双面开发区——一个政经混合体的膨胀史
作者: 南方周末记者 陈新焱 实习生 杜蕾
2011-01-20 08:52:02
来源:南方周末
它一面是政府，管各种审批；一面是企业，在市场之中纵横捭阖甚至造“系”。
它本是个临时机构，连征地的权力都没有，却发展成了资产动辄超千亿的超级公司。
它是工业化的功臣，以占全国万分之一的土地，形成了占全国十分之一的工业规模；它却又充满争议，因为动用着数目庞大的财税资金，而不用经过人大，也没有预算案。
超级公司
尽管他们中有些人不会讲英文，但大手笔令竞争对手——来自韩国、美国等地的同行——吃惊：他们付的全部是现金，没有使用贷款。
一个名不见经传的小公司，成为了中国迄今为止最大的一起汽车零部件海外并购案的主角。
2010年11月29日，这家公司——太平洋世纪汽车系统有限公司（简称PCM）——以约4.2亿美元的价格，从美国通用汽车手中，成功“抄底”百年汽配品牌、全球一级汽车零部件供应商耐世特（Nexteer）公司。
尽管他们中有些人不会讲英文，但大手笔令竞争对手——来自韩国、美国等地的同行——吃惊：他们付的全部是现金，没有使用贷款。
豪气冲天的PCM背后，站着的是他的主要投资者：亦庄国际投资发展有限公司（以下简称“亦庄国际”）。
实际上，这并不是亦庄国际第一次“亮相”。
2010年2月1日，亦庄国际和另外两家独立投资机构向UT斯达康注资4850万美元（其中亦庄国际2500万美元），UT斯达康成为一家“中国企业”，并将总部迁到北京亦庄。
两个月后，亦庄国际再次出手，从天宝汽车手中，买下其所持ST松辽全部股份，成为第一大股东。
但令人吃惊的是，在资本市场上频频大手笔出手的亦庄国际，只是一家不到2岁的新公司——2009年3月才正式揭牌，至今也不过十几名员工。
亦庄国际成立第三天，便向京东方投了2亿元。当时，深陷金融危机的京东方正面临5代线停产危机，亦庄国际注入的2亿元，让其躲过一劫。不久后，亦庄国际又参与了京东方6代线增发，认购额达14亿元。京东方8代线开建后，亦庄国际又以项目建设用地土地使用权作价1.7亿元进行增资。
亦庄国际究竟是一家什么公司？
它是北京经济技术开发区第一家政府主导的融资平台，虽然注册资本只有30亿元，但刚一成立，便得到了银行65亿元的授信支持。
贴着经济开发区的标签，亦庄国际在短短两年内迅速成为一家超级公司。类似事情并不鲜见，而他们往往都有一个共同的名字：开发区。
一面是政府，一面是企业
当时的说法是：建总相当于管委会的建委，工程建设的管理、行政审批由建总负责；工总相当于经委＋计委＋外经委；商总则相当于商委＋财贸办。
在官方词典中，“开发区”被定义为在城市或其他有开发前景的区域，划出一定范围，经政府科学规划论证和严格审批，“实行特殊体制和特殊政策的开放开发区域”——从字面上看，它更像是一级政府，而非企业。
但事实上，开发区这个超级公司已经庞大无比，除了子公司，往往还有孙公司、孙子公司，错杂相连，有的甚至堪称一个帝国。
以中国最早一批开发区之一——天津技术开发区为例，管委会授权的国有资产经营管理公司泰达控股，在过去的二十多年间，从最初的注册资本金60亿元发展到今天的1400多亿元总资产，拥有11家全资公司，30家控股公司和24家参股公司，其中还包括6家上市公司。它甚至还拥有一个足球俱乐部，取名就叫泰达。
不管是崭露头角的“亦庄系”，还是在资本市场上早已声名在外的“泰达系”，其实都是特殊政策下的特殊产物。
