应该撤销乡级和地级行政机构
随着我国改革的深化，经济体制改革已经进入攻坚阶段，与之相适应的政治改革、行政管理体制改革也已经必须提到日程上来了。我国臃肿庞大的政府机关已经越来越不适应新的形势，并且日益成为国家财政不堪承受的沉重负担。必须精简机构、精兵简政，实现小政府、大社会的管理体制，已经成为全社会的共识。但是，几十年来，我国进行过多次精简机构，但每次都是精简不久就重新又更大规模的膨胀，越减越多，形成恶性循环。据有关统计资料，我国解放初期，官民之比为1：600，已经比历史上其它时期增长了很多倍，（如我国西汉时期官民比为1：7945，盛唐时期为1：3927）。而50年后的今天，我国财政供养人员与总人口之比，全国平均水平已达到1：28。干部总人数则增加了80多倍。而且经济越落后的地区，官民比越高，在山西省32个发不出基本工资的县中，，有8个县官民比在1：20以下，有的县如大宁县为1：13，陕西省黄龙县甚至为1：9。
形成这种状况的原因，一方面是我国的政治管理体制造成的，每个地方都要有党委、政府、人大、政协、纪委、公检法、工会、妇联、共青团、武装部等十几套人马，麻雀再小，也要五脏俱全，一个县县级领导就要有四、五十人，配备公车二、三百辆，干部上万人甚至几万人。一个乡镇政府也要有二、三百人。如湖北省监利县总人口142万人，全县有县直党政机构99个，财政供养28481人；湖南省华容县全县总人口70万人，有党政机构85个，另有代管单位20个，财政供养1。5万多人。这样的县每年的财政收入都不够给官员们发工资，连吃饭财政都不能保证，负债累累。湖南省1999年调查，全省2000多个乡镇，平均每个乡镇财政供养人员达448人，负债面85。4%，全省乡镇共负债85。4亿元，每个乡镇平均负债363万元，最多的达5111万元，近几年更是大幅度增加。全国2470个县（市）级单位，40%以上是赤字，平均每个县（市）按保守估计负债也达2—3亿元，加上333个地区（市、州），44800多个乡镇的负债，总额已达上万亿元（有的媒体说中国县级财政亏空已达3万亿元，2002年6月2日财政部长项怀诚在沪表示没有那么多。但具体数字未肯透露。）这样庞大的机构、沉重的负担老百姓和国家财政都已经实在负担不起了。另外，干部多还造成体制性干扰多、扯皮多、内耗多、收费多、浪费多、审批多，工作效率大大降低，官僚主义更加严重。官多车也多，吃宴会也多，全国仅行政干部的“官车”一项费用，一年就需4000多亿元，公款吃喝也要2000多亿元，何况官员们还要房子、电话、手机及各种福利待遇，还要开会、考察、出国、公款旅游，还要搞政绩工程，老百姓如何承受？特别是县乡级财政负担主要都是压在农民头上，使我国日益严重的三农（农民、农村、农业）问题更趋严重，已经到了非解决不可的地步了。
另一方面，我们每次精简都不能奏效的原因是我们的改革不到位，只减和尚不拆庙。而任何官僚机构都有强烈的膨胀欲望，希望不断扩大自己的权力和寻租范围，庙在方丈就会不断修庙招和尚，使机构越来越庞大。所以，要想精简人员，必须首先精简机构，精简管理层次，并且从法律上使之永不能恢复才行。因此我们认为，我们已经必须彻底精简我国庞大、重复、低效的行政管理机构。现在，中央国家机关已经进行了大幅度精简，地方则只是精简了少量人员（一般为20%），距实际要求相差还十分悬殊。特别是与农民利益最直接的乡镇，省、地、县精简人员层层下放，乡镇成了最后的接收站，旧人未退出，新人又挤入，致使乡镇机关严重超编，还在膨胀。而自古以来，我国历史上，乡从来没有成立过一级政府机构，国家行政机关都是最多只设到县。农村社会管理一直是以农民自治管理为主要方式，而且一直是保证中国社会稳定的最主要原因之一。反倒是历代统治者对农村统治最深入，官僚机构最庞大，苛捐杂税最多的时候，农民才起来造反。