来源: 南方网(广州) 鲜为人知的是浙江在扩权的同时也大规模减权，专家认为这才是浙江改革的最大秘密
比中央一号文件还早，浙江正在进行第五次扩权强县试点，总的原则是权能放就放
浙江目前还处于放权阶段，实现行政上的省直管县尚需更大政治魄力和智慧
与浙江改革相呼应，目前已有不少省份低调搞省直管县试点，或有新突破
绘图:陈健珊
南方网投票选举广东最应省直管县的十大地方 制表:陈健珊 原来一直是年初八就开业的义乌小商品城,受金融危机的影响,直到农历正月十二才开业,据车牌号为浙GZP112的义乌出租车司机告诉记者,自从去年10月份以来,他每月的收入从5000元降到了3000元。
与此同时,浙江正在紧锣密鼓地进行第五次扩权强县工作,颇具意味的是,这次工作被提高到了“积极应对全球金融危机的战略高度”,被称作是“解决当前经济发展面临困难和问题的重大举措。”
具体提法上也发生了变化,从“强县扩权”变为“扩权强县”。
“这样一改,意蕴大不相同。这意味着浙江将全面实行放权。”浙江省委政策研究室副主任沈建明是浙江省直管县政策的主要参与者,对浙江的改革颇有体会。
“权力最大县”到底有多大权 在浙江,一个地级市大约具有大大小小的权力有1000余项,义乌已有618项,像重点工程项目申报和管理、医疗广告审核、机动车档案管理等都在放权事项之内,书记和市长也都是副厅级,属于省直管干部。
笔者也算是做了多年的记者,经常出入各类政府机关,但义乌市政府的大门这么好进,还是让笔者“吓”了一跳。这里完全可以用随便出入来形容。
“我们原来连门口的保安都没有,后来因为进来拣废品的人太多,我们才在门口安排了保安。”义乌市外宣办的王先生告诉笔者,“义乌市政府是没有围墙的政府,即使是市领导所在的‘1号楼’也是随便进。”
就是这样一个没有围墙的政府成为中国权力最大的县级政府。
从1992年起,浙江省先后实施了4次强县扩权改革,这些改革极大地推动了强县经济的快速发展,但改革的范围也一直限于部分经济发达县域。
2006年11月,浙江启动第四轮强县扩权试点。“赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限；推动义乌优化机构设置和人员配置。”
这次扩权只有义乌一家,主要内容是:在不改变其由金华市领导的管理体制的前提下,进一步扩大义乌市政府经济社会管理权限,以社会管理权限为重点,除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外,赋予义乌与地级市同等的经济社会管理权限。
义乌扩权后的权力到底有多大?沈建明向记者透露,根据他们的统计,在浙江,一个地级市大约具有大大小小的审批权力有1000余项,而第五轮扩权强县将下放义乌市经济社会管理权限618项。
其中包括继续保留原有扩权事项524项,新增事项94项目。
“也就是说,义乌已经具备了1000项权力中的600多项,而且这些权力多为‘真金白银’。”沈建明认为,“通过扩权,义乌已基本上具备了地级市政府所具有的权限。
现在义乌的书记和市长甚至都是副厅级,属于省直管干部。”
沈建明透露,义乌在此次强县扩权以后,事实上在浙江省已经获得了“十一加一”的地位,即在浙江省11个地级市以外,义乌作为唯一的县级市,在浙江省级计划中单列,浙江在经济发展各项计划指标的分配安排上(如土地指标、金融指标等),义乌也得到了单列。
“对于义乌来说,扩权所带来的最直接的好处就是审批环节的减少,办事效率的提高。”义乌市委办公室副主任施文臻一语点破玄机。