1984年春，邓小平视察深圳、珠海特区，对两个特区取得的成效大为满意。回京后便与中央主要领导座谈时提出：“除现在的特区之外，可以考虑再开放几个港口城市，如大连、青岛，这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策。”随后，中央召开沿海部分城市座谈会，决定进一步开放天津、广州、上海等14个沿海港口城市，设立“经济技术开发区”。
据广州经济技术开发区当时的筹办者之一、原广州开发区管委会副主任朱秉衡回忆，彼时他们已经隐隐约约感觉到，完全像过去那样由政府主导、以政府纯行政手段开拓经济工作的老一套，已经不符合改革的精神。考虑到当时的经济工作离不开三项——工业实业、基本建设以及商业、进出口等服务业，广州经济技术开发区便相应地成立了三家公司：工业发展总公司、商业发展总公司和建设发展总公司。
彼时，这三个总公司其实跟过去的老国企还没什么差别。
据朱介绍，这三家总公司，由广州市委下文，明确按市正局级规格，委托给开发区管理委员会管理。这三家公司，第一，是政府全资的公司；第二，没有明确要自负盈亏，所有资源都由政府提供；第三，要干什么事，接受管委会的指令，三大总公司的总经理也全都由管委会筹备领导小组几个领导分别兼任。
但由此开始，开发区已经开始拥有双重身份。
当时的说法是：建总相当于管委会的建委，工程建设的管理、行政审批由建总负责；工总相当于经委＋计委＋外经委；商总则相当于商委＋财贸办。
资金大循环
管委会（政府）统一出让土地，引来外商投资企业，当其提供的税收到政府手中后，再由政府的财政支持回流、承担债务，变“开发土地的企业投入-产出小循环”为“企业、政府连在一起的大循环”。
先行者的探索，被一些后来者纷纷效仿。开发区国企，由此纷纷建立。开发区的建设，也在摸索中前进。
以广州为例，广州开发区规划选点在广州东南部一个四面环水的小岛上，筹备小组只有9个人，面对这片除了甘蔗林和香蕉林，便只剩9.6平方公里沼泽的地方，他们也在发愁，用什么手段去开发？
当时的《沿海部分城市座谈会会议纪要》中明确提出，“不能指望中央拿很多的钱，主要是给政策，一是给前来投资和提供先进技术的外商以优惠待遇，税收低一些，内销市场让一些，使其有利可图；二是扩大沿海港口城市的自主权，让他们有充分的活力去开展对外经济活动。”至于开发区怎么建，以及如何收回投资，谁也不知道。
对开发区来说，土地几乎是其唯一的原始资本。但要想将外资引到开发区，必须完成基础设施建设，将生地变成熟地。由于开发区初期选址多远离主城区的偏远之地，土地开发成本非常高。
在广州，当时的开发区所在地，被广州市民称为“西伯利亚”，只有一条土路和市区相连。起步区的7平方公里，几乎全部是人工造出来的。吹沙填土9个月，就花了9千万元。
1984年－1986年，中央依据各开发区上报的起步区面积，按每平方公里给1亿元优惠贷款的原则，14个开发区，总共给予21亿元开发贷款。超过这个面积的资金，各开发区自行解决。
对各个开发区来说，这笔贷款显然远远不够。举债开发，几乎是所有开发区的共同选择。
但是钱从何处借？又怎么还？
靠卖土地自己来还，简直是不可能的——那时候土地周围一片荒凉，很难卖出价格，加上各地都在争抢外资，各地往往是半价甚至零地价招商。
以天津开发区为例，最起初时地价是14元／平方米，仅为成本的10％。但在刚开始开发的三年内，天津贷款3.7亿元，据天津经济技术开发区政策研究室主任王恺和时任管委会主任的皮黔生在《走出孤岛》一书中记载，当时天津开发区曾通过电脑设计了一个15年的还债模型，发现收入和负债相比，永远也还不清本利。