因此，最近很多媒体和专家学者发表文章，建议撤销乡级政府和财政，我们认为是非常必要和正确的。我国现有44800多个乡镇，财政供养人员约1280万人（包括离退休人员和教师），平均每个乡镇近300人。大多数乡镇机构靠收费和罚款运转，依靠向农民摊派过活，撤销了乡级政府机构，就可以大幅度减少政府机关和干部人数，大大减轻农民负担，增加农民的自主权，是利在千秋的大好事。而且随着我国城市化的加快，农民人数将大幅度减少；随着市场经济的建立健全，农村生产组织也将完全改为由农民自己组建的各种经济组织、经济联合体以及社会中介组织来承担。这些都说明乡一级政府的存在越来越没有必要。当然，一些乡镇干部为了自己的权力和饭碗，一定会极力反对，诉说他们的工作多么重要，必不可少，如果撤销了乡政府会有多么严重的后果。千万不要听信他们的谎言！比起城市居民来，我国农村、农民有非常强的自治能力，除了纳税的义务，城市居民享受的社会保险福利农民从来没有享受过，完全依靠自己自力更生。现在，乡镇政府已经成了国家财政和农民头上沉重的负担，干群关系极为紧张，成了社会不稳定的重要因素，即使从税收、巩固政权的角度，它们也完全失去了其存在的意义。而我们是社会主义国家，立党为公、执政为民，按照江泽民主席“三个代表”精神，一切都应该从人民利益出发。撤销乡政府、还政于民，减轻政府和农民的负担，打破乡界限制，增大农村经济自由发展的空间，激发农民更高的生产积极性，促成农村的又一次大发展，正是符合广大人民利益的大好事，我们为什么不做呢！
另外，我国宪法规定，我国地方行政机构的设置为：省；自治州；县；乡。根本没有地区一级。解放初期设置的地区专员公署也只是省的派出机构。然而几十年来，地区不断扩大自己的权力和机构，早已成为一级正式行政区。特别是推行市管县以后，地区纷纷改市，全国333个地级行政区截至2001年即已有262个改为了地级市，成为正式行政区划，设立了人大、政协等相关机构。而很多专家指出这其实是违宪的。地区一级行政机构也应该撤销。
纵观我国历史，自两千多年前秦始皇统一中国，分天下为36郡，实行郡县制以来，我国的行政区划一直以县为主，在朝代更迭中，县的建制始终基本稳定，变化最少。而且，地方机构始终以省（郡、州）、县两级为根本的、固定的、正式的地方行政机关，其它府、道、路、军、都护府等等都是临时的、游疑的、辅导监督或军事性质的组织。地方设两级行政机关的时间最长，如秦、汉均为郡县制；隋、唐均为州县制，宋代为路—府（州、军、监）—县三级，但路一级只是临时的、军事性质的区划（类似于现在的大军区）。明、清两代基本上是省—府（州、道）—县三级，其中道是不固定的，府（州）则一般只管二、三个县，管的人口还不如现在的一个县多。而且府、县经常闹矛盾，特别是府县同郭时。因此当时即已有很多人诟病，并有人提出应该撤府并县。一般只有乱世才增加管理层次，甚至达到四、五级。所以地方行政机构层次不宜过多，应以中央—省—县三级管理为宜，效率最高，矛盾最少，财政负担最轻。而且现在交通十分发达，通讯工具十分先进，从一个省的省会到省辖最边远的地区也只需不到一天，比过去从县城到县属偏僻乡村还方便，坐飞机则用不了一个小时。电话、手机、电脑网络可以随时随地通信息，省政府已完全有条件直接管理到县（市）。过去，交通、通讯联络十分落后，地方政府还可以只设两级，现在就更没有必要多增加层次了。从国外看，与我国国土面积相近的世界主要国家，如美国、加拿大、俄罗斯、澳大利亚、巴西等国，地方政府也都是设州、县（市）两级，一些面积较小的国家则是由中央政府直接领导各县、市地方自治政府。所以，我国改革地方行政机构，撤销地区和乡级政府，减少管理层次，也是符合世界潮流的。
但是，如果撤销了地、乡两级行政机构，就会带来一系列问题。如原有人员怎样安置，原有遗留工作和债务怎样处理，原有政权关系如何转移，怎样具体操作实施等等。下面我们就谈几点自己的建议：
