[乡镇街]当代中国基层政权建设（1995年） [复制链接]

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序言 [2002-9-11]
第一章 国家与国家政权 [2002-9-11]
第二章 基层政权与基层政权建设 [2002-9-12]
第三章 民政部门与基层政权建设 [2002-9-12]
第四章 农村基层政权和基层组织的历史沿革 [2002-9-12]
第五章 乡镇人大、乡镇政府与民族乡 [2002-9-12]
第六章 村民委员会 [2002-9-12]
第七章 村民自治 [2002-9-12]
第八章 农村干群关系 [2002-9-12]
第九章 乡镇政权建设中的几个问题及其思考 [2002-9-12]
第十章 城市基层政权体制的创立和发展 [2002-9-12]
第十一章 市辖区与不设区的市 [2002-9-12]
第十二章 街道办事处 [2002-9-12]
第十三章 居民委员会 [2002-9-12]
第十四章 城市社区建设 [2002-9-12]
第十五章 城市社区服务 [2002-9-12]
附件 [2002-9-12]

序言


作者：阎明复           时间：2002-9-11          来源：          阅读量：1795次  
  
阎明复
    本书的作者是两个年轻人，硕士研究生。他们毕业后即从事基展政权建设的实践和理论研究工作，把所学到的知识应用于实践，应用于社会，认真思考实赢中遇到的一些问题，并把思考的成果记录下来，集书成册，做了一件很有意义的事情。我是很赞赏这种勤于钻研，勤于笔耕的精神的。尤其是年轻人，犀这种实践和思考的过程中，其思想和情操也将升华到一个新的境界。我很乐意为本书作序。

    基层政权，无论是在国家结构中，还是在现实生活中，都具有十分重要的地位和作用。它是国家政权的一个重要组成部分，是国家政权的基础，同时，它又是党各政府联系群众的桥梁和纽带。党和政府通过基层政权组织，了解社全，体察民情，传达政令，人民群众通过基层政权组织这个“窗口”，参与国是，感受关怀，反映自己的意见和建议。

    基层政权建设是一项十分重要的工作，受和政府历来都十分重视。从土地改革时期的农民协会，到建国初期的9镇人民政府和行政材，从人民公社到政社分开建立乡镇人民政府，从生户大队、生产小队到村民委员会、村民小组，每一次大的运动和变革，都无不伴随着基层政权和基层组织的变迁，无不留下基层政权和基层组织的烙印。历史再一次田示我们：国家政权的稳固，首先取决于基层政权的签定，“大厦之构，起于基石”，只要基础稳固了，国家政权才能牢固，革命和建设才能不断取得胜刮。

    改革开放以来，基层政权建设工作取得了令人瞩目的成就。政杜分开建立乡镇人民政府，县、乡人大代表直接选举，向乡镇、街道同政放权，街道办事处职能的完善，《村民委员会组织法(试行)》和《居民委员会组织法》的颁布实施，村民自治示范活动的开展，城市社区服务、社区建设的普遍展开，城乡基层政权建设一步一个脚印地向前迈进。与此相通压，对基层政权建设的研究也出现了一个热潮。以民政部基层政权建设司和中国基层政权建设促进会为中心，吸引、粱集了一大批专家、学者，出了不少的科研成果。由王金华、李秀暴同志撰写的《当代中国基层政权建设》便是其中之一。

    此书的章节结构很有特色。全书分三篇，综合品、农村篇、城市篇。每篇自成体系，全书浑然一体。作者从理念与实践、历史与现实的结合上，比较全面系统地阐述了基层政权建设工作的方方面面，以解决现实问题为着眼点，以其独特的视角，分析了民政部门承担基层政权建设工作的来龙去脉和经验教训。对我国城9基层政权的现状和存在的问题，进行了客观的分析和解剖，是一本很有价值的教科书，很值得从事基层政权建设的实际工作者和理论研究工作者一读。

    当前，我国正处于由传统的计划经济向社会主义市场经济转变的关键时期。许多过去行之有效的管理手段和办法将失去其作用，新的形势需要建立与之相适应的新的管理方式，采取靳的管理手段。去年九月，在党的十四届四中全会上，中央为加强和改进城乡基层组织建设提出了新的要求和任务。十月，中共中央又在北京召开了全国农村基层组织建设工作会议，会上提出了新时期加强农村基层组织建设的新思路和各斗目标。基层政权建设工作面临着机遇，也面临着挑战。

    加强基层政权建设工作，一个很重要的方面就是提高城乡基层干部的素质。提高干部素质有很多途径，我认为，一个很重要、也是一个必不可少的途径，就是加强干部自身的学习，注意自身的理论修养。我希望广大基层干部，在工作闲暇，多看点书，多学点东西，不断充实自己的头脑。也希望广大基层干部读一读《当代中国基层政权建设》一书，这对于了解基层政权建设工作，加强基层政权建设工作，是很有必要的。

    借此机会，预祝基层政权建设工作取得新的成就，迈上新的台阶！

第一章 国家与国家政权


作者：           时间：2002-9-11          来源：          阅读量：6755次  
  
基层政权是国家政权的一部分。因此，研究基层政权必然涉及到国家和国家政权。只有弄清了国家与国家政权的一些基本原理和基本理论，才能更好地掌握和理解基层政权建设的重要性、地位和作用。也只有掌握了这些基本理论，才能深入思考和研究基层政权建设中存在的问题，提出解决问题的正确途径。

第—节国家的起源及其实质
    一、国家的起源

    国家是一个历史范畴。它不是从来就有的，而是社会发展到一定历史阶段的产物。国家的产生经历了一个历史过程。

    人类进入的第一个社会形态是原始社会。在原始社会，生产力水平极其低下，一个人生产出来的产品仅仅能维持自己最低限度的需要，没有剩余。因此，全体社会成员都必须参加生产劳动，在生产过程电大家的地位是平等的，生产出来的产品也由大家平均进行分配，因此，经济上无剥削，政治上无压迫，大家在政治上、经济上都是平等的，在这个时期，没有私有制，没有阶级。与这种生产关系相适应的社会组织是氏族社会组织，主要是氏族公社、部落和部落联盟。氏族组织有如下特征：(1)以血缘亲属关系为基础，而不是以地缘关系为基础；(2)它是氏族成员或部落成员的联盟，四人的联盟，而不是地域性的联盟；(3)它是全体氏族成员的民主管理组织。大家的权利一律平等，氏族和部落首领都由选举产生；(4)氏族组织不存在现代意义上的公共权力，没有同社会脱离井凌驾于社会之上的公共权力，即没有军队、宪兵和警察，没有贵族、国王、总督、地方官和法官，没有监狱，没有诉讼，维持社会秩序主要靠道德习惯、宗教信念、传统力量以及氏族首领所具有的威信。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一书中曾指出，氏族内部的“一切问题，都由当事人自己解决，在大多数情况下，历史的习俗就把一切调整好了”。

    这种氏族制度是一种单纯质朴而又极其美妙的制度。然而氏族组织是以生产极不发达为前提的。社会发展的客观规律注定它必然要灭亡。

    原始社会末期，随着生产力的发展出现了三次社会大分工，从而促进了私有制和阶级的产生。第一次大分工是畜牧业和农业的分工。第二次社会大分工是手工业和农业的分工。第三次社会大分工是商业成为独立的部门。这三次社会大分工使社会上出现了两个明显的现象：一是劳动产品开始有了剩余，二是产品交换扩大，逐渐产生了财富的私人占有。第一种现象为社会上一部分人占有另一部分人的劳动提供了物质条件和可能，私有制和阶级的产生便成为一种必然。第二种现象使社会成员之间出现了财产差别和贫富差别，由此导致了第一次社会大分裂，分裂出对立的阶级，即奴隶和奴隶主，剥削者和被剥削者，私有制和阶级的出现便成为社会现象。至此，私有制完全代替了公有制，奴隶制终于形成，人类社会从此从无阶级无剥削的社会进入了阶级剥削社会。

    社会分化出阶级之后，原始社会的血缘纽带和传统被打破，习俗的力量和首领的威信已不足以维护社会秩序；社会陷入了自身的不可解决的矛盾之中。奴隶主阶级为了维护自身的经济利益，需要建立起一套适合自己经济需要的管理机构和社会秩序。随着社会分工的发展，脑力劳动与体力劳动日益分高，脑力劳动逐渐成为某些人的专门职业，从而使得建立这种专门的管理机构成为可能。这样，完全脱离生产、专门从事社会管理职能和阶级统治的特殊的暴力机关便代替了原始社会的那套管理机构和议事机构，人类历史上第一次出现了阶级专政的国家。恩格期曾一针见血地指出：“国家是社会在一定的发展阶段的产物；国家是表示，这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调合的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不至在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围之内，这种从社会中产生又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”

    恩格斯这段论述揭开了国家产生之谜，即阶级统治的赛要是国家产生的根本原因。也就是说，国家的起源是同阶级的产生紧密地联系在一起的，国家是阶级矛盾不可调合的产物和表现。

    二、国家的实质

    国家是氏族组织瓦解的基础上建立起来的，国家与氏族组织之间存在着本质的差别：(1)国家是按地域划分居民的，而氏族是以血缘关系来划分的；(2)国家内设立了公共权力机关，主要是暴力机关，如军队警察、官吏、监狱等。什么是国家？这是我们经常使用需要解释清楚的字限。依照马克思、列宁的定义，国家的实质在于它是阶级统治的机关，是一个阶级压迫、统治另一个阶级的工具。我们理解围家的实质，不能仅仅局限于它的阶级性，而且还要看到它的另一个方面，一个也是极其重要的方面，即它的社会性。也就是说，国家本质不同，历史使命不同，维护的阶级形式不问，因而它们又不能完全算作一种类型，而是属于三种不同的类型。后一种类型，即社会主义国家，是一种完全新型的国家。它建立在社会主义公有制基础上，是工人阶级和广大劳功人民即绝大多数人对极少数人的专政。

    国家是社会发展到一定历史阶段的产物。那么国家的历史命运如何？它能不能永恒存在？不能。因为，随着生产力的高度发展，旧的分工将逐渐消灭，阶级也将随之消灭，当社会不再存在阶级和阶级对抗时，也就不再需要国家这种实行镇压的特殊力量了。那时，国家政权劝社会关系的干预将先后在各个领域成为多余的事情而自行停止下来。到那时，国家也就自行消亡了。但有一点我们必须明确，国家必将消亡，但在条件不成熟的情况下，我们绝不能“废除”国家。在目前乃至相当长的一个历史阶段，国家仍将存在，并将发挥巨大的历史作用。这一点是毫无疑义的。


第二节国家结构：单一制和复合制
    国家结构是指国家整体与部分之间、中央与地方之间的关系。在国家产生之初，国家的结构形式比较简单。古代和中世纪的国家，基本上是单一的中央集权制国家。到了近现代，由于政治的、经济的和历史的、民族的诸因素，使国家结构复杂化了。按其基本特征，可以分为两种，即单一制和复合制。

    一、单一制国家

    单一制是指由若干行政区域构成的具有单一主权的国家结构形式。采用这种结构形式的国家是单一制国家。世界大多数国家都是单一制国家。资本主义国家中的法国、意大利、日本、挪威、瑞典等国，都实行单一制。我国和其他一些社会主义国家也是单一制。

    单一制国家的特点是：有统一的宪法，统一的国籍，统一的国家立法机关和统一的中央政府；国家内部按地域划分行政区域，各行政区域的地方政府均受中央政府的统一领导，在对外关系方面，国家整体是单一的国际法主体。单一制国家的最高控制权由中央政府掌握，地方行政单位虽有一定权力，但这些权力的确定和变更都由中央政府决定。

    依据中央政府和地方政府之间集权与分权程度的差异，可把单一制国家分为中央集权和非中央集权两类。中央集权又分为民主制中央集权和官僚制中央集权两种。民主制中央集权国家，地方政府由该地区选民选举产生，它在受到中央集中管理的同时，享有解决地方问题的较多自主权，官僚制中央集权国家，地方政府在中央政府的严格控制下进行活动，有时虽允许“地方自治”，并选出执行机关首脑，但选出的首脑具有地方执行机关首脑和中央政府在地方的代表双重身份，即他既代表中央政府，又须代表地方政府，他必须在中央政府的直接领导下工作。

    非中央集权国家通常又称“地方分权”国家。这类国家地方政府出人民选举产生，在纯粹地方事务方面，享有较大的行政自决权，相对地说，中央政府的权力在一定范围内受到限制。

    欧洲一些国家从十六世纪开始，就建立了封建官僚中央集权国家。资产阶级革命令，官僚的中央集权制受到猛烈冲击，其中一些国家在资产阶级革命胜利后建立了民主制中央集权国家。但在第二次世界大战后，大多数资本主义国家中央政府对地方的控制日益加强，官僚制中央集权形式更加普遍。

    社会主义国家一般都实行单一制民主中央集权制。我国在沃中国成立前，一直采用单一制的官僚集权形式。新中国成立后，彻底摧毁了旧的官僚制度，采用民主制中央集权形式。中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。我们既强调中央对地方的集中统一领导，也重视发挥地方的主动性、积极性，在各少数民族聚居的地方实行民族区域自治。这种单一制形式有许多优点，特别是对于克服战争给我们带来的创伤，集中力量抓重点项目和重点建设等，其优越性是非常明显的，但也存在许多弊端。如中央政策很难照顾到各个地方、方方面面，地力与地方之间的苦乐不均等。

    二、复合制国家

    复合制国家是由几个国家联合组成的国家联盟，它包括联邦制和邦联两种形式。

    联邦制是复合制的一种基本结构形式。联邦国家是由几个联邦单位(如共和国、邦、州)联合组成的统一的国家。

    联邦制国家设有统一的最高立法机关和行政机关，有统一的宪法、法律和国籍；最高立法机关实行两院制的联邦国家，通常有一个院是由联邦单位选派代表组成，中央联邦政府和各邦政府副职权范围，都明文规定在联邦宪法中；联邦行使国家的立法、外交、国防、财权、宣战、媾和、缔约等重大国家事务，在国际交往中代表国家，联邦各成员单位不是独立主权国家，没有军队，一般不具有对外国际交往的权力，但特殊情况例外。如前苏联某些加盟共和国派代表参加联合国等。

    联邦制与单一制的主要区别是，前者中央政府的权力是地方让与的，在联邦宪法中规定了其权限，未明文规定或禁止使用的权力仍然在各邦，后者中央政府原则上掌握了国家的一切大权，地方政府行使的权力是中央政府委托或授予的。

    联邦制国家的形成，是一定历史条件下的产物。有的联邦是历史上的殖民地联合而成的，如美国、加拿大、澳大利亚等国。有的联邦是作为从封建割据向中央集权国家的过渡形式出现的，如1871—1918年的德意志帝国。有的是为了处理帝国主义国家与殖民地之间的关系而形成的，也有的联邦是由中央集权转化为地方分权而建立的，如巴西。从当代发展趋势看，许多联邦国家都加强了中央集权，如美国、联邦德国等。

    马克思主义经典作家一般不赞成联邦制。他们认为，小国是封建割据的残余，是经济文化发展的障碍，一般不宜采用联邦制，而单一制是促进生产力发展，推动无产阶级团结的最好结构形式。他们主张一般情况下应建立单一制国家，但他们并未绝对排斥联邦制。马、恩对多民族的资产阶级国家亦曾主张建立联邦制来解决民族矛盾。十月革命后，列宁由反对联邦制转变为赞同联邦制，并创立了第一个社会主义联邦制国家。实践证明，在一个国家采用何种结构形式，只有从本国具体情况出发，才能作出科学的选择。

    邦联是两个以上的独立国家为了某些共同目的而结成的国家联盟。邦联的成员国各自保持内政和外交的独立性。邦联和联邦的区别在于，邦联不是国家主体，而是国家的联合体。邦联没有全邦联的立法、行政机关，没有统一的军队、赋税、预算、国籍。它的主要机关是邦联议会，由各成员国泥代表团组成，商讨有关重大的特定的问题，其决议须经成员国政府批准认可方能在国内生效。这种形式多见于资本主义发展的早期，有的后来逐渐被联邦制所代替。第二次世界大战后，出现了某些国家为了某种共同利益而形成的国家联盟组织。如欧洲共同体、东非共同体、东南亚国家联盟、亚非国家经济共同体，这些组织不同程度上都具有邦联的性质。

    三、一个国家两种制度

    “一个国家，两种制度”，是邓小平同志从我国历史与现实出发提出的和平解决香港、澳门、台湾问题的科学构思。这一构想的提出，将使我国国家结构发生某些变化，即在一个单一制的主权国家内，又带有某些复合制特征。因此，这可以说是国家结构的一种新模式。

    所谓“一国两制”，是指一个国家根据自己宪法、法律的明文规定，在这个国家的部分地区实行不同于其他地区的政治、经济和社会制度。这些地区的政府仍是这个国家的地方行政单位，不能行使国家的主权。它作为国家结构的新模式表现在：(1)在立法机关方面，特别行政区享有一定的立法权。特别行政区的立法机关制定的法律可以同中国其他地区的法律不一致，只要符合特殊行政区基本法棚法定程序，均属有效；(2)在司法权方面，特别行政区司法独立，终审权属于特别行政区终审法院；(3)在行政管理上，特别行政区可以比一般地区有更大的权力。如香港特别行政区将保持财政独立，可自行发行货币，自行制定金融政策。在台湾，在不构成对大陆威胁的前提下，还可以有自己的军队(4)在对外关系上，中央人民政府将赋予特别行政区以很大的外事权，白行处理某些涉外事务。总之，在中国实现和平统一后，在国家结构形式上，将是一个带有复合制某些特征的单一制国家。


第三节国家体制：国体与政体
    国家体制是指国家权力关系的总和，包括国体和政体两个方面。具体说来，它有两方面的内容：一是按统治阶级需要设立的国家政权机构和这些机构之间的权力关系；二是设立这些机构的基本组织原则和方法。

    一、国体与政体的基本含义及其关系

    所谓国体，是指国家的阶级性质，指一个国家中哪个阶级占统治地位，哪些阶级居于被统治的地位。在统治阶级中如果是几个阶级联合统治还安分清哪个阶级是领导者，哪个阶级是同盟者。所谓政体，是指统治阶级以什么样的组织形式和手段实行统治。一般地说，政体是由国体决定的，政体要与国体相适应。

    国体与政体的关系，就是国家的阶级本质和政权组织形式的关系。总的说来，政权组织形式从属于国家阶级本质，反映着国家阶级本质，国家阶级本质决定着政权组织形式。政权组织形式同时对国家阶级本质起着反作用，它可以促进或者阻碍国家的发展。

    国体一经建立，一般来说，具有相对稳定性，在没有发生重大变革的情况下，国家阶级本质是不会改变的。而政体则是相对变化的。当一种国体确立之民政体要有一个不断完善的过程。这种完善往往是通过不断改革来实现的。

    同一类型的国体，由于各国的历史条件不同，阶级力量对比关系不同，可以采取不同的政体。例如，美国和英国，都属于资本主义国家，但前者是总统共和制政体，后者是君主立宪制政体。

    二、政体的类型

    人类历史上曾出现过多种政体，但总的说来不外君主制和共和制两大类。这两类政体，在不同时期、不同国家又表现为不同的形式。

    君主制是最古老、最普通的形式。它是以世袭君主(国王、皇帝)为国家元首，并掌握国家最高权力的政权组织形式。“君主制”一词源于希腊文“单独”(monos)和“统治”(arche)，原意为“单独一人的统治”或者“全部最高权力”。现在主要指由君主全部或部分地掌握国家最高权力，并通过其官僚机器管理国家的政体。

    在奴隶社会，特别是奴隶社会后期，君主制是奴隶主进行阶级统治的主要形式。在封建社会，君主制又成为地主阶级实行统治的基本形式，封建时代的欧洲和中国都采用君主制。

    资产阶级革命虽然冲垮了封建君主制，但有些国家由于革命不彻底，往往建立了妥协的、变态的君主政体，即君主立宪政体。

    共和制即共和政体。“共和”这一概念，源于拉丁文“Re-public”，意为公共事务。现在大多指大家共同协作、参加国家管理的政权组织形式。共和制是国家权力机关或国家元首由选举产生，并有一定任期的国家政权组织形式。选举制、任期制、代议制和权力有限制是共和政体的主要特征和标志。

    共和政体比君主政体适应范围更加广泛。不仅各种不同类型的剥削阶级国家都曾以各种形式加以采用，而且也是社会主义国家所采取的唯一的政体形式。采用这种制度的国家叫“共和国”。

    在民主的发展上，共和制比民主制前进了一大步。实行共和政体是人类历史发展的一个必然趋势。

    研究、探讨国家政权组织形式即政体具有重大的现实意义。政体问题非常重要。政体完善与否，直接影响着国家的发展。人们评价一个国家，也往往从政体的角度去观测、衡量。当前，不论是国际利国内气候，都需要我们进一步加强对政体问题的探索和研究，不断完善我国的政体制度。

第二章 基层政权与基层政权建设


作者：           时间：2002-9-12          来源：          阅读量：12555次  
  
基层政权与基层政权建设是两个不同的概念。基层政权是指处于最低层的一级国家政权。基层政权在我国政权体系中具有独特的历史地位，发挥着重要的作用。基层政权建设是指对基层政权和基层组织状况及时调查研究并采取措施巩固完善的一项重要工作。加强基层政权建设工作，是我国当前一项紧迫而重要的任务。

第一节政权层次的划分
    一、什么是政权层次

    政权层次亦称政权结构，是指一个主权国家，为了便于治理，将其领土，划分为若干不同层次、不同范围的行政区域，在政治学上，一般把这样的行政区域称之为地方。这些地方便构成了不同的政权层次。由于每个国家的法律背景以及历史文化的不同，不同的政权层次，在每个国家有不同的名称。例如，在英国称县、市、区，美国则称州、县、市、镇或乡，法国则称省、郡、县、市，联邦德国则称邦、县、市、乡或镇，日本则称都、道、府、县、市、町、村。

    关于政权层次的多少，各国宪法和有关法规都作了不同的规定，少的只有二级，多的则高达十级。一般的国家，大多在三至五级之间。政权层次最多的是前苏联，如将加盟共和国算在内，则高达十级。

    各国的政权层次，是由各个国家的不同的历史、文化背景、地理位置，民族习惯和区域范围等多种因素决定的。划分政权层次的原则是有利于管理，有利于民族团结，有利于国家统一，以及节简、效能的原则。

    二、我国政权层次的划分

    我国自秦汉以来，即分全国为三十六郡，郡以下为县，县以下为乡亭，乡亭以下为里，隋唐改郡为州，将地方分为州、县两级，唐分天下为十道，道为虚级，道以下为府，府以下为县，宋改道为省，省以下为州府，州府以下为县，到了元朝，地方则分为行省、路府、县；明、清均沿元制，仍分天下为省、府、县三级，县之下为乡，乡之下为保甲，民国初年，在省之下，县之上设道，道为监察民井非行政区。

    新中国成立以来，为了适应不断交化的历史条件，根据不同时期不同的政治需要，曾对政权层次进行过多次变更和调整。建国之初，增设了华北、东北、西北、华中、华南、西南六大行政区，由它们领导各级地方政府的工作。同时，还缩小了省巳将原来的35个省级单位、1个地区改建为13个直辖市和41个省级行政单位(29个省、9个行署区、1个自治区、1个地方、1个地区)。1952年，我国对各大行政区的机构和任务作了调整，各大行政区人民政府或军事委员会一律改为行政委员会，作为中央人民政府的派出机关，代表中央人民政府指导并监督地方政府工作，不再是一级地方政府。1954年以后，我国又陆续将六大行政区全部撤销，并进一步调整了省建制，到1956年没有3个直辖市、27个省，加强了中央人民政府的集中统一领导。1958年，在“大跃进”运动的影响下，我国的农村基层撤销了乡级政权建制，实行了党政不分、政社合一的人民公社体制。1978年以后，随着国家拨乱反正我国行政建制逐步恢复到原有状况，并逐步走上正轨。

    我国现行的政权层次，新的宪法和地方组织法作了如下规定：

    (1)全国分为省、自治区、直辖市，

    (2)省。自治区分为自治州、县、自治县、市；

    (3)县、自治县分为乡、民族乡、镇。

    直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。并明确规定自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。另外，宪法还规定，国家在必要时得设立特别行政区。

