强县扩权”改革试水湖北 区划改革“肠梗阻”
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http://www.sina.com.cn 2004年04月09日06:42 新京报
省县直辖已成中国区划改革既定方向，一些省份开始通过下放审批权来推动市县脱钩，但“省管县”试点和“市管县”成规之间难免有一场博弈
核心提示
湖北强县扩权“肠梗阻”
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湖北省委书记俞正声率团赴浙考察之后，“强县扩权”改革措施试水湖北。
根据改革者的设计，239项本属于地市级政府及职能部门的审批权限被直接下放给20个经济强县(市)，20个“省管县”的官员，在参加省里会议时，和自己原来的上级“坐在了同一个位置上”。
近一年来，“强县扩权”改革令地方企业获益，一些扩权县的引资金额与财政收入也大幅增长。但下放的239项审批权限中，有接近四成尚不能落实，在一些地方，“县改区”成为应对“省管县”的博弈手段。
新京报 本月6日，湖北省大冶市行政服务中心，前来审办装饰公司的袁菊霞被告知，营业执照两天内即可办妥。
袁对此半信半疑，以往类似审批要经过大冶、黄石(地级市)县市两级，如果有特殊的经营项目，还要经过省里，“一层层下来，没半个月时间根本下不来。”
“以后像这样的项目大冶市可以直接审批，不用跑黄石和省里了。”窗口工作人员如此解释。
这一变化肇始于去年6月26日，湖北省委办公厅下发了《关于扩大部分县(市)经济和社会发展管理权限的通知》(鄂办发【2003】35号文件)，将涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等部门的239项权限，下放至大冶、汉川、老河口、监利、石首、当阳等20个县(市)。
据湖北省委办公厅一位官员介绍，大冶等县(市)按综合经济实力和增长速度两项指标在全省排在前20名，因此，此项改革被称为“强县扩权”。
“我们正在搞强县扩权的总结，可能下一步的改革动作还要大。”4月5日，湖北省发展和改革委员会政策研究室王晓峻对记者说。
按王晓峻的说法，上述改革所下放的239项审批权限，原属于地市一级。从审批职能的结构来看，湖北全省相当于增加了20个“省管县”。
“自己当家的好处”
“扩权后，企业成了真正的受益者。”大冶市行政服务中心发展计划窗口的工作人员程晓梅说。
就大冶市发展计划局而言，扩权以前只能批2公顷以下的建筑项目。程晓梅介绍说，过去一个面积2到5公顷的建设用地项目审批，报黄石市审批有时要耗时两个月。为此，不少企业便将建设项目分期拆小，分几次在县里报批。
“这直接增加了我们的工作量，许多不规范的审批也由此产生。”程晓梅说，“而现在我们的工作量比过去轻，但却更加规范。”
去年7月10日，湖北省委办公厅有关文件下达后，湖北省发改委也下发通知，将本系统26项权力下放到县(市)，其中，由扩权县自行审批、报市备案事项的共5项，如3000万美元以下鼓励类外商投资项目；扩权县自行审核、报省审核的事项、报市备案的事项共21项。如境外投资项目、利用国外贷款项目等。
“审批时间确确实实缩短了，对企业的好处完全可以用金钱和效益来计算”。大冶市还地桥纸业有限公司董事长贺胜国如此评价。
市政府办公室主任肖甘霖则更乐意用数字来佐证“自己当家的好处”：2003年大冶实际利用市外资金10.9亿元，同比增长118%。今年一季度全市完成财政收入14424万元，同比增长40%。
“我们经常告诉外商，大冶现在享有跟地级市同样的审批权。”大冶市外经贸局招商办一位官员认为，“扩权”已成为该市引资一张王牌。
克隆浙江模式
“湖北强县扩权的经验来自浙江。”4月6日，湖北省委政策研究室副主任董祚华说。
董是湖北此项改革的方案设计者之一，据其介绍，湖北省委书记俞正声于去年3月率团赴浙考察县域经济发展经验，扩权改革随后在湖北推开。
此前的2002年，浙江26个县(市)入围全国百强，总数居全国第一，县域经济的GDP占全省的60%。其中义乌的小商品、绍兴的纺织、海宁的皮革等已形成相当规模的地方特色产业。