一、 实施办法
1、乡镇政权的处理和移交
撤销全国44800多个乡镇政府，牵涉到一千多万干部的生计，几百亿元资产债务的转移处理，无数工作的移交，任务极其繁重。特别是乡镇干部会极力抵制，弄不好就会出乱子。所以一定要以稳定为主，妥善处理好人员安置和各项工作，以保证这项工作顺利完成。
乡镇政府撤销后，乡镇的行政区划根据具体情况一般可以仍然保留。原有乡镇政权的职能一部分可以上交县里，如公安、工商管理、税务、教育等等，由县里有关部门统一管理。原有站所的设置可以不再受乡行政区划的限制，按需要设置，合并调整。其它七站八所可有可无者一律撤销，必须保留者尽量改为企业，交农民自己经营管理。乡镇政府则改为乡镇管理委员会，由农民自治管理。乡镇管理委员会由该乡所辖各村全体村长组成，各村民选村长是法定委员，委员会推举一名村长任主任，2—3名村长任副主任，任期一年，均为兼职，一般应该由各村轮流担任，个别威望高、成绩显著的可以连选连任，但最多可以连任三年。管委会每月至少召开一次会议，研究处理本乡各项工作，平时则每周设两三天为固定接待日，由主任、副主任轮流值班，各村村民平日如有急事可直接去主任、副主任所在村里去找。乡党委则由各村党支部书记组成，推选一名支部书记兼任乡党委书记，管理办法同乡管委会。乡管理委员会、乡党委均不设常设机构，以减少开支。少量必要的行政费用由各村按人口、收入水平分摊。但村长、村支部书记都应由全体村民和全体党员普选产生，而不能由上级指派或推荐。
另外，在江浙、广东等沿海地区，经济已比较发达，农民居住的都是别墅式楼房，很多是一户就住一栋四五层的小楼房，一个村子看起来就像一个小城镇。而一个县管辖的面积却相对较小，只有一、两千平方公里，不足西北地区一个乡的面积，这样的地区乡的建制就没有必要再保留，可以完全撤销，由县政府直接管理村镇。
2、地区级政府的撤销
地区级政府（包括已经地改市的地级市政府）应一律撤销，除市辖区外，所管县和县级市均交省政府直接管理。原地区或地级市政府所在城市仍恢复为县级市政府。如有市辖区，根据具体情况可恢复为县，或撤销。也可改为市政府派出机构、街道办事处等，只设少量办事人员，不设人大、政协、公检法等一套政府机构。
但是各省原有的副省级特大城市，可以仍保留为副省级市，市辖区县（市）则均为县级。而且一个省一般只能有一个副省级城市，还必须是几百万人口以上的特大城市才行。
另外，当然，根据宪法规定设立的全国30个民族自治州也应该保留。
二、原有人员的安置处理
乡、地级政府的撤消牵涉面非常大，关系到一千多万干部人员的安置工作，必须十分慎重。前不久，据说某地被精简的乡镇干部就曾集体卧轨。虽然有人斥之为无耻，说上千万工人下岗失业还没闹，几亿农民收入微薄、没有任何社会保险福利，还有一、两亿农民实际上处于变相失业状态还没闹，你们不过是失去了官位，至少还有基本生活保障，有什么理由闹？但也有失偏颇。乡镇干部大都工资不高，很多人也没有什么特长，一失去职位就陷入困境，没有生活出路，特别是年龄偏大的更困难，不应该一下子推出去不管。从政权稳定角度，也应予妥善安置。但是省、县级政府现在也同样臃肿庞大，急需精简机构人员，不可能将这么多人都交给省县去安置。现在社会上就业问题十分严重，也不能全都推向社会。怎么办呢？我们认为，可以采取以下办法：
1、 拆庙养和尚法
即撤销乡地政府以后，原有人员30年工龄以上或距退休年龄不足5年的年龄偏大的干部一律按有关规定办理正式退休手续（包括病退）。其余人员基本工资照发，全部养起来，到退休年龄或工龄满30年再办理退休。这样一来精简的人员基本生活可以得到保障，但仍可以节约大批行政开支，就可以减少很多阻力。一些有能力、年富力强的干部，自愿退职去自谋生路，可以买断工龄，发给退职金，并给予优惠政策和适当补助。一些不甘寂寞，不愿意白拿工资的人员，可以各自发挥自己的特长，在不给农民增加负担，不向农民要钱的前提下，可以包村包户，帮助农民致富或解决遗留问题。做出成绩，农民认可的，也可以被选为村干部，原工资保留照拿。少数成绩显著的，在县政府干部缺员时，还可以选拔充实到县政府机关。这样绝大多数人就都能得到妥善安置。