    根据以上规定可以看出，我国的政权层次为四级、五级并存制。一般为四级，即中央、省、县(市)、乡(镇、民族乡)，与省平行的有3个直辖市、5个民族自治区。在市管县、市辖区管乡(镇)和设自治州的地方则屑五级。

    此外，根据地方组织法的规定，在省与县之间设立的若干行政公署、县与乡之间设立的若干区公所、市辖区和不设区的市设立的若干街道办事处，分别是省、县、市辖区的派出机关，不是一级政权。至于在城镇设立的居民委员会、在农村设立的村民委员会则是城乡居民群众自我管理、自我教育、自我服务的基层自治组织，也不是一级政权。

    根据有关法律规定，我国政权层次的设立、撤销或变更，采取分级管理的办法，由法律授权的国家机关，按一定的程序审查批准才具有法律效力。任何个人、单位或团体都不得超越法律规定的权限，任意建立、变更或撤销国家政权层次。


第二节基层政权的职能、地位和作用
    一、什么是基层政权

    基层政权忌国家政权的一部分，它是相对于中央政权、中层政权而言的，是指这一级政权在国家政权结构中处于基层也就是说最低一层的位置。按照这样的解释，基层政权，顾名思义就是指设在最低一级行政区域内的国家政权。我国的基层政权，包括农村基层政权和城市基层政权两部分。按照宪法和地方组织法的规定，在农村，是指乡、民族乡、镇一级，在城市，是指不设区的市、市辖区一级。为了便于行政管理，我国城市基层政权一般没有自己的派出机关——街道办事处。从组织机构上说，我国的基签层政权即指乡、镇、民族乡人民代表大会和人民政府，以及市(不设区的市)、市辖区人民代表大会和人民政府。

    截至1999年底，全国共有不设区的市371个，市辖区669个，乡32445个(其中民族乡1351个)，镇15805个。此外，设有街道办事处5470个。

    二、基层政权在国家政权体系中的地位和作用

    基层政权是国家政权的基础，也是一个极其重要的组成部分，它在国家政权体系中具有十分重要的地位和作用。概括地说，基层政权具有以下地位和作用。

    (一)基层政权是人民民主专政政权的基础

    我国实行中央、省(自治区)、县、乡四级政权，人民民主专政的整个国家政权好比一座大厦，基层政权就是它的根基，只有把基层政权建设好，整个国家政权才能巩固。我国十二亿人口，不管是农村还是城市，一段说来，都要同基层政权订交道，接受基层政权的控制和管理。尤其在农村，面积大，人口多，加上农业在整个国民经济中的基础地位，使得基层政权在国家政权中的基础作用显得更为重要。我国政权是否稳固，首先取决于基层是否稳定，尤其是农村基层政权是否稳定。基层政权稳定了，国家政权这座大厦才具备了牢固的基础，不管遇到什么风浪，才经受得起考验。从某种意义上来说，基层政权建设的如何，将直接关系到我国人民民主政权的巩固，关系到我们整个国家的命运。这样说，并不过分。我们党就是从基层起家的。先是在农村根据地建立了政权，以农村包围城市，最后才夺取了全国胜利，建立起全国性政权。建后的历次政治运动，大部分也是先从基层开始的，慢慢地发展到中层、上层，最后形成全国性的运动。即使不是首先在基层发起，也必须有基层的支援和认可，否则，不论什么运动，都将失去其基础，也不会有大的生命力。

    (二)基层政权是国家各项工作的落脚点

    基层政权是国家设在最低一级的政权，党的路线、方针、政策，国家的宪法、法律和法规，最终都要落实到基层，并通过基层政权的工作，才能落实到人民群众中去，变为人民群众的自觉行动。要实现党和政府在各个时期的各项任务，没有基层政权去组织和动员人民群众，是不可能的，也是不可想象的。同时，依照我国宪法和地方组织法的规定，基层政权还直接担负着领导人民群众进行本行政区域内各项行政工作的职责，并直接担负着动员和组织人民群众去完成国家各项建设任务的重任。党和政府下达的各项工作、任务都要通过基层政权去领导，去组织，去落实，去完成。因此，基层政权是党和国家各项工作的重要落脚点。基层政权建设搞得如何，将直接关系到党的路线、方针、政策和国家宪法、法律、法规能否得到贯彻、落实，将关系到政府的各项号召和任务能否在基层得到落实和完成，并进而关系到我国四化建设的成败。

    (三)基层政权是党和政府联系群众的桥梁和纽带

    我们的国家是人民当家作主的国家，国家的一切权力屑于人民。人民依照宪法和法律规定，通过各种渠道和形式管理国家事务，行使自己的民主权利。各级地方政府是党和政府与人民群众之间的中间环节，它们是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。基层政权是国家政权的基层组织，它直接地经常地接触人民群众，直接生活、工作在人民群众之间，是党和政府联系人民群众最直接、最广泛、最经常的基层组织。一方面，党和国家的各项方针、政策要靠它去贯彻执行，各项计划要靠它去落实和实施，各项工作、任务要靠它去完成，另一方面，人民群众的呼声和要求也要通过它向上级政府去反映，人民群众的生产、生活安排要靠它去指导和协调，人民群众直接通过它实施自己当家作主的民主权利。基层政权负有关心群众、联系群众、对群众作宣传的责仅。没有基层政权这一联系人民群众的桥梁和纽带，党和政府就不能对广大群众进行有效的组织领导，人民群众就不可能有效地行使管理国家和社会的权力。我们人民民主专政的国家如果没有基层政权去联系和组织人民群众，就无法建设社会主义。

    由此可见，基层政权在我国政权体系中具有其他组织无法替代的作用，其地恢和作用是举足轻重、不可忽视的。我们党历来都非常重视基层政权和基层组织的建设。世界上不瞥实行什么制度，无论哪个国家，都非常重视基层政权和基层组织的作用，无一例外。不管发生什么变化，基层政权和基层组织都具有其相对稳定性和连续性。离开了这一点，任何国家、任何政党和组织都不可能成功。

    三、我国基层政权的主要职能

    目前，人们对基层政权的职能和任务的认识还不完全一致，意见还不统一。从我国基层政权多年的实践看，基层政权的职能主要有以下几个方而：

    (一)政治职能

    亦称统治职能。这是国家政权最重要的一项职能。我们国家是人民民主专政的政权，基层政权又是我国国家政权的基础p它必然具有人民民主专政的性质，担负着人民民主专政的政治职能。这是不言而喻的道理。即使当前阶级斗争已不是我国的主要矛盾，但这决不意味着基层政权统治职能的消失和削弱。基层政权的这一职能在建国初期发挥了其他组织所无法替代的重要作用。目前，在发展商品经济和实现四化的过程中，在当前社会治安综合治理工作中，仍需发挥基层政权的这一重要作用，决不能削弱或忽视。

    当前，我国政权的一个重要任务是保持国家的稳定。发展经济需要稳定，实现四化离不开稳定。而稳定的基础在基层。基层稳定了，即使有任何风浪和险阻，国家政权也不会发生危险。因此，加强基层政权，必须加强其政治职能，包括加强对敌人的专政和人民的民主两个方面。前者要发挥其专政职能，借助于国家机器对一切破坏行动和社会主义的敌对行为进行惩贸和镇压。后者则是加强基层政权的民主建设，健全各种民主制度，自觉地把自己的工作置于广大人民群众的监督之下，虚心听取人民群众对政府工作的批评、意见和建议，充分保障和发挥人民群众当家作主的民主权利。

    (二)管理职能

    基层政权作为国家政权的一部分，担负着上级政权机关所赋予的部分行政管理的职能，特别是有关地区性、社会性的事情，更需要基层政权通过行政管理职能来实施。从我国基层政权组织工作的实践看，这部分行政管理职能主要包括经济管理和社会管理两大部分。这是基层政权的一项重要内容。特别是在当前和平环境和发展商品经济的历史条件下，基层政权的这一职能显得尤为重要，是亟待加强的一项职能。

    组织和领导社会主义经济建设，是社会主义国家政权的重要职能。建国以来，基层政权在组织领导经济建设方面做了大量的工作，积累了丰富的经验，促进了我国经济的发展。但由于长期以来，党政不分，政企不分，严重地削弱了政权机关管理经济的职能，混淆了政权机关与经济组织的界线，因此，我们必须从理论与实践两方面来很好地认识和解决这一问题。

    社会主义的根本任务是发展生产力。目前，党的中心工作是搞好经济建设。因此，大力发展生产力，领导和组织经济建设，自然成为社会主义国家政权的一个首要的根本的任务。基层政权作为国家政权的基层机构，自然担负若义不容辞的责任。基层政权需要对本行政区域内的经济发展作出必要的计划和预算，需要协调和处理好各方面的利益和矛盾，需要运用经济的、法律的和行政的手段，为发展商品生产服务，需要保障个人的成各经济组织的合法经济权益，如此等等。所有这些，都需要发挥基层政权管理经济的职能，最大限度地为商品经济的发展提供优质的服务和和谐的环境。

    基层政权的管理职能，除了经济管理职能外，还包括社会管理职能。按照地方组织法的有关规定，基层政权对本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作负有责任。这就是说，基层政权除了组织和领导好本行政区域内的经济建设工作外，还必须做好本行政区域内的其他各项社会行政工作。这种社会职能非常重要，它是基层政权实施政治职能的基础。任何一个统治阶级，如果想保持自己的政治统治，离开了这种社会职能是一刻也不能存在下去的。

    这些社会工作虽然繁琐，但它关系到千家万户，涉及千百万人民群众的切身利益。搞好了，就得人心。反之，就不得人心。得人心者得天下，不得人心者失天下。这是再朴素不过的道理。谁懂得了这个道理，谁掌握了这个道理，谁就能取信于民，立于不败之地。大到一个国家，一个政党，小到个人，都永远如此。

    (三)服务职能

    “领导就是服务”，这是管理科学上的一句至理名言。“服务”一词是我们党叫得最响的一个词。党的宗旨之一就是“全心全意为人民服务”。那么如何理解基层政权的服务职能？它包括哪些内涵？

    中央在《关于经济体制改革的决定》中曾指出：“各级领导机关要把自己的全部工作切实转移到为发展生产服务，为基层和企业服务，为国家的繁荣强盛和人民的富裕幸福的轨道上来。”基层政权必须按照这一指导思想从事自己的工作。基层政权立接面对群众，有为人民服务的优良传统，可以说具有先天优势。基层政权的任务很多，千头万绪，但归结下来，无非是为居民群众服务，为基层和企业服务，为发展经济服务，最终就是为社会为人民服务。衡量基层政权的一个重要方面，就是看它为社会提供服务的质和量的多少、好差。为社会为人民服务，这是基层政权工作的出发点和归宿，也是基层政权崇高而光荣的职员。

    基层政权的服务职能体现在各个方面，渗透于基层的全部工作之中。大致可以分为三类：一是直接为村、居民服务。农村为广大村民服务，城市为广大城市居民服务。在农村，这方面的任务很重，包括对农民的产前、产中、产后服务，也包括为农民的生活服务。二是为企事业单位的生产和后勤服务。长期以来，我们国家形成了“企业办社会”的状况。这种状况政变的如何，很大程度上取决于基层政权服务工作做得如何。此外，组织资源、技术、人才开发，汇集和传播经济信息等，也是基层政权服务职能的一部分。三是为创造良好的社会环境服务。这个方面范围比较广。例如搞好社会治安，维护安定团绍的政治局面，既属于政治职能之列，也是提供服务的一种方式。主要是通过基层政权机关的工作，创造一个安宁、友爱、和谐的社会环境，既有利于居民生活、安居乐业，又有利于经济发展。

    发挥服务职能，要求基层政权机关的工作人员必须牢固树立公仆意识和服务观念，要有“倔首甘为疆于牛”的服务精神和办实事、讲实效的工作作风，做一名名符其实的人民公仆。

    (四)协调职能

    基层政权本身是一个综合性部门。它面对着辖区内各类不同性质的单位、企亚、机关、学校、居民点等等。这些部门和单位在社会生活的各个方面，都是相互联系、相互作用的。为了使各个部门、各个方面按照一定的方式和谐地运转，就需要一个协调的机关。基层政权正是这样一个缭合协调部门。它上挂政府，下连居民，上下行接，在辖区范围内，处于协调宏观和微观，调节各方利益的关键部位。因此，基层霸权对本行政区域内的政治、经济、文化和社会生活等各项事业，在配合有关部门行使法律赋予的权力、实施管理和监督的同时；还有责任协调政府各部门、本行政区域各教授和各方面，使他们统一行动；共同促进本区城内的经济发展和社会进步。

    基层政权的协调职能主要表现在西方面：一是协调政府各部门之间的关系。我们国家实行的是中央集权制，条块结合，以条为主。上级政府和部门，大都在基层设有自己的派出机关，如公安派出所、房管所、粮管所、工商所、环卫所等。”为了使政府各部门的工作有机线合，避免扯皮，减少“内耗”，需要基层政权发挥其综合协调的作用，从中调处，以保证辖区的各项工作按既定目标完成，和谐发展。二是协调驻基层各单位、各行各业、备村、各经济组织以及个人与国家之间的关系。例如计划生育工作，这是一件关系国家富强、人民率福的大事，它涉及面广，政策性强，工作要求十分具体，除了育龄妇女外，还与夫妻双方各自的工作单位、家庭、社会各方面有关。基层政权除了担负宣传、动员、教育、监督任务外，需要做大量的协调工作，做到对象落实，思想落实，措施落实。要做到“三落实”，就需要各方配合，协调一致。协调工作做好了，可以及时解决工作中的大量矛盾，减少内耗，提高办事效率。可见，基层政权的这种协调职能何等重要，这是其他组织和部门所无法替代的。

    (五)指导职能

    指导村民委员会和居民委员会即“两类”的工作，是基层政权的任务之一。这是基层政权的一项新职能。特别是农村，过去基层政权与“两委”的关系都是领导和服从的关系。从《居委会组织法》和《村委会组织法(试行)》颁布以后，才从法律上明确丁基层政权与“两委”的关系是指导和协助关系。这样，基层以权就多了一项职能即指导职能。

    村委会和居委会虽然是群众性自治组织，不是国家政权机关的延伸或“腿”，但它们是基层政权的基础，是党和政府与居民群众联系的桥梁和纽带。党的方针政策要通过它们去贯彻落实，政府的各项工作也要通过它们去完成。村委会和居委会是基层政权的工作落脚点。基层政权是否富有成效，很大程度上取决于“两委”的工作是否活跃。因此，加强对“两委”工作的指导，是基层人民政府的一项经常性的重要任务。这在《村委会组织法(试行)》和《居委会组织法》中都做了明碗规定。可以说，这项职能是法律赋予基层政权的一项重要职能。

    基层政权对“两委”工作的指导，主要包括：(1)根据本地区的实际情况，对“两委”的辖属范围进行必要的调整；(2)对“两委”创办的某些便民利民的生产、服务项目进行协调、帮助和指导，(3)对“两委”的机构设置、干部配备、选举等进行指导；(4)对“两委”的日常工作进行指导。基层政权对“两委”工作进行指导时，要体现“两委”是群众性自治组织的特点，听取和尊重他们的意见，切不可行政命令，也不要越组代疤，充分发挥“两委”自我管理、自我教育、自我服务的作用。

    (六)监督职能

    这是我国基层政权组织、领导本行政区域的经济建设，适应现代经济发展需要而产生的一项重要职能。主要是指基层政权组织对本区域内的各行业、各部门及各项经济活动进行监督，使其遵守党和国家的法律、政策和各项规定，遵守财政制度和纪律。监督各企业、各经济组织及公民个人的生产经营活动，使其遵守国家政策。法律、法规和有关部门制定的规章制度，做到遵纪守法、照章纳税、守法致富，保证经济的颊利发展。


第三节基层政权建设的要素
    一、基层政权建设的组成要素

    政权，都是建立在一定行政区域范围内的政权。大到国家，小到乡镇，都必须以一定的行政区域为基础。只有具备了一定的行政区域，才能在这个区域上建立政权，设置机构，配备人员，赋予这些机构和人员以一定的职权，负责本行政区域内的政治、经济、文化和其他各种社会事务，促进本行政区域的经济发展和社会进步。因此，一股说来，任何一级国家政权，都必须有下列三个重要的因素：(1)行政区域；(2)组织机构；(3)组织程序和组织制度。这三个要素缺一不可。缺少任何一个要素，这个政权都是不完备的，或者说是残缺不全的。基层政权也不例外。它仍然必须以一定的行政区域为基础，以相应的政权机关为依托，按照一定的程序和手段，在本行政区域内行使自己的权力。与此相适应，基层政权建设也主要包括这样三个方面的内容：(1)科学地划分基层政权的管辖区域；(2)合理设置基层政权的组织机构；(3)加强基层政权的制度建设。抓好这三个方面，基层政权建设工作就会有声有色，有头有序，有章可循。基层政权才会巩固，国家大度才会牢固。

    二、科学地划分基层政权的管辖区域

    所谓管辖区域，也就是基层政权实施管理的辖区或范围，透过立法的程序，在国家的领土内，划分出一定的区域，作为基层政权的活动范围。科学地划分基层政权的管辖区域，是合理设置基层政权组织机构的前提和基础。所谓科学，就是说，划分行政区域必须遵循一定的原则，行政区域必须有一个适度的规模。能否科学地确定基层政权的管辖区域，直接关系到基层政权作用和职能的发挥。

    (一)划分行政区域必须遵循的原则

    划分行政区域，是国家采取的一种行政手段，是国家为了便于管理，招领土根据政治、经济、民族、历史和地理条件划分为若干区域，建立一定的政权机关，实现国家管理。

    它必须有利于加强行政管理，不能削弱这种管理；必须有利于生产的发展，不能阻碍生产的发展，必须有利于国家的稳定，不能危害这种稳定；必须有利于各民族的团结，不能损害这种团结，激化民族矛盾。离开了这儿条原则，划分行政区域就不能达到预期目的，只能有百害而无一利。

    同时，划分行政区域，还必须考虑一个地区的经济发展水平、地理位置、历史传统和民族分布等因素。坚持从实际出发，统盘考虑，统一规划，切忌地方主义、本位主义和各种草率行

    (二)基层政权设置必须有一个适度规模

    所谓适度规模，就是说，基层政权的想模不能太九也不能太小，必须根据当地的实际情况和实际需要加以确定。需要大则大，需要小则小。也就是说，必须在经济社会发展的基础上确定基层政权的规模，确定大、中、小各种类型。既不能搞“一刀切”，等齐划一，也不能无原则地乱设，一少地方一个样。必须从实际出发，该大则小，该小则小。

    此外，在确定基层政权的规模时，还必须考虑这样一个原则，也就是民主的原则，基层政权的设置群众要看得见。摸得着、抓得住。做到干部能管理群众，群众也能管干部。

    可见，基层政权设置仅仅考虑人口多少、地域大小是不够的，还必须考虑某一地区的经济发展状况，根据不同的经济发展类型确定基层政权的规模，同时，还必须考虑发扬社会主义基层民主问题，不能因为规模过大影响人民群众多与国家管理，影响人民群众行使自己的民主权利。

    从我国基层政权设置的历史情况来看，基层政权的规模过大，必然损害其管理效能，影响其职能的发挥，削弱基层政权与人民群众的联系，容易脱离群众和滋生官僚主义，如果规模过小，势必增加管理机构、人员编制和管理层次，加重国家和群众的负担，降低行政管理的效率。实践已充分证明，基层政权的管理范围和管理幅度不能太大，也不能太小，只有保持适度规模，才能真正发挥基层政权的效能和作用。

    三、合理设置基层政权的组织机构

    组织机构即基层政权实施管理的依托。离开了一定的组织机构，基层政权便无所依附，仅是“空名”而已。组织机构的设置，一般要受到这个国家的历史传统、政治结构、政治制度以及文化背景等因素的制约。

    (一)设置基层政权组织机构应遵循的原则

    1、必须符合我们国家的根本政治制度。我们国家是共产党领导下的人民民主专政的国家，其根本制度是实行议行合一的人民代表大会制度。设置基层政权的组织机构也必须遵循这一原则。

    2、必须遵循民主集中制的原则。达也是我们国家的根本政治制度之一。也就是说，设置基层政权的组织机构，必须有利于中央的集中统一领导，同时又能调动地方的主动性和积极性。不能只强调一方面而忽视另一方面。应该发挥两方面的积极性。

    3、必须道循效能、精简的原则。任何政权机构的设置都必须讲究效能，投向行政管理效率，同时必须力求每个组织机构本着精简、节约的原则行事。组织机构不得重叠，人员配备必须合理，职责权限必须明确。

    4、必须有利于人民行使当家作主的民主权利。一切权力屑于人民，这是我们国家政权机构的量高政治准则。设置基层政权的组织机构，必须更加严格遵循这一原则，从这一最高政治原则、从人民的利益出发，时刻让人民群众看得见、摸得着、抓得住。

    5、必须尊重我们国家的历史传统。在艰苦卓绝的革命斗争中，我们党组织和领导人民群众创造了一些切合我国实际的组织形式。在设量层基政权组织机构时，我们必须尊重历史传统，尽可能地保持这些组织形式。

    总之，设置基层政权的组织结构，必须从实际出发，因地制宜，既要体现我们国家的政治制度和政治结构，又要考虑当地的实际情况和大多数人民的切身利益。

    (二)我国基层政权的组织机构架构

    我们国家是单一制的共和国。政权机构设置的原则决定了我国基层政权组织机构的实际状况。按其功能取向，似可以粗分为两大类：一为权力机关，职立法机关，称之为基层人民代表大会；二为行政机关，称之为基层人民政府。由于我们国家实行议行合一的制度，因此，行政机关从属于权力机关，它必须对权力机关负责。

    还有一个问题值得注意：即我们国家是在共产党的领导之下。许多组织机构的原动力在于党的组织。从我国目前的实际状况来看，在基层政权一级，不仅有权力机关和行政机关，而且还有与其并列的党的一级基层组织，即基层党委。并且，基层党委在基层政治、经济、文化生活中一直处于主导地位。这也是中国基层政权体制的一大特色。基层党委虽然不周于政权机关序列，但由于它在基层政权中的实际地位，我们在研究基层政权体制时，决不能抛开这一重要因素，在研究基层政权组织机构时，理所当然地也要研究基层党委。

    (三)基层政核组织的人员编制

    组织的主体是人。有组织、有机构，就必须有人。组织机构必须有人操纵，然后才能运转。人员配备是合理设置基层政权组织机构的一项重要内容。人员配备必须恰当。人员太多，势必要人廖于事，工作互相推诿、扯皮的现象也必然相伴而生，直接影响讯关的行政效率和管理效能，人员太少，又会顾此失彼，工作废于应付，很难深入下去，形式主义和官僚主义也容易滋生，直接影响政府的威信和形象。

    所谓人员编制要恰当，也就是说，根据工作需要，任务多少，工作员大小，划分成一定的工作岗位，确定必要的人数。保证岗位人，人上有岗。用俗话说就是“一个萝卜一个坑”。机关的行政效率和管理效能在很大程度上取决于人员配备情况如何。再好的组织，再好的政策，没有相干的人去贯彻、去落实，到头来也是一句空话。根据中办发[1986]28号文件《关于全国区、乡、镇党政机关人员编制的有关规定》，基层政权人员编制范围包括：党委正副书记、正副乡镇长以及有关民政、财政、青年团、妇联等人员。不包括编制单列的公安、司法人员和企事业单位的管理人员以及县以上各级机关派驻乡镇的各种机构的人员。各地的基层政权组织设置情况不一样，有的管辖范围大些，管辖人口多些，人员编制自然多些，有的管辖范围小，管辖人口少，则人员编制自然也少些。各地应从实际出发，根据需要确定恰当的人员编制。其原则是精干，乡镇党政领导干部一般不要交叉兼职，其他人员分工不宜过细，不必与上级部门对口，可设些小组进行综合管理，不要一事设一职。

    四、加强基层政权的制度建设

    基层政权的制度建设，主要是指法制建设。基层政权工作必须纳入法制轨道，加强自身建设，依法进行工作和管理。唯有如此，才能保证基层政权为四化建设和经济服务的职能作用的发挥，维护和保障人民行使管理国家事务的民丰权利，监督政权机关及其工作人员的工作。

