行了市管县体制，当这个省内的所有的设区的市都成为央辖市的时候，这个省也就自然消失了。
在现行宪法的框架内，央辖市并没有数量的限制。但是，为了和宪法第三十条要求全国划分为“省、自治区、直辖市”的规定保持一致，全国至少要有一个省存在，这就是市脱离省这一发展方向的底线。
四、市乡关系的发展方向
（一）市管乡体制的终结。
市不能直接划分为乡镇，这是现行宪法提供的格局。因此，不管辖县的市同时也就不能管辖乡镇。那么，目前管辖乡镇的市，在宪法格局之内不应当继续存在。有两种办法可供选择，一是将乡镇改为街道、社区，二是将市恢复为县。
（二）市辖区与乡镇关系的前途。
市辖区不能划分为乡镇，这也是现行宪法提供的格局。因此，为了和宪法保持一致，就必须撤销这些市辖区下面的乡镇。如果这些乡镇不能撤销，那么管辖他们的市辖区则应当恢复为县。
南京市建邺区所辖江心洲原来是一个乡，后来改变为镇，最近又改为街道建制。这一改革的好处是显而易见的。首先是符合宪法的要求，其次是减少了一些机构，减轻了人民负担。南京市建邺区的这一做法值得其他地方学习。
（三）乡镇合并的底线。
为了减少机构，减轻人民负担，近年来一些省份进行了大规模的乡镇合并的改革。江苏省的乡镇经过合并改革以后，数量大约减少了将近一半。能不能再次合并？笔者以为可以继续合并，但是，如果一个县内的所有乡镇并成了一个乡镇，这个乡镇就和县重合了。乡镇和县重合，意味着乡镇的消失，这不符合宪法的要求。县必须划分为乡镇，这是现行宪法提供的框架。为了不突破这一框架，一个县至少保留两个乡镇，这就是乡镇合并的底线。
但是，宪法要求市辖区和不设区的市不划分乡镇。为了和宪法保持一致，市辖区和不设区的市倒是应当将本区域内的所有乡镇合并成一个镇，并使这个镇因为与市辖区或者不设区的市完全重合而消亡。
