作者：黄维健 隋丽
国务院总理温家宝同志在2009年政府工作报告中强调，要加快地方政府机构改革。目前，受多重因素影响，农村行政管理体制改革进展偏缓，职能转变偏慢，基层政府管理的“无限性”色彩仍然没有根本性改变。为进一步发挥基层政府推动农村经济发展、维护农村稳定和促进农村社会进步的重要作用，“十二五”时期应切实转变县乡政府职能，加强社会管理，强化公共服务，并着力推进相关配套改革，建设服务型、效率型、透明型、节约型、法治型有限责任政府，为农村经济社会又好又快发展奠定体制基础。
一、 我国农村行政管理体制的现状
我国行政管理体制为典型的层级制。从秦代到清末，地方政府层级结构形成及其演变的总体过程，是由二级制经准三级制演进到三级制。从始至终，县级政府一直是地方政府层级结构的中间力量。新中国成立后，历经几次政府机构改革，地方政府也进行了一些精简和撤并，但县乡两级政府不断得以延续和发展。目前，政府机构设置从中央到地方为五级：中央、省、地、县、乡镇。县、乡两级行政层次，是我国现行行政管理体制的基础层次，也称基层政府，直接负责农村行政事务的管理，在推动农村经济发展、维护农村稳定和促进农村社会进步方面担负着重要使命。截至2007年底，全国有：县级行政区2859个，其中1635个县(自治县、旗、自治旗、特区和林区)，县级市368个，市辖县级区856个；乡镇级行政区划34369个，其中镇19249个，乡15120个。
我国现行的农村行政管理体制设计，以下三个因素紧密联系：一是传统的农村自然经济；二是计划经济体制下政府包罗万象的管理和政府的无限责任；三是交通落后、信息技术不发达的客观条件。改革开放以来历次机构改革中基层政府也进行了一些精简和撤并，但从政府职能设计和机构设置方面看，政府管理的“无限性”色彩仍然没有根本性的改变。目前我国2859个县级政府，平均机构设置60个，政治、经济、文化、社会发展职能与机构一应俱全，县本级均设党委、政府、人大、纪检、政协五大班子。除县本级外，县级机构一般下设计划、财政、经贸、人事、宣传、教育、文化、体育、卫生、科技、县志、国资、工商、税务、劳动、物价、审计、统计、市政、国土、建设、政法、计生、广电、老干、档案、工业、农业、粮食、畜牧、林业、农机、水利、交通、烟草、工会、团委、妇联等。可以说是“党、政、军、民、学”“工、农、商、学、兵”全面覆盖。
乡镇政府设置情况也与县级政府相类似。平均每个乡镇党政内设机构16个，一般行政编制40个，事业编制40个，实有人员100多人，远远超过了正常编制。所有的乡镇都设有党委、政府、人大、纪检几大班子。多数党委序列的机构一般设有纪检委、党委办公室、组织科、宣传科、社会综合治理办公室、团委、妇联、工会。政府序列设有政府办公室等若干个综合机构，对经济、计划生育、文化、教育、卫生、乡村建设等进行综合管理。在乡镇一般都设有县直机关管辖的公安派出所、法庭、司法所、邮电所、税务所、粮管所、工商所等“站、所”。
从职能界定看，《中华人民共和国地方人民代表大会和地方人民政府组织法》规定的地方政府职能，基本上是计划经济体制下延续下来的，在界定县乡政府与上级政府关系方面存在缺失滞后。法律条文规定的上下级政府职权比较宽泛，面面俱到，上下一般粗，除国防、外交等少数领域外，中央政府具有的政府职能，县乡政府都有。我国是单一制国家，县乡政府在上级政府前天然地处于弱势地位，如果法律法规只是笼统规范各级政府的事权，或者各级政府事权高度重合，那么就为上级政府向县乡政府转移事权提供了可能，事实上“办理上级人民政府交办的其他事项”成为县乡政府的中心工作。同时，现行法律法规只是笼统规范各级政府间的人权和财权关系，很容易造成县乡政府人权和财权不断被上级政府肢解和上收，而相关责任却层层下放。
