一、我国行政区划的概况和弊端
《中华人民共和国宪法》第三十条规定我国的行政区划是：“（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡，民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”但在现实情况中，事实并非如此简单。由于中国国情特殊，有法不依，曲解法律的情况比比皆是，在行政区划方面也不例外。
我国行政区划的弊端主要体现在以下几个方面：
第一、 层级过多。
按照宪法的规定，我国的地方政府应该是三级制，即省、自治区、直辖市——自治州、县、自治县、市——乡、民族乡、镇。但在建国后，在省与县之间长期存在着省的派出机构——专区或地区。所以在很长一段时间内我国实际是虚四级制。在上世纪80年代初，为发挥中心城市在区域经济中的组织和龙头作用，并解决地区行政管理体制与中心城市管理之间的矛盾，全国试行撤消地区管理体制，实行市领导县体制。从此，在一片撤地建市的高潮中，我国的地方政府层级由虚四级，变成了实四级。这是全世界独一无二的“中国特色”的行政制度。日本只有两级地方政府，美国是两级或三级地方政府，法国是三级地方政府。而且中国每一级地方建制都是实级，都有本级地方财政和国库，还有其他国家匪夷所思的所谓“四大班子”和几十位平级领导人。在过去总体社会、全能政府和计划经济时期，组织网络格外稠密或许还可以理解，但在市场化改革逐渐深入的过程中，政府层级过多、官员过多的荒谬性就日益突显出来。为了供养这些臃肿的班子，纳税人需要交纳更多的税费。为了争夺条条块块的利益，官员之间也互相扯皮推诿 。层级过多，既导致官员过滥也严重影响了行政效率。
第二、“市管县”体制是违宪的行政越权产物。
我国的地级政区始于东汉，至今已有1700多年的历史。但是它不如县制那样稳定，时设时废，虚虚实实，名称变更也颇频繁，或州或路或府或道或专区或地区，长期以来始终未能找到较为理想的解决方案。20世纪80年代中期以来，随着地区改地级市的不断增多，市管县体制逐渐形成。但专家学者诟病者甚多，首先，法律依据不足。其次，实行市管县是为了解决城乡分割的矛盾，实现行政区与经济区的空间统一。不过体制本身有利于中心城市极化进程，使中心城市管辖的县难以得到直接的发展投入，出现一些体制性因素所诱导的利益矛盾。还有一些地级市主动辐射能力有限，带动能力不强。地级市将主要精力放在市辖区和开发区，对所辖县的县城建设、招商引资并不十分关切，一些地方甚至出现“市刮县”现象。另外，一些历史因素也影响到了市县之间的关系。笔者所在的德阳市于1983年由绵阳地区的一个县升格为地级市，广汉、什邡、绵竹在上世纪90年代撤县建（县级）市后由德阳代管，由于德阳在很长的历史时期中与上述三地均同为平级的县建制，因此民间对地级德阳市的存在颇有微词。在三地的论坛中，纷纷指责德阳没能带动各县的发展，广汉、什邡网民更是要求脱离德阳，划归成都管辖。此中是非曲直非本文探讨内容，只是就此说明，市管县不仅冲击着宪法所确定的行政区隶属原则，而且在理论界乃至民间均存在较大争议。
第三、市制的混乱。
中国的“市”是有典型中国特色的怪胎。与西方的市存在根本区别。西方的市是在中世纪市民反封建的斗争中发展起来的，带有强烈的自治色彩。西方的市是工商业发达的人口聚落，是狭域市，是一个点，中国的市则是广域市，是一个面，城乡不分。本质上是国家在城市地区行使管辖权益的城市型行政区。中国的建制城市分为直辖市、省辖市、自治州辖市三个层次，行政上分为省级（直辖市）、副省级、地级、县级四个等级，构成中国建制城市“三层四等”的城市型政区体系。不管什么等级，都通称一个“市”。而且城市和市行政区的概念被有意无意的混淆起来。最困惑的可能是外国人，他们常把整个“市行政区”当作“城市”来理解，他们还不明白我国的市有“县级”和“地级”的区别，县改市又有“切块设市”和“整县改市”的不同。在国际交往中，曾有某外国政府，接待我国的市长代表团时犯过优待了县级市长，怠慢了地级市长的“错误”。这说明我国的“市行政区”概念不清已妨碍了我们的对外交流。另外，某些地方官员也故意偷换概念谋取不正当利益。安徽前副省长王怀忠，在任阜阳市委书记时，将阜阳（整个地级市辖区，当时辖10个县）与上海（市区）相提并论，声称阜阳人口比上海还多20万，因此自我标榜为中国第一大城市的市委书记。妄自建设阜阳国际机场，总共透支该市未来十多年的财力，使阜阳元气大伤。