当时他们想出了两个对策：其一，由开发区总公司负债经营，实在还不清债务时，申请破产，以政企分立为依据，管委会不要拖进去，以期保住政府财政；其二，就是寄希望于今后开发区发展起来了，管委会（政府）统一出让土地，引来外商投资企业，当其提供的税收到政府手中后，再由政府的财政支持回流，承担债务，变“开发土地的企业投入-产出小循环”为“企业、政府连在一起的大循环”。
事实上，后者几乎成了所有开发区的“盈利模式”。据广州开发区一前任领导透露，由于政企高度合一，开发区公司在贷款举债时，常以政府财政为担保，银行对此也非常乐意，这种政企合一的特殊体制为开发区初期建设带来了方便。
大跃进与大整顿
广州开发区的国有企业在1993年前后达到顶峰，由成立之初的3家变成了26家。不少已经是局长、处长的政府官员纷纷下海，当了这二十多家区属国企的掌门人。
不过，双面混合体制成为开发区发展壮大的秘密，也成了开发区的危机之源。
1992年，掀起了对外开放和引进外资的新一轮高潮。这一年引进的全国国家级开发区引进的外资额，相当于起步阶段近10年的引资额。
土地一下子紧张起来。开发区建立初期所设计和期待的土地开发彻底商业化的景象此时开始变成现实。
受此刺激，中国掀起了一波前所未有的开发区热。在很短的时间内，开发区迅速由省、市扩展到县，甚至乡镇；名目也越来越多。据不完全统计，1996年，中国有国家级经济技术开发区，保税区、旅游度假开发区近百余个，省级开发区四百多个，其他乡镇级的开发区则有近万个之多。
开始时，国家审批标准比较严格，最大的只有30平方公里，但后来批的开发区，或者地方政府办的开发区，动辄50平方公里、100平方公里。而原有的一些开发区，也开始趁机外扩。
开发区国企，数量也随之突然增多。据广州开发区上述领导介绍，当时管委会的一些职能部门，都想拥有自己的经济工作地盘。连党政办、团委、老干部支部，都在酝酿成立大小不一的公司。广州开发区的国有企业在1993年前后达到顶峰，由成立之初的3家变成了26家。不少已经是局长、处长的政府官员纷纷下海，当了这二十多家区属国企的掌门人。这些企业文件一发就开业，连最基本的要素——注册资本都不到位。
开发区变成了一个面目越来越模糊的政经混合体——它的一面是政府，招商引资，管理开发；另一面则是企业，通过土地与政策的撬动，制造出纷繁复杂的子孙公司。
同样的资金大循环不断被复制，财政压力突增。同时，伴随着开发区热，征地拆迁，变相的房地产开发等问题层出不穷。2003年，这股开发区热终于引来了中央的清理整顿。
一年之后，全国开发区数量由6866个减少到2053个，核减70％；规划面积由3.86万平方公里压缩到1.37万平方公里，压缩了65％。
从“工业区”到“新城区”
城市化的过程，让开发区从原来单纯的“工业区”，演变成各地的“新城区”。
毫无疑问，开发区是工业化的功臣。
开发区开创了一条在中国特殊国情下如何更有效实现工业化的发展方式，即工业园区化模式。从成立至今的26年间，国家级开发区工业总产值年均增长50％以上，是全国水平的3倍；以占全国万分之一的土地，形成了占全国十分之一的工业规模。
很快，开发区有了新的目标。
由于中国开发区多设立在城市的近郊，远离母城区，在建设初期，如同一个“孤岛”，与母城隔绝。但经过二十多年的发展，工业的聚集带来了人口的聚集，伴随着这一进程，开发区从原来单纯的“工业区”，开始演变成各地的“新城区”。
这种扩张与一些地方政府的想法不谋而合。进入2000年后，一些地方政府也开始对开发区定位做出了调整——它们希望依托开发区这个“巨无霸”，开发新城。