权力的扩大给义乌带来的好处是显而易见的。仅从一个数字我们就可以看出来:目前,义乌人均GDP超出浙江人均水平1倍,超出全国人均水平6倍。
扩权后的烦恼地级市被边缘化? 与金华的关系问题,至今仍然成为义乌的官方禁忌,多数都不愿意谈。义乌市委一不愿意透露姓名的负责人告诉记者:“市领导曾有明确指示不让我们再谈这个话题”。
权力的扩大让义乌继续保持着快速的发展,但也让义乌尝到了扩权后的种种烦恼。
根据试点意见,规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等权限仍然被地级市金华所保留,这就意味着,义乌市的发展,至少在短期内将仍然摆脱不了“大义乌、小金华”的格局。
与金华的关系问题,至今仍然成为义乌的官方禁忌,多数都不愿意谈。
“由此可见义乌与金华关系的微妙。”浙江省委党校教授,政治学研究所所长何显明透露,不仅仅是与金华的关系问题,其地级市与扩权县也存在或多或少的矛盾。
坊间曾传闻嘉兴谋划把下辖五个县(市)全部改成区,从而规模扩权强县的影响,但后来因为反对声音太大,没有能实现。 不仅仅与地级市的关系问题,义乌扩权后与周边兄弟县的关系也变得越来越微妙。
何显明认为,这当然并不仅仅是因为扩权的关系,“却在提醒我们,原来讲,地级市不好,一个重要的原因就是市与市之间的行政壁垒,但省管县以后,却有可能演变成县与县之间的行政壁垒。”
“县级扩权后,如何建立协调区域重复建设的机制问题成为迫切需要。”在沈建明看来,有矛盾是正常的,随着改革的深入,体制的理顺,这一矛盾正在逐步理顺。
“我认为,浙江的省直管县改革已进入攻坚阶段。原来试点时涉及的地级市不多,还好协调,现在是全部11个地级市,需要魄力和智慧。必须拿出决心来做。”
关于如何妥善解决省直管县后的地级市发展问题?沈建明透露,浙江确立了几个改革基本点,第一就是地级市不能通过配置县的资源来发展自己,地级市的发展要靠自己。
“但有一些地级市发展空间不够,确实需要扩大辖区,浙江就通过调整行政区划来解决这个问题。
” 比如,原来的杭州兼并萧山、余杭,金华把金华县改成区,目前浙江的这种调整已经基本到位。 被误解的省直管县 省直管县并非只是权力的再分配,它的本质在于发展县域经济从而富民,让老百姓过上好日子。很多人都在关注浙江的省直管县,但却鲜有人知道浙江正在进行的省级审批事项的削减,这个削减并不是把行政审批权放下去,而是直接减掉。
“正在进行的浙江第五次扩权强县并没有把义乌试点的权限全放出去。”何显明再次提醒记者注意。“其实,浙江多数的县并未获得义乌试点时的权力。”
“从县域经济发展的角度讲,这样的思维方式还是一个传统的管多管少的问题,省管县并不是一个管的概念。”沈建明却认为,“我们搞这样一个制度安排的目的是想解决县域发展的问题。”
事实上,义乌的经济总量并不太大,去年有400多亿,和东莞的虎门镇差不多,财政收入也不多,去年69亿。
“但义乌是放水养鱼,财政收入保持一定的增长比例,收到一定程度就不收了,比如收到第三季度就已经完成征收计划,那第四季度就不收了。”
“这是一个什么概念?这意味着义乌真正理解了省直管县的本质,那就是让老百姓过上好日子。”沈建明认为,“省管县不是着眼于管,谁来管,反而是一个松绑的概念,不是省能管得好,市就管不好的问题。”
“在松绑的层面上,是政府转变行政职能的契机,我们需要在政府职能转变的层面考虑这个问题。”
沈建明提醒记者,其实很多人都在关注浙江的省直管县,但却鲜有人知道浙江正在进行的省级审批事项的削减,这个削减并不是把行政审批权放下去,而是直接减掉。
“我理解这是一种更高层次的放权。”