2、 多出少进法
拆庙养和尚可以使被精简的人员稳定，撤乡顺利，行政开支减少，但吃财政的人员减不了多少，还要养起来，仍然是财政沉重的负担。要想彻底解决，就要逐步消化。我国现有几千万干部，每年按正常情况应该退休一、二百万人，如果我们每年退休十个人，只招收补充一个人，退十进一，除必须补充的少量高级人才外，各地区各单位都一律不得再招收吃财政的工作人员，自然减员都只能从原有干部中调剂补充，这样每年就可以减少上百万干部，持之以恒，越减越少，就可以逐步把原有人员消化，并在不产生社会震荡的情况下，逐步把我国庞大的政府机构精简下来。
3、 带兵进城法
现在我国农村贫困问题已经越来越引起全社会的关注，而解决这个问题的根本出路在于加快我国的城市化进程，减少农民数量。因为我国农民人均只有几亩耕地，即使再提高产量、改变生产结构，也不可能达到多高收入，而生产成本却远高于世界平均水平，市场也不能再容纳。只有绝大多数农民都城市化了，农村才能大幅度提高生产率和收入水平，实现现代化。但大多数农民世世代代居住在农村，文化水平较低，缺乏在城市生活的生存技能，所以很多人没有能力进城。而退下来的乡镇、地区干部相对来说文化水平较高，见过世面，门路较广。就可以发挥他们的优势，对农民进行各种形式的培训，提高他们的文化水平和技能，并把农民组织起来，寻找就业门路，在自愿的基础上，由他们带领农民进城打工创业，打出一片自己的天下。这样一来，既可以帮助农民致富，加快城市化进程，他们自己很多人也可能创出一番事业，成为民营企业家。而且他们因为仍保留干部身份，工资照拿，没有后顾之忧，干好了则自己也能增加收入，也就可以敢闯敢干，带领农民干出成绩来。
采取以上办法，就可以使原乡、地政府的工作人员基本上都能妥善安置，并且继续发挥作用。
三、原有资产债务如何处理
地、乡级政府撤销后，很多地方特别是乡镇政府负债累累，当然，也有一些富裕乡镇没有债务甚至有很多资产，如何处理好这些资产债务，是关系这项工作成败的关键问题。总的原则应该是欠的债一定要还，不能失信于民。也不能平调资产，引起纠纷。主要应该采取以下一些方法解决：
1、 清产核资，理清债务，分类处理
乡镇政府的资产除一部分可以留给继任的乡管委会外，其余能够拍卖的尽量拍卖，所得资金首先用于归还欠债，特别是欠农民的债务和欠企业的债务。如资不抵债，剩下的债务则可以分类处理。
A． 属于欠发乡镇干部、中小学校教师工资及行政事业费的，应由财政负责补发。
B． 属于因为修路、水利工程、市政基础设施建设欠下的债务应由国家基础设施拨款或国债专项款中解决。
C． 属于乡镇政府和干部公款吃喝玩乐等方面的欠帐，原则上应从他们工资中扣除。但由于乡镇干部调动很多，很多历史遗留的欠帐并不是现任干部造成的，所以可以根据具体情况由他们适当承担一部分，其他部分酌情处理。
据测算，撤销乡镇政府后，将乡镇政府所有的房屋、汽车、乡镇企业等资产全部卖掉，绝大多数乡镇的外债能够归还，剩下的欠发工资等内债则可能需要财政拿出一部分钱来还。但这些本来也是财政欠款，一次理清，就可以避免以后越积累越多，造成隐患，还可以从以后节约的大量行政开支中补回来。如乡镇资产多于负债，还清欠债后，剩余部分一部分应留给农民自治机构（乡管委会），其余交财政专项用于给精简人员发工资。
2、 改革财税体制