    建国初期，我们党比较重视政权建设工作。在“民主建政”方针的指导下，制定和颁布了一系列有关基层政权建设工作约法律、法规和指示。如1950年12月政务院颁布了《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》。1951年4月政务院又发布了《关于人民民主政权建设工作的指示》，1954年内务部发出了《关于健全乡政权组织的指示》。1954年12月全国人大又通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。这个时期是我们国家基层政权法制建设工作发展最快、成果最为辉煌的一个时期，起色也比较大。应该说，五十年代全国形成的生产高潮和经济突飞猛进的局面，是与基层政权比较完备，对法制建设比较重视有很大关系的。

    之后，我们国家进入了一个政治运动时期。随着政治运动的发展，基层政权组织变换频繁，致使法制建设很难跟上形势的变化。十年动乱时期，内务部被撤销，从而使我国基层政权的法制建设中断了十多年。1978年2月民政部筏复建立以来，在这方面做了一些法制的恢复和建设工作，制定和重新颁布了一些法律、法规。但整个说来，基层政权的法制建设工作还是比较薄弱的，还有许多工作有待今后去完成，通过扎扎实实的工作，切实解决我国基层政权建设工作的规范化和法制化问题，逐步完成在政权建设上由主要依靠政策向主要依靠法律过渡。

    加强基层政权的法制建设，首先必须做到使基层政权的各项重要工作都有法可依、有章可循。目前，我国基层政权的基础组织——村民委员会和居民委员会，都拥有了相应的法律，即《村民委员会组织法(试行)》和《居民委贝会组织法》。但我国的基层政权组织——乡镇政权以及城市基层政权都还没有自己专门的法律，这方面的工作还是一个空白。1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》也很难适应当前城市发展的需要，需要加以修改。这些工作需要我们尽快着手进行。即使开始比较粗糙，有不完备的地方，但总比无法可依要强。加强法制建设首先要加强立法工作。无法可依，无章可循，法制理设就是一句空话。

    但仅仅把法制建设理解为制定了法律和有法可依是不够的。法制建设一个重要方面的内容，就是加强对法律员彻执行工作酌检查和监督。再好的法律、法令和指示，如果下面不执行，或执行不力，也仍然等于零，加强法制建设也仍然是一句空话。因此，从氏政部门来说，加强基层政权的法制建设，除了要尽快把有关工作进行立法外，更重要的是及时监督和检查有关基层政权工作法律、法令的贯彻执行情况如何，做好调查研究和检查监督工作，及时向党和政府反映情况，提出切实可行的建议。

第三章 民政部门与基层政权建设


作者：           时间：2002-9-12          来源：          阅读量：21435次  
  
基层政权建设是民政部门的一项重要工作。中央、国务院多次责成民政邪门要把基层政权建设工作抓起来，负责基层政权建设的日常工作。那么，民政部门与基层政权建设是一种什么关系？历史上是一种什么状况？民政部门负责这一工作的职责是什么？有些什么经验？存在哪些问题？如何做好这一工作？这都是我们需要加以研究探讨的问题。

第一节民政部门负责基层政权建设工作的由来
    一、关于民政工作的历史

    目前，对这个问题，存在不同的观点。一种观点认为，民政工作源远流长，上自周秦下至明清都有民政机构，并认为历史上的民部、民曹即民政部。一种观点认为，民政机构的历史不长，产生于近代。

    据有关人士考证，民政作为一种思想和一些工作(如优抚、救灾)，历史是很长的；但作为一个独立的行政机构，历史是短暂的，是近代才产生的。

    在中国阶级社会的历史上，国与家是相联系的，国即是家，是皇族的家。即所谓“普天之下，莫非王土；率土之宾，莫非王臣。”与此相适应，表现在官职设置上，官员的行政性质与宫庭服务性质是并存的。以汉朝来说，中央最高政务机构掌握在丞相(相国)、太尉(最高军事长官)、御史大夫三人手中。御史有三种职能：(1)互相之副，即协助丞相工作；(2)监察行政官吏；(3)供内廷的差遣。三公之外还有九卿：太常(宗庙祭祀)、光禄勋(膳食)、卫尉(保卫宫庭)、太仆(车马)、廷尉(刑狱)、大鸿胪(招待外宾)、宗正(管理皇帝亲属)、大司农(国家财务)、少府(掌山海、池泽之税，以供宫庭之小、太医乐府)。这九卿之中除廷尉、大司农、大鸿胪外，皆属于为皇帝家事服务的。在这样的时代，不可能有一个专管社会事务的机构。

    随着社会的发展，越往后，国与家愈分开，皇帝本人的事虽还占一定的比重，但国的事就突出了。直到隋唐，设立了六部尚书，为中央职能机构但六部之中没有民政工作机构。

    民政机构是随着资产阶级革命的发生，民主、民权思想的传播，人民的力量愈来愈被统治阶级所认识之后才出现的。据查，中国的民政机构最早是1906年(清光绪32年)出现的。那时已是鸦片战争、太平天国起义半个多世纪之后，清政府一方面受到帝国主义的压力，一方面又受到国内人民的压力。为了缓和矛盾，平息民怨、民怒，清政府进行了机构改革，撤销原来的吏、户、礼、兵、刑、工六部，成立外交部、吏部、民政部、礼部、学部、法部、农工商部、度支部、陆军部、邮传部、理藩院。直到那时，民政机构才在中国第一次出现。

    “民政”一词源子唐代“安民立政”之说。来代的官方、学者开始使用“民政”概念。北宋司马光提出“修治民政’的主张。据《末史》记载：“宋初，……，分命朝臣出守列郡，号权知军州事，军谓兵，州谓民政焉。”可贝，当时的“民政”只是相对于“军政”而言，泛指整个地方的行政事务，其范围非常广泛。掌管这些事务(包括军政事务)的最高长官称之为州知府，即“兵民之政皆总焉。”由此也可以看出，“民政”一词一出现就包含有“管理老百姓之事务”的意思。因为当时的社会分工还不很发达，普通民众除了“兵”就是“民”，因此，也就有了“军政”、“民政”之区别，“民政”一词出现也是理所当然的

    二、历史上的民政工作与政权建设

    同民政工作的历史相似，政权建设工作作为一种思想和一些工作，很早就已存在，但明碗的由民政机构分管这一工作则是近代的事了。

    据《周礼》记载，西周的地宫大司徒，就负有管理领土疆域、行政区划、户口、基层政权组织、救灾、救济、礼俗等事务的职责。这些事务都属于民政工作之列。可见基层政权建设工作与民政工作是紧密相联的，其历史由来已久。

    其后的历代朝政，虽然其地方官制变化无常，但地方政权建设工作一直存在，而且一直把这一工作列入民政工作之列。由皇朝委派的地方长官负责地方民政之事务，但在中央迄今还未发现明文规定具体由哪个部门管理。

    直到1906年，清朝设立了民政部，政权建设工作才有了专门的机构负责。当时的民政部下设丞政厅(总务，相当于办公厅)、参议厅(拟定法令、章程)、民治司(地方行政)、警政司(巡警)、配里司(行政区划)、劳缮司(原归工部)、卫生司。其中的参议厅、民治司、警政司、疆里司都属于国家政权建设事务。据《大清德宗景(即光绪)皇帝实录》记载，“民政掌编审户口，兼司保息乡政。”其中的“保息乡政”即属于基层政权建设之内容。清王朝灭亡之后，中华民国1912年1月成立的南京临时政府设立了内务部，专司民政事务。之后，蒋介石的国民党政府亦设内务部负责民政工作。1932年国民政府颁布的《内政部组织法》规定，中央设置内政部，内政部下设民政司，其职责是掌管地方行政及其经费、行政区划、地方官吏之任免、考核、选举、地方自治等事宜。与中央政府机构相对应，各省均设民政厅，城市设立民政局，省之下、市县之上设置行政监察专员公署，公署之下设民政科，县政府之下第一科也是民政科，专司本地区的政权建设、地方自治等民政事务。

    三、我党历史上的民政工作与政权建设

    我们党历来都非常重擒民政工作和基层政权建设工作。1931年，中华苏维埃共和国成立，选举产生了中央执行委员会。在中央执行委员会之下，设立了人民委员会，作为中央执委的行政机关。在人民委员会内部，设立了内务、外交、军事、财政等十个人民委员会部。其中的内务人民委员会部(简称内务部)，专门负责民政事务。1933年12月颁布的《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法(草案)》规定，省、县、区、市各级苏维埃政权机关中，均设内务部，在内务部下设立选举指导科，具体负责地方苏维埃的选举工作即政权建设工作。

    抗日战争时期，我们党根据抗日统一战线的需要，不再设立中央政权机构，而是设立了边区政府，如陕甘宁边区政府，晋察冀边区政府等等。在边区政府下设立了民政厅，地区、市、县设立了民政科(股)等，具体负责地方干部的选举、任免、地政、户口等事宜。并且明确规定，选举和地方政权建设工作，是民政工作的工作重点，民政部门的其他工作都要围绕着这一工作进行。

    解放战争时期，随着形势的发展和解放区的扩大，民政部门工作日趋繁重，主要是政权建设工作占了相当大的比重，逐步提上了汉事日程。据1944年12月颁布的《苏皖边区各县县政府暂行组织条例》规定，县民政科负责办理选举，调整行政区划及各种组织机构、区乡干部的任免、升迁、调补、考核及奖惩等。1949年的《陕甘宁边区政府暂行组织规程》规定，民政厅掌管地方政权的组织建设、行政区划、市政建设、选举及地方干部的管理、培养、考核、奖惩、统一笔划提诸任免等工作。当时的政权建设工作，不仅任免之繁重，而且内容之多，都是罕见的。民政部门和民政工作在各级政府及其工作中的重至地位也是毫不含糊的。

    全国解放后，1950年在政务院之下设立了内务部，掌管全国内政行改事务，属于政务院第一部，在它下面设立了五个司，即干部司，负责地方行政人员的任兔、铨叙，民政司，负责地方建政、行政区划、户籍、国籍，社会司，负责社会福利、福利救济、团体登记；地改司，负责农村土改、土地消文登记、土地证颁发、城市房地产政策规划，优抚司，负责优待抚恤、退伍军人安置。当时的各大行政区，都没有民政部，省没民政厅，大城市设民政局，专区和县设民政处或民政科。区公所设民政助理员，白上而下形成了一套比较完整的工作系统。当时，民政工作的中心任务便是协助党和政府开展全国各地的民主建政工作，也就是负责组织各地各级人民代表会议或人民代表大会的召开，选举成立各级人民政府。民政部门在全国的民主建政工作中发挥了极为重要的作用，做出了不可磨灭的历史贡献。

    1954年11月22日至1955年1月3日，第三次全国民政会议的召开，是我国民政工作的一个转折点。由于受“左”的思想的影响，政权建设工作在民政工作中的地位逐步威弱乃至消失。“文革”期间，民主和法制道到空前的破坏，内务部于1969年撤销，更谈不上政权建设。直到1978年，五届人大一次会议决定成立民政部，政权建设工作才陆续修复，逐步交回到民政部门手中，特别是基层政权建设工作，中央、国务院多次发文，责成民政部门把城乡基层政权建设的日常工作抓起来。至此，我国的政权建设工作，特别是基层政权建设工作，才逐步走上了正轨，民政工作与政权建设工作再一次紧密地联系在了一起。


第二节民政部门在基层政权建设中的职责、地位和作用
    一、不同时期民政部门在政权建设工作中的主要职责(一)根据地时期的主要职责根据有关的历史资料记裁，在革命根据地时期，民政部门在政权建设中主要有四项职责，

    1、指导地方政权的选举工作。如1933年12月颁布的《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法(草案)》第142条第二款规定，省、县、区、市内务部下的选举指导科，“管理苏维埃的选举工作，监督选举法正确执行，收集和统计关于选举工作的资料，解决选举中发生的问题等。”

    2、指导地方政权建设工作。我们党非常重视地方政权的建设工作，特别是1927年大革命失败后，更加认识了政权的重要性。每解放一个地区，即着手派人负责创立革命的地方政权。而这一工作的日常事务通常都由民政部门负责。如《陕甘宁边区政府组织条例》第3条、第11条就具体规定了民政部门负责地方建政的职责。1944年晋察冀边区发布的《关于一九四四年改造与健全村政权工作的指示》中也有比较明确的规定。要求“各级民政部门应以改造与健全村政权(相当于乡政权，因为村之上是区，没有乡这一层次)为全年的工作重点，民政部门的其他工作要围绕着这一工作进行。”村政权是否需要改造或改选，“一般的由民政部门掌握”。

    3、协助政府做好地方干部的管理工作。包括干部的任兔、升迁、调补、考核及奖惩等。这项工作主要是协助各级政府进行。地方政府委托的，则由氏政部门单独负责完成。

    4、行政区划工作。包括行政区划的确立、调整等，以及政权组织建设等。

    这个时期的政权建设工作，由于处于战争年代的非常时期，情况复杂，形势多变，因而政权结构及干部配备变动也比较频繁，民政部门负责政权建设工作的内容也不固定，其职责范围也不那么清楚，一切处于变化过程中，处于不确定、不定型状态。(二)建国初期的主要职责

    主要是接受各级人民政府的委托，做好人民民主建政工作，尤义是县乡两级地方政权的建设工作。当时的具体职责如下：

    组织选举各界人民代表会议或人民代表大会的代表，为会议的召开做好各方面的准备。包括选举的组织工作、监督工作等。

    检查、监督召开各界人民代表会议或人民代表大会，选举各级人民政府。

    检查监督下级人民政府的工作。

    4、研究、调交行政区划及政权建设工作的情况，向党和政府提出改进意见。

    5、与民族事务委员会配合，做好少数民族地区的政权建设工作。

    1950年，朱德副主席在第一次全国民政会议的讲话中指出：“在民政部门工作的同志，应把组织群众作为自己重大的任务。而开好各级各界人民代表会议，是组织群众的最大工作。要通过开好地方的人民代表会议组织群众去进行恢复和发展生产的工作。”董必武副总理在讲话中则指出：“我们应懂得建政工作是一切民政工作的中心环节，只要建政工作做好了，其他工作也就容易推动。”

    全国第一次民政会议把民主建政工作作为会议的“中心议题”，内务部谢觉哉部长作了《关于人民民主建政工作报告》，《人民日报》等报刊专门为此发表了社论或许论。1951年4月24日，政务院又专门友布了《关于人民民主建政工作的指示》。在其中的第七条中规定到：“各级人民政府应责成所属民政部门注意检查督促所属下级人民政府，按期召开各界人民代表会议，并经常加以校查，将情况定期报告上级。”

    1953年10月21日至11月13日，第二次全国民政会议在北京召开。朱德副主席在会议的讲话中指出：民政部的首要工作，是要加强政权建设，特别是加强基层政权建设。要发挥乡政权在各种建设中的积极性和主动性，要给基层政权以必要的财政物质基础。会议期间，还邀请苏联守家阿·鲁涅夫介绍了苏联地方苏维埃政权建设工作的经验。会议通过的决议中，规定了民政部门在政权建设中的五项具体任务：

    1.促检查下级人民政府关于召开入民代表大会成人民代表会议的工作。检查下级人民代表大会或人民代表会议是否按照中央规定及当地工作需要及时召开；人民滇府的重大工作是否交人民代表会议或人民代表大会讨论并作出决定，政府委贝会的会议制度是否健全。总结推广好的经验，批判纠正错误的做法。

    2、研究改进行政区划及地方政权特别是基层政权的组织形式，使之符合于当地经济、政治等条件及民族分布情况，便利于劳动人民管理国家的事务和自己的事务。

    3、通过人民代表大会或人民代表会议，按集人民群众对党和政府的政策、法令的执行及对政府工作特别是对基层政权工作人员作风的意见及时反映给党政领导机关，并提供改进意见。

    协同各部门进行有关同级人民代表大会或人民代表会议的筹备及其他具体工作。

    5.与各级少数民族事务委员会密切配合，进行少数民族地区的政权建设工作。1954年11月第三次全国民政会议在京召开。会议的前一段，朱德、邓子恢等中央领导同志到会并讲了话。朱德在讲话中指出：民政部门的主要任务，就是遵照宪法的规定，加强各级政权的建设工作，发挥各级政权在贸初党的总路线和保证五年计划顺利执行中的巨大作用。加强乡政权的关键，主要在于把政权建设和发展互助合作运动结合起来，和发展农副业生产结合起来。同时，还必须开好各级人民代表大会，并发挥其作用。会议后期，国务院副总理陈毅同志到会作了报告。他在报告中肯定了一年来民政工作的成就，但他对民主建政和民政部门把这广工作作为主要任务进行了批评，并且指出，今后民政部门应以忧抚、复员、救灾和社会救济等项工作为主要业务，至于政权建设工作，民政部门只能够在党和政府部门的领导之下承担一部分具体的组织工作和技术工作。此后，会议形势急转直下。会后，中央内务部党组根据陈毅副总理的报告精种，重新制定了1955年民政工作计划。政权建设工作从此从民政工作的第一位—下子掉到了最后一位，民政部门在政权建设工作中的地位和作用大大削弱：

    1、各省、自治区、直辖市和较大的市的民政部门，应当参加关于设立和加强工矿地区、小城镇和水上的政权以及调整市辖区的设置和调整行政区划的调查研究工作。

    2、在没有建立街道办事处和居民委员会的市，民政部门应有计划地协助政府将街道办事处和居民委员会建立起来；已经建立的，应当根据需要加以整顿。

    3、参加有关乡政权组织建设方面的调查研究工作。

    4、少数民族地区民政部门要协调民族事务部门，办理有关少数民族地区的地方政权内部组织建设的工作。5、在进行选举的时候，各级民政部r1应参加选举事务的筹备工作。

    从这些用词和文字对比中，我们可以看出，第三次民政会议以后，民政部门在政权建设工作的职责变化有以下几个特点，

    1、地位降低。民政部门已由过去主管政权建设工作的政府职能部门降为政府的调研部门，由过去受政府委托主管这一工作，变为现在参加、参与这一工作。从“主角”降到了“配角”的地位。

    2、作用削弱。过去，民政部门在政权建设中发挥了不可替代的作用，替政府蚀了大量的群众组织工作，不是可有可无的一个部门，现在则变成了一个无足轻重、可有可无的部门。

    3、范围缩小。过去，民政部门政权建设的工作范围非常之广，几乎遍及整个国家的地方政权建设。从中央以下的省、地区、市，到县、区、乡镇，从各级人大代表的选举，各级人大代表会议的召开，到各级人民政府的工作，从地方政权的组织形式到行政区划、干部配备，民政部门都发挥了重要作用。会议之后，民政部门的政权工作范围从上到下，从左到右，从里到外，来了一个大幅度、大范围的缠小。由省、市、地、县、区缩到了乡镇、街道，由组织、检查、监督缩到了调查研究，许多工作从有到无。

    4、编制减少。内务部和不少民政厅、局在会议之后纷纷调整了组织机构和人员配备，大大减少了从事政权建设方面的人员编制，许多得力干部也纷纷转行从事其他业务工作。

    5、由“实”变“虚”。主要表现是由过去的大量的具体工作，变为现在的调查研究工作，许多“硕”指标变成了“软”指标。

    〔三〕1955年至1978年的主要职责

    这段时期，民政部门在改权建设工作的职责，可以说几乎是“空白”，谈不上什么“职责”。没有什么权力，也就谈不上什么责任。大大影响了民政干部的积极性和主动性，政权建设工作成了一个“危险”和“是非”之地，大家谈“建政”色变。到1958年第四次全国民政会议，这项工作仅仅提了一句。1959年第五次全国民政会议，钱正英部长在谈到基层选举工作时也仅仅强调：“要着重了解情况”。在1960年第六次民政会议上，不仅不再提这项工作，而且对以前从事这方面工作的内务部一些负责同志进行了严厉的批评和组织处理。当年9月，在国家机构精简中撤销了原来的民政司，将仅剽的选举等事务移交给了国务院秘书厅。1961年11月又重新交回内务部，直至1969年内务部撤销。

    这期间，政权建设工作处于无事可抓、无权去抓、无人敢抓的局面。全国的政权建设工作处于混乱和瘫痪状态。

    (四)十一届三中全会之后的主要职责

    1978年3月6日，中华人民共和国民政部成立。并于是年9月召开了第七次全国民政会议。这是继1965年全国民政厅、局氏会议之后召开的一次全国性民政会议，中间相隔12年之久。但这次会议确定民政部门的主要业务仍然是优抚安置、救灾救济和社会福利以及党和政府交办的其它事项，政权建设工作仍然没有提上议事口程。

    1978年10月13日，中央政法领导小组决定，由民政部主持修改《选举法》，并参加《婚姻法》、她方组织法》的修改工作。同时，中央还明确规定，选举工作中的“具体事务由民政部门负责；有关原则性的政策问题，报政法小组请示中央批复”。1979年7月1日，全国人大五届二次会议通过了《中华人民共和国选举法》，并于五届十三次会议上决定设立县乡直接选举办公室，办公室设在民政部，负责县、乡直接选举的日常工作。民政部程子华部长兼任办公室主任。这项工作作为党和政府交办的一项重大任务，曾一度成为民政部的工作重点。但此后不久，白于种种原因，这项工作便交由全国人大常委会有关部门办理。

    1981年3月19日，民政部发出《关于城市居民委员会的工作由民政部归口管理的通知》。《通知》指出，根据中央有关领导同志批示，城市居民委只会的工作统一出民政部门归口管理，并要求各级民政部门把城市居民委员会工作抓起来。这之后，中央虽然还未明确民政部门分管基层政权建设工作，但根据中央领导的有关指示精神，已着手从事这方面的工作。(注①)

    1978年以后，随着家庭联产承包责任制的普遍推开，农村基层政权体制也开始发生变化。1979年，四川省广汉县向阳公社率先实行政社分开，恢复建立乡政府的政革，其他地方也相继效仿。与此同时，广西宜山、罗城两县的一些社员，自发组织起来，建立了村民委员会，制定村规民约，维护本居住地区社员的生产、生活秩序。这一创举，也得到了中央领导的首肯，不久也在全国推广。

    1982年1月13日，中央发出《关于加强政法工作的指示》，要求加强基层政权建设工作。1982年8月，中央批转《全国政法工作纪要》，《纪要》中明确规定，“各级民政部门要把基层政权的工作列为自己的重要任务，切实抓好。”此时的宪法修改草案，吸收了全国各地的新鲜经验，把乡镇(包括民族乡)人民政府和村民委员会正式写入了宪法。1982年12月4日，《中华人民共和国宪法》和《地方组织法》相继通过。与此相适应，中央、国务院于1983年10月12日联合发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，《通知》中指出：“为了做好这项工作，要建立政社分开、建乡的领导机构，日常工作由民政部门办理。有关经济体制和政权建设方面的具体事项，可分别与中央书记处农村政策研究室和民政部联系。发现重大情况和问题，望及时报告党中央、国务院”。1983年12月29日，国务院又发出了《关于建立民族乡问题的通知》，《通知》中亦指出，“有关建立民族乡的具体事项，可与国家民委和民政部联系。”至此，中央、国务院已明确把我国基层政权建设工作交由民政部门负责，重新恢复了民政部门在基层政权建设工作中的地位。2、民政部门在基层政权建设中的地位和作用:(一)民政部门是负责基层政权建设日常工作的职能部门从历史上看，基层政权建设工作，以及地方政权建设工作的领导机关一直是各级党委和人民政府。因为基层政权以及地方政权是国家的基层政权和地方政权，不是民政部门的基层政权乃至地方政权。因此，领导政权建设工作的自然应该是党委和政府。但是党委和政府在领导政权建设工作时，不可能把全部精力和时间放在政权建设土作上，它们还有其它许多工作需要去做。为了不致使党和政府在政权建设工作的领导地位和作用悬空，为了使这项工作切实抓好，党和政府需要一个职能部门来具体管理这项工作，替党委和政府分担其日常工作，以便让党和政府从这些日常事务中摆脱出来，专司有关的重大问题和重大事务。这个职能部门便是民政部门。在历史上，民政部门负责基层政权建设工作由来已久，渊源流长。(二)民政部门在基层政权建设中发挥参谋和助手的作用在基层政权建设中。民政部闻既然不处于领导地位，自然也不能对其工作作出决策，能够作决策的自然应该是党和政府。因为政权建设工作是一项非常复杂的综合性工作，牵涉到社会的各个领域和方方面瓦民政部门作为政府的一个职能部门，它只能从事自己职能范围内的工作，就职能范围内的事情发挥作用，因此，决策者只能是处于综合协调地位的组织和机构，这样的组织和机构只能是各级党委和人民政府。但党和政府作决策，必须掌握必要的材科和情况，必须有一个类似于参谋和助手的部门给他们提供决策建议、决策意见，提供可供选择的决策方案，并吞办党和政府交办的其它事项。这样，党和政府作出的决策才能正确有效，才能使政权建设工作落到实处，民政部门作为政府的一个职能部门，正是需要它发探这样一种参谋和助手的作用。上为中央分忧，下为群众解愁。民政部门在主管这项工作时，既不能超越于党和政府之上，也不能代替政府作决策、发号召。(三)民政部门对基层政权建设工作负有义不容辞的责任为什么党和政府把基层政权建设工作交给民政部门而不央给其他部门？除了民政部门有分管这一工作的历史传统和积累了一定的经验外，一个重要的原因，就是基层政权的特点决定了这一工作由民政部门完成较为合适。

