方舆 - 南部 - [转载]新解：顺德赋予地级市管理权限及单列市、县详细剖析！

只看楼主倒序阅读 0 发表于: 2009-09-15

       2009年8月20日，广东省委批复佛山市委，赋予顺德区部份的地级市管理权限。批复一发出，立即引起社会各方特别是禅城、顺德两地人民的热议，有人叫好，有人担忧……在广东发展论坛上，禅城、顺德两地网友争论甚为激烈，究竟省委这次的决定，对于佛山、顺德来说，是好是坏？这里先说明，本人是地道的顺德市民，在下面，撇除个别偏激的想法，发表一些个人的见解。
一、首先肯定，禅城、顺德两地并非敌视关系，也不是管与被管的关系，准确来说，无论从现状和历史上，都是“没什么关系”。
这里我用禅城来代表未合并前的佛山，避免混淆。大概500年前的明代，自“顺德之父”黄萧养起义后，朝廷授予顺德这个称号，意为“顺天应德”，以平息起义。而顺德这块地方，是从南海、新会割出一部分组成的（大部分是南海），因此顺德与南海渊源最深；而禅城，历史上一直以来也是南海的一部分，因此也与南海渊源最深。但纵观禅城、顺德，从来就“没什么关系”，或者说联系并不大。因此，大家可以看出，目前禅城、顺德无论在思维方式、管理模式上都有很大差异。这就是由于长久以来“没有什么关系”造成的。

二、对省委的决定，应当先感谢一批领导和顺德人民。
感谢改革开放总设计师邓小平，如果没有您，顺德就不会有改革开放30年的骄人成就，如果没有您，顺德就没可能多次成为国家、省试点城市；
感谢汪洋书记，以极大的魄力选择了顺德这个地方作为试点；
感谢时任顺德市市长冯润胜等一批老干部如实向省委反映顺德的窘况，直接说清顺德当今发展的利害关系；
感谢中央党校竹可立等专家的专业意见，指明顺德目前存在的困难和行政体质上的弊病，为省委决策提供了重要的参考；
感谢林元和书记和陈云贤市长深明大义，切实体察顺德实际困难和民情，为顺德争取试点推波助澜；
感谢刘海书记，将南海改革模式带来顺德，为顺德人民谋利益。
感谢顺德人民，多年来一直敢为人先，多方争取，我们的声音省委一直都是能听到的，才有今天的结果。
其实还有很多在幕后做过大量工作的同志，就不一一道来了。

三、平心静气面对顺德遇到的困难。
先看一段资料：自从1992年—2002年，顺德经济发展一直是中国县域排头兵，但其并入佛山后，经济发展后劲不足表现越来越明显。2003年，并入佛山后，顺德GDP依然高速增长，2006年达到1058亿，成为中国首个产值超千亿的县级经济体，但与同是广东四小虎之一的东莞相比，上升势头明显放缓。2002年，两地GDP之比为0.69：1，但差距逐年拉大，到2006年变为0.40：1。2000年至2003年，它曾连续四年称雄，2004年被江苏昆山甩在后面。虽然从2003年开始，顺德经济发展速度高于全国，但是比起江浙的县区经济实体，其优势不再。从2005年开始，在全国百强排名中，曾经是冠军的顺德被江苏昆山赶超。其GDP等经济指标，也被昆山等江浙县区域经济实体赶超。
看到这里，很多人将顺德逐渐失去的优势全部归咎与目前行政体制。此次省委决定赋予顺德部份的地级市管理权限，未必是对佛山管理模式的否定，而且为顺德放开手脚改革给予便利而已。
（一）顺德发展变慢的内在因素。
究竟为什么顺德会发展越来越慢？这个首先要看看顺德本身存在的问题，然后再在外部找原因。这里引用刘海书记接受记者采访的三个因素，相信不解释大家都明白：
      1、在交通方面，目前顺德的交通犹如一个“铁桶”，内部发达，与外部连接却仍待加强，难以支撑未来发展；
      2、尽管形成强大的制造业体系，但目前还是以传统的劳动密集型为主；
      3、同时由于改革较早，社会矛盾暴露得较多。
（二）行政管理体制因素。
正如顺德大部分人认为，原有的行政管理体制，的确对顺德经济发展起到很大的限制作用。从何说起呢？这里仅举一例。自从顺德设区后，不少大型项目，都需要到市一级部门审批，浪费了行政成本，明显加长了经济运转周期，从而在人为上拖慢了经济发展速度。