我国行政区划的问题远远不止以上三点，这些弊端如果不及时加以纠正，必将会严重影响我国经济的发展和社会的稳定。
二、我国行政区划调整的方案
针对行政区划存在的问题，无数专家学者，乃至普通网民无不殚精竭虑，设计出了多种解决方案。
对于省，主流意见是分省、缩省，我国著名历史地理学家谭其骧先生很早就提出了分省设道的意见（参见《中国方域》1998年第4期葛剑雄的《谭其骧先生的分省建议及其现实意义》） ）。
对于地级市，争议较大。更多的意见是要撤消地级建制，中国社会科学院政策研究中心主任李成贵指出：“缩省、撤地、强县、合并乡镇，已经成为建立和完善中央与地方合理分权体制的必然选择。”但也有不同意见，国土与地区研究所在《地级市地位论———兼与撤地强县论商榷》中认为“地级市是中国最重要的区域经济单元”，“ 地级市作为一级政府不但不应撤销,还应该强化”。
对于县级建制，都认为应该保留，不过有的观点是强县，如《县域论》作者张春根。也有一些人主张虚县（参加《中国方域》2003年第1期华伟的《未来地方自治体系中的县制》）
行政区划如何调整并不是本文所要阐述的主要问题，以上观点谨供参考，有兴趣者可查阅相关文章，因此不一一展开讨论。
三、行政区划调整与民主制度
本文的核心问题是如何在行政区划的调整中贯彻和体现民主宪政思想。毛泽东曾说“百代皆行秦政治”，其中自然包括了秦朝建立的专制主义中央集权制度。在上千年的时间里，人民匍匐于金字塔的最低层，是专制王朝的编户，是大小官僚压榨的黔首。中国的专制社会为什么会延续那么长的时期，笔者认为通过行政区划加强对人民的控制和管压是一个非常重要的原因。
柳宗元的《封建论》否定分封制，肯定秦始皇实行郡县制。认为周政权“之丧久矣，徒建空名于诸侯之上耳”。这里涉及的就是中央集权和地方分权的问题。西周分封制和宗法制的结合使周天子无法对每个诸侯国的具体事物进行干涉，从而保留了地方较大的自主权力。周天子由于缺少行政管理这一杠杆也不可能对各地的思想进行严密的控制，各诸侯国出于竞争的目的也竞相延揽人才，这才有了春秋战国百家争鸣的思想繁荣局面。然而在商鞅变法之后，“废分封，行县制”，将地方大权收归中央，“令民为什伍”，加强了对基层的控制。行政体制的变化不仅使地方在政治、经济、军事等方面受制于中央，更重要的是，思想文化也日益僵化，全国只有一个主义——法家，只有一个声音——独裁者的发号施令声。嬴政所实行的这一整套体制为以后的专制政权提供了有效的模版。因此，这个大暴君为后来的大暴君所颂扬和辩护就在情理之中了。
几十年的实践证明，现行的行政区划制度存在着严重的缺陷和弊端，这些问题已经阻碍了经济文化的发展和社会秩序的稳定。调整是势在必行的，关键是如何调整，调整要达到什么样的目的。
笔者认为，在现行体制下的任何调整建议都是没有实际意义的。行政区划的改革必须与政治体制改革配套进行。没有权力的监督和制衡，如何调整都将重新回归原点。比如分省的方案，省级政区由现在的30多个变为50至60个，每个新增的省又要多出多少班子和公仆？以及为这些班子、公仆服务的机构和人员。纳税人又得交纳多少真金白银？撤消地级建制，这个更涉及数以十万计的官员的利益，可能推行得下去吗？工人可以下岗、农民可以失地，还没听说官员可以主动让位的。要理顺中国的行政区划，首先要理顺中国政治体制，分权、司法独立、民选官员等等，缺一不可。另外，必须推行地方自治的理念，中国经历了上千年的集权社会，中央独揽一切权力，不利于发挥地方的主观能动性。在民国初年曾出现了很有影响的“联省自治”的讨论，一时间，“川人治川”“湘人治湘”“粤人治粤”“鲁人治鲁”的呼声极为高涨。但1949年后，又重建了大一统式的行政管理和思想控制模式，地方自治鲜有提及。在当今，要建立小政府、大社会，地方自治是必行的，每个人都是宪法框架下的公民，是国家存在的意义所在。不仅要齐家、更要治国。在地方自治的前提下，未来的中国可以实行类似德国、美国的联邦制。至于自治单位是省还是县不是根本问题，根本在于通过行政区划的调整能够做到还政于民。使人民能够自己决定官员的任免、税费的征收，能够自由地思考、自由的表达，做一个真正意义的公民，而不是被他人放牧的牛羊。通过行政区划的调整，将权力还给人民，将人民从集权下的“牧民”变为民有、民治、民享政府的主体。
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