    基层政权的特点就是直接面对群众，一方面要对基层行政工作和对群众进行直接行皮管理，另一方面又时刻处在人民群众的监督之下，并且要自觉接受群众的监督。基层政权工作的一个重要特点就是做群众工作，受群众的监督。通过做群众的工作，稳定基层，租定国家政权。这一特点正好与民政工作的基本特点相吻合。按照崔乃夫部长的意见，民政工作有三个特点，即群众性、多元性和社会性。毛泽东同志和朱德委员长以及其他许多党和国家领导人都认为，民政工作就是做人的工作。做群众工作，通过各项工作把人民群众组织起来，为社会稳定做出贡献。

    既然民政部门有这样的工作特点和工作任务，那么，要做好这一工作，完成这一任务，没有基层政权的密切配合，是不可能的。民政部门抛开基层政权而从事民政工作，简直是不可想象的。不仅民政对象都在基层，各项民政任务需要落实到基层，而且各种矛盾也会首先在基层出现。民政部门要发挥职能部门的作用，当好参谋和助手，上为中央分忧，下为群众解愁，就必须把基层政权这一工作抓起来，从而带动其他各项工作，切实把方针政策落实到基层，把矛盾问题解决在基层。正是基于这样的考虑，崔乃夫部长在1985年全国民政厅局长会议上指出，民政工作内容很多，可以说是千头万绪。有没有可能抓住一个中心环节，招其他工作带动起来呢7最近和一些省市的同志交换意见，认为有可能。这个中心环节就是基层政权建设。如果把这个环节抓住、抓好，就有可能把我们的各项工作关系理顺，就有可能把其他工作带动起来。因为民政工作对象绝大部分生活在基层，如果基层政权或群众组织软弱涣散，各项民政工作就无法落实下去。由此，我们也可以看出，民政部门抓基层政权建设工作是理所当然的，既然中央、国务院已明确授权给民政部门，民政部门对这项工作就负有义不容辞的责任。


第三节民政部门在基层政权建设中的主要职责
    一。民政部恢复后承担基层政权建设工作的基本情况

    1978年3月，五届全国人大一次会议决定恢复设立中华人民共和围民政部，随后，地方政府也恢复设立了民政部门。民政部恢复后，根据中央领导同志的指示，又承祖了基层政权建设的日常工作。当时的主要任务是：承办县乡直接选举的日常工作；调查研究基层政权的现状和问题，向党委和政府提出改进意见和建议；负责村、居民委员会的组织建设和制度建设。1982年，中共中央36号文件明确规定，民政部门负责基层政权建设的日常工作。从此，基层政权建设工作就成为民政部门的一项重要亚务。1983年7月，中央办公厅、国务院办公厅转发《第八次全国民政会议纪要》，团确了民政部门在基层政权建设中的主要职责是：(1)调查了解基层政权的现状和存在的问题，向党委和政府提出改进和加强的意见和建议，(2)总结和车流基层政权建设的经验；(3)拟定、修改有关的条例和规章制度，(4)指导村、居民委员会的组织建设和制度建设。根据中央和国务院确定的职责，从民政部恢复建立以来，各级民政部门积极承担了1979一1081年进行的全国第一届县乡直接选举的任务，承担了农村人民公社政社分开、建立乡人民政府的工作，同时对基层政权建设工作和村、居民委员会建设中的问题做了大量的调查研究，向中央、国务院提出了不少建议和意见，较好地完成了中央交给的任务。1986年。月，中共中央、国务院发出了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，即中发[1986]22号文件。这个文件根据民政部门几年来承担基层政权建设工作情况，进一步明确了民政部门承担基层政权建设工作的具体职责。《通知》明确规定：“党中央、国务院责成民政部门负资城乡基层政权建设的日常工作，其主要职霓是，调查了解基层政权的现状和存在的问题，担出改进和加强基层政权建设的意见，总结交流经验，组织先进乡镇和先进村(居)民委员会的评比、表彰活动，培训乡镇长和村(居)民委员会主任，指导村(居)民委员会的组织建设和制度建设，制订和修改有关的条例和规章制度。各级党委和政府要支持和督促民政部门做好这项工作，民政部门要把基层政权建设工作列为自己的重要任务，切实抓好。”

    1988年，国务院进行了机构改革。为了加强基层政权建设工作，国家机构编制委员会批准民政部成立基层政权建设司，编制为犯人，下设三处一室，即农村基层政权建设处(简称农村处)，城市基层政权建设处(简称城市处)、培训表彰处(简称培训处)和一个办公室，专司基层政权建设工作。在国务院机构编制委员会批准民政部“三定”方案(定编、定员、定岗位)中，规定基层政权建设司的职责如下：“负责基层政权建设日常工作；拟定修改有关基层政权和基层群众自治组织的法规，指导乡镇干部和村、居委会干部的培训；指导先进乡镇、村委会、居委会的评比表彰活动，调查研究，总结推广经验。”1993年7月，中央编制委员会批准民政部新的“三定”方案，又再次明确民政部负责基层政权和基层自治组织建设的日常工作，并保留了基层政权建设司的建制，其任务和职责基本上与过去相同，从而为今后民政部门更好地开展这项工作，做好这项工作提供了政策依据。

    二、民政部门在基层政权建设中的主要职责

    根据中央和国务院有关政策规定和以往的历史经验，民政部门在基层政权建设中的主要职责可以概括如下：(一)调查研究有关情况调查研究我国基层政权和群众性自治组织的现状及存在的问题，给党和政府提出改进和加强的建议和意见，是民政部门负责基层政权建设工作的一项基本职责。这是解决问题的一种基本方法。基层政权建设工作中问题很多，需要解决的新问题也很多。旧问题解决了，新问题又会产生。这就需要我们不断地加强对基本情况的了解和对问题的分析，最基本的方法便是调查研究。仅靠看旁人的报告，然后提出解决问题的意见是不够的，而是必须深入实际，取得直接经验，根据调查的情况做出自己的判断，这样，提出的意见或建议会更准确、更迅速、更有效。调查研究是一项比较艰苦和细致的工作，不能走马观花，而必须下马看花，从实际工作中取得第一手材料，然后从这些材科中提取有价值的东西，得出实事求是的结论。毛泽东同志就说过，调查研究好象十月怀胎，解决问题就象一朝分娩。可见，调查研究工作是民政部门抓好基层政权建设i作，发探自己作用的一个必要条件，甚至可以说是前提条件。当前，基层政权和群众自治组织中需要调查研究的问题很多。例如，在农村，乡政权设置问题，组织机构问题，权力和职能完备问题，乡政权立法问题，基层干部监督问题，村民委员会的作用发挥问题，解决瘫痪、半瘫痪的村级组织问题，如此等等。在城市，基层政权设置问题，城市基层政权体制改革问题，基层民主和群众自治问题，社区建设和社区服务问题，如此等等。所有这些问题，都需要民政部门的同志花大功夫，下大力气，做一番深入细致的调查研究工作，取得典型材料，给党和政府提出解决这些问题的可行的方案。民政部门在进行调查研究工作时，要注意调动和发挥社会力量，充分利用实际工作者、理论工作者的力量，博采众家所长，对我国的基层政权建设进行可行性研究。目前，注重发挥中国基层政权建设研究会和下属各工作委员会以及地方分会的作用，开辟多个研究场地，协调各方面力量，减少重复劳动，以推动基层政权建设研究工作深入持久地开展下去。

    (二)总结推广经验

    民政部门既然是负资基层政权建设的日常工作，自然应该最了解、最熟悉有关情况。在众多情况中。民政部门应及田地把握基层政权建设的动态和发展趋势，要警于发现典型，树立核样，把各地的典型经验，通过各种行之有效的方式，如报刊、杂志、广播、电视、文件、简报、座谈会、现场合、经验交流会等形式，向全国各地宣传、推广。通过典型经验引路，以点带面，推动全盘，使基层政权沿着健康的轨道前进，使基层政权更加适应经济基础的需要，促进和保证经济的不断发展。总结推广经验，要注意做好以下几方面的工作，一要选好典型，所选典型要带有代表性和普遍适应性；二要搞好试点，根据党委和政府的要求选好试点单位；三要及时对试点经验做出总结，经党委和政府批准后，迅速向其他各地推广典型经验；四耍及时掌握推广经验后的情况，及时向党委和政府反映情况，做好情况反馈工作。在总结推广经验时，一方面要认识到典型经验和榜样的力量和作用，同时也要注意典型经验的局限性。因为所谓的典型经验都是从某时某地出发的，适应这个地方的情况，拿到另一个地方则可能不适应，就有可能失去典型经验的意义和作用。因此，总结经验一定要实事求是，推广经验一定要从当地的实际出发，切忌强迫命令和搞“一刀切”。

    (三)制定和修改有关法规基层政权建设的前途在于规范化、制度化和法制化，使达一工作逐步定上正轨，依法开展各项工作。民政部门作为专司这项工作的政府职能部门，具体负责其日常工作，自然而然要祖负起起草、制定和修改有关基层政权和基层组织建设的政策、法律和法规。过去民政部门在这方面起过很好的作用。如代中央和国务院起草了《关于实行政社分开建立乡人民政府的通知》和中央86年22号文件，拟定了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，修改和重新拟定了《城市居民委员会组织法》。基层政权和基层组织的法制化建设任务还很重，民政部门下一步还要继续担当起制定和修改有关政策、法律和法规的职责，进一步完善基层政权建设的法律体系。下一步亟待制定和修改的法律、法规有：《村委会组织法》、《乡镇人民政府工作条例》》、《街道办事处组织条例》、《城镇居委会经济管理办法》、《村委会选举办法》、《居委会选举办法》等等。在全国性法律、法规出台前，各省、自治区、直辖市可制定适合本地情况的地方性法规。除了要做好这些政策、法律的起草、制定和修改任务外，民政部门还要监督和检查这些法律、法规和政策的执行情况，督促基层人民政府认真贯彻落实这些法律，并在实际工作中进一步完善这些政策和法律。

    (四)指导评比、表彰先进活动这主要包括两方面的内容：一是指导评比、表彰先进集体，包括先进乡镇和街道、先进村委会和居委会；二是指导评比、表彰先进个人，包括先进乡镇长、街道办事处主任、先进村(居)委会主任。通过评比、表彰先进集体和先进个人，树立典型集体和典型个人，推动基层政权和基层群众性自治组织的建设工作。民政部门在这项工作中，一要做好组织工作，选准时机，二要拟定好先进集体和先进个人的标准和条件；三要严格把关，严格按照评比条件和组织程序进行评选，切忌“文革”时期的那种假“典型”、假“先进”的出现；四是评比结果揭晓后，报请党委和政府批准，以党委和政府的名义对这些先进集体和先进个人进行表彰；五是表彰活动要以精神鼓励为主，适当给以一定的物质鼓励。检验评比表彰活动的标准，是看通过评比表彰活动，是否对基层政权建设工作有推动，是否带动了其他工作的开展。

    (五)培训乡镇干部和“两委”干部基层政权面临着许多新情况、新问题，基层干部近几年又出现了许多新面孔，这些人大部分从事基层政权工作的时间不长，业务不熟，感情不深，迫切需要对这部分干部包括过去的老乡镇干部进行培训，以便更新知识，更新观念，提高他们的意质，改进其工作作风。

    培训的内容主要有，邓小平同志关于建设有中国特色的社会主义理论，社会主义市场经济知识，有关法律、法规、政策，领导科学和现代管理知识以及乡镇干部常识等。培训工作要在党委和政府的领导下，和组织、人事部门协调进行，实行分级管理、分组负责。省、自治区、直辖市要作出规划，抓好试点，指导地、县搞好培训工作。地市负责培训乡镇领导干部。县负责培训乡镇一般干部和村(居)委会主任。培训工作要根据社会主义市场经济发展的客观要求，在调查研究的基础上，制定出城乡基层干部各类岗位职务规范，重新修订培训大纲，组织编写专用教材，力争格民政部门负责的乡镇长和街道办事处主任的培训纳入国家公务员培训系列。要总结和推广村(居)委会主任培训的成功经验，使村(居)委会主任的培训经常化、制度化。

    (六)指导“两委”建设

    村民委员会和居民委员会虽然不是一级政权组织，也不是基层政权的“腿”，但它们属于基层政权的组织基础和开展各项工作的依托。离开了“两委”的支持和帮助，基层政权二作将寸步难行，各项工作根本无法开展下去。因此，“两委”建设是基层政权建设的一部分，基层政权建设必须抓好“两委”建设，这样，基层政权建设工作才有了坚实可靠的基础。“两委”建设主要是组织建设和制度建设两个方面。目前，村委会已有《村民委员会组织法(试行)》，居委会有《居民委员会组织法》，因此，“两委”的工作和建设必须严格按照这两个法律文件进行，严格依法办事。“两委”的组织建设主要是“两委”的班子建设和各工作委员会的建设，而且主要是“两委”的班子建设，要按照组织法的有关规定选好“两委”的正副主任和一般干部，把那些热心于“两委”事业、责任心强、有一定工作能力、积极为群众办事的人选进领导班子。然后，按照组织法的要求设立各工作委员会，如治保委员会、调解委员会等。“两委”的制度建设包括“两类”的组织制度建设和工作制度建设。要按照法律设立组织机构，配备领导成员，确立工作任务和职能，制订工作守则和各项规章制度。其中，在制度建设方面，最重要的是制订村规民约和居民公约。通过组织建设和制度建设，真正发挥“两委”自我管理、自我教育、自我服务的作用。

    (七)完成党娄和政府交办的其他事项民政部门作为政府的一个职能部门，各级党政机关经常会交办一些临时性或长期性的任务。民政部门除完成以上各项任务外，还必须认真做好这些交办事巩不辜负党和政府对民政部门的信任和重托。


第四节民政部门如何才能做好基层政权建设工作
    一、民政团门从廖基层政权建设工作中存在的主量问题从1978年民政部恢复以来，民政部门在基层政权建设中发挥了重要作用，做了许多工作，从而使基层政权建设工作有了较大的改变和改观。但问时也必须看到，民政部门在从事这项工作时，也存在着许多困难和问题，影响了民政部门职能作用的发挥和这一工作的开展。这些困难和问题主要是：

    (一)“左”的影响还未肃清，第三次民政会议给许多干部留下的“后遗症”还未消除由于第三次民政会议以及以后的一段历史时期，思想上对民政部门抓这项工作进行了错误指责和批判，如指责内务部把政权建设工作作为民政部门工作重点是“方针的错误”，“民主建政”口号是‘旧民主主义的观点”，是“违背马列主义原则的”，指责内务部的这种做法是一种“越权”行为，超越党和政府之上；在组织上对从事这一工作的同志特别是一些主要领导同志进行了错误的处理，这种做法，造成了极为恶劣的影响，留下了严重的“后遗症”。现在仍有一些同志对此心有余悸，生伯有一天政治气候一变，自己又难免遭殃。虽然中央已三令五申由民政部门承担这一工作，组织上也为过去受批判和处理的同志乎了反，但长期的心理惯性作用，加上中央又未明确对当时造成这种后果的主要领导人做出结论，因而准免心里不踏实和后怕。加上许多人持有“多一事不如少一事”、“干什么还不都一样”的观点，因此，有相当多的同志对这项工作采取了能不干则不干，不得不干则应付了事的态度，工作毫无主动性、开拓性，不敢越雷池半步。这种状况也影响了某些地方党委和政府对民政部门抓基层政权建设工作产生了疑问。对民政部门的能力不信任，不敢放手和大胆地支持民政部门开展这项工作，民政部门的工作也掇不上党委和政府的议程，对民政部门的困难视而不见。(二)工作关系尚未理顺一是业务指导关系不顺。虽然中央曾三令五申要求各级党委和政府把基层政权建设的日常工作交由民政部门负责，但时至今日，这种工作关系尚未完全理颊。在农村，有的地方直接由县政府办公室负责，有的地方由县委政研室负寅，有的地方仅仅让民政部门多与，不让其负责，有的地方则是“给而不放”，名义上把工作交由民政部门负责，但实际上没有把有关的责任和权力交给民政部门，仍由县委和县政府拢着。在城市，有的地方由民政部门负责，有的则由区政府直接管理，有的地方由市委区街处分管，业务指导部门很不统一，产生了许多矛盾和磨擦。二是条块关系不顺。由于上面集权太多，到了乡镇和街道一线权力已历剽无几。且然它们直接面对群众，承担了许多责任，但都摄有权力去解决，因而形成了“看得见，管不着”的局面。这种状况造成了乡镇政权缺权威、少活力、职能不完备，说是一级政权，实际上不是完备的一级政权，只能说是残快不全的政权。城市中由于基层权设在不设区的市和市辖区一级，结果造成基层政权与群众和实际工作脱节。基层政权离群众太远，群众无法直接参与国家管理，也无法监督政府，而街道一级，虽然宜接面对群众，但又无法律明文规定的本区域人大代表会议，群众在街道行使不了当家作主的民主权利。而且，由于乡镇和街道职能不完备，缺权威少活力，他们对县、市、区派驻本区域的各工作机构和工作部门也无法协调其行动，指挥不灵，影响了政权整体效能的发挥，削弱基层政权威信和效能更是自不待言。三是攒向工作关系不顾。基层政权建设本身是一项综合性很强的工作。许多工作需要一个综合部门协调各方意见，拿出一个统一的意见共同执行。目前，在基层政权建设上有发言权的部门有多个，包括党的组织系统，宣传系统，政策调研系统，政府的体制改革系统，民政系统，劳动人事系统，农口系统，城建系统，还有权力部门的人大系统，这些部门各主一摊，谁都不愿把揽在手的权力丢掉。民政部门作为党小央利国务院负责基层政权日常工作的职能部门，本来需要担当起日常工作的综合协调功能，但民政部门的地位和处境很难担当起这一角色，“人微言轻”。许多工作员政部门多次呼吁，力主统一行动，但到头来还是各吹各的号，各行各的道，使基层政权建设工作难以统一规划，协调运转。(三)缺编制少经费党中央、国务院责成民政部门承担城乡基层政权建设的日常工作，但完成这项任务所需的机构和经费一直没有得到很好的附决。

    在组织机构上，在中央一级，经过1988年的国家机构改革，民政部由民政司一处扩建为一个司，即基层政权建设司，由原来的6人扩编为23人，组织机构和人员编制得到了较好的落实。在省一级，经过民政部多次呼吁，省民政厅(局)多方努力，省一级民政部门基本上都设立了基层政权建设处，某些地市、县一级也设立了相应的科、股。但各地的情况很不一样。有的地方只是把过去的民政处改为基层政权建设处，工作内容并没有变，仍然是民政处过去抓的几项业务；有的地方则是施政权建设和行政区划放在一起，有的地方虽然已名文规定要设立相应的机构，增加人员编制，但一直末落到实处，只听声音未见行动。总的看来，全国大部分地区的组织机构和人员编制还没有得到很好的解决，有待于进一步争取和解决。从事基层政权建设工作，没有必要的组织机构和配备一定的人员，一切都等于零。在工作经费上，民政部门虽然承担了这项工作，但许多地方没有专项经费。民政事业费的项目中，没有这个科目。许多地方虽然交办事项，但没有拨给相应的事业经费，严重地影响了民政部门工作的开展。虽然许多地方的党政领导已亲身体验到了这一工作的重要性，也多次谈到要加强这一工作，但一牵涉到人、财、物又为了难，让了步。致使这些地区的政权建设工作一直徘徊不前，也影响了其他工作的开展。(四)理论研究薄弱我国政权建设方面的理论研究工作，一直是个薄弱的环节。在相当氏的一个历史时期内，这曾经是一个“禁区”，即使不是“禁区”，也是某些人的“专利品”，其他人不得涉猎这一领域，严重地影响了对这项工作的研究和探讨。近几年来，党和国家虽然比较立视，一再强调要加强这方面的工作，并成立了相应的理论研究机构，开辟了一些理论阵地，但理论研究本身的特性，决定了这项工作并非一日之功，需要长期的积累和坚持不懈的努力。

    目前，就整个国家的情况看，这方面的工作一直处于“头病医头，脚痛医脚”，缺乏长远打算和战略研究。真可谓是“摸着石头过河”。只可惜效果并不理想，石头没有摸着，河也未过去，一直处于徘徊不前的局面。要打破这种局面，使基层政权建设工作有大的突破，有好的起色，必须首先有理论研究工作的突破和飞跃。“没有革命的理论就不会有革命的行动。”没有理论的指导，即使有大的行动，大的动作，也只能是一种尝试，或者说蛮干。二、民政部门如何才能做好基层政权建设工作(一)加强党和政府对这—工作的重视和支持基层政权建设是一项非常重要的工作，各级党委和政府亲自抓才能抓好。许多地方的经验证明，基层政权建设工作搞得好不好，关键在于党委和政府是否重视。那么，民政部门抓基层政权建设工作，如何才能引起领导的重视呢？根据实践经验，民政部门扔基层政权建设工作，一要把基层政权建设工作纳入党的巾心工作中去，与党的申心工作结合起来，与发展商品经济结合起来，克服单纯的业务观点，不能为抓基层政权建设而抓基层政权建设；二要积极主动争取党委和政府的重视与支持，要勤请示，多汇报，多提合理化建议，遇到困难和问题及时向领导反映，这样才能取得党和政府对这一工作的重视和支持。(二)提高认识，转变观念民政部门主管基层政权建设的日记工作，中央己多次明文规定。但民政部门在对待这个问题的态度上也不一致，工作上也不平衡，有的地方干得很漂亮，有的想法能跟上，有的仍然动动摇摇，有的根本航不搞，致使有许多地方这项工作仍然迟迟开展不起来或者处于停顿状态。产生这种情况的原因是多方面的，但是，最根本的原因是一些同志的思想认识问题仍然没有得到解决，缺乏新的观念和锐意进取的革命精神。1.“事关全局不敢抓”。有的同志认为，基层政权建设工作不是民政部门的串，民政部门不应管，也管不了。有的同志还认为，基层政权建设工作是一项综合性工作，理应由政府亲自来抓，民政部门抓基层政权建设，“部门抓政府”，关系不顺，名不正则亩不顾。2.“与乡平级不好抓”。有的同志认为，中央、省、市民政部门抓基层政权还勉强说得过去，因为它们总归高于基层政权的一个领导部门。但县民政局就抓不了乡镇政权建设。因为县民政局与乡镇政府是平级，祖心人家不理解，抓不着。有的同志说得更形象：“都是一百零五，谁抓谁”(工资制度改革以前，乡镇长与民政局长的工资六类地区都是105元。)，

