http://www.sina.com.cn 2010年07月22日14:11 南方周末
南方周末记者 何海宁 实习生 袁端端
中欧社会论坛系列报道之二——五问城市规划专家
6月10日，北京原崇文区政府开始搬家了，政府大楼门口停满了搬家公司的货车，这里将变成新东城区人大、政协的办公地
北京中心4城区区划调整已披露近两周，依然有许多网友担心“崇文”、“宣武”的消失意味着文化保护的倒退。“这是好的方向。”张险峰虽然觉得这次调整太偏重经济因素，也和普通市民一样惊诧于出台的速度，但他更愿意肯定挑战行政区划壁垒的未来价值。
实际上，北京区划调整并非一时之冲动。早在2003年，张险峰，这位中国城市规划设计研究院城市与区域规划设计所的副所长，就执笔编写了“北京市城市空间发展战略研究”，建议将4个主要行政区变为“首都功能核心区”，让城市各区主要承担保护历史文化、社会公共服务的职能，与经济职能相分离，这样才能更好地保护古都。不过，他的建议没有下文。
不独首都，最近，包括城市区划调整在内的行政区域调整现象全国呈井喷趋势。中国第三个国家级新区——重庆两江新区，包括江北区、渝北区、北碚区3个行政区部分区域和国家级经济技术开发区、高新技术开发区和两路寸滩内陆保税港区，正式挂牌成立。深圳特区正式扩容，将宝安、龙岗纳入特区范围，解决“一市两法”难题，深圳自此进入“大特区”时代。早先一年，上海的浦东新区也顺利与原南汇区合并，成为名副其实的“大浦东”。而天津、厦门、沈阳等地也正在或将要启动新一轮的区划调整。
这些都是中国重量级的大城市，调整的关键词也都难逃“做大做强”的愿望。然而在城市区域规划领域的专家眼里，却是“喜忧参半”，祸福难料。
四区并两区，北京值不值？
“行政区的调整不能变成房地产商的开发冲动，否则这就是悲哀。”
陈硕：我觉得北京这次区划调整是以GDP谁大谁说了算。我希望区划调整之后要注意人文传统，要让老百姓心里具备相对稳定的认同感。
詹庆明：北京区划调整出现了争议，老百姓觉得崇文、宣武名字不见了，舍不得，他们事先也不知道，突然之间就调整了，所以我在思考一个问题，以后我们在区划调整过程中，要走怎样一个程序，有没有一个法律的规定？
纸面上，各个地方的区划调整是有法律规范的，比如必须哪一级的人民代表大会同意，哪一级政府部门审批、备案，等等。但是，实践中，怎么样才能合理、合法地进行区划调整，民间意见很少被听取，好像只能根据政府的意图来实施，它可以控制严一点，也可以松一点，却没有明确的法律规定。
作为相关利益方，老百姓的知情权是不能被剥夺的，他们要是觉得不妥，应该有一个便捷的渠道去发表意见，参与决策。比如设定一个门槛，区域内的老百姓要多少人支持才行，否则的话就不动。
张险峰：北京这轮行政区的调整主要是因为崇文区、宣武区经济表现相对缓慢，合并之后可以利用原来的东城区、西城区来带动发展。但是，这会不会导致东城区、西城区的商业化发展的模式向崇文、宣武区复制？东城、西城区资金和商业项目充足，金融街、写字楼遍地。如果崇文、宣武区也这样发展，古城的四合院、胡同将会受到很大的破坏。行政区的调整不能变成房地产商的开发冲动，否则这就是悲哀。
行政区划，非调不可？
“现在的行政区划是非改不可的。而且，调整已经具备了相应的条件。”
谷人旭：我国现行的行政区经济，以政府为主导的各类规划，或多或少都带有各层级政府的影子。若干有形或无形的行政干预，使得城市的发展受到诸多限制或影响。由于分属不同的行政区，往往在管理上、政策上、以及税收、财政等方面都产生很多差异，甚至一条道路由于贯穿不同的行政区，也会导致对其建设、维护、管理标准的差异。
因此，城市要消除这种人为限制的要求很强烈。行政区的减少和合并会使行政效率提高，适应社会的需求。举例来说，上海的苏州河南北岸曾经分属不同的区域，发展程度也相差很大，但因为不能统一协调，早就该建的桥迟迟不建。这都是现代城市发展的阻碍。合并城市行政区之后，不仅可以带来经济交流的畅通和便利，更可以增加城市空间，合并重复的城市建设和公共设施。
陈硕：现在的行政区划是非改不可的。而且，调整已经具备了相应的条件。新的交通技术有了很好的发展，高铁时代的来临，轨道时代的来临，城市很容易进行资源的内部调整。现在又有发达的通讯，有能力来管理比以前更多的区域。这些年，城市建设和规划的人才也逐渐上来了，已经有能力来支撑大区域的规划任务。老百姓也有了共识，知道行政区划限制了城市的发展。技术上准备好了，在政治上也成熟了，大家也能够理解了，所以区划调整已经具备了现实可行性。
各地效仿，是否过热？
“区划调整不能形成习惯，应该是一种小概率事件，不能普遍采纳。”
詹庆明：城市发展，希望得到更充足的发展空间，原来区划里的土地资源很快用完了，面临着发展瓶颈，所以想通过调整得到更大的发展空间。我想这是区划调整一个主要的驱动力。各地也把土地开发作为经济发展很重要的推动力，一个筹措资金的渠道，所以各地都很重视这种拓展的方式。
至于影响有好有坏，我的感觉就是功利性太强了，行政边界是一个很严肃的问题，轻易改变的话，地方政府会觉得这个土地想要就要，变成了一种随意就有的资源，就不会珍惜现有资源。所以，区划调整不能形成习惯，或者变成很容易得到的资源，否则，就会盲目发展，摊大规模，反正不够就再调整区划，变成一种没有门槛的变化。