“十一五”时期，结合农村税费改革和农村综合改革进行了乡镇机构改革，在精简机构、压缩人员、调整区划等方面取得了积极成效，但在管理体制、职能设置、权责划分、财力分配等方面，仍然没有厘清理顺。据了解，县级政府机构改革将在2010年启动。由于县乡政府机构没有联动改革，相关配套改革措施不到位，乡镇机构改革已取得的成果很难巩固，反弹的机率较大。
二、目前农村行政管理体制存在的主要问题
进入新世纪新阶段，我国已经成为一个新兴的工业化国家，社会主义市场经济体制框架已经基本建立，社会生产生活方式和信息传播方式已经发生了革命性变革。然而，农村行政管理体制却没有随着经济发展和社会变化及时调整，上层建筑的调整完善严重滞后，制约了农村生产力的发展。
（一）县乡规划不合理，管理区域偏小，行政效率较低。与当前市场经济体制基本建立，发达的交通和通讯比较起来，我国现行的县乡行政管理区划过小。2007年全国平均每县管理12个乡镇。很多县（如河北省的一些县）只辖几个乡镇。全国有不少乡镇人口不足2万，有的乡镇只辖十几个村，不到1万人。县乡行政区划过小，造成大量重复建设，增加了管理成本，限制了行政效率的发挥，严重制约了社会事业的发展，也不利于区域经济的发展。而且，现行县乡两级政府设置分灶吃饭的财政体制。这种安排在改革开放初期对于调动县乡两级发展经济的积极性，促进乡镇企业发展，起到过重要作用。但随着社会主义市场经济体制的逐步完善，特别是实行农村税费改革后，规范了乡村税费管理，旧体制的弊端日益显露且越来越严重，县乡财政普遍困难，无法满足社会管理和公共服务之需，进一步降低了县乡行政效率。
（二）县乡政府职能不适应社会主义市场经济发展要求，责权不统一，运转不协调。职能定位是农村行政管理体制改革的基础。但目前县乡基层政府在职能转变方面明显滞后。一是政府行政行为错位，与市场经济的要求不适应。很多地方县乡财政收入不是通过创造经济发展环境、调整经济结构和转变发展方式，培养新的经济增长点和税源、增加税收的方式来实现，而是通过直接参与经济活动，靠政府经营土地资源、经营城市等来实现。政府将有限的财政资金投入经济领域，忽视了公共产品的提供，扰乱了市场经济秩序和正常的社会秩序，为权力与金钱的交易提供了机会，成为权力寻租、滋生腐败的温床。二是县级政府机构责权不统一，运转不协调。税务、工商、银行、电信等部门都实行条条管理，削弱了县级政府的调配能力。与县级政府权力被上收相对应的，是县级政府将责任下放到乡镇，导致乡镇有责无权。另一方面，县级政府机构众多，叠床架屋，各部门之间职能配置不够科学合理，工作难免交叉重复、相互掣肘、运转不灵。三是乡镇职能定位不科学，机构设置多而散。乡镇政府职能定位、机构设置、人员配备都主要集中在抓经济、上项目、搞建设上面，而对其履行提供公共产品和服务的职能，则明显不足、缺位。
（三）县乡政府财力与事权不匹配，财政供养人口膨胀，财政普遍困难。根据现代公共行政学的一般原理，“作为凌驾在社会之上的公共机构，政府的各种行政支出只能从财政收入中支付，政府的规模在一般情况下，不能超过财政供给能力；如果在一个财政供给能力很低的地区，仍然保留着庞大的政府规模，其结果只能是阻碍而不是有利于这个地区的经济发展与社会进步”。县乡政府直接面对农村群众，是公共服务最直接的提供者、社会事务最直接的管理者，也是建设社会主义新农村、构建和谐社会的具体组织者和执行者。1994年分税制改革以来，尤其是2000年农村税费改革以来，2006年全国取消农业税以后，县乡政府职能调整相对滞后，财力与事权倒挂不断加剧，再加上财政供养人员膨胀，县乡财政普遍陷入困境，公共服务供需矛盾日趋尖锐。据有关方面统计，县乡财政供养人口从1998年的2800万人，逐年增加，到2001年突破3000万人，2003年已超过3100万人。年均递增率超过6%，高于县乡财政增长速度。2003年县乡财政收入只占全国财政收入的30%左右，但县乡财政供养人口却占全国财政供养人口的65%左右。再加上近几年国家连续出台长工资政策，也使人员经费支出高幅增长。除东部少数发达地区外，县乡财政困难已成为一个不争的事实，且大有与日俱增之势。部分乡镇入不敷出，可支配财力无法满足人员工资和事业费支出需要，如果不加大上级财政转移支付力度，势必产生大量新的乡村债务。
