5000群众状告省政府—四川两村群众与省政府区划调整行政纠纷一案代理纪实原文发表在《中国律师》2002年第7期 作者：北京共和律师事务所 陈更 置于中华人民共和国行政管辖之外长达16年的两个行政村 马头河是宜宾以东自贡以西的一条河流，自古以来是宜宾县和自贡市富顺县的自然分界。向尧、羊石两村位于马头河西岸，地理面积六十余平方公里，山区地貌，自有建制的历史以来，两村一直由马头河西岸的宜宾县管辖。1986年四川省人民政府未征求群众意见，片面决定将两村划归对岸的富顺县管辖。四川省政府的这一决定，不但因违背历史习惯，两村群众在心理上难以接受，在实际生产生活中也给两村群众带来了巨大的不便和危险。
两村距原来的乡政府不过七八里远，划入富顺县以后，到富和乡政府却有将近四十里道路，而且要攀越十几个山头、淌涉五六条河流。这种地理情况给学生上学造成的困难特别巨大，因为学区是根据行政区划分的。进行区划调整的当年，向尧村学生李友宝在上学的路上被洪水夺去了生命。
四川省政府的这一决定引起了两村群众的极大不满，他们根本不承认自己是富顺县人，也根本不接受富顺县的管辖。但此时宜宾已失去了对两村的管辖权利。于是，两村陷入了持续了16年之久的无政府状态。于此同时，两村群众也走上了长达16年之久的信访道路。
1989年，四川省民政厅接受四川省人民政府的指示，对两村进行了民意调查。向尧村不愿到富顺县去的占99.7%，羊石村不愿到富顺县去的占96%以上。在此调查的基础上，四川省人民政府于1991年撤销了1986年决定，两村仍归宜宾管辖。但由于宜宾、富顺两县政府之间在有关问题上存在严重矛盾，1991年决定未获落实，两村继续置于无人治理的境况。在1991年至1999年的8年时间里，两村信访、人访的次数达五千余次，强烈要求落实1991年文件。群众的信访活动没有受到政府重视，反而被视作坏人闹事。1999年10月19日，四川省人民政府办公厅在宜宾县孔滩镇召集大会并由宜宾、自贡两地武警战士、公安人员1000多人控制会场，向两村群众传达最新文件：取消1991年决定，两村仍归富顺县管辖。群众得到武警战士、公安人员控制会场的消息，因担心安全问题，半路上又折返回去。省政府1999年10月19日的做法，引起群众的更大不满，划归富顺管辖的决定当然还是一纸空文。
四川省政府在区划调整问题上的错误决定，使两村在1986-2001年的16年间在事实上一直置于国家行政统辖之外，党的各项政策贯彻不到两村来，政府推行的各项改革措施不能惠及两村。两村的政治、经济、文化、教育状况，都远远地落后于周边地区。16年间，两村未交纳过农业税，未得到过各类贷款和拨款，水利破坏，小学倒塌，林木、土地资源滥用滥占，婚姻、生育放任自流，违法犯罪无人追究。因为无人治理，70年代修建的公路完全破坏，两村回到解放前的封闭状态。
2001年6月，两村5000余名群众推举代表，委托共和律师事务所代为提起行政诉讼，要求依法撤销四川省人民政府1999年文件，并落实1991年文件。
从“三个代表”中找依据
笔者认真接待了来访代表，详细了解了案件情况并查索了与区划调整相关的法律、法规。《国务院关于调整行政区划必须同群众商量的通知》指出：“有的地区对于调整行政区划这样一个关系广大群众历史习惯和切身利益的问题，不同群众商量，也不重视群众的意见
而只是由领导机关片面做出决定，以致引起群众的不满。这种侵犯人民基本权利和严重脱离群众的行为，是极端错误的，必须予以纠正。”《通知》同时指出，行政区划调整应当遵从“有利生产、有利团结、便利群众、便利领导”的基本原则，并且规定：“对于已经调整的行政区划，如果多数群众还有不同的意见，应当按照上述原则重新进行处理。”
