郑永年:中国的地方行政改革何去何从？
郑永年专栏
http://www.zaobao.com/yl/yl100824_001.shtml:
没有政权的扁平化过程，就不可能遏制地方政府的黑社会化和腐败。
可以毫不夸张地说，各种迹象表明，中国的地方政权已经处于政治、经济和社会多方面的深层危机之中。在中国的政治环境中，因为社会力量的弱小，地方政府的有效运作是社会稳定的前提。如果不对地方政权加以大力度地改革，大规模的社会不稳定就会出现。一旦地方政府不论以何种方式解体，那么社会的无政府状态就变得不可避免。
首先是一线政府呈现出来的黑社会化倾向。这里有重庆打黑的例子，一抓可以抓出那么多政府官员来；更应当指出的是，黑社会化发生在政府的各个部门，尤其是在司法部门。一些地方的政府官员和黑社会成员，或者有千丝万缕的关系，或者成为黑社会的后台，或者甚至本身就是黑社会成员。一些地方，整个政权就类似于黑社会。可以相信，这么庞大的黑社会网络，并非在很短时期内可以形成，地方政府黑社会化是制度土壤上逐渐产生出来的。
和黑社会化紧密相关的是地方政府的集体腐败，也就是整个地方领导班子的腐败。这从上世纪90年代以来从来就没有停止过。集体腐败越到地方越严重。
自从改革开放以来，经济建设是中国政府的核心议程。经济发展本身并没有错。要改变落后的局面就必须发展经济，同时经济发展也能改善政府和人民之间的关系。很简单，一个无所作为的政府很难得到人民的认同。但是各级党政官员往往对经济发展这个主题作错误的理解，盲目相信只要经济发展了，什么样的问题就可以得到解决；只要经济发展了，人民就会认同政府及其官员。1980年代盛行腐败促进经济发展的观点，1990年代之后又有只管发展而不问后果的GDP主义的兴起。
地方官员毫无士气
从现实情况看，黑社会和腐败对各级地方政府所造成的负面影响，远非经济发展所能弥补的。或者说，尽管经济发展对地方政府带来了一定的合法性，但黑社会化和腐败则在更加严重地和快速地消弱和破坏着政府的合法性。这些年来，地方政府和社会的矛盾高度紧张，一有机会，紧张关系就会以各种形式爆发出来。这种紧张关系尤其表现在一线政府，如县、县级市、市和乡等。一线政府必须和社会打交道，它们处于社会群体性抗议事件的最前沿。这里应当强调指出的是，一线司法系统所面临的困境。在任何国家，司法系统是保障最基本社会正义的最后一道防线。为什么需要政府？政府就是用来维持社会正义的。而在中国，很多指标表明，司法系统已经成为最为腐败的政府系统。也正因为这样，针对司法系统的社会暴力，无论是个体的还是集体的，越来越多。
针对地方政府的社会暴力不难理解，问题在于如何理解地方政府的黑社会化和腐败，及如何控制这些情形？地方政府处于中国政权系统的最前线，也就是说，它们处于政权的最边缘地带。因此，一线政府最重要也是最不重要。说其重要是因为它们是和社会最直接的关联点，一旦它们出现问题，整个政权和社会的关系就会出现问题。说其不重要，是因为它们早被边缘化。边缘化的位置使地方党政官员容易产生异常行为。对他们来说，要升官，可能性几乎没有，他们注定是“小小芝麻官”。要说荣誉，无从谈起，因为一线政府在中国政治光谱中没有任何重要性。那么，一线官员要选择什么呢？很显然，他们选择了金钱和美女，选择了寻找腐败机会等等。而要得到这些，他们会不惜采用任何方式，包括黑社会方式。国的地方行政改革何去何从？
没有政权的扁平化过程，就不可能遏制地方政府的黑社会化和腐败。
可以毫不夸张地说，各种迹象表明，中国的地方政权已经处于政治、经济和社会多方面的深层危机之中。在中国的政治环境中，因为社会力量的弱小，地方政府的有效运作是社会稳定的前提。如果不对地方政权加以大力度地改革，大规模的社会不稳定就会出现。一旦地方政府不论以何种方式解体，那么社会的无政府状态就变得不可避免。