四、选择顺德作为试点的真正原因。
这里先引用汪洋书记的话，“在破解科学发展观难题上，顺德遇到的挑战最早，破解问题的能力最强，实现科学发展顺德影响最大”。但事实上是不是这样呢？当然，上述原因是最主要、而且也是正确的，但真正的原因并不止这些。
（一）无论中央、省、市等，在选择试点工作上，按照惯例，必定选择容易出成效的地方，这是选择试点的根本原则。
这是不宣的事实。按一般理解，成为试点，就是说允许失败。虽然汪洋书记说过“宁可改革失败，也不能不改革”，但在中国，凡是被选中作为改革试点的，都是不容许失败的。一是如果试点改革失败，不仅难以向上级交代，也难以向全省人民交代；二是试点是要出成效、出经验，然后在其他地方铺开，如果失败了，岂不是白干？那么在省、市、区等推进这项工作的人员能力也是值得质疑的。
基于以上等原因，一旦被选定为试点，当仁不让是不能失败的。因此，当时我们的刘海书记在科学发展观试点工作动员大会上立马向汪洋书记表态，“顺德一定能交上满意的答卷”。这是源于省委对顺德的信任，而省委、区委都已经心里有底。正因为省委评估过顺德容易出成效，才选择顺德作为试点的。下面围绕这个原因详细分析。
（二）为什么选择顺德作为试点。
      1、顺德有“一点”政治优势。当年邓小平南巡，就到过深圳和顺德，然后深圳、顺德就被定为试点，这是附近其他城市无可比拟的先天政治优势。在当代，正因为只有邓小平同志才具有的巨大影响力，顺德才有了90年代经济的腾飞。因此，省委选择试点的时候，首先必定想起深圳和顺德，果然不出所料，这次也如常选择了这两个城市作为改革试点。
      2、顺德试点经验丰富。上世纪80年代以来，顺德历经省市多次改革，可以说经验相当丰富，例如说政府的大部门制改革，对于顺德不是什么新鲜事，顺德早在92年的时候已经改革过一次。这次再给予顺德试点的机会，顺德当然是轻车熟路，各项工作都容易开展。
      3、顺德经济基础好。虽然，目前顺德已不是当年的百强县首位城市，但在县（区）级城市，仍有具有很大的影响力。评价一个试点成功与否时，以目前的模式，当然最重要的就是经济指标，可以预见，以顺德目前的经济基础，在经济指标上完成任务，完全是不成问题的。因此，省委也乐意选择顺德。
      4、顺德人务实、勇于挑战突破自我的本性，符合试点的要求。“少说话、多做事”，一直是顺德人的格言。曾记得，汪洋书记在全省科学发展观动员大会上说过，全省目前就只有“干”，在这点上，顺德人完全符合汪洋书记的要求。那时候，说不定在试点问题上已经考虑顺德。至于顺德人勇于挑战、突破自我、敢为天下先的问题，汪洋书记在大会上也说过不少，其中“破解问题的能力最强”就是最好的概括，这里就不再详述。
      5、顺德争取试点的呼声极高。对2003年五区合并，顺德人民包括时任顺德市市长冯润胜等一批老干部对此表示不能理解，不过既成事实，现在就别提了。在广东发展论坛上，在顺德是否作为单列地级市的投票调查中，投票超过40000人，结果99％投了赞成票。在省委决定选取顺德作为试点前，无论顺德政府、民间都出现要求恢复地级市待遇的呼声，从这点上，可以断定，省委已听到不少。
其实，我认为内在原因还有非常多，但基于以上5个理由，广东省委来了个顺水推舟，卖个人情给顺德，赚了不少民望。