根据国务院的上述《通知》，四川省政府的做法显然是错误的。从地理情况看，两村划归富顺管辖之后群众到乡政府的距离增加了30多里。在山区地带，走30多里路差不多需要一整天功夫，这显然不利于两村群众的生产、生活。从历史习惯看，千百年来两村一直属宜宾管辖，在沿河上下西岸各村辖属不变的情况下，独将两村划入富顺，群众在心理上确实难以接受。从后果方面看，由于违背了行政区划调整的基本原则，有关决定贯彻不下去，既不利于干群团结，也根本无法实现“便利领导”的目的，造成了两村长期脱离社会、脱离国家领导的局面。另外，“同群众商量、征求群众意见”不但是行政区划调整工作的实体性要求，也是进行这一工作的程序性要求。但是，1986年作出调整决定时根本没有进行这项工作。至于1999年派武警、公安事先控制会场的作法，更是一种压制群众的极端行为。
从政策角度分析，《通知》虽属40年前制定的规范性文件 （现仍有效），但同当今的时代精神是完全一致的。它强调公民的基本权利，要求政府在开展有关工作时尊重群众的历史习惯，关心群众的切身利益，完全符合江泽民主席提出的“三个代表”思想。在此意义上，四川省政府的作法更显得与时代要求格格不入，纠正它就显得特有必要。
在进行上述分析的基础上，笔者得出如下结论：群众回归宜宾的愿望应当得到法律的支持，律师有责任为群众提供帮助，承担起促使政府纠正错误、依法行政的义务。
在进行上述分析的同时，我也意识到处理这一案件具有极大的困难并存在一定的执业风险。首先，因为不服行政区划调整而引起的行政纠纷案件在我国尚属首次，实体法及程序法的运用上均无前例可循。其次，本案被告为四川省政府，其行政级别仅次于国务院。按照法律规定，此案的一审法院是成都市中院，二审法院是四川省高院。在我国现实法制的状况下，面对这样的被告，它们是否能够公正裁决？再次，此事绵时16年之久最后一次处理有大批武警、公安人员介入———其背景情况相当复杂，律师代理此案将承受很大的政治风险。尽管如此，面对群众代表殷切相求的诚恳之情，面对余名群众的殷红手印，作为一名律师又怎能惧怕困难回避风险呢？
在决定受理之后，一个非常具体的问题是，行政区划调整纠纷是否属于人民法院的受案范围。这一问题的核心是：调整行政区划的行为是具体行政行为，还是抽象行政行为。两村的问题属于特例，行政区划调整往往涵盖的地域相当广大，涉及的群众相当众多。从这一意义上看，它似乎具有抽象性。然而，行政区划调整却又是针对一个地区、一个地区居住着的特定人们的行为，而且不具有反复适用的性质。由此看，它又明显地具有具体行政行为的特点。为了解决这一问题，我电话访问了中国社会科学院行政法学研究所研究员冯军先生。冯军先生倾向于从行政区划调整 “具有针对性”并且是“一次性适用”的角度分析问题，认为这种行为属于具体行政行为。我与冯先生的认识是一致的，冯先生的认识增进了我的信心。当然，我清楚地意识到，关于这一问题，人们将持互不相同的两种观点。然而，互不相同的两种观点的存在，就意味着通过行政诉讼使这一问题得到解决存在着可能。
我也从最不利的角度进行过分析：在人民法院不予受理的情况下将如何解决？哈佛大学法学院教授罗伯特·克拉克谈到律师的业务领域时说：“律师是制定、解释和适用规则的专家。”与通常的认识不同，克拉克先生的认识并不仅仅将律师的业务范围从传统诉讼领地扩展到一般的法律领地，而且将律师的业务范围从一般的法律的领地扩展至一般的规则领地。两村六十多平方公里土地、 余名群众被长期置于国家行政统辖之外，这不但是法律所不能容许的，也是政治规则和其他社会规则所不能容许的。因而，我坚信，只要两村群众反映的情况属实，在诉讼的方法之外，仍能找到贯彻规则渠道。当然，它包含向党和各级行政部门通达民情。
副省长亲自进山解决问题