浙江从1999年开始,连续搞了三次革命性的减权。省级审批权限从3251项锐减到630项。“正是审批事项的削减才给放权提供了可能,浙江审批事项改革是省直管县的前提,而且这两个进程是一个相辅相成的过程。”
“很多人觉得省直管县是权力的重新分配,其实根本不是这个概念。”
沈认为目前的浙江模式,在中国各个省市都可以借鉴。“我们的改革就是调动积极性。多给县一些积极性、发展权,理论上它会发展得快一些。”
第五次扩权规模堪称宏大 这一次扩权强县是在总结义乌经验的基础上分批、分步,全面放权。其他县市虽然没有义乌这么“幸运”,但也获得了地级市的近半权力。
所谓“扩权强县”,通俗地说,就是“省直管县”。这意味着减少地级市对县(市)政府的管理权,由省级政府赋予县(市)级政府更多的经济社会管理权。
鼓励推广省直管县成为今年新出台的中央一号文件最大亮点。文件指出“稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。”
“我不敢肯定,但浙江的经验肯定推动了中央省直管县政策的出台。”沈建明对浙江省直管县的成效很有自信。
目前,浙江正在进行第五次扩权强县试点,总的原则是权能放就放。
“这一次扩权强县是在总结义乌经验的基础上分批、分步,全面放权。按照要求,这一轮扩权强县改革将力争在4月底前完成。”但沈建明也透露,“具体文件还没有下发。”
“因为这些权力并不是每个县都需要,要区分弱县、强县和中等县三个层次来分层次放权。”“我理解,浙江第五次放权以后,省、市、县的关系应该就理顺了。”
其他县市虽然没有义乌这么“幸运”,但也获得了地级市的近半权力。浙江采取同步扩权、分步到位的做法,将经义乌试点一年后行之有效的349项扩权事项,连同新增与经济社会管理密切的相关事项94项,共443项经济社会管理事项,下放给义乌之外的县。其中省里下放的311项。
在大张旗鼓放权的同时,浙江省法制办等部门也总结前四轮试点经验,计划出台《浙江省扩权强县若干规定》,谋求从法律上厘清省、市、县关系,避免在省直管县过程中出现相互“打架”。
据浙江省法制办不愿透露姓名的有关负责人介绍,从去年11月份开始,这个规定已经是三次征求意见,每征求一次,都要大改一次。
“我们原来还想一步到位,出台地方法规,而不是现在这个立法级别较低的地方规定。”
这位负责人告诉记者:“但因为义乌的试点经验在铺开到全省时,放权项目有所保留,所以省里认为还是分步走比较好,先出规章再出法规。估计大约一年左右,全面扩权强县后,再行制定。”
“浙江之所以要出台此类规定,是因为浙江在原有试点过程中,已发现执行省直管县改革中的问题。”谙熟浙江省直管县内情的何显明认为,“省直管县最难点就在于权力的重新配置,从法律法规上来予以规范是必须的。”
“在中国,县一级政权非常关键。是中国政策宏观到微观的转折点,相对于乡镇,县级政权完备得多,它是中国条块行政体系最根本的结合点。”
何显明认为,“县级政府的行政自主性是最强的,省直管县最能调动的就是县级政权的主动性。”
义乌就是这样一个政府主动性非常强的县。
再突破的可能性 “中央的态度表明,各省可根据实际情况推行之,现在非常鼓励这个事情的背景也已经很清楚。”“从改革魄力上说,我倒是觉得广东可能更先突破。”
中央一号文件虽然明确提出,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。此后,是否能够最终实现行政上的省直管县是大家最为关注的热点。
一直走在省直管县改革前沿的浙江此次能否再突破?