以武汉为例，1988年，新成立的东湖高新区仅24平方公里。但是到2010年，其就拥有了518平方公里的区域，扩大了二十多倍。正好，武汉市看到其美好的发展前景，将高新区周边的一些地域，直接移交给其托管，意欲打造一个“光谷新城”。
但是，面对这一要求，开发区创立之初的体制问题却开始显现出来。
开发区的命运抉择
在开发区中，一般没有人大，也没有政协。数量庞大的财税资金运行全部由开发区管委会行使，但却没有预算案，也没有决算报告。
由于开发区所具有的创新先行性，其管理机构——管委会，并不属于行政机构序列，而是地方政府的派出机构。因此，在开发区中，一般没有人大，也没有政协。
但是，在实际操作中，作为地方政府的委托代理对象，开发区管委会又拥有相当大的行政权力，一个典型的例证是，数量庞大的财税资金运行全部由开发区管委会行使，但却没有预算案，也没有决算报告。
上世纪80年代，一些地方政府为了寻求合法性，通过地方人大立法，出台了地方开发区条例，为开发区“正名”。但这依然没有解决开发区的体制之惑。一位开发区领导告诉记者，这些地方条例，有的甚至与上位法发生冲突。如果深究起来，其实并不合法。他就因征地当过“被告”，官司还没打，就已经输了，因为按照相关法律，开发区管委会只是一个“临时机构”，连征地的权力都没有。
同时，政企不分的双面体制也为其带来了大麻烦。
以广州开发区为例，在开发区热中成立的诸多子孙公司，在上世纪90年代中后期，出现严重亏损，相继停业。到2003年底，尚能维持经营的区属国企只剩一半。
2000年左右，中国重提政企分离改革。开发区国企被置于“自主经营、自负盈亏”的新定位。政府不再给企业作信贷担保，企业人员跟政府公务员分开管理；政府不再直接指派企业干什么，管委会领导也不再兼任下属公司的领导。
在这轮改革中，开发区国企数量有所减少。但由于积弊太深，这并没有从根本上改变开发区的体制。集中表现为，一是国有一股独大，二是还是无限责任公司。
但在这一过程中，由于开发区巨大的经济总量和巨额的财政收入，日渐成为地方政府眼中的“香饽饽”。合并开发区，让其回归传统的行政体制成为一种趋势。
比如，2000年，浦东新区变成了上海市的一个行政区，在功能和政策上与深圳一样，成为中国又一个庞大的特区；青岛亦参照浦东模式，将开发区与黄岛区合并，建立黄岛新经济区，开发区与黄岛区的党政机构合署办公，一套人马挂两块牌子；福州开发区也已经与马尾区合并。2005年，广州开发区也与天河区、黄埔区、白云区、增城等的部分街镇合并，成了新的萝岗区。
这类合并导致了有关开发区回归传统体制的种种担忧——由于原有的区政府各个部门俱全，合并后很难做到机构精简、高效，开发区的管理优势很难体现。
以黄岛新经济区为例，合并后仍存在两种体制、四个机关 (开发区工委、开发区管委会、黄岛区委、黄岛区人民政府)，党委发文要盖两个章，政府亦如此。党政合并发文时，要同时盖四个章。
对于这种合并，国家开发区的主管部门——商务部也是不赞同的。广州开发区的一位前任领导告诉记者，2005年，广州开发区并入新成立的萝岗区时，商务部屡次警告，甚至以取消国家级开发区头衔相“威胁”，但最终，还是没能扭住势头。
而开发区立法也陷入停滞。广州开发区政策研究室主任沈奎告诉记者，他作为《中国开发区条例法》起草者之一，曾多次参加讨论，法律条文甚至都一度拟好了，但屡次被推延。
开发区到底要往哪边走？是向政府那边走，从“准政府”成为“真政府”，还是要彻底向市场化转变，让政府的归政府，企业的归企业？
开发区再一次走到了十字路口。