2001年7月2日，我受两村群众的委托向成都市中级人民法院递交了行政诉状，正式对四川省人民政府提起行政诉讼。7月9日，案件承办人员通过电话同我交换意见。他认为：行政区划调整与群众不存在直接的权利义务关系，因而不属于行政诉讼受案范围。这一认识显然是错误的，国务院在 《关于调整行政区划必须同群众商量的通知》中明确指出：“调整行政区划”是“一个关系广大群众历史习惯和切身利益的问题”，一个与群众切身利益具有密切联系的问题怎么会是一个与之不存在直接权利义务关系的问题呢？《通知》是我附于诉状之后一并呈交成都中院的，承办人员的与《通知》内容具有直接冲突的认识引起了我的警惕。我意识到必须加紧步伐，开展另一侧翼的工作。
2001年7月12日，我飞抵成都同承办人员简单地交换意见之后，深入四川西部山区到向尧、羊石两村进行了为期三天的实地调查。调查的目的之一，是通过第一手的材料说明区划调整问题同群众的利益具有直接关系。3天之中的所见所闻令人震惊。
在3天时间里，两村群众用满含泪水的倾诉表达着他们对政府错误行为的不满，也同时表达着他们对在合理的行政管辖下接受国家治理的渴盼。此情此景之下宋代诗人陆游的诗句涌上我的心头：“遗民泪浸胡尘里南望王师又一年。”被撇弃在举国繁荣发展之外的两村群众，从内心深处引起我的同情！
对两村进行实地考察之后，我认真撰写了 《来自长达16年置于中华人民共和国行政管辖之外的四川省宜宾县向尧、羊石两村的调查报告》。我将这篇文章分别寄给四川省省长张中伟、省委书记周永康同志，也将这篇文章发寄给成都中院，以期他们了解全案情况，对本案的处理给予高度重视。
在发出调查报告之后，成都中院处理案件的态度是十分慎重的。我承认成都中院直至最后没有作出受理案件的决定，并且也没有作出不予受理的裁定，似乎是有违程序的。但是，成都中院并没有将案件搁置起来，而是通过上级法院将起诉情况通报四川省人民政府，并对政府提出了要求———这在事实上给我提供了帮助。
2001年10月下旬，四川省政府开始认真处理本案问题。当然，其最初的态度仍是暧昧的：不是纠正错误，而是向两村拨出400万元扶贫款，抚慰民心，以富顺县名义派出工作组 继续贯彻1999年的错误决定。省政府的作法是我有所预料的。我曾对群众代表进行过如下分析：政府可能用拨付救济款等方法来缓解民心。在此情况下，我不反对群众在接受政府的救济措施的同时，也接受归富顺管辖的意见。我还预期，在经济手段的作用下，如果群众仍坚持原来的意见，那么，这将成为政府真正了解民情并最终纠正错误的开始。
两村群众拒绝接受扶贫款，甚至连续几天将富顺县派出的工作组隔阻在马头河岸边。当时的情势相当紧张，群众代表打电话征求我的意见。在另一律师的见证下，我强调了以下三点意见：第一，严格遵守法律；第二，严防发生过激行为；第三，充分表达自己的意愿。在事件发展的整个过程中，我的三点意见受到群众的严格遵守。富顺县工作组在两村逗留期间，向尧、羊石两村都曾经发生群众受伤的事件，但责任不在群众，而在其他方面。为给伤员治伤，群众到自贡市集体上访，市委书记和市长亲自接见了他们。这表现了地方政府对两村问题的高度重视。
2001年12月中旬，马开明副省长受周永康书记和张中伟省长的委托，亲赴两村解决问题。进村之前，马副省长邀请群众代表在宜宾县孔滩镇进行彻夜长谈，动员他们接受归富顺管辖的决定。群众代表不负民意，坚不让步。2001年12月16日，马副省长冒着严寒，徒步进山。马副省长的亲历亲行，使他意识到群众坚守自己意见16年之久的原因所在。据群众反映，进村之后，这位副省长只进行情况调查，没有再提起归富顺管辖的话。羊石村出现的场面将使这位副省长终生难忘：五六百名群众跪地请愿，要求政府体恤群众疾苦，收回错误决定。跪地请愿的群众中，不乏八十岁以上的老者和十来岁的儿童。马副省长诚恳地表示，他向省政府认真汇报后再作决定。