（四）基层干部工作方式转变滞后，不适应农村税费改革后的新形势。目前，农村基层干部工作的方式方法，与农村税费改革后的新形势不相适应，不仅挫伤了农民的劳动生产积极性，更重要的是影响了农村的改革、发展、稳定。一是管理方式滞后。相当一部分基层干部习惯于计划经济下形成的工作方法，比如：家长制、命令式、经验型等，没有充分尊重村情民意，没有考虑农民的民主意识、政策意识、法制意识和综合素质，进行合理化管理。二是管理重点转变滞后。部分基层干部反映，免征农业税后，工作量减轻了50%左右，时间可腾出4个月左右，不知道该做什么。工作重点尚未从收粮征税收费转向加强社会管理和提供公共服务，对农民的信息、科技、资金、政策、服务等需求提供不及时，服务不到位。三是农村基层干部素质有待提高。随着改革开放和市场经济的发展，群众的法制观念越来越强，民主意识正在进一步增强，对农村基层干部依法行政的期盼很高。一些基层干部素质、能力与当前民众、执政环境需求存在“治理脱节”现象。特别是不学法、不懂法、不依法行政，政务不公开、程序不公开、财务不公开的情况依然存在。有些地方出现的暴力冲突或不稳定因素，也跟不依法办事、侵害群众权益有关。
随着全球化、信息化、工业化、城镇化、现代化的不断发展，社会转型不断推进和利益格局不断调整，“十二五”时期，农村行政管理体制应在“十一五”改革取得成果的基础上，根据新的形势变化进一步深化改革，特别是在政府定职能重新定位、完善政府权责划分、推进相关配套改革上下功夫，实现体制机制创新，取得新的突破。深入推进农村行政管理体制改革，是巩固农村税费改革成果，消除增加农民负担的体制性因素，走出“黄宗羲定律”怪圈的关键；是“十二五”时期深入推进农村综合改革的重点和难点，直接关系农村综合改革的成败；是进一步发展基层民主，维护农村社会稳定，探索适合农村有效治理结构，增强党的执政能力和政府公信力的重要环节；是深入贯彻落实科学发展观，扎实推进社会主义新农村建设，构建和谐社会的必然要求。因此，“十二五”时期深入推进农村行政管理体制改革，将为农村的改革发展奠定坚实的体制基础。
三、“十二五”时期深化农村行政管理
体制改革的有关建议我们认为，从长远来看，减少行政层次、提高行政效率、实现行政管理层级扁平化，既符合国际通行做法，也是我国农村行政管理体制改革的大趋势和地方行政管理体制改革的发展方向。“十二五”时期，我国农村行政管理体制改革应根据新世纪新阶段农村改革发展形势，以及不断完善社会主义市场经济体制的总体要求，切实转变县乡政府职能，明确职责划分，加强社会管理，强化公共服务，建设服务型、效率型、透明型、法治型有限责任政府。
（一）切实转变县级政府职能。县级政府承上启下，地位特殊，作用重要，自古以来素有“郡县治、天下安”之说。县级政府在职能设置上应体现有所为、有所不为。我们认为，“十二五”时期转变县级政府职能的着力点应放在以下几个方面：一是必须以“加强社会管理，强化公共服务”为县级政府转变职能的基本方向。如果说“十一五”期间，县乡政府机构改革的主要任务是减人减支，那么“十二五”期间的主要任务应该是转变政府职能，理顺县乡政府之间的事权和财权。二是必须进一步推进政企分开。逐步减少政府对社会资源和市场要素的掌控权，完全退出竞争市场，政府不能既当裁判员又当运动员。