相比之下，湖北省县域经济占全省GDP的47%。2002年参加全国县域经济实力评比的64个县，平均地方财政收入1.21亿元，“大部分为吃饭财政。”
据董祚华分析，2000年以来，四大国有商业银行撤销了湖北县域1000多家金融机构，一定程度上造成地方金融“贫血”。
此后，在招商引资的压力下，湖北县级经济管理的权限问题凸现出来。董祚华举例说：“云梦县某项目经县级报市、省两级审批，手续达17项之多，真正批复要等上4至6个月时间。”
湖北考察团在浙期间，浙江省委办公厅下发的“浙委办(2002)40号”文件引起了他们的注意，该文下发于2002年8月17日，内容是将313项审批权下放给绍兴、温岭等20个县(市、区)。
这个“40号文件”的总体原则被概括为：“能放都放。”
下放的权限则主要分两类：一是除国家法律、法规有明文规定之外，须经市审批或由市管理的，由扩权县(市)自行审批、管理；二是须经市审核、报省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。
文件还规定：按国务院有关部委办文件规定须经市审核、审批的事项，原则上也要放，具体操作中可以采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法；或者积极争取中央有关部委办授权或同意。
考察团返回湖北后，省委办公厅的“35号文件”随即出台。记者对照两省文件发现，浙江的上述改革精神被湖北全文引用。
与此同时，去年6月，湖北省委组织部委派全省30个县、市、区委书记(县、市、区长)，赴浙江进行为期2个月的挂职锻炼。
省委组织部政策研究室主任雷邦贵说，让这批党政正职干部到浙江挂职的目的，是让他们亲身体验和学习浙江干部的先进管理经验和驾驭市场经济的能力。
另一位省政府政策研究部门的人士则直接表示，众多审批权下放后，湖北的县级“一把手”亟须提高经济驾驭能力。
据雷邦贵透露，今后的3年内，湖北全省100多名县级“一把手”都将到浙江挂职。
“横向砍一刀”
公开资料显示，湖北此前数年进行的行政审批制度改革中，86个县(市、区)共公布取消了10538项审批事项。
董祚华说：“如果说减少审批事项是纵向砍一刀，那么‘扩权’等于横向砍一刀，大大减少了审批环节。”
显而易见，这“横向一刀”砍向了地市级政府及相关职能部门。
按政策设计者的考虑，扩权对于地市级政府而言，是一次转变职能的机会。
“扩权之后，地级市实际成为本来意义上的城市，在行政级别上和县平行，实行省县两级政府的地方行政管理体制。”董祚华说。
在湖北一些地方官员看来，强县扩权的改革如果延伸下去，长期实行的“市管县”体制将面临解体。如此改革，地级市的一些职能部门就“难免有失落情绪”。因为放权之后下级的地位陡然上升，“参加省里的会议时，原来的下级和自己坐在同一个位置上”。
“以前大冶的同志一星期要来这里两三次，现在跟我们没多大关系了，有事他们直接往省里跑。”黄石市发展计划委员会综合科科长王有权说。
湖北省商务厅一位官员则表示，抛开利益关系不谈，有时确实是考虑县市的把握能力，“审批权放下去了，下面会不会违背政策法规乱搞？”
据有关媒体报道，同样的改革在浙江却有另一番景象。浙江省委省政府确定了20个扩权县(市区)，但随后宁波、杭州等地政府已悄悄地把313项管理权限扩大到所辖的全部县市。甚至连浙江经济欠发达的衢州、丽水也参照省里的政策，宣布给部分县区放权。
但这样的情况没有在湖北出现。“相反，地级市还有意在争取自己的利益。”湖北省委政策研究室一位不愿具名的官员说。他列举了一个现象———湖北尝试“省管县”改革后，部分地级市开始想方设法把自己所辖的经济强县“吃掉”，变为一个区。比如黄石“吃掉”下陆、咸宁“吃掉”了咸安。
“这实际也是一种博弈，你搞‘省管县’，我就‘市吃县’。”这位官员说。
湖北省委政策研究室副主任宋亚平就此表示，对改革有不同意见是完全正常的，但长远看，地方经济繁荣是市县两级政府的一致愿望。
宋此前曾任咸宁市咸安区委书记，他对改革的一个细节提出了看法：浙江在第一批扩权中有3个区，而在湖北20个扩权县市中，没有一个区在列。