此间，我向四川省政府、中共四川省委以及四川省人大再次（这是第五次）发出信函。在这封信中我十分诚恳地说：即使有地理、历史等方面的一百个理由，两村划归富顺管辖比较合适，仅仅因为群众都不愿到富顺这一个理由，就足以否定那一百个理由了。因为，行政区划划分的最基本目的是便于行政管理，而失去了民心，实施行政管理便失去了前提。我引用清代诗人郑板桥的诗句：“衙斋卧听萧萧竹，疑是百姓疾苦声。些小吾曹州县吏，一枝一叶总关情。”借此说明，封建时代的士大夫尚能体恤民苦，而倡导“三个代表”思想的党的领导干部当然应当尊重群众的正当意愿，纠正错误。
2001年12月21日，四川省政府组成20人工作组进驻两村，逐户进行民意调查。调查的结果，与行政诉状和 “调查报告”中所反映的情况是完全一致的。此后不久，宜宾县派15人工作组进村了解情况，这是两村回归宜宾管辖的前奏。2002年元月，中共宜宾县委到两村组建支部，这意味着两村群众回归宜宾的愿望就要实现了。2002年2月，四川省政府正式发布文件，收回1999年决定，两村仍归宜宾县行政管辖。
律师是制定、解释和适用规则的专家
因区划调整不当而引发的两村群众与四川省政府之间的绵时16年的行政纠纷，在律师的努力下终于划上了一个圆满的句号。为解决问题，我三赴成都、多天山区调查、一份调查报告、54封信件，与人民法院和群众代表无数次电话联系，付出了大量而艰巨的劳动。办案过程中所遭遇的艰难，以及案件发展至一定阶段所面临的风险，是未经其事者难以想象的。当事情得到圆满解决，群众回归其世代相属的宜宾，我心中的轻松和愉快也是难以言尽的。两村制作的锦旗虽然尚未送至北京，但锦旗的内容他们已经告知了我：“区划遗留十六载，五千群众终回归。”作为一位律师，在执业生涯中能够遇到一次这样的案件，为群众办好一件具有长远意义的事，是非常幸运的。我曾经历此苦，但也获得此幸，我是有福的。
关于承办此案，我十分具体地想到了律师的职责。现代社会把律师职业放在一个很高的社会地位上，给律师很高的荣誉和优厚的待遇。社会的付出与社会对律师的期望是成正比的，它不认为律师同一切权力之外的人们一样是一般的工作者，匠人式的付出，匠人式的获酬。它认为，在一切权力之外的人们中，律师是唯一可以同权力打交道的，在必要时律师应当代表群众去制衡权力。在一定的时候，权力对律师也有所指望：在必要时，律师应当说服群众依据法律去遵从权力，而不是同它对抗。在本案中，我的基本职责是代表群众，说服和促使政府纠正错误、依法行政。但在特殊的阶段，我必须遏止群众的激情，使群众情绪不超越法律的界限而在法制的范围内运行。在这两个方面，我的工作都取得了预期的效果。
还有一个问题，似乎也是关于律师的职责的探讨但是律师工作领域的探讨，而不是律师责任的探讨。受理这个案件，我是从两个层次上进行分析的。首先，我为这件纠纷属于行政纠纷，并且符合行政诉讼受案的畴。如果我的这一认识正确，那么它必然属于律师的作范围。但如果这种认识不能被法院所接受，那将怎对待这个问题呢？我的认识是，它仍然是律师工作的围。同罗伯特·克拉克的认识一样，我认为律师应当制定、解释和适用规则的专家，而并不仅仅是制定、解和适用法律的专家。 5000人口、数十平方公里土地长抛撇于国家行政管辖之外，无论如何，它是严重违背则（或者法律规则，或者其他社会规则）的。律师有义去整合这种混乱，使它回到规则中来。规则即是规律，自然或社会之常道。从这种意义上说，不合规则的终回到规则中来。
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