对企业的管理要有法可依、有法必依、违法必究。要约束政府行为，严格执行行政许可法等相关法规；要加强企业权益的立法保护；要严格行政执法监督。三是进一步推进政资分开。政府把资本经营交给企业去做，集中精力搞好行政执法，为资本经营创造良好环境，让市场活力通过税收转化为财政收入。而政府必要的投资，比如关乎国计民生的投资，主要目的不是赚钱增加财政收入，而是创造社会效益，促进社会发展，维护社会公平正义。四是进一步推进政事分开。“十一五”时期，地方机构改革的重点是行政机构改革，而事业单位改革相对滞后，这一改革任务历史性地在“十二五”期间进行。事业单位的改革重点是处理好“收权”与“放事”的关系和“公益性”与“经营性”的关系。我们认为，应取消事业单位名称，将原事业单位承担的行政职能划归政府行政机关，或者将履行行政职能的事业单位改为行政机构，纳入公务员管理序列。同时，将原事业单位承担的一些辅助性、技术性、服务性等公益性事务交给公益性机构承办，其经费全额纳入财政保障范围，不得向社会乱收费；将原事业单位的经营事务交由具有法人资格市场主体去承办。五是进一步推进政社分开。进一步科学地分解政府机关、中介组织和市场机制的功能，将一些不便由政府出面做的社会事务，交由社会中介组织去实施，使之各司其职、各负其责。六是进一步深化行政审批制度改革。按照社会主义市场经济的要求，凡是可以下放的权力一律下放，凡是可以取消的收费一律取消；凡是可以精简的审批一律精简；凡是必须审批的，一定要依法办事严把审批关，做到政策公开、程序透明、操作规范。
（二）切实转变乡镇政府职能。乡镇政府是我国最基层的一级行政机关，处在“三农”工作的最前沿，承担着直接向农民提供社会管理和公共服务的任务。“十二五”期间，改革任务应是根据统筹城乡发展和社会主义新农村建设的要求，搞好政府职能定位。我们认为，乡镇政府职能应主要体现以下几个方面：一是严格执行党和国家的路线、方针、政策和上级政府布置的各项任务。二是加强社会管理。认真做好社会治安、计划生育、民政事务、国土管理、环境保护、城镇管理、村镇规划、道路建设、市场监管、农民负担监察等行政执法和管理工作。三是强化公共服务。认真抓好农村教育、科技、文化、卫生等方面的公共事业，加强农村社会化服务体系建设，为农民提供信息、技术、医疗、生活等服务。四是维护社会稳定。稳定是农村最大的政治，是乡镇政府最重要的职责。乡镇政府应加强社会治安综合治理，协调平安建设工作，强化信访，调解、化解农村社会矛盾。基层干部应以积极的心态，不断提高公共应急事件处置能力，适应新闻传播媒介双向监督、交流、服务功能，学会怎样与媒体打交道，及时向媒体和群众阐述观点、消除误会，进一步提升执政能力。五是指导村民自治。村民自治，是我国乡村治理的基本形式。由于历史的局限，村民自治在我国还是一个新生事物，还处在培育发展阶段，需要解决的困难和问题还很多。离开了乡镇政府的指导和帮助，村民自治很难推动，难以健康发展。
（三）基本完成乡镇机构改革任务。乡镇机构改革是农村行政管理体制改革的重点和前沿。乡镇机构改革能否成功，对农村行政管理体制改革有决定性的影响。按照中央关于2010年基本完成乡镇机构改革任务的要求，“十二五”期间，深化乡镇机构改革工作应重点抓好以下工作：一是乡镇机构改革应该朝着“行政管理规范化，公益服务社会化，经营服务市场化”的方向推进。二是乡镇机构应按照“精简、统一、效能”的原则，统筹乡镇党政机构设置。应根据其承担职能明确机构性质，严格核定人员编制，实行总额控制，改革后各省（自治区、直辖市）乡镇人员编制不得突破上级核定的规模。三是乡镇事业单位改革。事业单位的社会化、市场化改革是大势所趋。