“归根结底是思想解放不够。”宋亚平说。
扩权县遭遇“肠梗阻”
3月30日，汉川市政府通过《湖北日报》公布了一组调查数据：在239项“扩权”事项中，落实较好的有87项，占36%，如3000万美元以下的鼓励类外商投资项目等；未能落实的99项，占41.6%；缺乏可操作性的27项，占11.5%。
大冶市政府办公室主任肖甘霖则介绍，“扩权”开展近一年间，大冶真正落实的扩权事项仅106项，72项未能落实，49项则尚未启动或没实际意义，另有11项操作性不强。
4月1日，大冶市政府向湖北省委省政府递交的一份报告说，在落实扩权政策时，大冶遭遇“肠梗阻”现象，具体而言包括三个方面：
一是省对口部门还没有制订出具体的落实方案。如外经贸、药监等部门，至今没有下文，也没有明确实施方案，县级部门无法操作；
二是省相关部门还没有按扩权政策执行。如市经贸部门向省相关部门申报限额技改项目时，省厅仍要求转黄石市逐级报批；
三是涉及教育系统的关于高中学校设立和撤并等事项，黄石市教育部门至今尚未放权。
大冶市外经贸局副局长陈法宝介绍，此次“扩权”外经贸局共获得22项审批，"但搞了快一年了，除进出口经营权许可证这一项已落实下来外，其他21项都没有动。”
为什么“没有动”？陈法宝分析说：“上下级在政策衔接上存在一些问题。省委、省政府的文件早在去年6月下发了，但省和市州外经贸部门至今未下文，也未明确实施意见，县市不好操作。”
陈法宝遇到的另一个难题是，大冶外经贸局只是一个县级事业单位。“按《行政许可法》的规定，下放的22项审批事项对我们来说有越权的嫌疑，除非上面把我们的性质改为行政部门。”
对于这种现象，曾于去年挂职浙江的湖北某县级市市委书记说：“浙江人是在研究怎么干，湖北人则研究哪些不能干，所以往往是自缚手脚。”
中国区划改革先声
4月5日，湖北省省长办公会在武汉召开。
湖北省政府办公厅一位官员透露：“本月要召开关于全省县域经济的现场会，我们正在讨论这次会议的规模和组织形式。”
宋亚平认为，“强县扩权”只是进行中的改革，只要深入下去，财税分配体制、行政区划的改革势在必然。
据宋介绍，浙江长期实行“省管县”的财政体制，县财政直接归省财政管辖。同时，县里的主要领导也均由省里直接任命。在财权和人权方面实际上已接近于“省管县”行政体制。
“我们希望参照浙江经验，改革目前对经济较强县市不利的财税分配体制，让扩权县市与省里直接结算。”肖甘霖说。
在提交省委省政府的材料中，大冶、汉川等县级政府不约而同地建议：“现行的财政转移支付制度对县制约较大，尽管扩权县享有自行审批或审核有关项目的权力，但项目报到省里后，省级财政支持的项目资金还是通过市级财政才能到县，有时难免发生人为阻滞。”
与此同时，这些县市还提出，要扩大扩权县的知情权，如：希望参加省委、省政府涉及到扩权县的有关会议，相关文件直接下达到扩权县；建议省政府把扩权县计划单列，在接受市(地级)领导的前提下享有更大的自主权；同时，让扩权县的部门与省直部门直接对口。
“现在我们正在考虑第二次扩权的准备工作，也许会将扩权县的总数增加到25个左右，并且还将考虑增加一批扩权事项。”4月6日，湖北省委政策研究室一位官员透露。
“但什么时候能够拿出这个方案，现在还是一个问号。”这位官员说，再次扩权的难度可想而知，“现在还保留的审批权限，控制在省级部门和中央部委手里，这不是省一级能说了算的。”
一则相关消息显示，国家民政部区划地名司司长戴均良一周前接受香港《文汇报》专访时提到了湖北的上述改革。
据戴均良透露，中国行政区划改革的规划工作将于今年正式激活，具体方案预计在2005年完成。改革的总体思路是：“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”。
其中，“创新市制”的重要内容之一正是“市县脱钩、改革市管县体制，减少行政管理层次”。
戴均良说，有些省已经具备了直接领导县的条件，地级管理层可以逐步撤销。目前福建、江苏、浙江以及湖北等省已经激活了试点改革，探索性地赋予县以地级市的管理职能，收到良好效果。