首先是一线政府呈现出来的黑社会化倾向。这里有重庆打黑的例子，一抓可以抓出那么多政府官员来；更应当指出的是，黑社会化发生在政府的各个部门，尤其是在司法部门。一些地方的政府官员和黑社会成员，或者有千丝万缕的关系，或者成为黑社会的后台，或者甚至本身就是黑社会成员。一些地方，整个政权就类似于黑社会。可以相信，这么庞大的黑社会网络，并非在很短时期内可以形成，地方政府黑社会化是制度土壤上逐渐产生出来的。
和黑社会化紧密相关的是地方政府的集体腐败，也就是整个地方领导班子的腐败。这从上世纪90年代以来从来就没有停止过。集体腐败越到地方越严重。
自从改革开放以来，经济建设是中国政府的核心议程。经济发展本身并没有错。要改变落后的局面就必须发展经济，同时经济发展也能改善政府和人民之间的关系。很简单，一个无所作为的政府很难得到人民的认同。但是各级党政官员往往对经济发展这个主题作错误的理解，盲目相信只要经济发展了，什么样的问题就可以得到解决；只要经济发展了，人民就会认同政府及其官员。1980年代盛行腐败促进经济发展的观点，1990年代之后又有只管发展而不问后果的GDP主义的兴起。
地方官员毫无士气
从现实情况看，黑社会和腐败对各级地方政府所造成的负面影响，远非经济发展所能弥补的。或者说，尽管经济发展对地方政府带来了一定的合法性，但黑社会化和腐败则在更加严重地和快速地消弱和破坏着政府的合法性。这些年来，地方政府和社会的矛盾高度紧张，一有机会，紧张关系就会以各种形式爆发出来。这种紧张关系尤其表现在一线政府，如县、县级市、市和乡等。一线政府必须和社会打交道，它们处于社会群体性抗议事件的最前沿。这里应当强调指出的是，一线司法系统所面临的困境。在任何国家，司法系统是保障最基本社会正义的最后一道防线。为什么需要政府？政府就是用来维持社会正义的。而在中国，很多指标表明，司法系统已经成为最为腐败的政府系统。也正因为这样，针对司法系统的社会暴力，无论是个体的还是集体的，越来越多。
针对地方政府的社会暴力不难理解，问题在于如何理解地方政府的黑社会化和腐败，及如何控制这些情形？地方政府处于中国政权系统的最前线，也就是说，它们处于政权的最边缘地带。因此，一线政府最重要也是最不重要。说其重要是因为它们是和社会最直接的关联点，一旦它们出现问题，整个政权和社会的关系就会出现问题。说其不重要，是因为它们早被边缘化。边缘化的位置使地方党政官员容易产生异常行为。对他们来说，要升官，可能性几乎没有，他们注定是“小小芝麻官”。要说荣誉，无从谈起，因为一线政府在中国政治光谱中没有任何重要性。那么，一线官员要选择什么呢？很显然，他们选择了金钱和美女，选择了寻找腐败机会等等。而要得到这些，他们会不惜采用任何方式，包括黑社会方式。很多年里，一些地方官员、一些地方政府受到社会的最强烈的谴责。但从实际情况看，这并无助于问题的解决。地方官员和地方政府感觉到被“妖魔化”了。很多地方，官员根本就没有“士气”。除了对私利的毫无限制的追求，他们根本不知道“做官”还有什么其它的意义。这种“士气”的腐败对整个政权来说可以说是致命的。
怎么办？应当从制度层面来加以解决。无论是黑社会化还是腐败，地方政府行为都是制度的产物，而非党政官员他们的个人品德等因素决定的。比如，地方党政一把手的腐败问题已经讨论了很多年，但就是没有能够找到有效的制度来制衡一把手。现在预防腐败和反腐败的机构越来越多，反腐败方面的制度建设不可说没有，但地方腐败愈发严重。这表明要反思一些制度建设，并非设置了预防和反腐败的机构，就可以控制腐败等问题了。
政权扁平化保证“皇恩”下达
改造地方政府应当是地方行政改革的主要内容。地方行政改革到现在为止已经经历了多次，但每次都是为了配合中央层面的行政改革。到目前为止，地方行政改革要不是为了精简机构和人员，要不就是搞大部制。这些当然很重要，但所有这些地方政府的改革，并没有被置于重建中央地方关系的大背景下。结果，地方行政改革忽视了最具中国特色、也最具重要性的一方面，那就是缩短行政层次、减少行政等级性的问题。人们可以说，没有政权的扁平化过程，就不可能遏制地方政府的黑社会化和腐败。