撤销乡、地级行政机构后，我国的财税体制也应该相应进行修改。现在，我国的财税制度很多都不太合理，很多应由中央财政负担的费用如地方驻军、武警部队的一些费用，国民义务教育经费等等都由地方承担了，转嫁给了农民。县以下的财政实际上也都是由农民承担。而早就应该取消的农业税至今仍未取消。我国入世后，根据WTO规定，发达国家对农民的补贴可以达到5%，发展中国家可以达到10%。我国是发展中国家，但对农民的补贴却只有2%，扣除农业税则为负数。解放后，我国长期依靠工农业剪刀差从农村获取了大量资金积累来发展工业，建设城市，并用户口壁垒堵住了农民进城的路，造成了农民的贫困落后，城乡差别继续扩大，国家早就应该从城市收入中拿出一部分反馈农民了。因此，农村财税体制已经必须改革了。我们认为，主要应该做以下改革：
A． 取消或调整农业税
2001年我国财政收入总额为16371亿元，其中农业税为300多亿元，只占2%，对国家财政收入并无多大影响，但对于贫苦农民来说，则是一个沉重的负担。因此已经有许多专家学者提出应该取消农业税。如果一段时间内还需要保留，则至少粮棉油菜果、畜牧、养殖业应该免税，农民自产自销到集市上出售自己种的农产品也不应收税。所收取的农业税也必须全部返还农村，用于偿还乡镇债务、农村建设等。
B． 县级以上财政支出均应纳入国家财政，不得再向农民收取摊派任何费用。而且在符合WTO规则的条件下，国家还应效仿其他国家的作法，加大对农民、农产品的补贴，增加我国农产品的竞争力。
C． 任何一级政府官员都不得再搞劳民伤财、没有效益的政绩工程，借机向农民要钱摊派。也不能再搞那种政府拿一点，企业拿一点，老百姓拿一点的三点工程。应该政府拿钱的事政府必须全拿，决不推萎，量入为出，实事求是，有多少钱办多少事，决不干那种没有钱也要办事，实际上把负担转嫁给企业和老百姓的蠢事。应该企业办的事则就交给企业去办，政府也不要越俎代庖，要按市场经济规律办事。
D． 国民义务教育是政府义不容辞的责任，农民也应该享受国民待遇，农村中小学义务教育应该由财政负担。过去，城市居民比农民收入高得多，却能享受义务教育，农民的孩子本来就上不起学，却还要承担农村中小学校的全部经费，不能享受义务教育，极不合理。并且成了县乡财政的主要负担和欠债原因。因此，现在各级人大代表、政协委员及有识之士都在强烈呼吁，要尽快改变这种状况，给农民以国民待遇，建议将教育税改为国税，不分城市农村一律按学龄儿童人数（不是学校数）平均分配，义务教育由国家统一办。教育经费不足则可以适当提高教育税，或者从新增加的利息税、个人收入调节税、股市印花税中调整一部分补充教育经费。而且由于过去国家对农村教育欠帐过多，还应该对农村教育经费给予大幅度倾斜。至于民办教育，则可以充分发挥民间和地方政府的积极性。有些地方政府财力充裕，重视教育，愿意对当地学校给予扶持和资助，更应该鼓励。
另外，现在，城市由于学龄儿童大幅度减少，正有大批中小学校逐步闲置下来，大批教师提前退休或被精减，而这些教育资源都比农村好得多，应该尽量发挥作用，充分利用。国家统一办教育后，进城打工的子女就可以就近入学，与城市居民子女享受同样待遇，不再交任何赞助费等。城市郊区的农民子女如有条件，也可以到城里生源不足的学校上学，享受同样待遇。精简下来或退休的教师如本人自愿，可以到缺乏教师的偏远农村去教书，保留城市户口和原单位人事关系，工资待遇不变，仍由原城市领取，并给予适当补助费，来去自由，退休后仍回原城市。这样既是城市对农村教育的一种支援，也是对这些教师的一种更好安置和对教育资源的更合理利用。对减轻农民负担也能起很大作用。
总之，取消乡、地两级政府是一件很大的事，需要做很多工作，于国于民都是一件大好事，势在必行。中央政府应该权衡利弊、审时度势，下决心把这件事提到日程上来，并且坚决干成做好。功在当代，利在千秋。这是九亿农民和全国人民的殷切期望，希望能在明年召开的第十二届全国人民代表大会上将这项工作列入议程，讨论落实。
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