作者：竺效 主题类号：D411/宪法学、行政法学 【 文献号 】1-633
【原文出处】《浙江省政法管理干部学院学报》
【原刊地名】杭州
【原刊期号】200004
【原刊页号】16～20
【分 类 号】D411
【分 类 名】宪法学、行政法学
【复印期号】200103
【 标 题 】乡镇政府派出“办事处”现象的法律思考——以浙江省余姚镇为研究模型
【标题注释】余姚镇位于浙江省余姚市（县级）境内，余姚市属于宁波市（地级）所辖六县市之一。
【 作 者 】竺效
【作者简介】竺效 浙江大学法学院西溪校区
【 正 文 】
街道办事处制度是一项具有中国特色的行政管理制度，同时也是一项重要的宪政制度。（注：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第3款规定街道办事处为市辖区、不设区的市的派出机关。）然而，法律制度的科学性要求和滞后性现状决定了街道办事处制度必须在适应中国社会发展的过程中不断完善成熟。改革开放以来，浙江、广东等沿海地区普遍出现了乡镇政府设立派出机构的现象，而余姚镇人民政府派出“街道办事处”这一现象格外引人关注。本文将以余姚镇“街道办事处”为研究模型，拟就这一现象的法律地位，社会功效、解决方法等问题作些探讨。
一、历史沿革
中国街道办事处最初的雏型是解放初期上海市区在原有的3-15保的区域范围内设立的区接管委员会的派出机构——接管专员办事处，1952年以后作为区人民政府派出机构性质的街道办事处在上海纷纷设立。1954年12月31日第一届全国人大四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》。纵观历史，中国的街道办事处历经探索初创时期（1949年10月～1954年12月）、立法及发展时期（1954年底～1966年5月）、十年动乱时期（1966年6月～1976年9月）、恢复振兴时期（1976年10月至今）这四个阶段的发展，（注：参见奚从清、沈赓方主编《城市社区服务》，浙江大学出版社，1989年9月版，第204页至第208页。）在全国历史大环境下，余姚镇“街道办事处”也大致经过了以下三个历史时期的发展。
1.建镇初期至60年代末的探索过渡时期。
这一时期，余姚镇从建立居委会后的管理实际出发先设立了居民点，后又划分为4个片，随后又依次经过了设立生产大队、管理区来间接指导居委会性质的组织的发展阶段，最后又实行镇政府直接管理的模式。这些“居民点”、“片”、“生产大队”、（注：此处“生产大队”特指余姚镇设置的用来管理由原先的居委会（52年3月～59年2月）改称的“居民小队”的机构。）“管理区”是余姚镇“街道办事处”的雏型。
2.70年代的初创时期。这一时期，为适应知青工作、治保工作，尤其是安置社会闲散劳动力工作的实际需要，出于便利管理、有利于工作效率的提高和解决镇内“居街战线”女干部工作岗位的目的，借鉴当时上海等大城市街道工作的管理模式，于1970年6月13日建立了红卫街道，随后于同年依次建立东方、东风街道，次年又建立红光街道，并于1971年在各街道成立革命委员会作为领导街道工作的机构。1977年撤销各街道革命委员会。1979年，按地域方位依次更名为西北街道、东南街道、东北街道和西南街道。（注：参见《余姚镇志》第46页、47页。）
3.80年代以后的发展完善时期。1988年7月30日，余姚镇人民政府根据余姚镇当时城市进程的具体发展情况增设了联盟桥街道办事处，并建立相应的党组织办事机构。1992年4月，浙江省调整县市以下行政区划，撤销区公所，扩大建制镇区域范围，适当并乡，当时，余姚镇四邻的丰南乡、城南乡、城北乡、丰北乡和双河乡并入该镇。根据余姚镇撤扩并以后的实际情况，为便于加强行政领导和管理，余姚市人民政府于是年5月29日批复同意设立城南等6个农村办事处，东南街道等5个城区办事处，“作为余姚镇人民政府的派出机构”。1997年余姚镇新成立了6个居委会，为进一步理顺关系，使各项工作的开展纳入正轨，余姚镇政府又于1998年5月6日向市政府请示建立长安街道办事。
