继党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》之后,今年的中央一号文件再度锁定“三农”问题。两个文件充满了亮点,其中一个引人注目的亮点是确立了“省管县(市)”体制改革的路径。
这条改革路径包括了两个互相衔接的部分,一是在财政体制上推进“省管县(市)”改革；二是在有条件的省份,依法探索财政体制和行政体制统一的“省管县(市)”改革。财政体制上的“省管县(市)”改革已经有了20多个省份的实践经验,行政体制上的“省管县(市)”改革也有局部地方的探索。经验证明,“省管县(市)”对扩权强县、促进社会主义新农村建设具有重大作用和明显效果。尽管如此,在推进这项改革的过程中,仍有三大难点和三大重点值得重视。
管理幅度大小难以“一刀切”
难点之一是管理幅度大小问题。省级越过地级市直接管县(市),在管理体制上意味着减少管理层次、扩大管理幅度。这在理论上,有利于加快沟通速度、提高信息的真实性,也有利于降低管理成本、提高办事效率。但实际效果如何,还取决于管理幅度的大小。“省管县(市)”的幅度多少才合适呢?有学者认为50个左右最有效。我国目前有2700多个县(含县级市),按照一个省区管辖大约50个县算,我国的省级行政区划应该重新划分为54个。但实际上不能如此简单地操作,幅度的多少不能一刀切,起码要考虑如下因素:一是同一区域内县级单位原有经济水平:理论上是经济发达县越多,管理幅度可以越大,但实际上还必须考虑同一区域内发达县与落后县的比例。二是县级单位的自主权和能力:自主权越大、能力越强,意味着可以减少省级单位的管理工作量,因而管理幅度可以加大。三是同一区域内县级单位的差异性:差异性越大意味着调控难度越大,协调工作量越大,因而管理幅度不宜大。四是地理位置的接近程度和交通发达程度:如果县级单位之间的距离遥远,交通又不发达,理论上是管理幅度越小越有效,但实际上还必须考虑政治意义和省级之间的相对平衡。综合考虑这四个因素,改革的难度可想而知。
继续发挥城市支持和带动农村的作用将面临新难点
难点之二是发挥城市作用问题。1983年全面试行的“市管县”体制,对于密切城乡关系、促进城乡一体化进程,曾经起着巨大的推动作用。但也出现明显的弊端,如一些地级市随意扩张、变县为区,与县争资源、争土地、争项目,使县级单位的行政成本高、管理效能低。推行“省管县(市)”体制改革,有利于克服这些弊端,但如何继续发挥城市支持和带动农村的作用,将会面临新的难点:一是在财政上“省管县”、而在行政上仍然是“市管县”的情况下,地级市与县的矛盾会以其他方式表现出来。二是城市之间会出现“马太效应”,比较发达的城市由于甩掉落后县包袱而“锦上添花”,而比较落后的城市则会由于失去发达县而“雪上加霜”。这两种情况,都不利于进一步发挥城市的作用。不过,通过政策和制度安排,也许可以避免或减弱新的矛盾。
提高了省区综合调控难度
难点之三是县域经济调控问题。实行“省管县(市)”体制,将使县拥有大量的经济社会管理权限,加大县级单位作为经济发展主体的内在动力,一方面增强了县域经济发展活力,但另一方面将提高省区综合调控的难度。一是小宏观与大宏观之间的矛盾增加；县里筹集资金、增加项目,甚至安排产业结构有了更大的自主权,难免在投资方向、结构组合和发展速度上从县区经济发展的小宏观出发而背离省区宏观调控的目标。二是县区与县区、县区与城区之间的摩擦增加,其后果必然是妨碍横向经济的发展。三是县区自身的小局利益往往导致县级政府行为短期化,以致削弱长远发展的客观基础。
重点是界定各自权限、加强县级绩效考核、提高省级调控能力
基于上述三大难点的考虑,要重点注意的问题同样有三方面:
一是依法界定权限问题。实行“省管县(市)”体制,符合我国的宪法。但停留在宪法层面是不够的,还必须从地方组织法上进一步明确省级单位与县级单位各自的权限和关系,避免把改革变成财政上“讨价还价”主体的改变而已,使北京城里的跑“部”“钱”进,演变为各省城里的跑“厅”“钱”进；也可避免省级官员和县级官员滥用权力,给权力约束和监督提供法律依据。
二是加强绩效考核问题。财政上“省管县(市)”的直接结果是,县级单位的公共财政在额度上和支配权限上都会加大,因而绩效考核必须同步加强。为此,中央文件特别提出按照科学发展观和正确政绩观要求,把粮食生产、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定作为考核地方特别是县(市)领导班子绩效的重要内容,尽快制定指标,严格监督检查。除此之外,把财政管理纳入绩效考核体系是十分重要的。
三是提高省级调控能力问题。实行“省管县(市)”体制,在宏观调控主体上就只有中央部门和省级部门,所以,强化省级在承接中央调控目标基础上自主调控本省区经济社会发展的权力,提高省级调控部门的能力显得非常迫切