五、省委批复的内容分析
   这里，先看看省委批复的核心内容：“……同意在维持顺德区目前建制不变的前提下，除党委、纪检、监察、法院、检察院系统及需要全市统一协调管理的事务外，其他所有经济、社会、文化等方面的事务，赋予顺德区行使地级市管理权限……”。我们对核心的几句话进行详细分析。
   （一）“同意在维持顺德区目前建制不变的前提下”。
   为什么要这样写？原因很简单，这是由于根据中国法律规定，凡是地方行政区划调整，是需要国务院批准的，省委并没有这样的权限。因此，即使省委要顺德作为单列地级市或者县，也是没有这样的审批权限的。另外，众所周知，中国每次例如“三个代表”、“保持党员先进性”、“科学发展观”的官方学习活动，周期一般是半年或者一年，省委将顺德定为科学发展观学习活动试点，要在短时间内出成效，省委第一个想到的就是要改变顺德目前的管理体制，但要提请国务院审批，一是时间周期长，即使批准下来，可能活动也结束了，那么试点就没意义，也让人质疑省委的办事效率；二是即使提请国务院，考虑到诸如珠三角一体化、广佛同城等问题，也未必批准，这样就如我们所说的“啥折腾”；三是还有一个重要因素，将在后面顺德作为单列市、县可行性分析中详细阐述。于是，省委才如此下决定，“同意在维持顺德区目前建制不变的前提下……”，通过灵活变通，不仅体现了省委的魄力，重要的是使改革阻力减到最小，也使赋予顺德地级市管理权限成为可能。
   （二）“除党委、纪检、监察、法院、检察院系统”。
   原因很简单，这是有上述“同意在维持顺德区目前建制不变的前提下”衍生出来的，既然建制不变，那么党委、纪检、监察、法院、检察院系统自然也使佛山市统一的。2001年，国务院批准赋予顺德地级市待遇时，基本也是“除党委、纪检、监察、法院、检察院系统”这样描述的。另外，除党委外，其他纪检、监察、法院、检察院等，不会对经济没产生太大的影响，而且考虑到便于监督，不下放也是理所当然了。
   （三）“及需要全市统一协调管理的事务外”。
   这是批复中最大的保留之处。在2001年国务院的批复中，并没有这句话。目前，顺德的财政、规划、国土、公安、住房公积金等不少重要职能，已由佛山直接统管。换句话说，如果这些职能佛山市委以“需要全市统一协调管理的事务”的理由不放到顺德的话，那么顺德这次所谓的赋予地级市管理权限就形同虚设。
其实，我非常希望自己这点分析是完全错误的。在这里，顺德政府和顺德人民只希望佛山市委能深明大义，能下放的就完全下放，已往认为不能下放的也要想办法下放，这才叫解放思想。昆山也是苏州市辖下的区，为什么发展如此快，其中一个重要原因是苏州市政府对昆山的干涉很少。希望佛山市政府也明白这一点。
   （四）结论
   当你看到上述的分析时，也许有点悲观。但是，可以肯定，赋予了部份地级市权限的顺德，肯定比2003年后的境况要好，但好到那里？这就需要佛山市政府来决定了。另外，既然省委如此信任顺德，我们就应该充满信心，这次干好了，将会为下一步省直管县提供经验，那么顺德被省直管也不是不可能的事情。