余姚镇作为全国较早撤县设市的余姚市的市府所在地的镇，为适应当地城市化进程的实际需要，树立管理和服务城区居民社区生活的新型镇政府形象而作出了探索和努力，然而其美好的初衷和现行的管理模式的背后还存在着一些有待深入研究的、涉及宪法学、行政管理学、行政法学等学科的理论问题。
二、余姚镇“街道办事处”的法律地位
在余姚镇“街道办事处”具有行政管理层面上诸多合理性的同时，也不可避免地产生了宪法意义上的合法性问题的争论。现行地方组织法第59条第三款规定了地方各级人民政府的派出机构的设立问题，从立法技术上分析，该条属列举式的规定，三款 依次列举了省、自治区；县、自治县；市辖区、不设区的市三类人民政府派出机关的名称和设立程序。对于乡（镇）人民政府是否可设立派出机关、其名称以及设立程序并未在该条中明文规定，至今也无其它相应的具有可补充或修改该条款内容的法律出台。因此，笔者认为，现在我国设立乡（镇）人民政府的派出机关是没有明确法律（广义）依据的，并且“街道办事处”应作为市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关的专用法律名称，它在涵义上有专门指代，在使用上应严格限制。
有观点认为余姚镇“街道办事处”其法律性质为余姚镇人民政府的“职能部门”、“派出机构”而非“派出机关”。在法律实务中也有将“职能部门”称为“工作部门”的，其实这是一类事物的两种不同称法，按宪法学界较为公认的看法，地方各级人民政府根据工作需要和精简原则，可设立分别管理各种业务的工作部门，这些工作部门为厅、局、委员会、办公室、科等，但乡、镇政府不设工作部门，可设一些工作人员。（注：参见蒋碧昆主编《宪法学》，中国政法大学出版社，1994年2月版，第285页。）“派出机构”与“派出机关”是根据派出的主体的性质而言，并非根据被派出主体本身而分类。政府职能部门的派出机构为该职能部门的“派出机构”，如公安局的“派出机构”派出所，一级政权的政府的派出机构为该人民政府的“派出机关”，如行政公署、区公所和街道办事处。“派出机构”往往在一定的地域范围内行使某一类业务的行政管理权，而“派出机关”往往在一定辖区内行使综合的部分的政府行政管理权。如果我们实事求是地研究余姚镇“街道办事处”的种种现象会发现它包含以下两个主要特征：其一，它的派出主体是余姚镇人民政府，即其权力来源于镇政府的授权；其二，它已部分行使了镇政府的管理职权，并形成职能构成的综合性。故余姚镇“街道办事处”并非现行法律意义上的“职能部门”、“派出机构”。
有些实际部门的同志还认为，余姚镇“街道办事处”名称令人联想到法律所规定的那类同名的事物，但它实质上是政府行政管理过程中的一种具体方法，完全是政府行政管理权限范围内的事。并且根据浙江省完成撤区扩镇并乡工作后的实际情况，经省委、省政府研究，决定采取一些撤扩并的后续工作方法，其中包括提出：人口在五万左右的镇，设若干工作片；县级市政府所在的镇和人口在十万人左右的镇，设若干办事处和管理区，作为镇的派出机构。宁波市结合该市实际情况，曾在全市撤区扩镇并乡后续工作中指出：县级市政府所在地的镇和人口在10万左右以及个别山区地域规模较大人口较多的镇，除了实行分线、划片设点的管理办法以外，也可考虑设立若干办事处，并成立办事处党总支，作为镇政府和镇党委的派出机构。余姚镇根据地理位置、人口经济分布，以及撤扩并前的历史情况设立了若干办事处，其中包括城区内5个以街道居民为主要工作对象的“街道办事处”。
这种透过现象看本质、不为事物的名称所迷惑、从事物的种种特征来认定事物本质属性的思维模式是一种完全符合马克思主义唯物辩证法原理的可贵精神。但是更确切地讲，以上现象是一种行政管理的体制，而不是方法，作为一种体制它的推行应当有明确的法律（广义）依据。
笔者认为，余姚镇“街道办事处”是一种“合理不合法”的行政行为导致的现象。每一项具体的法律制度都是随着它所反映的规律的发展而发展的，一类事物往往是先出现并自证其存在的合理性和发展方向的前进性后才为法律所认可的，我国街道办事处近50年来的发展历程恰恰印证了这一规律。所以，在实事求是的同时，我们还必须解放思想，浙江省这一为解决撤扩并后出现的新情况而探索乡镇管理新模式的举措，其初衷是值得称赞和提倡的，但如若我们能在“依法行政”思想的指导下去进行一些研究和实践，也许会令美好的初衷结出更美丽的果实。