“从目前浙江的情况看,还处于放权阶段,如果要实现行政上的省直管县还需要更大的政治魄力和智慧。”何显明分析,“从改革魄力上说,我倒是觉得广东可能更先突破。”
最早提出进行省直管县改革的国家行政学院张占斌教授有着自己的看法,他认为虽然中央并没有明确确定哪个省为试点,但却更具体地提出了推行省直管县的问题。
“中央的态度表明,各省可根据实际情况推行之,现在非常鼓励这个事情的背景也已经很清楚。”
“通过省直管县解决农村问题,通过发展县域经济坐稳基层,使全社会更加和谐。可以说,国家是从战略上考虑省直管县的问题,从注重城市到转向‘三农’。这也体现了中央的决心。”
“浙江积极探索的省直管县模式,对‘三农’非常有好处。浙江城乡统筹做得好就是因为省管县。”张占斌认为有条件进行省直管县的地方有几类:一类是像义乌市这样的县级市；二类是有历史矛盾遗留的地方,需要理顺关系的也可以省直管；三类是一些粮食、油料、棉花和生猪生产大县也可以率先省直管。
“目前的情况下,中央也可以配套进行‘县改市’,重新启动原来停止审批的‘县改市’工作。”张占斌还认为,在现有行政体制下,省直管县可能管不过来,所以管的方式确实需要发生转变,那就是减权,这样管一两百个都有可能。
“省直管县不是一天两天能搞定的,如果最早从浙江算起,也有20多年的历史了,这应该是一个渐进的过程。”
何显明估计,“近期浙江在行政省直管县改革上,应该不会有什么重大动作,因为按照惯例,如果要动,一般会选择在政府换届前搞定比较好。”
张占斌透露,与浙江的改革相呼应,目前已经有不少省份在低调地搞省直管县改革,这或将有新突破。
(吕明合对本文亦有贡献) 南方网投票选举
广东最应省直管县的十大地方 评选办法及说明:
1、副省级的广州和深圳下辖的县级单位不参加评选。
2、经济特区珠海市、汕头市下辖县级单位不参加投票评选。
3、每个地级市抽出一个或几个具有代表性的县级单位参加评选。
4、地级中山市、东莞市不参加评选。
此次投票选举是网友自发行为,为民间的性质,不代表官方及本报意见。
浙江省委政研室副主任沈建明建言———
省直管县广东完全可走新路 记者:现在浙江省直管县改革的阻力大不大?
沈建明:在浙江,这种阻力并不大,这么多年的试点,公务员队伍的心理准备已经很充分。大家也已经意识到这种改革是大势所趋。当然,任何改革都是人的问题,妥善解决人事问题很重要,目前在浙江,县委书记、县长都是省管干部,有些强县的“一把手”甚至都是副厅级干部。不过,如果副处级以下的干部都由省委组织部管也不现实。
记者:那又如何处理省直管县后的市县关系?
沈建明:在这个问题上需要做一定的探讨和突破,浙江的实际情况表明,在处理新的市县关系上,需要建立新的协调机制。在中国县域一般作为农村区域概念,但浙江和广东的珠三角地区一样,正在从农村经济转向城市经济,县域是统筹城乡的基本单位。我们理解,中心城市是战略平台,县域是基本单位,两个中间有协调。
所以说,扩权后,需要各自为政,但又不能完全各自为政。其实中山和东莞就很好地解决了这个问题。在关系处理不清楚的时候,直接把县升格是个好办法。
记者:又如何处理省直管后的县与县之间的行政壁垒问题?
沈建明:浙江的做法是用主体功能区作为红线去衡量各个县域的发展。浙江目前正在进行主体功能区的划分,等国家发改委批准后就可实施。比如,你这个县被划分为生态地区,你就要按照生态区的定位要求来发展。
这就厘清了县域之间的项目打架的问题,也可以突破县域的发展壁垒。扩权强县并不是要每个县都变成萧山,都变成义乌。
记者:你对广东的省直管县改革有什么建议?
沈建明:广东的镇域经济太厉害了,所以,广东的着力点应该是发展镇域经济。浙江虽然也在搞强镇扩权,但根本没有办法和广东比。
区划调整追求多元模式,全国只有一种体制是不现实的,比如,撤并乡镇可能适合比较落后的地区,但浙江却在扩权强县的同时,搞起了强镇扩权。
浙江省直管县改革最核心的经验就是面向实际的市场化。所以,广东也应该根据自己的实际情况来选取改革方向,完全有可能走出省直管县的广东模式。
记者:像广东这样一个大省如实行省直管县,要管那么多县,管得过来吗?
沈建明:省管县不是着眼于管、谁来管的问题,反而是一个松绑的概念,不是省能管得好,市就管不好的问题。关键是放权和减权,放权的同时又减少了权力,自然也就不存在管不过来的问题。
本报记者胡念飞胡亚柱
(本文来源：南方日报 )
[ 此帖被papa在2009-07-13 03:23重新编辑 ]