    3.“业务不熟不会抓”。政权建设工作，对民政部门来说，既是一项老工作，也是一项新工作。说它是一项老工作，因为历史上的政权工作历来由民政部门来抓，形成了比较好的历史传统，有一定的历史经验。说它是一项新工作，因为随着市场经济的发展和经济基础的变化，基层政权面临着许多新情况、新问题，许多同志不知从何抓起，处于无所适从的状态。  4.“条件不足不能抓”。有的同志认为，民政部门既缺人又缺钱，人、财、物权，样样皆无，仅靠空喊口号和开空头支票解决不了问题，也管不好。有的同志还认为，民政干部本来就少，社救、优抚任务又很重，没有条件和精力再去抓基层政权建设。5.“领导不重视很难抓”。有的同志认为，我们这里的领导不重视，工作排不上队，挂不上号，工作实在难搞。6.“建乡任务完成了不需再抓”。有的同志认为，政仕分开丁，乡人民政府建立了，民政部门的任务也就完成了，没事了，把基展政权建设工作仅仅看作是一项临时性的短期工作。这些认识反映了一些民政干部的思想认识和心理状态。集中列一点，就是如付正确认识和对待基层政权建设工作中的人、则、物的问题。关了基层政权建设工作中的人、财、物权，应该全方位地看待这个问题，用新的观念看待这个问题。从历史上百，内务部时期，民政部门分管基层政权建设工作，是有人、财、物权的。但那个时期处于建国初期，各项工作处于初建，一切工作都是为了巩固新生的政权，其他方面的因素则很少考虑。随着时间的推移和政权的巩固，许多工作需要重新分工和规划，这种分工和规划则更多的是考虑分工和管理的需要。适应这种需要，内务部的许多工作分离出去，成立厂单独的部门，或由其他部门管理。如人权，国家成立了专门酌劳动人事部门；土地管理专门成立了土地管理局(物权的一部分)，另外还有户籍管理、民族事务、华侨事务也都分离了出去。政权建设工作也是分工越来越细，管辖部门越来越多。虽然现在还不能说这种分工和状况是否合理，但合理分工是一种发展趋势，任何工作都不可能由一家独揽。即使许多相对独立的工作，如司法、检察、税务、工商、也部有其他制约和监督的部门。任何部门、任仍个人都不能搞独裁，独裁是不得人心的。国家从控制的角度来说，也不会让任何一个部门和机关的权力无限制的膨胀下去。如果权力膨胀到一定地步，就会威胁到整个国家，到头来还是得想办法削弱这个部门的权力。其小员简单的方法就是把它的工作分割开来，出几个部门联合管理，这样可以相互制衡，相互制约。从积极的角度说、就是相互配合。相互支持，分工协作。基层政权建设工作的人、财、物权都不在民政部门手里，因而给从事这项工作增加了很多困难。民政部门从事这项工作也的确缺少权威和主动性。但既然中央和国务院授权民政部门来抓这项工作，那么就应该尽自己的所能把这项工作做好，积极主动地争取掌握人、财、物权部门的支持和协作，如果硕要人。财、物，没有人、财、物就不干，那么这项工作就无法开展。这就给民政部门提出了一个紧迫的任务，即进一步提高思想认识。转变观念的问题。民政干部应该清楚，随着社会的发展和分工的扩大，类似于建国初期的“大民政”时期已不存在了，民政部也不同于内务部，不能用过去的东西套现在的任务，用一些老的观念束缚住自己的手脚。

    (三)逐步理顺关系，疏通工作渠道一是理顺业务指导关系。根据中央、国务院的规定，尽快把基层政权建设的日常工作全部由民政部门归口管理。明确兵权力和责任。切实把这一工作做好。二是理顺条块关系。尽快完善基层政权体制，加温和完善乡镇政府职能，使基层政权真正成为名符其实的基层政权，发挥基层政权的作用。

    三是理顺横向工作关系，畅通工作渠道。在抓基层政权建设工作中，要经常与党委和政府的组织部门、宣传部门、财政部门、劳动人事部门、政策研究部门以及人大部门等多联系，确立固定的工作联系制度，经常向这些部门通报有关情况，征求他们的意见。可与这些部门联合抓试点，联合办公，共同研究协商解决各类问题。

    从我国目前的实际情况来看，比较有成效的办法就是在地方各级政府部门，如省、市、县，成立基层政权建设领导小组，由政府主管首长任组长，如在省一级，由省长或副省长任组长，在市一级，由市长或副市长任组长，由政府有关部门的主要领导报任组员，把办公室设在当地民政部门，负责日常工作。在目前条件下，这是没有办法的办法。可以把这种做法看作是一种过渡手段，即把这种临时机构向将来成立专门的固定的机构过渡。(四)划分层次，分配管理

    科学划分各级民政部门的职责范围，调动各级民政部闻的积极性，是顺利开展基层政权建设工作的重要环节。只要各级民政部门都履行了自己的职责，基层政权建设工作任务的完成就有了保证。根据几年来的实际经验，省、地、县三级民政部门的职责可作如下划分。省级民政部门履行基层政权建设工作的全面职责，主要是：

    1.调查研究，了解情况，提山加强和改进基层政权和基层群众自治组织建设的工作意见和建议，2.总结推广典型经验，指导乡镇政权、市辖区、不设区的市、城市街道办事处和村(居)委会建设；3.拟定修改有关基层政权和基层群众自治组织的政策和地方法规；4.指导乡镇长、街道办事处主任和村(居)委会主任培训工作；5.代表政府，组织先进乡镇、街道办事处、村(居)委会以及先进乡镇长、街道办事处主任、村(居)委会主任的评比表彰活动。

    地(市)级民政部门的主要职责是：

    1.调查研究，了解情况，提出加强基层政权和基层群众自治组织建设的意见和建议，

    2.总结推广典型经验，指导乡镇、街道办事处和村(居)委会建设；

    3.指导乡镇长、街道办事处主任以及村(居)委会主任的培训工作；4.代表政府，组织先进乡镇、街道办事处、村(居)委会以及先进乡镇长、街道办事处主任、村(居)委会主任的评比表彰活动。县级民政部门的主要职寅是，1.调查反映村(居)委会的情况，总结推广村(居)委会建设的经验，抓好村、居委会的换届选举，指导村(居)委会建设；2.指导培训村(居)委会主任；3.代表政府，组织先进村(居)委会和村(居)委会主任的评比表彰活动；4.办理上级棚本级政府有关基层政权和群众自治组织的交办事项。

    (五)总结经验，改进工作方法

    民政部门抓基层政权建设工作的职责总的来说比较虚，要抓出成绩，就必须虚事实做，虚职实办。总结过去的经验，抓基层政权建设上作的方法有以下几点应当继承和发扬。

    抓调查。就是弄清情况，找出问题，提出办法，供领导决

    2.抓典型。就是树立样板，星火燎原，引起领导和各界重视，推动全面工作；3.抓宣传。就是利用多种宣传媒介，宣传政策、法律，宣传工作重要性，宣传典型经验，扩大社会影响，争得各方支持，推动工作开展；4.抓协调。就是针刘工作中所涉及的问题，与有关部门一起调查、研究，形成共识，协调步骤，共同商量，共同解决，共同发展；

    5.抓社团。就是利用乡村、街道社会团体，把工作对象组织、联系起来，把专家学者及有关部门组织起来，行政、社团互为补充，两条腿走路，招工作搞好；

    6.要向党委、政府勤请示、多汇报，在事意见、出主意、提可行性意见上下功夫，对下要多办实事，一个一个地帮助解决实际问题，不要抓多，但要有实效，起作用。要认真总结成功经验，开拓进取，抓出新的成绩。

    (六)重视和加强理论研究工作

    基层政权建设工作是个大问题，要有长远打算，不是一蹴而就的。因此，我们必须重视和加强理论研究工作，以理论研究为先导，以实践经验为标淮，面向基层，面向社会，充分动员和发挥社会力量，把基层政权建设工作推向一个新的历史阶段。

    注①，1981年修改宪法时，彭真同志曾指示民政部对农村和城市基层政权如何建立问题进行调查研究，然后提出改革的意见。

第四章 农村基层政权和基层组织的历史沿革


作者：           时间：2002-9-12          来源：          阅读量：13820次  
  
在我国农村，社会组织，尤其是基层社会组织历史悠久，严密而发达。这是其他任何国家所无法比拟的。发掘和研究这些厉史资源，对于我们今天加强农村基层政权和基层组织建设，具有重要的借鉴意义。

第一节中国历代农村基层政权和基层组织的设置
    根据有关史料记载，我国历代县以下基层政权和基层社会组织的设置，情况如下：

    一、最初的基层社会组织——邑

    在商代，邑是由一定数量的奴隶和土地构成的基本单位，相当于基层社会组织。到了西周，为了加强对奴隶的统治，西周行政区域上有闰、都、邑的划分。“国”即国都，是诸侯统治辖区的中心，“都”即大邑，是介乎都、邑间的地方；“邑”为小邑。国、都、邑之外为鄙、野。一胶说来，奴隶主、贵族住在国、都，奴隶住在野、鄙。即所谓“君子居国，小人居野”。(《左传·襄公二十年》)这时，邑成为当时的基层社会组织，邑设里胥和邻长。

    二、“什伍之制”

    “什伍之制”创始于管仲。春秋战国时期，各诸侯国在郡县之下，相继进行了基层政权的改革。齐国相管仲帮助齐桓公进行改革。在县之下划分为乡、连、里、轨等组织。即五家为轨，十轨为里，四里为连，十连为乡。建立起乡、连、里、轨基层行政组织体系。在此基础上，每家山一人为士卒，“五家为轨，故五人为伍，轨长帅之。十轨为里，故五十人为小戎，里有司帅之。四里为连，故二百人为卒，连长帅之。十连为乡，故二千人为旅，乡良人帅之。五乡为帅，故万人为一军，五乡之帅帅之……。”(《国语。齐语》)到战国时期，县以下普遍建立了乡、里基层行政组织。以县统乡，以乡统里，乡有“三老”、“廷椽”，甩有里正，里下有“什”、“伍”组织。这时，“什伍之制”实际上是一种把民众组织起来的战时制度。主要是为应付战争和战备而创立的。它虽然是一种基层社会组织，但其职能和作用则主要表现为一种军事组织或准军事组织。

    秦统一六国后，实行郡县两级制。在战国郡县的基础上，把全国分为三十六郡(后增至四十八郡)。郡下设县。这时，县以厂虽有乡、里、聚(村落)等基层组织，但它们都不是基层政权组织，当时的地方基本行政单位是县。万户以上设县令，万户以下设县长。县长(令)主管一县政务，为一县最高官吏。乡设“三老”，掌管“教化”：设有啬夫，掌管诉讼、赋税，设游微，掌巡捕盗贼，即管治安。乡下有里，里设里正，掌一里百家。里下百姓仍按什伍组织编制民户，每十里一亭，设亭长，亭长多是本地有产业的入。

    商鞍变法后，什伍之制进—步充善。商鞅变法的一个重要内容就是建立中央集权的行政制度，全面推行编户制，以伍家为伍，十家为什，什伍各家互相监督；一家犯法，十家连坐，即所谓的“五家为保，十家相连”，“一家有罪，而九家连举发，若不纠举，则什家连坐。”

    在什伍编制下，农民不许随便迁徙，承担各种租赋徭役，一家有罪，株连九族，形成了极为严密的地主阶级专政。

    三、现代的乡亭里制度

    汉代的基层行政管理制度基本上是沿袭案代的，在此基础上逐步完善，为我国历代王朝的基层政治制度奠定了基础。汉代的基层行政管理体制是乡、夺、里。乡是以入口为主，兼顾地域范围的大小和地理位置的轻重划定的。西汉每县有居民77。8户，辖42个乡(《汉书·百官公卿表·序》)。东汉“儿县户五百以上置乡”(《续后汉书·职官》)。亭是乡以下的一种基层组织。十里一亭，十亭一乡。二十五家为里。这时的乡、亭、里的军事性质日趋淡化，逐渐向基层行政组织转化。

    四、北魏孝文帝的“长三制”

    北魏时期，实行宗主督护制。所谓宗主督护制，即在坞堡组织的基础上，以宗族为单位，委任豪族大地主作宗主，督护人民，强迫农民为封建国家投供赋税徭役，在基层建立起来的一种封建统治形式。公元486年，孝文帝为了加强对地方人民的统治，废除了以宗族为单位的宗主督护制，建立了“三长制”。所谓“三长制”，即五家为邻，设一邻长；五邻为里，置一里长；五里为党，立一党长。实质上与施行已久的封建什伍组织相同。三长的基本职责是检查户口，征收租调，征发谣役和兵役。

    五、隋唐时期严密的乡村组织体系

    隋统一全国后，为加强中央对地方的控制，减少了地方政权层次。依据“存要去闲，并小为大”的原则，把三国两晋南北朝的州、郡、县三级调度改为州、县两级制度，合并汀一些州、县，削减了地方行政官吏的入致和职权，改变了“民少官多，十羊九牧”的观状。至此，封建主义政治制度送入了一个新的发展阶段。这时，县以下的组织体系也日趋严密。县以下设乡，五百里为一乡，置乡正一入；百家为里，置里正一人，里下存村，村有村正。村有严密的邻保组织，监视人民行动。

    六、宋朝的都保制度

    王安石变法时期，北宋政府颁布《畿县保甲条例制》，对当时的基层行政组织做了重大变革。县以下设有都保、大保、保等基层组织，每十家组成‘保，选保长一人；五保为一大保，选大保长一人，十大保为一都保(500家)，选出正、副都保正各一人；保内若有人户迁出或死绝以至不足五家者，并入别的保；若有外来户入保，可收入同保，基本保户数已足，就附在保上，等到满了十户再另设一保。在都保制内，保丁练习武艺，其余人从事农业生产。有俯况发生则鸣锣聚会，由保长率领去追捕犯法非礼之人，驱逐盗贼。

    七、元朝的村社、里甲组织

    公县以下，五十家编为一社，基本上是在自然村的基础上建立，利用汉族地主、乡耆为社长，负责统治居民，催征税役。但在社长以上，另有蒙古提点官进行监督。特别是派遣蒙古军队或探马赤军驻社，名义上是与民共问编社，实际上进行野蛮的军事统治。村社以下有里甲，里设里正，甲有甲主，儿二十家编为一甲，由荣古人或色目人但任，甲主对农民握有无上权威，可以为所欲为。

    八、明朝的里甲制度

    始于明太祖朱元璋。县以下编里甲。城小称坊，近墟称厢，乡村称里。凡一百一十户为一里，设里长一人，推选人丁和税粮多的户充任，轮流担任里长之首。其余一百户编为十甲，每甲设甲长一人，负责地方民政、“教化”和赋税。此时，设里甲制皮已很明确，即所谓“下有益于民事，上有助于官司”(顾炎武《日知录》卷八)。

    九、清朝的保甲制度

    清朝县以下的地方基层组织，除了沿袭明代的里甲之外，在雍正时期，还创设了保甲组织，其编制是：十户立一牌，设一牌长；十牌设一甲，设一甲长，十甲立一保，设一保长。清胡的里甲组织专管赋役，保甲的主要任务则是控制人民的言行。基层组织的进一步严密化，发明清朝统治阶级对人民统治的加强。

    十、北详军伐和国民党时期的乡镇政权组织

    北洋军伐时，沿袭清末行政区划，设省、道、县、城镇、乡，城镇、乡政权是基层政权。1928华后，国民党实行省、县二级制，县下设区、乡(镇)、闾、邻“自治”组织。当时，城镇、乡政权，在县的领导和监督下，标榜所谓“白治”，没有地方土绅组成的地方“自治”机关，并囱它选举行政执行机关。2932年8月1日，蒋介石在湖南、湖北、安徽三省颁布《剿匪区内各县编制保甲户口条例》中，正式确立了其对劳动人民进行严酷统治的保甲制度。规定“保甲之编组，以户为单位，户设户长，十户为甲，甲设甲长。十甲设保，保设保长。”1934年，这一制度在全国推行。保甲制度渊源于中国封建社会的什伍连坐法，它是的民党维护其统治的工具。


第二节根据地时期的农村基层政权组织
    一、大革命时期

    1922年6、7月间，彭湃在广东省海丰县建立了农民协会，以后又在陆丰、惠阳等地建立了农民协会。此后，毛泽东又在湖南等地建立了农民协会。1927年湖南农民运动，提出了“一切权力归农会”的革命口号。这些农民协会实质上就是基层政权组织的雏形。

    农民协会的建立，第一次把几千年来深受剥削阶级压迫的农民组织起来。我们党从小初步认识到了农民力量的伟大和把农民组织起来的重要性。在这些农民协会中，农会会长由农民群众民主选举产生，农民成了农会的主人，掌握了自己的命运。我们党正是在这种实践的基础上，逐步把战略重点由城市转到农村，由主要依靠城市工人阶级，转移到主要依靠农民上来，最后形成了农树包围城市的革分路线。

    可以说，农民协会的建立，是农村政治权力的重大改组。从此开始，农村中的政治力量“由绅士土豪之手移至农会”。千百万农民依靠这种组织形式，间农村巾的土豪劣绅展开了针锋相对的斗争。中国农民第一次有了觉醒。这是我们党首次在农村建立的基层社会组织形式，也是基层政权的最初萌芽。

    二、大地革命时期

    我们党从大革命的教训中清醒过来，认识到建立革命武装和后方基地的重要性。毛泽东同志提出了“枪杆子里面出政权”这一举世闻名的真理，并串秋收起义队伍上了井岗山，建立了井岗山革命根据和工农革命红军。在江西、安微、湖南、广东、陕西等地也相继建立了革命根据地。有了根据地，我们党逐渐在这些地方站住了脚跟，并在这些地方第一次建立了自己的基层政权组织，称之为乡苏维埃。

    我们党建立乡苏维埃的目的非常明确，即动员广大群众加入红军，帮助战争，为粉碎国民党反动派的围剿而斗争。如何达到达目的2毛泽东在《井岗乡的调查》一文中指出：苏维埃是群众生活的组织者，只有苏维埃用尽它的一切努力解决了群众的问题，切切实实改良了群众的生活，取得了群众对于苏维埃的信仰，才能达到这一目的。可见，乡苏维埃有两个基本职能：一是为战争服务，二是组织群众的生产和生活。

    当时的乡苏维埃非常有特色。主要表现在三个方面：(1)它的最高权力机关是乡苏维埃代表会议。代表由各村民众推选产生。全乡一切大事都由乡苏维埃代表会议讨论决定，无论什么问题都交由代表充分讨论，形成决议后由代表分头负责执行。乡苏维埃设有常委会，有的地方没有主席团。大的乡一般七人，小乡五人。一‘级由主席、副主席、文书、中共支书等，必要时值日代表参加。(2)代表联系居民制度。代表分布在各村，每村有十多个，每村代表选举一人组成“代表团”。比较小的工作由主席召集代表团开会解决。每次代表会开会之的，首先召集代表团开会，预先准备代表会的有关议程。每个代丧有固定联系的居氏，每个代表人手一居民册，每个代表管辖的居民，有十多人的，二十多人的，三十多人的，四十多人的，以五十多人的为最多。一般配来，工人代表管辖少些，农民代表管辖多些，因为农民人数较工人人数为多。代表团制度以及代表与居民发生固定关系的办法，是苏维埃组织与领导方面的一大进步。(3)普遍建立了村委员会。当时，每个苏维埃将乡的全境划分为若干村。乡苏维埃下面设有专门的工作委员会，如扩大红军委员会、土地委员会土地登记委员会、山林委员会、建设委员会、水利委员会、教育委员会、卫生委员会、防空防害委员会、固有财产委员会、桥梁委员会、没收委员会、优待红军委员会、备荒委员会等。这些名目繁多的委员会。是乡苏维埃的一部分，它们一部分是为当时革命战争服务的，一部分是为农业生产和农民生活服务的。这些“村”委员会，使苏维埃连接了更多的群众，使各村民众象网一样组织于苏维埃之下，去执行苏维埃的一切工作。这是苏维埃制度优胜于历史上一切政治制度的最明显的地方。

    1933年12月，我们党通过了《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法(草案)》。对乡苏维埃这一组织形式用法律形式固定下来。这一草案规定，乡苏维埃设代表会议，是全乡最高权力机关。在代表会议闭会期间，代表会议选出的主席团主持全乡政府的口常工作，主席团设正、副主席各1人，下设各种工作委员会。乡苏维埃的各委员会按照各地工作需要设立，并需经上级苏维埃同意。乡苏维埃对扩大红军、保卫革命根据地、支援红军作战、组织群众生产和生活等方面，发挥了重要的作用。这个时期，是我党历史—卜基层政权形成时期。

    三、抗日战争时期

    为了适应抗日为国、建立统一战线的需要，我们党改变了基层政权的组织形式和名称。当时，我们党建立的抗日民主政府从上到下实行“三二制”体制，即依据抗日民族统一战线政权的原则，在各级政府组成的人员分配上，明确规定共产党占三分之—，非党的左派进步分子占二分之一，不左不有的中间派占三分之；。这一制度，在参议会系统中与政府系统中得到了普遍的、坚决的执行。在这一背景下，1942年1月，我们党公布了《陕甘宁边区各乡、市政府组织条例》。条例规定，乡没参议会和政府委员会。乡参议会为本乡最高权力机关，由各抗日阶层的代表组成。乡参议会每年改选一次，乡长及政府委员会向时改选，但可连选连任。乡长向乡参议会负责并报告工作，乡政府委员会每半月应开会一次。乡政府除乡长一人、文书一人外，其他均不脱产。乡政府根据工作需要可设立优待、救济、文化促进、经济建设、锄奸、卫生保育、人民仲裁等委员会，各委员会由三至五人组成，成员山政府聘任。同时，乡政府认为必要时，还可设立其他各种形式的临时委员会。当时陕甘宁边区的乡政府根据面积、管辖人口分为甲、乙、丙三个等次。乡纵横不逾10里，人口不超过3500人的为甲等乡；纵横不超过20里，人口不超过1000人的为乙等乡；纵横不超过30里，人口不超过1000人的为丙等乡。除陕甘宁边区外，晋西北、晋察冀抗日根据地也招建立了基层政权。它们不同于陕甘宁边区的是，有的在行政村上设立基层政权。在行政村内设村民代表会议和村公所。村民代表会议为本村的权力机关，村公所为本村的行政机关。这一时期是党领导下的我国基层政权建设的发展时期。这一时期的基层政权，在支前、锄奸、发展抗日根据地经济、政治、文化等方面，发挥了巨大的作用。

    四、解放战争时期

    抗日战争胜利后，在我国广大农村，原解放区的政权性质，仍是局子共产党领导下的以工人、农民为主，联合小资产阶级、民族资产阶级及其爱国民主分子的统一战线政权。随着解放战争的发展，新解放区的广大乡村开展了伟大的土地改革运动，在贫农团和农会的基础上，先后建立了区、乡两级人民代表会议，进而产生了地方各级人民政府，行使人民的权力，管理地方政务。当时，党小央和毛泽东同志十分重视这种政权组织形式。提出：“在反对封建制度的斗争中，在贫农团和农会的基础上建立起来的区村(乡)两级人民代表会议，是一项极可贵的经验。只有基于真正广大群众的意志建亿起来的人民代表会议，才是真正的人K代表会议。这样的人民代表会议，现在已有可能在一切解放区出现。这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地人民的权力机关，一切应有的权力必须归十代表会议及选出的政府委员

    这个时期，解放区建立起来的基层政权组织，多具地方特点。根据1946年《苏皖边区乡镇选举条例》的规定，乡镇为地方白治的最基层的一级组织，乡镇以下不再设另一级政权组织或类似政权的组织。乡镇自治政权组织划分为甲、乙、丙三个等次。甲等乡的管辖范围，在乡村人口稠密地区以1500—2000人为一乡，人口特别稠密的地方，至多不超过3000人；乙等乡为乡村人口稀少的地区，以l000—2000人为一乡，丙等乡是指集镇和城市人口集中的地方，以3000—5000人为一镇。乡镇最高政权组织为乡镇公民大会。在乡镇公民大会上，选出乡镇长。副乡镇长各一人及行政委员会委员5—9人，组成乡镇行政委员会，为乡镇公民大会闭会期间的最高权力机关。在行政委员会下面设乡政府处理日常工作。乡镇公民大会每半年举行一次，必要时经乡镇行政委员会决定或者本乡镇百分之百公民要求者，可召开临时公民大会。乡镇行政委员会每月举行一次会议，必要时正副乡镇长或委员三人以上要求也可以召开临时会议。乡镇政府及乡镇长的职权是：执行本乡镇行政委员会的决议，处理行政委员会的日常工作。在东北解放区，当时的农村基层政权组织为村政权。村设村人民代表会议和村政府。前者为本村最高仪力机关，后者为村执行机关。在华北地区，村人民代表大会为最高权力机关，村政府为村行政机关。1949年10月中共中央华北局发布的《建立村、区、县三级人民代表大会或各界人民代表会议的决定》规定，儿土地改革已经彻底完成，各界人民亦有了充分组织的老解放区，均应普遍召开普选的村、区、县三级人民代表大会，选举村、区、县三级人民政府，新选出来的下级人民政府须呈报上级人民政府加委。新解放区或条件尚不成热的老解放区，则应召开各界人民代表会议作为过渡，逐步地代行人民代表大会的职权，并为普选的人民代表大会准备条件。村人民政府，必须执行村人民代表大会的决议并定期负责向它报告工作。

