[其它]中国应该将城镇化战略改为城市化战略(转) [复制链接]

蔡继明
全国政协委员、民进中央常委
清华大学政治经济学研究中心主任/教授

1．将城镇化战略改为城市化战略
    根据以上分析，我们建议在今年的政府工作报告和“十二五”规划期间乃至今后40年中，不宜再继续提“城镇化”战略，而应改为“城市化”战略。因为“城镇化”主要是以乡村社区集中为重点，强调的是“农民离土不离乡”、“进厂不进城” 或“进城不落户”、“迁徙不定居”，其结果是小城镇遍地开花，既占用了大量耕地，又达不到城市化的理想效果。而“城市化”战略，不仅强调农业劳动力向非农产业的转化，更强调农村居民向城市居民的转化。
    况且，城镇化这个概念本身就很令人费解。如果其中的“城”特指县级以上城市（包括前述大中小和特大、超大城市），“镇”特指县政府和镇政府所在地即建制镇. 那么，“小城镇”就应该既包括小城市，也包括建制镇中的小镇。但果真这样理解，所谓“大中小城市和小城镇协调发展”的命题中，就既包含了前后重复的小城市，又漏掉了建制镇中的大中镇。更恰当的表述应该是：大中小城市和建制镇协调发展。如果我们用城市化代替城镇化，可以把建制镇看作是超小城市，这样，上述命题就可以改为：“大中小城市和超小城市协调发展”。

2. 把“加强中小城市和小城镇发展”改为以发展大城市为主
    根据我们从城市的经济功能、吸纳就业的能力、控制污染的功能和占用耕地的数量所做的分析，大城市优先发展战略，优越于大中小并重战略，更优越于小城镇优先发展战略。所以，我们不仅应该用“城市化”战略取代“城镇化”战略，还应该用“大城市优先发展战略”取代“大中小城市和小城镇协调发展”战略。
    当然，我们强调大城市（包括特大城市、超大城市和都市群）优先发展战略，并非完全排斥中小城市和建制镇的发展，只是强调在未来城市人口的发布中，大城市要占较大的比重。比如，假定到本世纪中期（2050年）总人口达到**亿，城市化水平达到0.75，城市人口的发布为：特大城市，0.30；大城市，0.15；中等城市，0.10；小城市，0.05；建制镇，0.15；农村居民点，0.25。从这个意义上说，只要我们制定出合理的规划，引导城市人口主要分布在中等以上的城市，即使不提“大城市优先发展”，而是恢复中共十六大的提法“坚持大中小城市和小城镇协调发展”，也是可以的。
    这里建议中央政府放宽对特大城市和超大城市发展的限制。多年来我国一直将100万人口以上城市都定义“特大城市”，政府出台的有关城市化的政策都有“严格控制特大城市规模”的提法，这显然不利于“大城市优先发展”战略的实施。建议对100万－400万人口的大城市，积极鼓励其发展；对400万至800万人口的大城市的发展，要适当加以限制；只是对800万以上人口的城市发展，才有必要严格限制，要争取有更多特大和超大城市发展成具有较强竞争力的国际化大都市。
    同时，对人口规模和经济总量已经达到中等城市水平的建制镇，尽快升格为市。比如，像广东省东莞市下辖的虎门镇，其城镇人口已经超过50万，财政收入超过18亿，但仍然是一个镇级政府编制，这就严重制约了虎门城市化的进程和经济社会的发展。

3．如果不便改变已有提法，对“小城镇”的发展要做出明确的界定和科学的规划
    如果考虑到中央已经在多个文件中强调发展小城镇，不便加以改变，那就应该对发展小城镇做出明确的限定和科学的规划。应该强调，所谓加强小城镇发展，重点是建设好19234个建制镇中1800多个县城即城关镇，把相当一部分县城发展成小城市，有条件的建成中等城市。绝不是笼统地发展所有建制镇，更不是盲目地发展数以万计的非建制镇。在推进城市化发展的过程中，处在都市群中的小城镇，均可视为大城市的卫星镇来发展；而不处在都市群中的每一个县，最多选择交通条件较好，非农产业发展基础条件较好的一、二个镇，作为县域经济的次中心加以发展。建议用能形成2万人口聚集地作为小城镇加以规划发展的起码标准。
    对于未建制的镇，适当进行撤并。严格新城镇建设的审批。对已建制镇，鼓励人口在原有土地规模基础上集聚，提高土地集约利用的程度，严格控制建设用地的增加。
    但即使这样，考虑到在现有的19234个建制镇中，县政府所在的城关镇不足10%，更何况还有数万非建制镇。所以，在宣传上，切不可大张旗鼓笼统地鼓励发展小城镇，否则，在现有的行政管理体制和领导干部政绩考核指标下，不难理解，层层领导都想把他的乡镇所在地建设成为现代文明的城镇，这必然会导致又一轮小城镇建设遍地开花，造成土地资源和社会财富的极大浪费。这些年，随着农村大量人口进入城市，不少地区已经在为“空壳村”发愁，如果我们现在不恰当地鼓励小城镇的发展，那么，随着农村剩余劳动力向大中城市的转移，过不了几年，我们恐怕还会为“空壳镇”发愁，与“空壳村”相比，“空壳镇”造成的损失和浪费无疑会更大。