三、余姚镇“街道办事处”的社会功效
象余姚镇这样一个非农居民人口97261人（占全镇人口数的54.33%）的大镇（注：数据来源于《余姚市城市化发展课题调查汇总表》，余姚市人民政府办公室，1999年4月。实际工作中一般将总人口超过10万的镇称为“大镇”。），已经成立了65个居委会，仅指导65个居委会正常开展各项工作这一项任务便会占去该镇分管领导绝大部分的工作时间，并且该镇与居委会有关的各项具体工作中也同样存在着这些困难。因此，至1999年4月，余姚镇已设立了6个“街道办事处”，近30年的“街道办事处”发展史证明了这一事物在加强地方基层政权管理职能和服务城镇居民社区生活中所拥有的强大生命力，同时也印证了管理学中关于有效管理的学说。（注：美国人Peter.Drucker在《有效的管理者》一书中提倡每个人直接管理5-7人的有效管理模式。）
90年代以来，随着余姚镇城区居民结构的变化，离退休人员已占街道辖区人口的60%以上，暂住人口、无业人口、无口可归人员数量不断增长，余姚镇各“街道办事处” 在城区居民社区管理和服务工作中发挥了它们积极的能动作用，其主要工作内容包括以下几方面。
1.社区管理。主要反映在以征兵、殡葬、军民共建、拥军优属、“老残孤”人口等工作为核心的民政管理职能；以爱国卫生、绿化美化工作为核心的城市管理职能；以协助司法公安机关打击刑事犯罪、清除“六害”、法制宣传、安全防范、“两劳”帮教、调解民事纠纷、户政管理、外来暂住人口登记管理、私房出租管理等为核心的治安管理职能；以街道企业为主要对象的经济管理职能；以及计划生育管理和教育管理等职能。
2.指导居民委员会工作。一方面精心指导居委会开展两个文明建设，另一方面充分发挥居委会自我管理、自我教育、自我服务的作用，并及时将居民的意见和要求向镇、市有关部门反映。
3.社区服务。如创办幼儿园，开办服务性企业，建立社区医务室、文化室等等。
4.社区精神文明建设。如开展五好楼群评选、举办纳凉晚会和老年运动会，建立余姚镇社会公德学校街道分校等。（注：以上内容来源于《余姚镇联盟街道依法治理章程》、《余姚镇西北街道办事处历史沿革》等材料。）
目前，余姚镇6个“街道办事处”共辖65个居委会，居民人口97261人，平均每个街道管辖10.8个居委会，1.621万个居民。其中较大的联盟桥街道，辖区面积12平方公里，下辖16个居委会，492个居民小组，实际居住户数10526户，总人口数28137人，（注：数据来源于《联盟桥街道人、户居住情况统计表》，1999年6月23日。）其辖区面积可与上海十个城区（不包括宝山和闵行二区）的街道辖区平均面积1.3平方公里、一般2.3平方公里相媲美，其辖区人口可与宁波市江北区中马街道这样辖18个居委会、1.3万余人口的城市中小街道相媲美。它们的权责可取杭州市下城区武林街道（辖26个居委会，约5.1万人口）进行比较，（注：依据杭州市下城区武林街道《街道办事处职责》有关内容进行比较。）除参与城市规划、城市建设、旧区改造、旧房拆迁和住宅建设验收工作，以及配合有关部门做好市政建设管理、房产管理、工商、物价、税收、防空工作这两大类职责职权外，余姚镇“街道办事处”基本上行使了法律意义上街道办事处的权责。所不具备的这两大类权责主要是受其所在地区经济发展规模和其本身法律地位不明确等条件所限。武林街道下设社区综治办、计生科、绿化办、民政科等10个科室，并设立相应级别的党团工会、妇联、残联组织，工作人员编制35个，正式国家公务员12人，年财政拨款40万元，收支基本平衡；余姚镇西北街道（前身为红卫街道，辖9个居委会，约1.3万人口）内设综治、计生、卫生、绿化、殡葬等专职工作岗位10个，工作人员编制9个，正式国家公务员1人，年自筹办公经费10万元左右，收支基本平衡。
以上从余姚镇“街道办事处”的规模、职能职责、运作情况三方面，选取代表与法律意义上的街道办事处进行了比较，从中可以发现，余姚镇“街道办事处”已成为联系余姚镇人民政府和该镇近10万城区非农居民的过渡层面上的桥梁，发挥了联系群众的纽带职能、部分行政管理职能、社会服务职能、处理条块关系的协调职能、指导职能这五项法律意义上的街道办事处所应当具备的基本职能。