    在这一时期，广大解放区普遍建立了包括工人、农比、独立劳动者、知识分子、民族工商业者及开明绅士等一切民主阶层的乡村人民代表大会，作为乡镇基层政权的权力机关，并由它产生了政府委员会或人民政府，从而使解放区的基层政权组织普遍建立起来。它们在领导广大人民进行土地改革、恢复和发展生产、支援解放战争等方面发挥了巨大的作用。这一时期，是党领导下的农村基层政权巩固发展和基本定型的时期。


第三节建国初期的农村基层政权组织
    中华人民共和国的建立及整个大陆的解放，为在全国范围内确立农村基层新的政权体制提供了根本的政治保障。1949年9月政协一届全会通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，这是确立我国政权结构的带有宪法性质的根本大法。根据这一法律，我国的国家性质是人民民主专政的共和国。它是工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子历组成的统一战线政权，它以工农联盟为基础，以工人阶级为领导。但政权的组建仍然带有浓重的军事色彩。凡被解放之地，一律实行军事管制。政权结构具有严密的一致性，各级政权机关一律实行民主镶中制，各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。这样，国民党政权的以权制权、议员专职、地方自治等项原则就被完全摧毁。

    解放初期，农村基层政权的建立过程是与土地改革密切相关的。一个地区一旦得到解放，迅即便由解放军派工作队到农村帮助建立农民协会，使农民协会成为上地改革队伍的主要组织形式和执行机关。农协成了名符其实的基层政权组织，并由农民代表会议选举产生乡人民政府委员会，在这种体制下推进土地改革运动，彻底取代了国民党的乡村保甲制度。

    土地改革奠定了农村基层政权的政治、经济和社会基础。在土地改革过程中，依据土地及财产状况，把农民划分为地主、富农、中农、下中农、贫农等一些阶级成份，无偿地把地主、富农的财产加以没收供贫下中农分配。这就彻底改变了农村的政治关系、经济关系和社会关系。这种经济性的阶级成份制度不久就变成了纯政治性的阶级成份制度。贫下巾农成为农村中的主导阶级，占农村人口10％的地主、富农成了专政的对象。农村基层政权就是建立在这样一种政治结构之上。当时，我们党提出了一个著名的口号，即“土地改革的过程即建政过程”，把土地改革与政权建设看作是一个有机统一的过程。

    为了规范农村基层政权组织的建立，1950年I   2月，政务院即颁发了《区各界人民代表会议组织通则》、《区人民政府及区公所组织通则》、《乡(行政村)人民代表台议组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》。1951年4月，政务院又发布了《关于人民民主政权建设工作的指示》。根据达些法律和法令，我囚农村基层政权体制逐步确立起来。

    从当时的实际情况看，我国农村基层政权体制存在两种情况，一种是区村两级政府体制，即在县以下层次设立区政权和村政权，召开区、村人民代表会议，选举产生区政府或村政府，对农村地区实施行政管理，如华北区当时所辖的河北、山西、平原、察哈尔。绥远等省实行的就是这种体制，一种是区乡建制，即在县以下设立区公所？作为县的派出机构，在区公所之下设立乡政权，召开乡人民代表大会，选举产生乡人民政府，在村一级不再设立村政权。在村以下，一般按选区划分为若干村民小组，或以自然村为规模划分村民小组。村的规模，一般比保甲制度中的保要小些，村民小组也比甲要小些。随着国家政治、经济形势的发展，我们党对农村基层政权体制进行了较大范围的调整：

    (1)撤销区公所。1954年9月，第一次全国人民代表大会通过了新中国第一部宪法。这部宪法规定了我国农村基层政权为乡、民族乡、镇。区政权失去了继续存在的法律依据。1955年之后，随着农村合作化运动的来临和乡规模的扩大，县直接领导乡的条件已具备，区公所已失去存在的必要，各地陆续撤销了原来的区公所。到1958年，各地人民公社普遍成立，全国绝大多数地区都撤销了区公所，少数地区虽然还勉强保留了少量的区公所，但也不再是一级政府，其职能和作用大大削弱。

    (2)调整乡政权。主要有两次。第一次是在建国初期，把实行大乡制的华东、中南、西南各省的大乡适当划小，同时把华北、东北等地区的行政村建制改为乡建制，使全国的农村基层政以建制逐步趋向统一，即实行乡建制。第二次是在农业合作化运功之后，根据形势发展的需要，全国各地普通采取并乡等措施，扩大乡向规模，全国两万一千多个乡，几乎减去一半，每个乡的规模扩大了约倍。

    (3)在健全乡政权的同时，对镇政权组织也作了相应的规定。1955年11月，国务院颁发了《关于城乡划分标准的规定》，对镇建制及镇政权组织设置作出了规定。各地根据这一规定，对镇建制和镇政权组织作了相应的调整，把一些不信标准的建制镇与周围农村的乡加以合并，改为集镇乡，作为联系周围乡村的枢纽。当时的建制镇只有很少的农村地区，镇以下也不再设乡。13000人口以下的镇，按居民居住状况，以l00—400卢为范围建立居民委员会，其下划分居民小组，由傻直接领导居民委员会；13000人口以上的镇，按1000一1500户左右设一街道办事处，作为镇政府的派出机构，其下设居民委员会，在居民委员会之下再设若干居民小组。镇的农村部分，如已组织农业生产合作社，镇政府则通过分作社进行工作，在合作社范围内不设居民委员会。

    (4)建立民族乡。中国作为一个多民族的国家，如何在基层政权建制中照顾这种特点，是十分重要的问题。1955年12月，国务院根据宪法发布了《关扩建立民族乡若干问题的指示》，要求凡是相当于乡的少数民族聚居地方，要建立民族乡，凡是过去建立的相当于乡的民族自治区，应该改建为乡。建民族乡的条件是：以一个少数民族聚居的相当于乡的地方；以两个或几个少数民族共同聚居的相当于乡的地方；以少数民族聚居的地方为基础并且包括一部分汉族居民区的相当于乡的地方。民族乡的名称冠以地方名称组成，乡人民代表大会中各民族均有适当代麦名额，乡人民委员会以少数民族人员为主要成份组成。民族乡的国家机关在行使职权时。使用当地民族通用的语言文字。国务院的这一指示，使我国民族乡建制逐步健全起来。

    由于受传统、战争和环境的影响，建国初期，我国农村基层政权体制带有两个明显的特征：一是受苏联的影响较大，权力高度集中，实行党的一元化领导，就连名称也是从苏联搬来的，各级政府当时都称之为“××人民政府委员会”。二是带有很强的军事组织色彩。在区乡建制中实行党委制，党的干部实行专职化。书记是一把手，有拍板决策权；选拔干部自上而下决定，革命化占主导地位，一切以对革命的态度为准；政府工作实行军事化领导。靠运动发动和号召群众。

    总之，建国初期，我国农村基层政权体制在较短的时间内就迅速在全国建立起来，而且组织体系相当严密，这是任何历史时期和其他任何国家所做不到的。我们党正是依靠了这种严密的组织体系，把农民全面而有效地组织动员起来，取得了剿匪、土地改革和合作化等一系列运动的胜利，使人民民主政权一步步巩固起来。


第四节公社化时期的农村基层政权组织
    1953年，党和国家确定的社会主义总路线提出了农业合作化的任务。随着农业合作化高潮的到来，农村社会生活出现了两个明显的变化：一是群众运动成为我国经济、政治生活的主要组织方式；二是农村经济组织逐渐政治化，行政组织开始经济化，经济组织与政治组织出现了合一的倾向01958年开始的“大跃进”运动终于使这种倾向成为现实，人民公社相伴而生，随之在全国形成一场狂风暴雨式的运功。在这场运动中，乡镇政府体制被取消，全国各地普遍建立了人民公社。有的地方以县为单位建立公社，有的地方以区为单位建立公社，大多数地方则以乡为单位建立人民公社。

    为了规范公社的建立，1958年2月和同年8月，中共中央公布了《关于人民公社若干问题的决议》和《关于在农村建立人民公社问题的决议》。这两个决议，对公社的规模、体制等作了较为明确的规定。决议指出，公社的规模，一股以一乡一社，2000户左右为合适。某些乡界辽阔、人烟稀少的地方，可以少于2000户，一乡致社。有的地方根据自然条件和生产发展的需要，也可以由数乡并为一乡，组成一社，6000至7000户左右。到1958年底，全国74万多个合作社改组成为了2.6万多个人民公社，参加公社的有1.2亿多农户，平均每个公社4600多户。

    农村生产关系的大变革，特别是基层政权组织和财产关系的大变动，给农村生产力带来了严重的破坏。1958年本来是丰收年，但由于忙于大炼钢铁和生产关系的“革命”，庄稼熟了无人收，许多粮食烂在了地Bo   1960年出现了前所未有的大灾荒，许多农民被饿死。在这种情况下，我们党不得不对公社体制进行修改，对农村生产关系进行调整。1962年2月，中共中央发出了《关于改变农村人民公社基本该算单位问题的指示》，把以生产大队为核算单位改为以生产队为核算单位，生产队的规模一般以相当于原来的高级农业合作社的规模组成，大体上以20—30户为立。同年9月，中共八届三个全会又通过了《农村人民公社工作条例修正案》(即人民公社六十条)，进一步确认了生产队作为人民公社基本核算单位的地位，并对人民公社的组织机构、税权、管理体制等作了较为详细的规定，人民公社体制从此确立起来。

    从有关资料和实际情况看，人民公社体制主要有以下几个特征：

    (一)政社合一，即行政管理组织与经济组织合二为一。称之为公社管理委员会，受县政府及共派出机关的领导，设社长、副社长及管委会委员。公社小设党委，“文革”中又称为公社革命委员会。公社管委会由公社社员代表大会选举产生。作为经济组织，它要负责本行政区域内的生产经营活动，组织、领导各级农业生产活动，作为行政组织，它又必须接受上级政府的领导和管理，对本行政区域内的行政事务实施管理。人民公社的主要仟务就是管理本社范围内的一切工农业生产、交换、文化教育和政治事务，政治上以阶级斗争为纲，生产上以粮为纲。

    (二)三级所有，队为基础。人民公社一般分为公社、生产大队、生产队三个层次，所谓三级所有即达三个层次的集体所有制及其经营管理。三级所有的基础是生产队，即组织生产、劳动和收益分配以生产队为基本单位，土地、牲畜、农具、山林、水面、草原归生产队所有，劳动力归生产队支配，收益分配以生产队为基本核算单位，独立核算，自负盈亏。在这三个层次小，分别设有公社社员代友大会、生产大队社员代表大会和生产队社员大会，它们分别选举产生三个层次的管理委员会，分别决定公社、生产大队、生产队内的重大事情。

    (三)农民与集体组织之间存在着严量的人身依附关系。在人民公社这种体制下，农民生产和生活半军事化，“敲钟上工，集体分红”，国家通过人民公社——生产大队——生产队这种严密的组织体系牢牢地控制着农民，农民的一言一行都在组织的控制之下，稍有不钦或疑义，便会遭到专政机关的惩罚，因此，农民与集体组织之间形成了严重的人身依附关系，有的甚至表现为对个别干部的人身依附。农民很少有自由可言，只存在单方面的指挥、服队关系。人民公社实际上变成了一种军事共产主义组织，或酷似军事共产主义组织。当时，《红旗》杂志提出了所谓“三化”，即组织军事化，行动战斗化，生活集体化。

    (四)实行党的一元化领导。共产党的组织在人民公社体制中起核心领导的作用。公社一级一般设党委会或党支部委员会，大队一般设党支部。公社党委于部一般由上级党委任命，属国家行政官员序列，大队书记和支部成员则属农民身份，一般拿工分补贴。党的组织，一般都高于同级任何其他组织，一切重大事务，包括生产和分配，招工招干和参军，救济粮款发放等，全都由党组织决定。公社的权力，一般都集中于党委，党委的权力又大都集中于书记一人手里，由书记一人说了算。事无俱细，一切都要请示党委或书记。这种一元化的领导体制，一般都排斥非党群众多与决策。

    (五)干部实行自上而下的委任制。在人民公社体制下，虽然也存在各种权力机关，即公社社员代表大会、生产大队社员代及大会和生产队社员大会，但由于连绵不断的政治运动和实行党的一元化领导的需要，这些权力机关事实上名存实亡。决策由党委作出，干部由上级党组织任命。公社干部和大队干部自不必说，就连小队干部也必须有上级部门的认可方能有效。公社干部一般属于国家行政官员，大都脱产；生产大队干部和生产队干部都属非国家行政人员，大都半脱产或不脱产，工作待遇是工分补贴，直接参与生产队的实物和现金分记。

    我们党对人民公社这种组织形式的认识经历了一个曲折复杂的过程。公社一出现，便作为一个“新生事物”，引起了毛泽东和许多高层领导人的兴趣。不久，人民公社这种组织形式便在全国推广开来。在大跃进时期，我们党甚至把人民公社作为我国社会向共产主义过渡的一种组织形式，提出了“共产主义是天堂，人民公社是桥梁”等一些乌托邦式的口号。“大跃进”事实上宣告破产后，我们党在人民公社问题上进行了退却。毛泽东同志明确提出人民公社要实行“三级所有，队为基础”。大家对人民公社的认识逐渐开始降温。直到1975年，人民公社制度才正式裁入宪法。随着家庭联产承包责任制的实行，人民公社这种体制越来越显示出它的不适应性。1982年宪法正式抛弃了这种政社合一的组织形式，更新恢复了公社化以前的乡镇政府体制。我国的基层政权建设也从此进入了一个新的历史阶段。


第五节新时期的农村基层政权组织
    1978年以后，家庭联产承包皮任制公全国普通实行，这是中国农村经济体制一次划时代的变化。农户取代了生产队而拥有了土地的经营自主权，“敲钟上工，集体分红”的管理体制被彻底摧毁，过去那种农民对集体组织的人身依附关系也不复存在，农村中的阶级成份制度亦被取消；以阶级斗争为纲被以经济建设为中心所取代，民主和法制建设正式提上了国家议事日程。这一系列大变动，对农村基层政权体制产生了决定性影响，五十年代末期被废弃的乡镇政府体制在新的社会基础上被重新确立。

    1982年新的宪法颁布，新宪法否定了人民公社这种政社合一的组织，重新规定国家结构划分为中央、省、县、乡(包括镇、民族乡)四级。1983年10月，中共中央国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，这是把变革基层政权体制的宪法条文组织实施的重要措施。随着这一通知的落实，政社合一的人民公社体制被彻底摧毁，乡镇政府体制逐步建立起来。

    在新体制下，原有的公社革命委员会被废弃，乡镇人民代表大会、乡镇人民政府的法律地位重新恢复。我们党在总结历史经验的基础上，从1978年开始，提倡党政分开，1982年明确提出在乡镇实行党政职能分开，批判了党政不分、政企不分、权力过分集中于党委书记一人手中的的弊端。各乡镇普遍推行乡镇长负责制，乡镇长由乡镇人大选举产生，并实行差额选举。1982年开始在全国实行乡镇干部聘任制，并于1985年，实行行政级别工资制。1985年，全国乡镇一级普遍建立了乡镇财政，进一步加强了乡镇政府的地位和作用，强化了乡镇政府的职能。在村一级，生产大队体制彻底解体，被村民委员会体制取而代之，过去的生产大队、生产队分别变成了村民委员会和村民小组。村民委员会在法律上不再属于一级行政组织，或者说摆脱了行政组织的特性，变成了一种村民自我管理、自我教育、白我服务的基层群众性门治组织。

    现有的乡镇政府体制与人民公社体制相比，区别还是存在的。(1)基础不同。现在的乡镇足以农户和家庭经营为基础的，集体经济虽然名义上仍然存在，但实际上已经名存实亡。过去的人民公社则是以生产大队和生产队为基础，二者之间是行政上的隶属关系，生产大队和生产队成了人民公社在下面的腿脚。而现在的村民委员会和村民小组变成了自治组织，它们与政权组织之间是指导和协助的关系，不再有行政求属关系。(2)组织形式不同。人民公社时，政权组织与经济组织合二为一，而现在则改为政企分设。(3)于群关系不一样。人民公社时实行高度的集中统一领导，公社领导成员，特别是公社党委拥有广泛的权利，从政治、经济，到人们的社会生活等各个领域，一切都由党委说了算。群众对政权组织和集体组织存在着严重的人身依附。而现在的乡镇党政企分设，要简政放权，发扬民主，因此，任何组织和个人的权力部受到了限制，而且宪法和地方组织法规定县乡直接选举，这样，乡镇领导成员就要接受群众的监督，不再存在人身依附关系。(4)领导方式不一样。人民公社时完全是行政命令式的，上级机关和领导干部对村组织和农民完全是发号施令，根本没有商量的余地。而现在的乡镇则是民主的、协商的工作方式，不能再发号施令。此外，人民公社体制重视了效率，却忽视了民主；乡镇政府体制虽然注意了民主，但在处理效率和民主的关系问题上尚有一段距离。

    目前，这种体制虽然有了一个基本的轮廓，但从实际情况来看，新体制的运行和操作并未达到设计者的初皮。新体制与旧体制相比虽然形式上有许多重大的变化，但实际效果与旧体制差别并不很大。如何使新体制按照设计者的初衷运行，将是基层政权下一步面临的一个重要课题。

第五章 乡镇人大、乡镇政府与民族乡


作者：           时间：2002-9-12          来源：          阅读量：16695次  
  
按照宪法和地方组织法的有关规定，乡镇(包括民族乡)人民代表大会和乡镇人民政府，是我国农村基层政权的法定组织。乡镇人民代表大会是本行政区域内的最高权力机关，乡镇人民政府则是乡镇人民代表大会的执行机关。研究、探讨基层政权，必须了解乡镇人民代表大会和乡镇人民政府这两个基层组织的性质、职能及其工作内容，了解它们的地位和作用，在此基础上，不断加强和完善我国农村基层政权建设，发挥基层政权在四个现代化建设小的巨大历史作用。

第一节乡镇人民代表大会
    一、乡镇人民代表大会制度的历史沿革

    人民代表大会制度，是我国人民民主专政的政权组织形式。它属于国家的根本政治制度，是我国的政体。

    人民代表大会制度是中国人民在长期的革命斗争中对政权建设经验的总结。1931年我们党在江西瑞金召开了第一次全国苏维埃代表大会，成立了中华苏维埃共和国。1933年t2月，颁布了《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法(草案)》，规定了苏维埃议代表会议，作为全乡最高权力机关，1934年确认工农兵苏维埃代表大会为中华苏维埃共和国最高政权机关，在它下面设立各级工农兵苏维埃大会作为各级政权机关。抗日战争爆发后，为了适应抗日统一战线的需要，我们党提出用“人民共和国”的口号代替了“工农共和国”的口号。在政权组织形式上也作了相应调整，成立了陕甘宁边区参议会，成为抗日统一战线的最高以力机关。1942年1月颁布了《陕甘宁边区各乡、市政府组织条例》，规定乡参议会为本乡最高权力机关，由各抗日阶层的代表组成。抗日战争胜利后，陕甘宁边区参议会常驻台和边区政府决定撤销乡巷议会，出乡人民直接选举产生了乡镇(行政村)代表，组成了人民代表会，作为乡政权的最高权力机关。解放战争时期，我们党在广大解放区领导反封建的土地革命令，建立了区、村(乡)两级人民代表会议和人民政府。1948年4月，毛泽东在晋绥干部会议的讲话中，总结了这一宝毋经验。认为。“这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。”

    人民代表大会制度，是毛泽东同志于1940年在《新民主主义论》中首先提出来的。1949年9月召开了中国人民政治切商会议，通过了带有宪法性质的《中国人民政治协商会议及共同纲领》。在这一纲领中，规定了我国人民民主专政的国家政权的性质，其组织形式为各级人民代表大会和各级人民政府。建国初期，由于不具备召开普选的地方各级人民代表大会的条件，因此，各地普遍召开了县、区、乡(行政村)人民代表会议，代行人民代表大会的职权。1953年通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》。随后。各地都召开了由普选产生的地方各级人民代表大会，并在此基础上召开了第一“届全国人民代表大会，通过了第一部《中华人民共和国宪法》，以根本大法的形式确立了乡镇人民代表大会的法律地位。1958年人民公社化以后，乡镇人民代表大会由公社社员代表大会取而代之。“文化大革命”期间，又由所谓“三结合”的临时权力机构——革命委员会取而代之。粉碎“四人帮”以后，我们党在总结历史经验的基础上，重新恢复了乡镇人民代表大会的法律地位，并在实际工作中不断完善和加强了这一制度。

    二、乡镇人民代表大会的法律地位与职权

    根据宪法和地方组织法的有关规定，乡镇人民代表大会具有以下法律地位：

    1、乡镇人民代表大会是本行政区城内的最高权力机关，是广大农民群众直接行使自己民主权利的主要组织形式。

    2、乡镇人民代表大会既要对本乡镇全体人民群众负责，又要对上一级国家权力机关负责。也就是说，它既是本行政区城内集体组织和公民合法权益的代表者，又是国家塑体利益在乡镇的合法代表者。这就是大家通常所说的双向负责制。

    以上是乡镇人民代表大会的法律地位。有的文章和教科书仅仅用第一方面来概括其法律地位，而忽视了第二方面。这种概括是片面的、不完全的，并没有概括出乡镇人民代表大会的全面的、整体的法律地位。

    关于乡镇人民代表大会的职权，《地方组织法》作了明确规定，

    1、在本行政区域内，保障宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；

    2、在职权范围内通过和发布决议；

    3、根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；

    4、审查和批准本行政区域内的财政预算及其执行情况的报告；

    5、决定本行政区域内的民政工作的实施计划；

    6、选举乡长、副乡长、镇长、副镇长；7、听取和审查乡、民族乡、镇人民政府的工作报告，

    8、撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不恰当的决定和命令；

    9、保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其它权利，

    10、保障农村集体经济组织应有的自主权，

    11、保障少数民族的权利，

    12、保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。

    此外，还规定，少数民族聚居的乡、民族乡、镇的人民代表大会在行使职权的时候，应当采取适合民族特点的具体措施。

    乡镇人民代表大会的职权，可以概括为五个方面，即：

    1、执行权。这项职权就是地方组织法第九条第一款的内容：即“在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”。这是乡镇人民代表大会员主要也是最基本的职权。规定这项职权，以便保证法律和法令实施的统一性，保证上级国家权力机关的决议。决定得到切实的遵守和执行。

    2、决定权。这项职权主要包括地方组织法第九条第二、三、四款。即决定本行政区域内的经济、文化事业、公共事业建设计划和民政工作实施计划，审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告，在职权范围内通过和发布决议。

    3、选举罢免权。这项职权是地方组织法第九条第六款，即依法选举、撤换、罢免乡长、副乡长、镇长、副镇长。不经过乡镇人民代表大会选举的人选，不得正式提任乡长、副乡长、镇长、副镇长职务，同样，经乡镇人民代表大会选举产生的乡长、副乡长、镇长、副镇长，未经乡镇人民代表大会同意，不得随意调离或中断屉行职务。

    4、监督权。这项职权包括地方组织法第九条第七、八款，即听取和审查乡、民族乡、镇人民政府的工作报告，撤销乡镇人民政府不适当的决定和命令，以及代表大会开会期间代表依法提出的质询和询问，有关机关必须负责答复或说明。同时还包括对乡长、副乡长、镇长、副镇长履行职务的监督。

    5、保护和保障权。这项职权包括地方组织法第九条第九、十、十一、十二款。即保护社会主义全民所有、劳动群众集体所有、公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保田公民的人身权利、民主权利和其它权利，保障农村集体经济组织应有的自主权，保障少数民族的权利，保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。

