2010-06-25 08:13 南方都市报 网友评论 0 条，点击查看 我有话说
■中国观察 之秋风专栏
广东“简政强镇”，很容易让人联想到前一阵浙江苍南县龙港镇的相关改革，在这一改革中，媒体提出了“镇级市”的概念。当地官员虽有这样的意思，却始终强调，这样的建制市在现有行政区划体制中不可能变成现实。专家们也宁愿在现有法律框架内进行修补。
但是，既然中国仍处于转型过程当中，既然大家仍然在呼吁改革，基层也在尝试进行改革，那就意味着，原有体制存在重大缺陷，那就应当随时准备突破原有的法律规定。学术界、舆论界应考虑的不是法律是怎样规定的，而是什么样的制度安排才是合理的。应当让法律迁就现实，而不是用过时的法律禁锢合理的变化。如果镇级市确实是当下经济、社会良性演进所需要的，那设立镇级市就应当提上议事日程，立法机构也应当考虑修改法律。
笔者坚决支持设立镇级市，为此，已提出并将提出更多实体性理由，这里不妨先提出一个形式性理由：设立镇级市，以这种类型的市作为最基本的行政治理单元，乃是一个国际惯例，也是中国固有的传统。这些年来，人们特别喜欢谈论国际惯例，那么，在这方面也不妨学学国际惯例。
以美国为例，人们都知道美国实行联邦制，不过，这已属于主权构造层面的问题，至于美国基层社会治理的基本单元，则是市镇(township)。托克维尔在《论美国的民主》上卷非常详尽地讨论市镇在美国整个治理体系中的决定性作用。托克维尔说，“市镇是自然界中只要有人聚集就能自行组织起来的唯一联合体。”以市镇作为社会基本治理单位，是人类社会的自然。
在人们印象中，法国行政体制带有较为明显的中央集权色彩，与中国较为接近。但法国社会治理的基本单位同样是市镇。法国现行宪法第72条规定地方政府分大区(Région)、省(Département)和市镇(Commune)三级，共设有26个大区，100个省，36793个市镇。
清末进行大规模宪政改革，改革的重点是实施地方自治。为此，1909年1月，朝廷颁布《城、镇、乡地方自治章程》，第二条规定，“凡府、厅、州、县治城厢地方为城，其余市镇、村庄、屯集等各地方，人口满五万以上者为镇，人口不满五万者为乡。”这是明确规定“市镇”建制的首部法规，这些市镇的治理模式则是自治。
需要说明的是，上面所说的中外之“市镇”，既包括镇，也包括市。规模达到一定程度的镇，自然地就是市(city或borough)。在一般国家的行政区划体制中，镇与市之间并不存在截然的界限，甚至于与乡之间也无重大区别。因为，这些基层治理单位均实行自治，区别仅在于人口和工商业聚集的程度有所不同。
台湾行政区划制度则把这种区别予以制度化。台湾现行《地方制度法》第三条规定，省划分为县、市；县划分为乡、镇、县辖市。第四条规定，人口聚居达125万人以上，且在政治、经济、文化及都会区域发展上，有特殊需要之地区得设“直辖市”。人口聚居达50万人以上未满125万人，且在政治、经济及文化上地位重要之地区，得设“市”。人口聚居达15万人以上未满50万人，且工商发达、自治财源充裕、交通便利及公共设施完全之地区，得设“县辖市”。
台湾的行政区划制度与大陆类似，有省、县、乡镇，最为重大的不同是县以下除了设乡镇外也可设市，其实就是，镇的人口规模达到一定程度即可以升镇为市。截至2010年为止，台湾全岛共设有32个县辖市，其中以台北县拥有10个县辖市为最多。随着台北的人口、工商业向周围的台北县乡镇辐射，这些乡镇逐渐发展，形成一个县辖市群。最近，有一批县辖市将合并为新北市。
县下的镇能否自动升级为镇级市，看起来是小事一桩，实际上干系甚大，在它背后隐藏着两种不同的造城思路，隐藏着关于权力与经济社会自发秩序的两种完全不同的态度。政府不让乡、镇变成市就意味着，政府认为，建设城市是自己的垄断权力，城市由政府设计、构造，民众只能被动服从政府的安排。允许镇成为市则意味着政府承认，民众可以自发地建造城市。不需要政府事先计划，人们自发聚集，达到一定程度，政府就承认这个聚居区是城市。因此，不是政府造出城来给人民，而是人民自己造出城市，政府在后面跟进，提供公共品。政府服务于人口、工商业、社会文化事业演变的自发秩序，而不是居高临下地控制人流、物流。由这两种不同的造城思路，必然形成两种完全不同的城市格局、城市生态、城市精神、城市文化，其优劣也不问可知。
如果中国改革按市场和法治原则展开，那呵护这两个原则的唯一造城之路，就是自发秩序：乡镇的人口和工商业自发聚集，达到一定程度，政府承认它们为市。因此，是不是承认、设立镇级市，乃是测试中国是否走上市场、法治之路的试金石。
(作者系北京学者)