我觉得区划调整应该是一种小概率事件，不能普遍采纳使用，轻易开这个口子的话，长期来说有负面效应，至少会带来坏的榜样。但也不能完全堵死。那么，这就要设置门槛，而且是相当高的门槛。比如在时间上，调整周期不能低于5年，或者10年以上。调整申请要层层把关，设立各项发展指标，地方政府只有表现出经营能力，对现有的行政区划很好地利用了，才能证明有能力把增加的区域也用好，才能允许你跨入这个调整门槛。否则的话，管更大的地，显然破坏性就更大。
谷人旭：这种趋势及其愿望是很好的。在市场经济及其管理体制不断改革深化的背景下，其中的关键则在于，要逐渐淡化行政区、以及行政区域经济概念，或者说淡化行政管理的界线。合并与否只是个形式问题，重要的是管理上如何通畅。据介绍，日本最近取消了全国高速公路的收费，可谓是真正的区域畅通，从国家的整体利益出发考虑发展。其实，即使真正改变了行政区域范围，如果管理方式和理念不随之转变，此类调整带来的成本或许会不减反增、甚至更大。
区划调整，包治百病？
“避免规模扩大化，发展门槛低端化，以及编制、机构盲目扩张化。”
王震国：影响是两方面的。一方面利好效应，这个是非常明确的。另外负面效应也是可能的。
利好效应有三个方面，第一是资源整合效应，多个行政区划里面的土地、行政、经济、商贸、人力、市场等资源通过整合会发挥更大的效应。第二是边界整合效应，原有很多行政区划边界的盲区，经常会出现管理扯皮的状况，调整后将会大大减少，第三就是管理整合效应，原有的管理机构、人员、辐射地将得到优化整合，一套班子实际上可以管100平方公里，但只管了50平方公里，管理效率会不到位，整合之后，管理成本马上就能降低，效率就能提高。
区划调整也可能出现一些负面影响。第一是可能扩大化，超越国家规定的城市规模，比如说国家批给你多少范围，你有意识地、从本身利益出发再稍微扩大一点，这个事情在中国是很多的。这样就会出问题，任何城市的扩大规模都应和实际需求相适应。
第二是降低门槛，盲目引进项目，甚至污染的项目也不管了。如果不防微杜渐，这种负面效应要违背国家调整区划的初衷。比如在中西部，前几年没有尝到东部发展的甜头，调整后的新区往往项目引进迫切，只要钱能够到位，降低门槛也要干。所以，新开发区一定要吸取老开发区走过的弯路
第三是编制、机构、投资盲目扩张。现在行政机构为什么会越来越大呢，往往就是在开发过程中产生很多新机构，老机构没有拆减，新机构却已经层出不穷，那么总是在膨胀。盲目地把小城市变大城市，没有经过预先研究规划，就草率行事，那么以后是要吃苦头的。
国际惯例，还是国际孤例？
“我国现在扩大行政区的做法和国际上的大趋势恰好相反。”
张险峰：事实上，我国现在这种扩大行政区的做法和国际上的大趋势恰好相反。在国外，现在更多的是强调分权治理，这样会给各区带来更多的自主权和竞争力。国外的城市和中国城市很大的一点不同是，它们不需要通过发展土地拉动经济的发展，而是通过资产的增值，技术的进步来带动城市变革，所以不会像中国一样，希望区域越大越好。国外的城市更强调的是功能架构和空间架构，而不是我们所强调的行政架构，他们的城市是松散的行政关系，却有十分紧密的市场关系，一切按照市场规律办事。
詹庆明：国外的话，行政边界一般是轻易不动的，它们保持延续性。但是行政区划不动，并不影响协作，可以通过协作的方式来发展。比如荷兰阿姆斯特丹机场，它在另外一个城市的边界处，加一条跑道就到人家的行政区了。那么，两个市政府进行协调，行政边界感觉不到严格意义上的差别。
谷人旭：重要的并不在于划几个区或者合并几个区，针对目前我国所处的发展阶段，迫切需要的是城市或区域管理的观念要真正转变。日本现在的47个都道府县行政区域体制，早在一百多年前就已形成框架，至今没有大的改变。一些日本学者和专家、甚至管理部门的人员也曾提出过各种行政区合并或调整的意见与方案设想，但由于大的区域范围调整或改变的成本很高，也会由此引发许多不便，因而几乎没有动过。事实上，日本在20世纪六七十年代的区域行政管理问题也不容乐观，经过其后数十年的不断改革调整，并结合其当时所面临的国内外环境采取了许多有利于都市间、区域间交流和要素畅通的措施，使得各个行政区之间的交流逐渐趋向便利和一体化。日本的新干线是全球评价和运营效率较高的高速铁路系统。其最初的东京至大阪新干线，尽管是1964年东京奥运会临近开幕之前才正式建成通车，但是，建设这条新干线的规划设想早在日本明治维新时期就已经形成，在其后的100余年时间里，该项工程的空间部署及其建设所需土地都一直得以保留，并未因发展阶段转换及其行政管理等的调整而变化，给人印象深刻。
陈硕：从全世界来看，也有像德国这样的东西德合并的区域调整。但实际上，国外的区划很难动，也存在老百姓意愿的问题。政治家一般都得讨好老百姓，而不是我想干就干，不会像中国这样比较省事儿。
像德国、法国一些国家，有需要跨区域调整的事务，它们通过像新区域规划委这样的部门来协调，统一管理，共享资源，共享市政、污水处理管网等等。但是这是比较松散的组织，所以协调实际上还是存在问题。