    三、乡镇人民代表大会的代表

    (一)乡镇人民代表大会代表的产生

    我国宪法和地方组织法规定，乡镇人民代表由选民直接投票选举产生。乡镇人民代表的选举，必须遵循下列原则，

    1、选举的普遍性原则。

    2、选举的平等性原则。

    3、立接选举和间接选举同时并用的原则。

    4、无记名投票原则。

    5、差额选举的原则。

    6、国家保障选民行使选举权利的原则。

    7、时代表的监督和罢免的原则。

    我国乡镇人民代表的选举主要有以下几个环节：

    1、选举主持者

    乡镇人大代表的选举，由乡、民族乡、镇设立的选举委员会主持。乡镇选举委员会受不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会的领导。

    2、选区划分

    选举乡镇人大代表要划分选区。选区的划分要便于选民参加选举活动，便予选民了解和监督代表，便于代表联系选民。一般按照居住状况划分选区，也可以按生产单位和工作单位划分。划分选区时，应掌握每一代表历代表的人口数大体相等，每个选区选一至三名代表为宜。有少数民族聚居的乡、民族乡、镇，各少数民族可以单独划分选区或联合划分选区。

    3、选民登记

    采取一次登记、长期有效的办法。每次改选换后只登记新满十八周岁和恢复政治权利的人。在选举期间，选民确实不能回到自己原来居住地或原来的工作单位参加选举的，在取得户口所在地的证明，确认有选民资格后，允许在临时居住地进行选民登记，参加选举。另外，旅居国外的中华人民共和国公民选举期间在国内的，根据本人要求，可以参加原籍地或出生地乡镇的选民登记。

    4、候选人提名

    选举乡镇人大代表，按选区提名代表候选人。各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人，选民十人以上联名，也可以推荐代表候选人。

    5、投票选举

    各选区设立投票站或召开选举大会，采取无记名投票办法。有半致以上选民参加投票才算有效，代表候选人获得参加选举的选民的过半数的选票，始得当选。获得过半数选票的代表候选人名额超过应选代表名额时，以得票多的当选。如遇票数相等不能确定人选时，应当就票数相等的候选人重新投票。获得过半数选票的当选代表的名额少于应选代表的名额时，不足的名额应在没有当选的代表候选人中另行选举，以得票多的当选，但是得票数不得少于选票的三分之一。

    选举结果由选举委员会根据选举法确认是否有效，经乡镇人民代表大会代表资格审查委员会审查，提请大会主席团批准当选代表资格有效，公布代表名单。乡镶人大代表便产生。

    (二)乡镇人大代表的权利和义务

    乡镇人大代表是由选民直接选出来的，每届任期三年，可连选连任。他们来自人民，代表人民，向人民负责，为人民服务，是人民的公仆。为了充分发挥人大代表的作用，更好地行使人民代表大会的职权，明确乡镇人民代表大会代表的权利和义务，是极为重要的。

    乡镇人大代表除了享有中华人民共和国公民的基本权利和负有公民必须履行的基本义务外，还享有作为乡镇人大代表所享有的权利和义务。

    乡镇人大代表的基本权利，

    1、提出议案的权利。在乡镇人民代表大会举行会议的时候，代表有依照法律规定的程序，向大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案的权力。代表提出的议案，必须属于乡镇人民代表大会职权范围，又有实现可能的，人民群众迫切要求解决的重大事项。必须经代表五人以上酝酿后，联合按统一规定的格式和期限，以书面形式提交大会主席团或议案审查委员会。

    2、提出质询案的权利。乡镇人代会举行的时候，代表十人以上联名，可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门的质询案。

    3、提出罢免案的权利。乡镇人代会五分之一以上的代表联名，可以对不称职的乡长、副乡长、镇长。副镇长提出罢免案。

    4、经出质询、建议、批评和意见的权利。乡镇人代会审议议案时，代表可以向乡镇有关国家机关提出询问，由有关机关派人说明。乡镇人大代表可以向本级人代会提出对各方面工作的建议、批评和意见，由有关部门负责处理并答复代表。

    5、发言和表决不受法律追究的权利。乡镇人大代表在人代会议上的发言和表决，不管正确与否，都不受法律追究。

    6、享有一定的物质关照。乡镇人大代表在出席入代会aI执行代表职务的时候，享有国家根据需要给予往返的旅费和必要的物质上的便利或者补贴的权利。

    乡镇人大代表的主要义务：

    1、积极宣传并模范地遵守宪法、法律和政策。

    2、密切联系选民，自觉接受选民监督。

    3、认真听取和反映人民群众的意见和要求。

    4、积极协助乡镇人民政府开展土作。

    5、保守国家机密。

    乡镇人大代表无论是在会议上，还是会议外，都应当积极工作，认真地行使仅利，咫行义务，使乡铁人民代表大会能够真正依法行使职权，充分发挥地方国家权力机关的作用，促进社会主义建设，巩固人民民主专政的国家政权。

    四、乡镇人民代表大会职权的行使

    乡镇人民代表大会，作为基层国家权力机关，如何依法行使好自己的职权呢？

    (一)要按期召开人民代衰大会

    乡镇人代会是人民行使自己民主权利的重要组织形式。人代会履行自己职权的主要活动方式是举行会议。按期开好人代会，是行使自己职权、发挥自己作用的前提。这是因为：

    第一，乡镇人代会实行少数服从多数的表决制度，集体决定问题。不举行会队集体不讨论，就无法付诸表决。第二，乡镇人代会的职权是决定本行政区域内有关政治、经济、文化以及其它涉及群众权益的大事，只有通过会议，才便于充分听取各方面代表的意见，集中大家的智慧，使决定的事项符合大多数人的利益和愿望。第三，通过召开会议，使人民群众了解和关心国家权力机关的活动，这也是国家权力机关联系人民群众、接受群众监督和向群众进行民主和法制教育的一个重要方面。地方组织法规定：“乡镇入代会每年至少举行一次，而且经过五分之一代表提议，可以临时召集乡镇人代会。”这就从制度上和法律上对定期召开乡镇人民代表大会给予了保证。但是在一些地方，由于乡镇工作人员缺乏民主和法制观念，往往为了图省事、怕麻烦，借口工作太忙，一年多甚至两年多不召开一次人代会，是违背法律规定的，也是严重的失职行为。

    (二)核法行使自己的权利

    任何组织和个人都不能代替乡镇人代会行使其职权，乡镇人化会依法行使义职权，目前应注意处理好三个关系：(1)权力机关与执行机关的关系。乡镇人代会是权力机关，乡趴人民政府是人代会的执行机关，它必须对人代会负责并报告其工作；(2)监督和被监督的关系。乡镇人民政府必须忠心听取代表的建议和批评，自觉地接受人代会和群众监督。(3)主人与公仆的天系。乡镇长及乡镇人民政府其他工作人员，都是人民的公仆，都必须忠实地执行乡镇人代会的决定，全心全意为人民服务，决不能越权行使人代会的权力，或干涉人代会及其代表的正常工作。

    (三)充分发扬民主

    乡镇人代会在讨论、审议各项议题时，必须让代表畅所欲言，充分发表意见，如实地反映人民群众的意志，然后进行表决。人民代表的表决权，律平等，均以多数人的意见为推，既没有任何个人的决定权，也没有任何个人的否定权。当然对少数人的意见也应予以重视，表决时保证他们投反对票或弃权票的权利，而且在全体会议上给他们以陈述意见的机会。

    (四)认真受理人民代表提出的议案、质询案、询问以及建议、批评和意见

    人民代表是人民利益的代表者，他们提出的议案、意见等。反映了人民的心声。人代会依法进行处理，是人代会的重要职责。人代会必须依法认真处理，督促有关方面给以说明或答复。

    (五)加强对代表大会决议、决定实施的检查、监督

    乡镇人代会作出的决议、决定，乡镇人民政府必须贯彻执行，同时乡镇人大也必须加强对实施的检查、监督，责成乡镇人民政府制定落实决议、决定的具体措施。在会议上，认真听取乡镇政府工作报告，闭会期间，人大代表个人或小组可以有针对性地进行小型专题视察，检查、督促决议、决定的贯彻落实。乡镇人大通过检查、监督工作，更好地行使自己的职权，达到对国家负责和对人民负责的双重目的。


第二节乡镇人民政府
    一、乡镇人民政府的基本特点

    政府是国家处理公共事务的机关。乡镇政府作为国家设在最低层的一级行政机关，有着不同于其它各级国家行政机关的特殊之点。其最突出最明显的特点表现为直接性。

    (一)直接进行行政管理

    行政管理是国家的组织活动，它与国家政权是紧密相连的。离开了行政管理，国家权力就不可能得以实现。国家的行政管理，担负着把国家的法律、法规和政策具体贯彻落实到社会生活各个领域中去的重任。随着分工的扩大和经济的发展，行政管理在国家生活中的地位和作用将愈来逾显得重要。中央和地方各级政府都要依照宪法和法律规定的权限搞好行政管理。但是，中央和边方县级以上的各级政府机构对在本行政区域内各项行政工作的管理，都不是直接面对群众，而是通过中间环节——它们的下—级政府机构和职能部门——来进行的。乡镇人民政府是设在农村的最低一级的行政区域的行政机关，因此，它对本行政区域内各项行政工作的管理，不再有任何中间环节(村、居民委员会只是基层群众性自治组织，而不是一级国家机关或职能部门)可资利用，而只能进行直接而具体的管理，各项行政工作都要由它自己去落实。直接进行行政管理，是乡镇人民政府与县以上人民政府的重大区别之一。

    (二)直接联系人民群众

    乡镇政府与人民群众之间，没有任何其它的国家机关和职能部门充当中间环节，具有直接联系人民群众的特点。这个特点主要表现在：第一，它的工作的直接对象是村民委员会和居民委员会。村(居)委会不是一统行政组织，也不是一级政权组织，又不是国家机关的职能部门。它是人民群众自己组织起来，进行自我教育、自我管理、自我服务的基层群众性自治组织，是人民群众利益的代表者和组织者。乡镇政府通过村(居)委会这一群众性自治组织推行政府的工作，村(居)委会则依靠乡镇政府的指导、支持和帮助开展自己的活动。直接面对基层群众组织，直接与基层群众组织发生联系，是乡镇人民政府与县以上国家机关的重要区别之一。第二，它不象县以上国家机关那样，需要制定法规政策，它的主要任务是贯彻执行国家的法律、政策。同时，本行政区域内的经济、文化、教育和各项社会建设也要由它来组织和领导，因而它必须直接面对群众，直接联系人民群众。第三，它朝夕与群众见面，直接接触群众，易于了解群众，接受第一手的信息和资料，可以直接地、如实地了解和反映人民群众的意见、要求和建议。各级政府对农村常况的了解是否及时与真实，在很大程度上取决于乡镇政府工作人员的素质和工作状况。

    (三)受群众的直接监督

    由于乡镇政府直接面对群众，与人民群众朝夕相处，因此，乡镇政府是人民群众看我们党、我们国家、看我们人民政府形象的窗口。乡镇政府干部的一言一行、一举一动都关系到党和政府在人民群众中的形象，对人民群众有直接的影响。那些正直清廉、全心全意为人民服务的干部，必然受到群众的拥护和赞扬，而那些以权谋私、违法乱纪、官僚主义、不关心群众疾苦的乡镇干部必然会受到人民群众的反对和抛弃。乡镇人民政府由乡镇人民代表大会选举产生，对那些不称职、下能代友人民利益的乡镇长、副乡镇长，乡镇人民代表大会有权予以罢免。广大群众对干部的意见可直接向乡镇人代会主席团或入民代表反映。乡镇政府及其干部时刻处在人民群众的监督之下。

    (四)机构设置精干

    我国的乡镇政府机构精干，人员不多，历来就是如此。建国初期，我国的乡政府一般只有乡长、副乡长、文书、民政、财粮等工作人员，一股政府只有五、六个人到八、九个人。人民公社政社分开、建立乡政府以后，乡镇政府设正、副乡镇长、文书、民政、公安、司法、生产建设、文教卫生、计划生育等工作人员，小乡一般八、九个人，大乡一般十五、六人到二十人左右，多数实行助理制，一人一职，也有的是一人数职，兼管几项工作，工作很忙，任务繁重，“上面千条线，下面一根针”。它不象县以上政府机关那样，局、委、办机构齐全，人员编制较多，分工较严较细，而是简单、精干。正所谓：“上面分系统，下面当总统”。乡镇政府工作综合性很强，机构虽小，但什么事情都管，往往一个部门或一个人负责几项工作，有时还不得不全力以赴去抓一项工作。

    二、乡镇人民政府的法律地位与职权

    同乡镇人民代表大会相适应，乡镇人民政府的法律地位分两个方面：(1)它是国家设在最低一级的国家行政机关，对本行政区域内的行政工作实施管理。(2)它必须既对本乡镇人民代表大会负责并报告其工作，又要对上级政府负责，即双向负责制。

    乡镇人民政府的职权，根据宪法和地方组织法的规定，主要

    1.执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令，

    2.执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、文化建设和财政、民政、公安、计划生育等工作，

    3.保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障人民的人身权利、民主权利和其它权利，

    4.保证农村集体经济组织应有的自主权，

    5.保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，

    6.保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；

    7.办理上级入民政府交办的其它事项。

    具体说来，乡镇政府的具体职责是，组织本辖区的经济建设和社会发展计划的设计和实施；制定资源开发、技术改造和智力开发计划；向乡、村经济组织下达生产计划和交售任务，部署重点工程建设，督促乡、村经济组织坚持社会主义方向，执行国家政策、法令，履行经济合同，纳税和完成征购派购任务；向经济组织和农民提供产前、产中、产后服务，维护一切经济单位和个人的正当经济权益，取缔非法经济活动，打击犯罪分子；协调经济组织与驻乡各单位和有来往的非本乡经济组织的关系；管理对外经济技术交流和合作；管理科学、教育、文化、乡村建设事业，管理财政、民政、公安、司法行政、民族事久计划生育等工作；指导村(居)委会的日常工作，发动群众制定乡规民约、村规民约，加强社会主义精神文明建设等。

    三、乡镇党政企关系及其条块关系

    目前，乡镇组织存在着三套机构，即乡镇党委、乡镇人民政府、乡镇经济组织。乡镇人大虽然是乡镇的权力机关，但没有常设的组织机构。乡镇党委是党的基层组织，是实现党对乡镇各项事业领导的重要一环。乡镇人民政府是国家设在最低一级的行政机关，是我国农村基层政权的重要组成部分。乡镇经济组织是我国农村集体所有制的体现，是组织和领导本乡镇集体经济发展的组织实体。党政企三套机构、三套班子的体制，是改革人民公社体制、实行政社分开后形成的基本格局。这是我国农村绕普遍推行联产承包资任制以后，又一项具有深远意义的改革。这项改革虽然取得了一些初步成效，但是，由于这项改革的时间不长，与此相关的一系列配套改革措施没有跟上，以及旧体制的巨大惯性作用，当前农村基层政权建设中还存在不少问题。主要是党政企三家的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡镇政府还没有完全起到一级政权的作用。为了改变这种状况，中共中央、国务院1986年颁布了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，即22号文件。《通知》对农村乡镇的党政关系、政企关系以及条块关系等都作了比较明确的规定。这个文件是当前和今后一个时期内加强农村基层政权建设工作的指导性文件。

    (一)明确党政分工，理顺党政关系

    明确党政分工，理顾党政关系，是加强乡镇政权建设中的一个重要问题。党政不分，党委包损行政工作，不仅不利于加强党的自身建设，也不利于发挥乡镇政府的作用。

    中国共产党是社会主义现代化建设事业的领导核心。乡镇党委是党在农村的基层组织，是农村各方面工作的领导者。坚持党的领导，是四项基本原则中最重要的一条。毫无疑问，乡镇党委与乡镇政府之间是领导与被领导的关系。但是，如何实行乡镇党委对乡镇政府的领导呢？是包办代替一切由乡镇党委说了算呢2还是发挥各自的作用？对这一点，22号文件中明确指出：乡镇党委对乡镇政府的领导，主要是政治、思想和方针政策的领导，对干部的选拔。考核和监督，对经济、行政工作巾重大问题的决策，而不是包办政府的具体工作。

    明确党政分工，理顺党政关系，必须明确党委和政府的职责，做到各司其职，各负其责，按照党章和实行党政分工的要求，乡镇党委的主要职责是抓好党的路线、方针、政策的贯彻执行，抓好基层党的思想建设和组织建设，加强对共育团、妇联和民兵的领导，抓好农民群众的政治思想教育，促进党风和社会风气的稳定好转。乡镇党委和乡镇政府都应当分别按照党章和地方组织法规定的职责开展工作。乡镇党委要保证乡镇政府独立负责地行使职权，支持乡镇长大胆地开展工作。乡镇政府除了大事以外，不要事事依赖党委，事事都向党委请示汇报，凡是日常行政工作中的一般问题，都应当切实负起责任，认真做好。对于农村的重点工作和中心工作，党委和政府应当各有侧重，密切配合，共同做好。党委应着重抓思想政治工作，解决群众的思想认识问题，发挥党支部和党员的模范带头作用。政府则应着重抓具体规划的制订，解决开展工作中的具体困难和问题，保证工作任务的顺利完成。

    正确处理乡镇党政关系，县级和县级以上党政机关也要解决好党政合理分工的问题，按照党政分工的正常工作渠道领导基层工作，不能下改上不改。凡属于乡镇政府的工作就不要布置给乡镇党委，不要事事都找乡镇党委。同时，县人民政府每年应当召开几次乡镇长会议，研究安排政府工作。只有县级以上党政机关也能按照党政分开的原则指导乡镇开展工作，乡镇党政分工的问题才能得到很好的解决，党政关系才能进一步理顺。

    (二)实行政企分开，理顺政企关系

    政社分开以后，人民公社时期政企合一的状况有了初步改变，不少地方建立了乡镇集体经济组织，乡镇政府包揽经济组织具体经营活动的状况有了改变。但是不少地方政企关系仍然没有完全理顺，存在许多问题，主要表现在两个方面：一是一些地方设立的乡镇一级的经济组织不是经济组织，而是行政管理机构，取代了乡镇政府管理经济的职能，仍然是政企不分，二是不少乡镇政府仍然包揽集体经济组织的具体经营活动，不尊重集体经济组织的自主权，不明确自己管理经济的具体职责，仍然是以政代企。

    实行政企分工，理顺改企关系，主要包括两方面的内容，一是改革那些行政管理性质的经济组织，使之成为乡镇政府领导下的经济实体。理乡中，全国多数地方都建立了乡镇一级经济组织，但这些组织大多数不是经济实体，而是管理经济的行政机构。有的与乡镇党委和乡镇政府乎行，形成党、政、经或党、经、政三足鼎立的局面有的由乡镇党委书记担任总经理或主任，使得乡镇政府难以指挥和管理经济组织的工作，有的管理全乡镇工农商全部经济工作，有的则管理全乡镇工业、商业工作，形成“第二乡镇政府。，取代了乡镇政府管理全乡镇经济的职能。这样做的结果，使乡镇政府不能全面行使自己的职权，不利于农付基层政权建设，同时也增加了机构，增加了人员，增加了乡镇政府与经济组织之间的矛盾，给企业增加了新的“婆婆”，影响了工作效率的提高。因此，应对这类经济组织加以改革，或者予以撤销，或者使之成为具有经济实体性质的经济组织，使它在乡镇政府的领导下发挥经济组织的职能作用，把管理全乡镇经济的职能交由乡镇政府行使。乡镇政府可以根据实际需要，建立管理经济的机构，配备必要的专职干部，行使政府管理经济的职能。如上海市撤销了建乡过程中设立的人民公社经济管理委员会，在乡镇政府属下设立了经济办公室，行使政府领导和管理经济的职能。有的地方设置了企业办公室，配备了专门干部，逐步理顺了政府与企业组织之间的关系。

    二是明确乡镇政府管理经济的职责，改变原来政社合一时单纯用行政于段管理经济、包揽集体经济组织生产经营活动的老一套做法，学会运用经济的、法律的、行政的手段，从宏观方面管理经济。22号文件对乡镇政府管理经济的职员作了明确规定：制定本行政区域内的经济和社会发展规划并组织实施；协调本行政区域内各村、各经济组织之间的关系；监督各经济组织和个体户认真执行国家的法律、法规和政策；保障备经济组织和个体户的合法经济权益，取缔违法经酉，打击经济犯罪活动，管理乡镇财政，指导和监督合作经济组织，做好财务会计、经济统计和其它经营管理工作，管理、推广科学技术成果。乡镇政府必须按照这些主要职责，开展经济工作，切实尊重经济组织的自主权，不变包揽或代替经济组织的具体经营活动。

    (三)理顺条块关系，健全和完善乡镇政府的职能

    理顺条块关系的首要原则是简政放权，把可以下放给乡镇政府的机构和职权下放给乡镇，这是加强和完善乡镇政府的职能，允分发挥乡镇政府职能作用的关键。

    目前，县级机构设在乡镇的机构有十多个或二十多个，这些机构工作都在乡镇里，但人、财、物三权部由县级有关部门管理，统得又多又死，形成“看得见的管不着，管得着的看不见”的状况，不利于乡镇政府管理本行政区域内的各项事业。这种条块分割的管理体制必须逐步改革。可以从两方面进行改革：一是县级机构要简政放权，可以下放的机构和职权要下放给乡镇，少数必须由县集中统一领导的机构，仍要集中领导，上级主管部门要积极支持这项工作，二是机构下放给乡镇政府以后，乡镇政府要严格按照国家的政策、法律办事，不得损害国家利益，不得平调、挪用各项事业费和专业技术干部，不要过多于涉各单位的具体业务活动，使下放下去的单位真正有经营活动和工作的自主权，防止出现新的政企合一。简政放权工作要在党委和政府的统一领导下进行，先行试点，摸索经验，然后有领导、有计划，有步骤地展开，不能一哄而起。


第三节民族乡的建立及其工作
    我国是一个统一的多民族国家，除汉族外，有55个少数民族。据1982年人口普查，全国少数民族共有6700万人口，分布全国各地。这些少数民族，有的聚居，有的同汉族杂民有的零散尼健在汉族地区，几乎全国每个县都有少数民族人口，形成大条居、小聚居、分故居住的分布特点。多民族共处，彼此交往，存在着比族关系问题；民族众多，各有特点，又有民族差别问题，可见，民族问题是客观存在。我们党和国家一贯重视对民族关系利民族问题的处理，制定了一系列正确的民族政滚。在少数民族聚居的县及县以上范围的地区，建立民族自治地方，四自治区、自治州、自治县，在少数民族荣居的乡或民族自治地方内的其他少数民族散居地区，建立民族乡，就是党的民族政策的具体体现。

    一、民族乡肋建立

    民族乡的建立经历了一个曲折的发展过程。

    建国初期，为消除历史上民族压迫制度遗留下来的民族间的歧视和隔阂，保障杂居少数民族在政权机关中享有乎等权利，以利于各民族相互合作和发展，建立了民族民主联合政府。1952年，中央人民政府政务院作出了《关于地方民族民主联合政府实施办法的决定》。根据这一决定。在汉族人口占绝大多效的地B，如少数民族人口数量占境内总人口的10％的省(行署)、市、专区、县、区和乡(村)，或少数民族人口虽未到境内总人口数量10％，但民族关系显著，对行政发生多方面影响的省(行署)、市、专区、县、区和乡(村)，建立了地方民族民主联合政府。

    1954年，我国颁布了第一部宪法。宪法明确规定，民族自治地方分为自治区、自治州、自治县三级，而对原来相当于乡一级的民族自治地方，未冠以“自治”的名称，而是称为民族乡。这是因为经过几年的实践证明，相当于乡一级的民族自治地方，出于区域不大，人口较少，受许多条件的限制，不可能实行宪法规定的自治权利，所以不叫自治乡，而叫民族乡，以区别于民族自治地方，也有别于一般的乡。

    1955年，国务院根据宪法规定，发出了《关于改变地方民族民主联合政府的指示》、《关于更改相当于区的民族自治区的指示》、《关于建立民族乡若干问题的指示》等。各地按照指示精神，从本地区的实际出发，将过去建立的相当于县以上的民族自治区，有的分别改建为不同行政地位的民族自治地方，如民族白治区、民族自治州、民族自治县，相当于乡的，有的改建为民族乡，相当于区的，经过区划调整，有的改建为自治县，有的改建为民族乡。在这期间先后改建和扩建民族乡1200多个，少数民族人口约200万人。