六、顺德作为单列地级市、县的可行性分析。
自从2003年顺德合并到佛山以后，这是全体顺德人民非常关心的问题。不少外界认为，这是不可能的事情，前段时间在广东发展论坛看到某位禅城的朋友例举顺德不可能再成为单列市、县的N种理由，表面上很有道理，下面我提出一点个人见解。
（一）珠三角一体化与省直管县模式的影响。
在珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）第十点“再创体制机制新优势”明确提及“……适应经济社会发展需要，选择有条件的地方合理调整行政区划”。很显然，珠三角将会有地区进行行政区划调整。但关键是选择什么地方而已。而且，整个规划围绕的都是强县、强镇的思想。在下一步省委将推行的省直管县模式，此次顺德实行的试点工作，就是省直管县的一种尝试。
因此，从珠三角一体化推断顺德不可能单列的原因，未免太武断。而且，顺德目前开展试点工作，关键是要看成效，如果成效大，那经验一定会在全省铺开。但细想一下，如果铺开的话，难道要各个县都成为相关地级市辖下的区？但这个是不可能的。最大的可能是顺德变成市、县或者是等同于市、县的管理体制。这样才有可比性和借鉴性，相信这点省委是已经想到的。
通过上述这样分析，难保选择行政区划调整试点时，会顺其自然地选择顺德。
（二）地级市断定将成为过去式。
不少人甚至是专家从地级市设置违宪上，指出地级市应该予以撤销。我不是法律工作者，不从这个方向论述。其实很简单，目前体制下，国务院、省当然是必须设置的，而县千百年来是中国政治建制的基本单元，也是不能撤销的。但地级市呢？地级市本来就是新中国建国后一个“历史遗留问题”，在管理职能上，其实与县级政府是重复的，这样设置的层级，在多年的发展看来，是严重影响生产力发展的，用马克思哲学上表述，这是落后的生产关系阻碍了生产力发展。当然，地级市声称能更好统一协调地区的发展，但目前珠三角一体化、广佛同城方案都出来了，由省直接与各县、区协调即可，中间少了一层转递反而更好。因此，地级市这样的设置注定成为过去式。
（三）撤销地级市的步骤分析。
按照目前的态势，若要撤销地级市，结合省直管县，省委很可能会分两步走。
第一步，保留地级市，而地级市辖下的能独立管理的各个区、县脱离出来，由省直接管理，而剩下的地级市也直对省，只不过和县的称谓不一样，其他都一样。
第二步，除了能升格为“直辖市、较大的市”的地级市外，其他地级市通过调整，或者合并到其他县，或者转变成县即可。
   （四）佛山市的去向分析。
既然上述提出地级市将很可能被撤销，那么佛山市的去向又如何呢？这其中有两种可能：一是佛山市被撤销；二是佛山市成为国务院批准的“较大的市”。这两种可能性是相互关联的，如果佛山成为“较大的市”，那么佛山市当然不会被撤销，仍然叫佛山市；如果一旦国务院没有批准，那么佛山市就很难逃脱被撤销的命运。
   1、成为“较大的市”。
（1）可能性分析。
   2008年，陈云贤市长在接受记者采访时表示，由于国务院自1993年开始就已经停止了“较大的市”的审批，佛山现在“旧事”重提，要达成这一目标肯定有难度，目前还不好说有什么实质进展。但是，国务院法制办对佛山的做法已经表示肯定。他们认为，这件工作已经停了这么久，佛山再次提出申请，如果能够促进‘较大的市’重新开评，是很有意义的（事情）。陈云贤市长指出，从经济实力、城市规模、区域影响力、政府法制建设等方面指标来看，佛山市已经超过目前被评为“较大的市”部分城市，已经具备了“较大的市”的基本条件。因此，建议国务院批准佛山市为“较大的市”。
凡是申请“较大的市”的地级市，主要瞄准的就是“较大的市”拥有的立法权，佛山也不例外。然而，在目前珠三角一体化的环境下，具体到广佛同城规划，佛山再提“较大的市”似乎有点是一厢情愿，既然是同城，很多问题可以通过广州、佛山两市协调解决即可，如果申请个“较大的市”另起炉灶，涉及的也是行政区划，是否当中会有不少问题，这是很慎重的问题。还有一点重要的原因，国务院已经1993年停止了“较大的市”审批，一旦为佛山开了个头，全国不少地级市即蜂拥而至，这也是国务院应该考虑的问题，因此国务院也会在此事非常慎重。
还有，现在全国都在推省直管县，而这种“较大的市”，要国务院拿起来新批一个，好象也比较牵强附会。
通过上述种种分析，在目前政治气候，佛山市成为“较大的市”可能性较低。
（2）成为“较大的市”，五区的去向。
“一切皆有可能”，万一国务院批准了佛山的申请。那么，最可能的结果就是佛山维持五区的建制。原因很简单，成为“较大的市”后，在法律上也站稳了脚跟，有了自己的立法权，市委市政府也应该解放思想，以全新的理念，去做好五个区的经济发展，届时，省委肯定也会持观望态度，看看市委市政府做成如何再说。
当然，这种情况下，顺德要成为单列市、县几乎不可能。
   2、佛山市被撤销。
如上述分析，如果佛山市不能成为“较大的市”，很可能面临被撤销的命运。原因如下：
（1）从缩短层级管理，节约成本来看，市一级理应被撤销，这点上述也分析过了。
（2）在广佛同城的大环境下，日后交流、沟通势必越来越密切，并为合并佛山市铺路。
第一，从广州市的发展、扩张来看，向北的从化、增城，向东天河、黄埔，向南番禺、南沙，而三个方向，广州都已做到了。那么向西呢？当然是朝着佛山而来，佛山拥有的经济实力和条件，无疑是令广州垂涎三尺，如合并了佛山（特别是其中南海、顺德），广州不仅大大增强了自身经济实力，也增强了叫板上海、北京等城市的底气，更重要的是，使广州申请成为直辖市可能性进一步增大。目前，广佛同城的战略，正中广州下怀。
第二，从历史上看，同城、融合等，都是合并前的标准信号。细看香港回归祖国，实际上香港已不能脱离对中国大陆的依赖，她的回归也是历史的必然。目前，广佛同城的规划中，实际上不少工程是广州为加快的地区融合而建设的，例如华南客运站等，那么当融合程度极高的情况下，合并也成为最大的可能性。
（3）佛山市被撤消后五区的去向。
若佛山市被广州合并或撤销，由于禅城、南海直接与广州市区相连，而禅城面积过小，很可能被合并到南海区，而南海区即成为广州市辖下的区，当然，也可能是禅城、南海合并后，为保留佛山的招牌，并称“佛山区”，然后归入广州；至于顺德去向，很可能由于广州极力争取，也成为广州的一个区。
（五）顺德成为单列地级市、县的可行性。
透过上述分析，顺德成为单列市、县可能性不大，但并不是说没有可能性。
一是可能顺德作为省直管县的模范，直接成为县，不考虑到广州合并佛山的范围。
二是上层意志决定顺德的去向。
这个原因是非常重要的。也是上述第四点第（一）点中没有详细说明的重要因素。在中国，大家都知道“政策先行”的道理，虽然上述分析了很多问题，但是上层意志却是起到决定因素的。这个因素也是不能按常理推断的，除非能准确把上层的想法。

综上，个人认为，下一阶段，顺德很可能将成为省直管下的一个县，或直接成为广州辖下的派出区。

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方舆-D03.英雄本色（107232302）

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十堰

只看该作者 1 发表于: 2009-09-15

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