推进事业站所分类改革，区分事业站所的公益性职能和经营性活动，对公益性机构，比如农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管机构，其经费全额纳入财政保障范围，经营性机构可转制为经济实体，推向市场。综合设置乡镇公益性机构，取消乡镇事业单位名称，乡镇不再兴办所谓的自收自支事业单位。四是建立健全乡镇或区域性公共服务机构。为加快构建新型农业社会化服务体系、推进乡镇政府职能转变、促进农业发展，应切实加强农业公共服务能力建设，创新管理体制，提高人员素质和服务质量，在全国建立健全乡镇或跨乡镇区域性公共服务机构，逐步建立村级服务站点。五是妥善安置改革分流人员。对富余人员按照公开、公平、公正的原则，先竞岗，后分流。定岗人员和分流人员都要进行公示，接受群众监督。分流人员必须离岗，帮助其再就业或者纳入社会保障范围，解决其长远生计。这部分人员不能与在职人员混岗，更不能搞编制混用和轮岗分流。六是实行县乡联动改革。我国县乡两个行政层级之所以能作为基层政府而共同存在，其基本原因是县级政府实设，而乡政府虚设。乡镇一般没有相对独立的人事权，其人事权主要在县级政府和上级部门。而且乡镇各项工作也主要由县级政府及部门部署和考核，以项目安排、资金分配、工作评比等名义，干涉乡镇机构改革工作。这是导致乡镇机构改革出现反弹，改革成果难以巩固的根本原因。因此，乡镇机构改革必须与县级政府机构改革同步进行，否则乡镇机构改革难以有效推动。即使改了，也无法在制度层面固定下来，时间一久，必定会出现反弹。七是切实加强对改革工作的领导。乡镇机构改革是一项精细复杂的社会系统工程，牵一发而动全身，必须加强改革工作的领导。在工作的推进过程中，实行党政领导负责制，加强组织协调，严明纪律，确保改革顺利推进。
（四）积极进行县级市和中心镇扩权改革试点。党的十七届三中全会提出，坚持走中国特色城镇化道路，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限。早在1992年，浙江省就率先开始“强县扩权”试点。2008年该省又开始了新一轮基层政府体制创新探索，选择141个中心镇，开展了“强镇扩权”试点，积累了经验。因此，“十二五”期间，应在借鉴浙江等地“扩权强县强镇”成功经验的基础上，在具备条件的省份根据县级市和中心镇现代化进程情况，综合考虑国内生产总值及人均指标、财政收入、发展潜力和趋势、可持续发展等因素，推进县级市和发达镇扩权改革：一是赋予县级市政府更多的人事权和经济管理权限。比如，扩大基本建设和技术改造项目审批权、扩大外商投资项目审批权、对外经贸审批管理权限、金融审批管理权限、区域发展规划管理权限、土地管理权限，简化相应的审批手续等。二是开展中心镇升级试点。对产业集聚、人口集中、辐射作用强的经济发达镇可改为县级市，或者将乡镇政府规格提升为副县级，并比照县级设置相应机构。三是扩大经济发达镇经济社会管理权限。按照“依法下放、能放就放”的原则，可把涉及财政、规费、土地、社会管理、户籍等方面的部分权力下放。强化经济发达镇政府农业科技、信息、就业和社会保障、义务教育、医疗卫生等公共服务职能，理顺条块关系，探索行政执法监管改革。通过政府推动、政策扶持，努力把经济发达镇培育建设成为产业的集聚区、农村劳动力转移的承接区、人口的集中区。
四、“十二五”农村行政管理体制改革的
相关配套改革措施实践证明，在有效推进农村行政管理体制改革的同时，必须推进相关配套改革。我们认为，“十二五”时期，需要着重抓好三项配套改革。