中国传统社会强调“皇恩浩荡”，这看起来很封建，但对中央政府（皇权）的合法性非常重要。“皇恩浩荡”表明“皇恩”能够到达社会的各个角落。为此，皇权需要把最基层的县官（县是传统中国基层政权）管起来。但现在的情况大不相同了。1949年后，中国建立了最具等级性的行政体制，从中央到地方设置了无数的行政层级。在改革开放之前，毛泽东凭借其对中央官僚体制的厌恶和对社会基层的直觉，以非制度的方式和县级领导（县委书记）保持关联。但改革开放之后，一切回归正常的官僚政治，“皇恩”在往下传递过程中，被各种中间层次政府所截留，到了一线政府，就消失得无影无踪。
在省和县之间，中国设置了太多级中间层次政府。对这些层面的政府缺乏研究和改革。它们在不用承担一线政府那样的责任的同时，可以利用手中的行政权力来攫取各种各样的利益。可以说，它们已经成为中央和一线政府之间政权内部最大的既得利益者。中国目前中央和地方关系中存在的诸种问题的根源，都和它们的存在有关；一线政府和社会之间的紧张关系，更和这些无需负责的中间层政府有关。
正因为这样，最近几年推出了“省管县”的制度实践。在海南，县、县级市和市，尽管继续属于不同的行政级别，但都由省政府管理。在浙江，省跳过市直接和县处理财政关系。不过，应当指出的是，“省管县”制度主要还是着眼于县级经济发展问题，还没有提高到行政改革的高度。就是说，这一制度的意图在于控制问题，而非解决问题。
理想地说，从中国几千年的传统经验来看，两级半政府就够了，即中央、市县两级，加上县的派出机构，乡（半级）。但鉴于各种因素，包括复杂的历史和地域广袤等，中国可以实行三级半政府，中央、省、县和市三级加上乡半级（作为县的派出机构）。而这里的省级政府，更多的是代表中央。在很长的历史时期，省就有这个属性，是中央的派出结构（所谓“行省”）。
一些大的市，包括目前的计划单列市，可以升格为直辖市，和省同一行政级别。鉴于中央权力每况愈下的情况，多设直辖市在今后不可避免。在这些大市变成直辖市之后，其它所有市就可以和县（县级市）属于同一行政级别。市管理城市，而县管理农村。而无论是市还是县，都要属于省（或者直辖市）直接管理。
1994年分税制以后，中国大部分乡镇政府经济和财政上处于破产状态。这个问题也必须面对。在西部人口稀少的地方，乡级政权就没有必要存在。人口少，贫穷，一个五脏俱全的乡镇政府是不可持续的。而在东部发达地区，一些乡镇无论从人数和经济规模来说相当庞大，它们就可以继续存在。不过，它们也没有必要五脏俱全，而是作为县级政府的派出机构就可以了。地方行政改革的主要目的，就是缩短中央和一线政府的距离，中央（或者代表中央的省）直接管理市、县级干部。这样做有很多优势。第一，有利于提高政策制定和执行的效率。第二，有利于行政的扁平化，市和县属于同一行政级别，减少政权内部的权力“掠夺”。第三，对中央政权来说，有利于收集社会意见或者社会对政府的反馈；对社会来说，有利于对政策执行的监督。第四，有利于城乡的统筹和整合。现在城乡分割得非常严重，由省政府直接管理县和市，对县市进行协调，非常有助于整合。
很显然，这样的行政改革不仅仅是行政管理学意义上的，而是政治学意义上的。中央和一线政府行政距离的缩短，也意味着政府和社会之间的距离的缩短。没有社会基础，任何政权难以生存。而社会基础必须体现在制度设计上。人们一直在强调政权的社会基础问题，但忽视了制度设计。现行的中央地方关系的制度设计，有效地隔离了中央政权和社会的关系，有效地削弱了政权的社会基础，如果不加以改革，中央权力的社会性就难以得到确立。而和地方一线政府行为相关的、越来越甚的社会问题，表明这个制度已经到了不可不改革的时候了。
作者为新加坡国大东亚所所长