四、余姚镇“街道办事处”现象的解决模式研究
（一）关于余姚镇“街道办事处”现象的解决模式，实际工作部门的同志提出了许多看法，大致可以归纳为以下三种。
1.区划调整模式
这一模式是将县级市政府所在地的余姚镇撤销，将其原有城区辖区重新划分为若干个街道，设立街道办事处作为县级市政府的派出机关，原有的非城区辖区相应划入相邻乡镇或设立新的乡镇。这一模式的最大优点是无需修改现行法律，与现行地方组织第59条第3款关于“不设区的市”的规定相符合。不过这一模式需突破县（市）无直接的管理区域（注：“管理区域”的直接、间接是从辖区居民是否直接接受县（市）政府管理角度而言，居委会是否直接受其或其派出机关指导是区分的主要标志。）而是通过乡（镇）这一过渡层面实现间接管理的传统模式的束缚，使县（市）拥有直接管理的区域，从而授权其派出机关街道办事处进行管理。
2.市设镇管模式
这一模式与前一种模式基本类似，只是将街道授权相邻近的某个乡镇协管，被授权的乡镇与街道形成业务指导关系，而县市政府只是街道形式上的领导机关，不直接指导街道的业务工作。这种模式既与现行地方组织法相符合，又能使县市政府工作量相对不增加。但是，这种模式也存在一些缺陷，其中最主要的是：乡镇政府只是街道办事处的业务指导机关，无街道具体业务的最终处置权，并且在某种意义上两者具有相同的行政级别，会出现被指导者根本不理会指导者的指导性意见的情况，而县市政府实际上又不领导街道办事处业务的具体开展，最终将造成行政领导的真空地带出现。
3.升镇为县（市）模式
在调研余姚 镇“街道办事处”现象时，有些同志指出“镇的规模是否有上限”这一问题，升镇为县（市）模式是将各项综合指标达到一定标准的镇升格为县（市），而将其原有辖区划分为若干乡镇，不设立街道办事处，以此来解决余姚镇“街道办事处”问题。笔者认为，这一模式看似能通过在县（市）和镇之间确定一个规模界线而从根本上解决问题，但是镇升格为县市后，原先的县市不发生相应变化，两者之间的上下级关系如何处理呢？若进一步考虑将这一升格后的县市从原来有管辖权的县市的辖区内划走，在表面上虽能解决问题，但这样做会不会与“市管县制度”的初衷——以核心城市的发展带动周边地区的发展相矛盾呢？
（二）笔者认为，解决余姚镇“街道办事处”现象较合理的途径有两条。
1.完全社会团体化模式
实际工作的经验告诉我们，一个乡镇一般管辖5-6万人口其行政管理效率较高，而浙江省现有22个人口超10万的大乡镇，这些乡镇为提高工作效率和方便群众均设有若干个“办事处”作为联系乡镇政府与村委会、居委会的过渡层面。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，乡镇城市化程度将不断提高，尤其是县级市政府所在地的镇。这种有效管理与乡镇规模之间的矛盾将越来越尖锐，但是在行政管理的“合理”与“合法”两者不能兼得的情况下，取前者而舍后者的做法毕竟是下策，我们能否设计一个既可以避免区划调整的麻烦，又能使国家节省财政开支、精简政府机构人口编制的方案呢？笔者认为，“社会团体化”是一个较好的解决方案，这将是在特定条件的区域范围内发展群众自治理论的新尝试，这一方面有两种具体调整方法。
第一，将余姚镇“街道办事处”变为居民委员会这一居民自治组织的一种联合会性质的社会团体。通过对现行居委会组织法进行补充，使居民直接选举居委会的一级模式发展为直接选举居委会、间接选举居委（会）联合会的两级模式，赋予居委（会）联合会必要的职权、职责。而乡镇政府可以授予居委（会）联合会某些行政管理权，使其成为一个法律意义上依授权产生的行政主体。这样做可以解决居委会因其规模限制而无法满足居民诸如举办老年大学、开办再救业培训等社区生活需求的不足，又可以使辖区规模过大的镇减轻因直接指导居委会工作所带来的压力，居委（会）联合会将成为连接政府与居委会的新的桥梁。