（一）建立行之有效的行政运行机制。建立行政运行机制要解决的问题是，如何形成科学的决策，决策如何准确地执行，执行如何达到预期的效果。一是按照精简、统一、效能的原则，完成政府机构改革，科学合理设置机构，配备人员。 二是理顺政府部门之间的关系。根据大部制改革要求，将相同或相近的职能交由一个部门承担；必须由几个机构共同承担的工作，要明确分工，分清主次。减少职能重复交叉，避免相互推诿扯皮。三是加强干部队伍建设。建设一支政治合格、业务过硬、事业心强、忠于职守的公务员队伍，保证政府机构有效运行。四是加强运行监督。使监督全面落实到政府行政执法过程中，除了加强党内监督、政府内部监察以外，一个重要的方面是，如何通过社会舆论、网络等方式进行外部监督，完善监督体系。五是建立科学合理的行政考核机制。对干部应按“德、能、勤、绩、廉”全面考核，以岗设职，以岗定责，真正实现岗位、权力和责任相统一。应改进干部考核方式，坚持组织考核和群众评议相结合、年终考评和平时业绩相结合、任职考核和离任考核相结合、经济指标和社会指标相结合，建立健全体现科学发展观的基层干部评价体系和考核机制。六是推进电子政务建设。实现政府办公自动化，提高政府效率；实现政府管理信息化，促进公平公正；实现政府政务公开化；推进政府廉政建设。
（二）推进地方财政管理体制改革。财政管理体制是行政管理体制得以顺利实施的经济保障，素有“财政是庶政之母”之称，必须深入推进地方财政管理体制改革。首先，减少财政管理层级，完成“省直管县”财政管理体制改革。应将省对下的财政转移支付直接测算管理到县，并采取必要的措施加以保障，保证县级基本财力需要，确保县级政府正常运转。其次，应赋予县级政府相应的财权和财力。在省以下彻底打破按隶属关系划分收入的做法，实行按税种或比例划分收入，赋予县乡政府与其所承担的事权相适应的财权或财力；省以下政府间财政支出责任调整必须有财力作保障；中央和省制定出台相关支出政策时，应充分考虑省以下各级政府的承受能力。体现各级政府间“谁的事权谁拿钱”的原则，避免上级政府向下级政府转嫁负担。第三，优化县级财政支出结构，改革完善公共财政体制。要调整预算支出范围，改变财政支出“越位”与“缺位”并存的分配格局。新增的财力应重点向农村倾斜。第四，推进多层次农村社会保障体系建设。以农村社会保障、农村最低生活保障制度、农村新型合作医疗、农村大病医疗救助、失地农民基本生活保障、农民工社会保障，以及农村五保对象集中供养制度等改革为重点，进行必要整合，建立健全城乡社会保障转移接续办法，初步形覆盖面广、项目齐全、标准有别、协调配套的多层次的社会保障体系。
（三）加强村级组织建设，推进农村基层民主进程。中国农民最大的特点是“聚村而居”。截至2008年年底，全国村委会60?4万个，村民小组480?9万个。村级组织成了县乡政府与农村公众之间的桥梁，在维护农村社会稳定和促进农村社会发展方面具有基础性作用。社会上具有“半级政府”之说。我们认为，按照《村民委员会组织法》的有关规定，“十二五”期间，在加强村级组织建设、完善村民自治方面应突出以下特色。第一，村级组织应弱化行政色彩，加强自治建设。村民自治的本质是民主管理。应弱化村民委员会的行政色彩，变行政管理为民主管理，培育依法管理的自治环境。推进农村社区建设，提供农民提便捷有效服务，方便群众生产生活，改善农村人居环境。第二，村级组织建章立制，规范管理。建立健全村民自治的系列章法。如村委会、村民会议、村民代表会议制度及程序；村内公益事业建设“一事一议”程序、干部述职评议、财务、村务公开、民主监督、村规民约等制度。切实落实村民会议和村民代表会议制度，村委会要负责召集好会议，实事求是地报告工作，认真组织实施好会议决定，自觉接受村民监督。第三，县乡有关部门加强指导与扶持，使村民自治体制正常有效地运转起来。做好跟踪检查指导，对村级自身解决不了、解决不好的重点难点问题，要及时调研，拿出解决办法。依法监督村级组织落实民主自治的进程，重点放在村级组织选举、村务公开和财务公开的落实上。