我国已进入工业化中后期，应以发展大城市为主加快城市化进程

蔡继明
全国政协委员、民进中央常委
清华大学政治经济学研究中心主任/教授

        首先要明确，这里所说的大城市是指人口在50万到100万之间的城市，因为按照我国通行的标准，20万人口以下的城市为小城市，人口在20万到50万之间的城市为中等城市，人口在100万到200万之间为特大城市，200万以上为超大城市。我国目前的经济发展已经进入工业化中后期，经济发展的动力源已经由农村转移到城市，农村工业化已转向城市工业化，以小城镇为主的城市化模式也应适时转变成以大城市为主的城市化模式，主要理由如下：
       1. 大城市是推进新型工业化的基础。一方面新型工业往往是成套机器设备、各类化工原料、精密器械与仪表、高技术的电子元件制造与软件设计等重化工业和电子工业，这些产业要求的经济规模一般比较大，它需要城市功能的服务，需要大规模的工业基础设施支持，需要大量的劳动力，需要产业集聚的效益，需要紧靠它的大用户，需要第三产业的服务，特别是为生产服务的第三产业，而这一切都只有大城市能够方便地提供。另一方面，我国正在走工业化带动信息化、信息化促进工业化的路子，而发达国家的实践表明，大城市和密集的城市群至今仍然是信息化的主要载体。世界银行《1984年世界发展报告》中提出：城镇只有达到15万人的规模时，才会出现集聚效益。我国的许多研究则认为，小城镇的镇区人口至少也要达到3万人以上，才能正常发挥集聚的功能。前述小城镇存在的问题，恰恰是小城镇本身所固有的弊端，单靠政策扶持是无法克服的。
        2. 大城市为服务业发展提供了更广阔的空间。从现在起到本世纪中期，我国都面临着巨大的就业压力，而以服务业为主体的第三产业是吸纳就业尤其是农村剩余劳动力的主要领域。服务业的一个重要特点是人口必须集中到一定规模时，服务企业才能盈利，服务业特别是现代服务业才能作为产业来经营。只有在大城市里，门类齐全、高度配套、分工细致、功能明晰的第三产业才会有广阔的生存和发展空间。特别是日常利用频度较少的服务业，较特殊的服务业，在小城市和城镇根本无法生存，只有在大城市中才能得以发展。这就是服务业往往集中在大中城市的基本原因。中国服务业增加值的67％是236个地级以上城市创造的。超大城市服务业增加值占其GDP的比重是52％、特大城市是46％、大城市42％、中等城市38％、小城市34％。不仅如此，一般说来，高附加值的、为生产服务的、新兴的服务业，往往是与城市规模联系在一起的。这就是为什么在特大城市和大城市，金融保险、会计法律、信息服务等比较发达，博物馆、剧院、体育馆能比较集中的原因。从区域经济发展的规律来看，现代服务业也是首先形成于大城市和中心城市,然后扩散到中等城市,最后波及到服务资源丰富的城镇。
        3. 大城市比中小城市更能集约和节约使用土地。我国从现在起到本世纪中期，将进入城市化加速发展阶段。城市化的空间扩展必然要占用耕地，而我国目前只有18.2亿亩耕地，党中央国务院提出要保证18亿亩耕地的红线不能突破。要化解城市化占用耕地和保护耕地的矛盾，就必须以大城市为主体加快城市化进程。因为就人均占用的耕地而言，大城市要少于中、小城市，中、小城市要少于小城镇。1998年我国特大城市的人均占地面积为53.4平方米,大城市和中等城市分别为88和108平方米,小城市和建制镇为143和154平方米，小城镇人均建设用地超过特大城市近2倍。即使从小城镇建设成效最高的苏锡常地区来看，建制镇的建成区面积平均已达到1.53平方公里，但平均每个建制镇的常住人口仅为6384人，建制镇的人口密度为4169人/平方公里，不到国家标准的一半。2001年全国建制镇共17892个，城市269个，建制镇人口不足城市人口四分之一，但建制镇占地总面积却超过了城市占地总面积。所以，从节约集约使用土地的角度出发，中国不宜盲目发展小城镇，造成土地资源的浪费。
        4. 大城市更易于控制和减少污染。从城市控制污染的能力来看，大城市在创造同量GDP的条件下，其污染物排放量远远低于中小城市。而且，由于规模经济的原因，大城市降低单位污染的成本也远低于中小城市，特别是小城镇。以1995年为例，当时坐落在全国各个城镇的乡镇企业的总产值占全国GDP的25％，但所排泄的各种污染物，大都超过全国工业污染排放总量的25％。一般说来，一个小城镇，要有供水设施、垃圾处理设施、污水处理设施等城镇的基本基础设施，5万人口才是比较经济的规模。而2003年在我国20600个建制镇中，镇区人口在3万人以上的只有800个。据淮河水资源局执法监督处一位处长测算：１－２万人口的小城镇，如果要建设污染处理设施，加上配套管网等，总共大概需要5000万元，即人均5000元。而在100－200万人口城市建设生活污染处理设施及配套，２０亿可以做得比较好，不到小城镇人均成本的一半。
      5. 国际经验提供了有力证据。从世界各国的城市化经验来看，发展最快的是大、中城市，其次是小城市，最慢的是小城镇。[略]