第二，在乡镇政府与居委会之间不设立任何中间层面上的机构，而是根据有效行政管理能力和居民群众生活的实际需要确定居委会划分标准，将余姚镇的居委会合并为在能有效发挥政府效能和方便群众的限度内的若干个居委会，同时乡镇政府根据工作需要适当增加人员编制。这种方案最大的优点是能在现行法律允许的范围内得以实现，无需补充法律，降低制度供给成本，同时也能较好解决余姚镇“街道办事处”目前出现的问题。但这一方案也存在一个有待于进一步思考的问题：合并居委会和增加人员编制毕竟是有限的，在乡镇城市化发展的道路上终会出现居委会无法再合并的一天，从理论上分析，这是社区自身规模上限和乡镇政府规模上限所导致的编制不能无限增加这两个合力作用的结果。城市街道工作的实践经验证明，一个基层政权管辖10个以内派出机关其行政管理较为有效，那么大胆地加以类推，一个乡镇如能直接指导20个居委会开展各项工作已是十分了不起了，余姚镇现有65个居委会，尚可以合并至20个以内，但按其规划在3年内发展到80个居委会，平均每年增加5个居委会，保守的预测十年后该镇居委会数量将超过100个，其增加部分大多数来源于农村城镇化过程中村委会向居委会的转变，而这种转变是很有可能发生的，如杭州下城区原石桥乡因城区扩建使农业人口绝大部分转化为非农人口，而不得不与其邻近的东兴街道合并，撤销原石桥乡和东兴街道，设立合并后的石桥镇。如果要将这种与现有居委会规模相当的100多个居委会合并为20个，其难度是相当大的。
所以，从发展的角度看，相比较而言，居委（会）联合会方案更可取一些。
2.法律渊源补充模式
这一模式是通过修改现行地方组织法或立法的方法，允许符合条件的乡镇设立政府的派出机关，在乡镇政府授权范围内行使职权。作这样考虑的原因有三方面：其一，我国自1984年实行撤县设市政策以来，截至1998年底止，共有县级市442个，（注：参见《中华人民共和国行政区划简册1998》，中国地图出版社，1998年6月版，第1页。）县级市的城市化发展推动了乡镇特别是县级市政府所在地的镇的城市化进程。据统计，截至1998年底，浙江省已有人口超10万的大镇22个，人口总计约310.8万人，平均141269.4人，其中人口最多的城厢镇近20万人。（注：以上数据源自《浙江省一九九八年人口统计资料》，浙江省公安厅编印，1999年3月。）这一新的情况是立法者在立法当时所无法准确预见的，针对这一情况，法律应当提出解决的方法。其二，前文已经详细阐述了余姚镇“街道办事处”在加强该镇政 府管理的科学性、效率性、便民性等方面的积极作用，这是补充法律的必要性。其三，现行地方组织法第59条对乡镇人民政府可否设立派出机关这一问题未作任何文字上的“正面”规定，这就为我们补充法律提供了空间，这是补充法律的可能性。
然而，实行这一模式也存在着较大的阻力，主要阻力是我国地方人民政府设置模式变化的必要与否。实践中，我国已将省、县、乡（镇）的三级模式变为省、地市、县（市、区）、乡（镇）的四级模式，若再设立乡（镇）政府派出机关将会出现实际运行中的五级管理模式。这免不了与正大张旗鼓进行的政府机构改革的中心相违背，不过既然是用“改革”而并非“精简”二字，那么在反映规律科学性的要求下，这种考虑便是多余的。
笔者并非主张所有乡（镇）均可设立派出机关，而仅是一些具备必要条件的镇可以设立政府的派出机关，比如像余姚镇这样人口近18万、非农人口近10万、居民相对集中、城市化进程较快、原有社会历史和地理经济条件较成熟的县级市政府所在地的镇，完全具备设立派出机关的条件。并且在广阔的城乡过渡地带随着改革开放的不断深入发展，余姚镇的这种情况将会不断出现。如果能通过进一步考查研究和试点，在法律上确认镇政府的派出机关制度将会规范和促进依法行政前提下的乡镇管理方式的发展。
我国已逐步撤销了区公所这一级的政府派出机关，行政公署的撤销也指日可待，为最终实现地方各级人民政府无派出机关以提高地方政府行政管理效率的目标，街道办事处何去何从的考虑便被提上了议事日程，以居委（会）联合会方案为主导的完全社会团体化模式不仅能作为乡镇政府与基层自治组织之间的中间过渡层面，也能为法律意义上的街道办事处的发展提供参考意见，并将有利于我国城镇从行政区划式的社区向纯天然式的社区过渡。