       所谓加强小城镇发展，重点是建设好19234个建制镇中1800多个县城即城关镇，把相当一部分县城发展成小城市，有条件的建成中等城市。绝不是笼统地发展所有建制镇，更不是盲目地发展数以万计的非建制镇。在推进城市化发展的过程中，处在都市群中的小城镇，均可视为大城市的卫星镇来发展；而不处在都市群中的每一个县，最多选择交通条件较好，非农产业发展基础条件较好的一、二个镇，作为县域经济的次中心加以发展。建议用能形成2万人口聚集地作为小城镇加以规划发展的起码标准。

政府管制无需太多，公民自会用脚投票。建议改掉户籍制度，这将是政府最大的功德。

城市化是伴随工业化的发展而发展，有其特定的内在规律。多年来一直大喊严格控制大城市的发展，改革开放以来的30年，发展速度最快的就是大和特大城市。不仅没有控制住，而且由于传统控制思维的继续作梗，造成了全世界独一无二的春节农民工流---春运。现在是到了好好研究政策如何适应中国城市化发展的客观规律了！

从节约集约使用土地的角度出发，中国不宜盲目发展小城镇，造成土地资源的浪费。

都往大城市跑也不可能，哪有那么多工作岗位，再加上城市一大都有通病！
主要还是改革户籍制度，人民可自由迁徙，人家城市还有想回农村的呢。

[quote]引用第3楼kallo于2010-03-03 07:47发表的  :
政府管制无需太多，公民自会用脚投票。建议改掉户籍制度，这将是政府最大的功德。
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户籍制度还会从中小城市及城镇先改变. 但没有界定只改到那一级人口的城市

调整战略是应该啦,不过也没有必要抠字眼吧，本来城镇化，就是城市化，以后统一叫一个词汇那也好

不过该叫什么词汇，应该交给学术界处理，全国两会上如果提这个提案，不好。中国政治把持学术已经搞的学术界乌烟瘴气了，文科专业术语一通乱，跟政界常乱提乱界定也难逃干系。学术界呢又不统一，有人从汉字圈的日本]、台湾、香港移植概念，有人从西文中译，译的还两个人不一样，大家也不好好交流，搞的乱七八糟。虽然文科本来科学性要差，但现在是太乱了。

不过说工业化后期是大城市先发展，感觉跟原来的知识出入挺大。我一直以为，工业化初期才是大城市发展的比小城市快。反倒稳定了以后，中小等城市起来，英国的伯明翰，美国的底特律，日本的北九州，都是典型的工业城市，早就超过了100万，现在反而都跌破了。

要想结束小城镇乱发展，乱占耕地的问题。个人认为，在现在中国特色指标经济的体制下，釜底抽薪的办法，还是进行乡镇改革，废除乡镇政府，然后把大县拆小。大概20万人设一县。没有了乡镇政府，这一级也自然就不用拼指标了。
如果受限无法新设县的，那就取消乡镇政府后，在大县内设立“副县‘，以第二县城建设，在那里也建一个综合性的政府大厅，服务现在的周边各个乡镇。

河蟹发展的道路看来很长

我反对合村建小城镇，一个县发展几个城镇就够了，更小的小城镇是浪费。

支持改革户籍制度，大家用脚投票，自然见分晓

蔡委员的战略是拉美化的战略。
中国已经拥有了世界最大规模的城市人口与经济。今后可能不是“城市化发展”而是“超越城市化”或者“去城市化”

提个极端的意见。。。
我觉得应该每300-400平方公里建一个村民居住点。
居住点按1万人/平方公里的城镇密度设计；
除此之外的村落不批宅基地，不建房。。。
只保留粮食仓库，农用具仓库、宿舍等场所。
原村落能恢复耕地的尽可能恢复耕地。

节省出来的耕地可作为大中城市的农业用地转换。
条件是大中城市出资建这些小城镇。
并且保留以后大中城市因农业用地的转换而获得的经济收益进行分成的权利。

引用第10楼无形于2010-03-04 09:11发表的  :
我反对合村建小城镇，一个县发展几个城镇就够了，更小的小城镇是浪费。

赞同

引用第13楼洗海于2010-03-04 16:15发表的 回 8楼(keating) 的帖子 :
提个极端的意见。。。
我觉得应该每300-400平方公里建一个村民居住点。
居住点按1万人/平方公里的城镇密度设计；
除此之外的村落不批宅基地，不建房。。。
只保留粮食仓库，农用具仓库、宿舍等场所。
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那样都要开着汽车去种地了