    从1958年开始，在“左”的思想影响下，随着农村基层政权体制的改变，人民公社运动的发展，绝大多数民族乡(镇)与一般的乡(镇)一样，被政社合一的人民公社所代替，极少数保留下来的民族乡和改名为“民族公社”的，其机构仍然是党政不分、政企合一的体制，民族乡徒有其名。特别是在十年动乱期问，党的民族政策和民族工作遭到破坏，少数民族的乎等地位和权利遭到践踏，民族团结受到严重破坏，民族乡被彻底取消。

    党的十一届三中全会以后，随着拨乱反正，落实民族政策，农村基层政权建设加强和经济体制改革的深入，少数民族普遍要求恢复和建立民族乡。1982年新宪法通过，明确规定我国农村基层政权组织为乡、民族乡、镇，再次把民族乡裁入国家根本大江。根据宪法规定，国务院适于1983年发出《关于建立民族乡问题的通知》，对建立民族乡的具体问题作了明确的、具体的规定，民族乡的恢复和建立工作得以顺利进行。截止1986年底，全国共恢复、建立民族乡2936个，民族乡总人口约1400万人，其小，少数民族人口约占670万人。建立民族乡的工作与全国建乡工作同时结束。

    二、民族乡的性质和穗点

    民族乡不同于一般乡，它是民族区域自治的补充，具有鲜明的民族特色。民族乡人民政府同一般乡、镇一样，都是县、自治县、市人民政府领导下的农村基层政权机构，是同级人民代宏大会的执行机关，行使《地方组织法》第36条规定的职权。除此之外，民族乡还有自己的特点，主要是：

    1.建民族乡的人口比例和民族乡名称

    少数民族人口在全乡总人口中所占的比例，一般30％左右，情况特殊的可低于这个比例。民族乡的名称，是按照地方名称、建乡民族名称、行政地位的顺序组成，如北京市密云县北穆家峪回族乡。

    2.民族乡的类型

    建立民族乡主要是从民族关系、生产条件两个方面考虑的。从民族乡的馆况看，共有三种类型：(1)以一个少数民族聚尼地区为基础建立，(2)以两个少数民族聚居地区为基础联合建立，如贵州省织金县海马布依族苗族乡；(2)以三个少数民族的聚后地区为基础联合建立，如云南省师宗县纳非壮族苗族瑶族乡。无论哪种类型，其中的大多数都包含一部分汉族和其它少数民族人口，甚至汉族人口占多数。也有很少一部分民族乡，少数民族入口占全乡人口的90％以上，甚至全部。如新疆自治区哈密市乌拉克台哈萨克族乡。民族乡的建立，除考虑民族因素外，还照顾到口然条件、生产状况、产业分布和商品经济流向等。有的民族乡以林为主，有的以牧为主，有的是林牧和农牧结合，具有不同的经济类型。

    3.民族乡人民政府工作人员配备

    乡长由建乡少数民族公民担任；两个或三个少数民放联合建立的民族乡，根据民族干部的条件，经过协商，由建乡民族的公民分别扭任乡长、副乡长等职务。民族乡人民政府其他工作人员的配备，尽量照顾到本乡内的各民族，但建乡民族的成员占有一定的比例。

    4.民族乡的职责

    它比一般乡有更多的自主权，可以依据法律和有关规定，结合本地区的具体情况和民族特点，因地制宜地发展经济、文化。教育等事业，经常向各民族居民进行民族政策和民族团结的教育，促进社会主义民族关系的发展。

    5.工作语言

    民族乡机关在进行工作的时候，使用当地通用的语言文宁或同时使用两种以上的语言文字。

    6.国家对民族乡的优惠政策

    党中央、国务院有关文件规定到，“各级党委和政府在制定政策时，要充分注意他们的特点，帮助和扶持他们发展经济和文化致富事业。在安排财政预算时，应给予一定的机动财力，乡财政超收部分应全部留给当地，分配支援不发达地区资金和专项资金时，应适当照顾。”国务院在《关于建立民族乡问题的通知》中规定到：“各级人民政府应当切实加强对民族乡的领导，并注意照顾当地民族的特点和少数民族人民的需要。”

    三、如何做好民族乡工作

    民族乡工作牵涉到民族特点、民族需要、民族关系、民族团结等问题，可以说是一项比较复杂的工作。因此，做好民族乡工作，是一项极为艰巨而光荣的任务。

    从我国几十年的历史和一些地区的实践经验看，做好民族乡工作：

    1.必须坚持社会主义方向。民族乡是统一的社会主义祖国大家庭中的一个基层单位。民族乡政权是我国人民民主专政政权的组成部分。因此，它同一船乡镇一样，必须坚持社会主义道路，维护祖国的统一和稳定。当然，民族乡的一些具体政策可以适当放宽界限，但总的方向不能偏离社会主义轨道。

    2.从民族乡的实际出发，致力于发展民族经济。民族乡的工作必须坚持实事求是的原则，从民族乡的实际出发，根据本地区的经济资源、地理环境和生产条件，创立适合自己当地特点的民族经济，帮助当地群众致富。

    3.牢固树立自力更生的思想。由于历史、政治的等多种原因，大多数民族乡的发展程度低于当地的乎均水平，其中一部分至今还未摆脱贫困。党和国家从多方面给予照顾，采取更多的扶持政策，体现了对少数民族的关怀。这一政策的目的，不是出于同情，而是在于使广大少数民族尽快站立起来，能够自力更生地发展自己。作为民族乡本身，争取国家在可能的情况下给予更多一些帮助和照顾，是无可非议的，也是可以理解的。但是绝不能完全依赖国家，朗在国家身上等照顾、要帮助，而是必须树立自力更生的指导思想，依靠国家的帮助，更主要依靠自己的努力，使民族乡尽快摆脱贫困，走上富裕之路。

    4.要做民族团结的模范。注意处理好民族乡与其他乡，特别是民族乡之间的关系，注意处理好民族乡内部的民族关系，各民族和睦相处，互相学习，互相帮助，共同繁荣，时刻从维护民族团结的大局出发，不做损害民族团结和民族关系的事情。

    5.必须重视民族乡工作。民族乡在全国的乡镇中，是少数，容易被忽视。民族乡的工作内容非常丰富，是多头绪、多方面的，麻雀虽小，五脏俱全。要做好民族乡工作，上级政府必须给予足够的重视，加强领导。避免一般化、“一刀切”的工作方法。有关业务部门，一定要把做好民族乡工作列上议事日程，采取有针对性、切实可行的政策措施，帮助民族乡发展得更快一些。这是各级领导和有关业务部门义不容辞的任务和历史责任。当然，作为民族乡本身，一定要积极主动地反映情况，汇报工作，提出建议，争取上级机关和有关业务部门的支持，努力做好工作。


第四节乡镇干部
    一、乡镇干部的构成

    按照组织系统划分，可分为乡镇党团组织干部、乡镇政府干部、乡镇企事业单位干部三部分。按干部身份划分，可分为在编干部和聘任干部两部分。一舶意义上的干部，是指乡镇党政机关于部。党的系统一般有党委书记、组织、宣传、共青团、妇联、武装部各一人，有的乡镇，除了有专职的党委书记外，还有专职的副书记。政府系统一般有乡镇长、副乡镇长、文书、民政、司法、财政、公安、计划生育、卫生等人员。

    按中央办公厅发布的1986年28号文件，即《关于全国区、乡镇党政机关人员编制的有关规定》，乡镇党政机关的人员编制范围包括：党委正副书记、正副乡镇长以及有关民政、财政、共青团、妇联等人员。不包括编制单列的公安、司法人员和企事业单位的管理人员以及县以上各级机关驻在区、乡镇的各种机构的人

    二、乡镇干部的管理

    乡镇干部的管理是指对乡镇机关工作人员的选拔、录用、考核、培训、奖惩、晋升、调配、退休和工资福利等有关方面的管理。

    乡镇子部的选拔，是乡镇干部管理的重要一环。乡镇干部的选拔，必须按照干部革命化、年轻化、知识化、专业化的方针和德才兼备、任人唯贤的原则，选拔那些政治素质好、锐意进取、文化水平较高、有一定工作能力和专业技术、年轻精干的开拓型人才，充实加强乡镇干部队伍。在具体工作中，要认真贯彻中央、国务院关于‘从农村优秀人才小选拔乡镇于部的指示》，积极开发使用各种优秀人才。选拔乡镇干部要坚持群众路线，充分发扬民主，倾听群众意见，接受群众监督。要重视、培养、选拔妇女干部和少数民族干部。

    目前，全国绝大部分乡镇普遍推行了乡镇机关干部选聘合同制，这是农村体制改革中创造的一种新的用人制度，在培养、选拔农村优秀人才中发挥了极其重要的作用，初步实现了乡镇干部能上能下、能官能民的原则。这项制度有待于在实践中进一步巩固、完善。

    三、乡镇干部的培训

    在新的历史时期，乡镇工作凶任务比以往任何时候都更加繁重，加之政社分开，建立乡政府，乡镇干部大部分更新，因而出现了提高乡镇干部素质、对乡镇干部进行培训的问题。为了加强这一工作，许多部门增加了这一部门，设置了专司这一职责的工作机构。如中组部、人事部、民政部等。中央29号文件，把这一工作作为加强基层政权建设的重要工作内容之一，责成民政部门专门负责。民政部为了适应这一工作的需要，专门在基层政权建设司下设置了一个负责乡镜于部培训和表彰工作的培训表彰处。

    乡镇干部的培训可采取长期培训和短期轮训的办法进行。争取在不长的时间内，把乡镇干部分期分批轮训一遍。地区负责培训乡镇的工副职于部，县负责培训乡镇的一般干部。培训内容主要是：马克思主义基本理论，法律知识，科学技术和观代管理知识，党在农村的改革和发展经济的各项政策。通过培训，教育乡镇于部全心全意为人民服务，知法、懂法、守法、依法办事；掌握组织发展商品经济和科学管理的基本技能。培训经费由地力财政负担。

    四、乡镇干部的工作作风

    1.加强调查研究，克服主观主义。掌握农村生产和农民生活的第一手材料，从群众中来，到群众中去，做到及时上传下达。

    2.密切联系群众，克服官僚主义。关心群众疾苫，帮民致富，尤其是关心那些生产、生活上还比较困难的贫团户，扶持他们尽快摆脱贫困。

    3.少说空话，多办实事。每年都能扎扎实实地为群众办几件实事，取信于民。

    4.充分发扬民主，妥善处理各种矛盾，坚持启发疏导，多做思想政治工作，防止简单化和强迫命令。

第六章 村民委员会


作者：           时间：2002-9-12          来源：          阅读量：17416次  
  
村民委员会是我国基层群众性自治组织之一，是党和政府联系人民群众的重要桥梁和纽带，是我国人民民主专政的基础，同时，也是农村各项工作的落脚点。村民委员会是十一届三中全会以后我国农村经济政治体制变革所带来的必然产物，是我国农民的一个伟大创举。搞好村民委员会建设也是加强农村基层政权建设的重要内容之一。

第一节村民委员会的创立和发展
    一、村民委员会的创立

    在农村设立村民委员会，是我们党在马列主义基本理论指导下，结合中国的具体情况，在总结城市居民委员会经验的基础上，把社会主义民主扩大到农村的一项重要措施。

    1978年之后，包产到户风靡全国。1978年12月，全国第一个种田包干责任制在安徽省凤阳县梨园公社小岗村诞生，揭开了全面进行农村经济改革的序幕。当时人们称小岗村的干部为“包大胆”。随着家庭联产承包责任制的实行和千千万万个“包大胆’的出现，农村生产队体制被斧底抽薪，走向全面瓦解。用什么体制来取代公社时期形成的基层社会组织？这是当时农村面临的一个严峻问题。

    实践给人们指出了一条新路。在实行联产承包责任制的过程中，为了解决农村社会生活管理中出现的“真空”，广西壮族自治区罗城县和宜山县的一些村，自发地把农民组织起来，创立了“村民委员会”这一组织形式。

    起初，这一组织并不叫村民委员会，有的叫“村治安领导小组”，有的叫“村管会”。从1981年春天起，开始改称“村民委员会”。村民委员会的建立，使农村社会生活中出现的一些问题得到了迅速解决，如偷盗问题，乱占耕地问题，打架斗殴问题，乱砍滥伐问题，赌博问题，水利失修问题，如此等等。两个县的县委、县政府认为群众创造的这一组织形式作用大，应予肯定，并及时向地委做了汇报。地委指出：“村委会建立后，发挥了较好的作用”，希望各地“组织干部社员学习讨论，并根据各地情况从实际出发，参照执行”。从此，村民委员会首先在广西的一些地区建立起来。广西的这一做法，在全国引起了不小的反响。全国许多地方也纷纷仿效广西的做法，建立了村民委员会组织。

    这个时期的村民委员会，具有以下几个特点，(1)名称不统一。有的称“村民委员会”，有的称“村治安联防小组”，有的称“村管会”；(2)组织机构不健全。在这些组织下面，没有设置专门的工作委员会，(3)任务比较单一。往往是只管村中的莱一方面的问题；(4)村规民约不完善。主要表现为制定村规民约的程序不够民主，涉及的内容不够全面，强调思想教育不够，偏重行政罚款较多，有些村规民约变成了“罚约”。这个时期的村民委员会，虽然存在这样或那样的不足，但这是中国农民的一个伟大创举，有些不足在其初创阶段是不可避免的。

    1982年，全国人大着手修改宪法。在起草宪法修改革案时，有关部门总结和吸收了我国城市居民委员会的经验和广大农民群众创造的新鲜经验，把村民委员会同居民委员会一起写入了宪法，对村民委员会的性质、任务和组织原则都作了具体规定，这是我国制宪史上的一个创举。

    新宪法颁布后，中共中央、国务院对此非常重视。1982年，中共中央在中发[1982]36号文件中，要求各地要“有计划地进行建立村民(乡民)委员会的试点”。1983年10月，中共个央、国务院在《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中，对如何建立村民委员会，村民委员会的性质、任务以及组织原则等都作了比较具体的规定，并提出要制定全国统一的村民委员会组织条例。此后，全国普遍开展了由生产大队改建村委会的活动。绝大多数地方以原人民公社为单位成立了乡政府，以生产大队为单位建立了村民委员会，以生产队为基础建立了村民小组。广西、云南则以生产大队为单位组建了乡政府，以生产队为基础组建了村民委员会。该项工作到1985年基本结束。在普通建立村民委员会的基础上，北京、内蒙古、天津、新疆、河北、西藏等地，根据本地实际制定了《村民委员会组织简则》。在总结全国各地建立村民委员会经验的基础上，民政部代国务院、全国人大起草了《中华人民共和国村民委员会组织条例(草案)》。民政部两次召开部务会议，讨论修改《条例》草案，并多次征求各省、自治区、直辖市、中央有关部门和政法院校、法学研究单位的意见。1986年4月8日，中央政法委员会召开会议，讨论修改了《条例》草案的部分内容。4月I   2日，民政部崔乃夫部长签发上报国务院。国务院法制局与民政部又多次协商修改有关条文。1986年9月，国务院召开常务会议，对《村民委员会条例》进行了审议。国务院通过后又提交全国人大常委会讨论。10月11日国务院总理签发，以国务院议案形式上报六届全国人大常委会，报请全国人大常委会审议。全国人大常委会两次举行会议，讨论审议《村委会组织条例》。1987年3月25日，六届人大五次会议在北京召开。4月2日彭冲副委员长在作草案说明时谈到，鉴于《村民委员会组织条例》是很重要的基本法律，建议格《条例》改为《村民委员会组织法》。1987年4月8日，全国人大五次会议原则通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(草案)》，并授权全国人大常委会根据宪法原则，参考大会审议的意见，进一步调查研究，总结经验，修改审议后颁布试行。1987年11月24日，六届人大常委会第23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，并决定自1988年6月1日开始实施。

    《村民委员会组织法(试行)》，是关于我国农村基层社会组织的第一部专门法律，也是我国八亿农民自己的第一个法律，是关系到八亿农民切身利益的大事。它的贯彻执行，标志着我国民主建设进入了一个新的阶段。

    二、村民委员会的发展

    《村委会组织法》颁布试行以后，四川、安徽、广东、湖北、吉林、北京、河北、内蒙古、黑龙江、上海、浙江、广西、云南以及大连、青岛、西安、沈阳、哈尔滨等地分别下发了贯彻落实法律的通知；湖南、湖北、江西还成立了贯彻实施该法的办公室，山东、河南两省还制定了详细的试点方案。全国各地普遍开始了按照《组织法》要求建立村民委员会的试点工作。自1988年9月开始，先后有福建、浙江、贵州、湖北、甘肃、湖南、河北、黑龙江、辽宁、青海、山西、陕西、新疆等地人大常委会制定了《村委会组织法》的实施办法。一些地区也制定了类似的地方法规。这些地方法规的颁布，是贯彻《村委会组织法》的一个配套工程，对贷彻落实《村委会组织法》是一个有力的推动。

    在试点基础上，有14个省开始全面贯彻该法。青海、河北、山东、广西、宁夏、新疆、四川、山西、上海等地还结合县乡换届选举升展了村民委员会的换届选举工作。到1989年底，全国共建立村委会970.851个，有近400万名村委会干部。贯彻落实《村委会组织法》初见成效。

    1989年的“六。四”风波对贯彻落实《村委会组织法》冲击较九这部法律在讨论通过时效存在着严重的意见分歧。“六。四”风波以后，这种分歧更加尖锐和表面化。许多地方对该法的思想认识存在着严重的不统一，对贯彻落实该法抱有疑虑。有的人认为《村委会组织法》超前，脱离中国实际；有的人认为中国农民历史上缺乏民主传统和经验，现实中没有自治能力，有的人认为把乡镇政府同树委会的关系定为指导关系，对开展工作极为不利，现实生活中也行不通；有的人认为由村民直接选举村干部，会带来农村的混乱，把一些不三不四的人选进村委会，助长了宗派家族势力的滋生蔓延，更有人把《村委会组织法》的通过实施与在“六·四”风波中犯有错误的中央领导同志挂起钩来，毫无根据地怀疑《村委会组织法》是资产阶级自由化的产物。这些恩想认识和意见分歧使《树委会组织法》的贯彻落实出现了停滞状东，存在着严重的不平衡状态。一些地方停止了该法的全面贯彻实施，一些地方在等待观望，更有一些地方的领导干部提出“谁敢贯彻《村委会组织法》，就追究谁的政治责任”，有的地方干脆把村民委员会改为“村公所”。《村委会组织曲面临着严峻的考验。面对这一系列现实问题，迫切霜要统一全党的思想认识，特别是领导干部的思想认识，澄清一些模糊的甚至错误的认识。1990年3月13日中共十三届六中全会及时通过了《关于加强党同人民群众联系的决定》，明确了正确对待群众、全心全意为人民服务的观点，对于统一全党认识，贯彻《村委会组织法》，具有至关重要的意义。毫无疑问，村民委员会是农民的伟大创造，是农民自己的组织。应该相信群众，依靠群众，而不是怀疑群众，限制群众。《村委会组织法》的通过实施，是现实的需要，是农民的客观要求，也是我们党在新时期组织和领导农民群众的重要组织形式，是不依人们的意志为转移的。

    在充分准备的基础上，1990年9月5日，经党中央批准，中组部、中央政研室、民政部、共青团中央、全国妇联在山东省莱西县联合召开了全国村级组织建设工作座谈会。中共中央不久即转发了这次会议纪要，即中发[1990]19号文件，要求从当地实际情况出发，有领导、有计划、有步骤地宣传落实《村委会级织法》，加强村民委员会建设。并提出重点做好以下四方面的工作：(1)尊重村民意志，由村民充分酝酿，依法选举产生村民委员会领导班子；(2)健全村民会议制度；(3)根据需要建立、健全治保、调解、公共卫生等自治组织；(4)建设好村民小组，推选好村民小组长，防止村户之间工作断层。并提出每个且都要选择几个或十几个村，开展村民自治示范活动，摸索经验，树立典型。根据这次会议精神，民政部于1990年9月26日发出了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，对全国的村民自治示范活动作出了总体性的部署，从而使村民委员会建设工作走上了正赏的轨道。


第二节村民委员会的设立、性质和任务
    一、村民委员会的设立

    关于村民委员会的设立，《村委会组织法》第7条明确规定到：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则没立。”由此可以看出，村民委员会设立的原则，主要是两条：一是村民居住状况、人口多少，二是便于群众自治。根据我国绝大多数农村村民的实际居住状况，《村委会组织法》又明确规定到，“村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村委会，大的自然村可以设立几个村民委员会。”从而对村民委员会的规模作出了比较切合实际的规定。便于群众自治，主要是指便于村民委员会组织村民开展自治活动，便于村民管理本村事务，便于村民行使民主权利。如果村委会的规模太大、人口过多，就不利于村民讨论决定问题，不利于村民管理村内事务，不利于监督村干部。如果村委会规模太小，人口太少，村委会的人力、物力、财力是极其有限的，势必加重村民的经济负担；为了减轻村民负担，势必要减少村干部数额，从而影响村民委员会各项任务的完成，不利于村委会的正常开展。可见，村民委员会设立的这两个原则是相辅相成的，其基本精神是一致的，即要有利于村民开展自治活动。

    把村民委员会设在自然村，即原来的生产大队，符合中国的实际。(1)便于开展自治活动。自然村是历史上长期形成的基本社会单位。生活在同一个自然村的村民，在长期的。共同的生产和社会活动中，存在着许多共问的利益，有共同的愿望和要求，有共同的心理归屑。此外，自然村的范围较小，也有利于村委会办理公共事务和兴办公益事业。(2)有利于发扬民主。在一个自然村的范围内，本村村民财本村事务最了解、最知情，因而最有发言权，村民可以在不耽误正常生产、生活活动的问时，随时随地以不同的方式参与村内事务的管理、讨论和决策；另外，村民与村干部朝夕相处，村干部的一举一动、一言一行都在村民的监督之下，村民能对村干部形成有效的监督是显而易见的。(3)相对减轻村民经济负担。目前，村民最大的经济负担之一就是对村干部的经济补贴。如果把村委会设在自然村，即原来的生产大队，一方面不影响村干部正常的家庭生产活动，不增加额外的工作员；另一方面不会增加干部职数，从而也不会增加村民的经济负担。无论村委会的规模过大或过小，都势必会对村民的经济负担产生影响，而且这种影响只会是增加村民经济负扭而不会减少村民经济负担。

    我国幅员辽阔，农村自然地理条件差别极大。因此，在设立材民委员会时，必须从当地实际情况出发，因地制宜，不搞“一刀切”。大的自然村，特别是北方乎原地区，可以分设几个村民委员会；小的自然村，特别是南方的山区，可以联合设立一个村民委员会。在什么范围内设立村民委员会，除了遵循居住状况、人口多少和使于群众自治的原则外，还要尊重当地群众的意愿，不能硬性强迫村民接受现成事实，更要妥善处理好村民共同拥有的财产、土地及其它资源。不能因村民委员会的规模调整而影响村民的正常生产、生活和长期形成的团结和睦的关系。因此，《村民委员会组织法》第7条第3款明确规定，“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”可见，村民委贝会的设立、撤销、调整，都必须尊重当地大多数村民的意愿。

    二、村民委员会的性质

    关于村民委员会的性质，宪法第111条明确规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”根据宪法的这一规定，1987年11月24日全国入大常委会通过、于1988年6月1日实施的《村民委员会组织法(试行)》又作了进一步规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”这便是村民委员会性质的法律规定。

    在村民委员会性质的规定中，有三层含义：(1)村民委员会是基层组织。即它是在乡、镇以下由村民组成的基层组织，(2)村民委员会是群众性组织。材民委员会由全体村民组成，具有广泛的群众基础。村民不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，只要具有中华人民共和国国籍，在本居住区有定居的事实，即可成为本村民委员会的成员；(3)村民委员会是自治组织。在本村范围内，全体村民实行自我管理、自我教育、自我服务，共同管理本村事务，维护本村利益‘

    村民委员会与国家政权组织、经济组织以及其他群团组织，有着显著的区别。

    村民委员会不同于政权组织。村民委员会不是国家一级政权，也不是政权组织的派出机关或延伸机构，而是由全体村民实行自治的组织实体，村民委员会的权力来源于本村村民或它的代表机关——村民会议或村民代表会议，村民委员会形成的决定、决议，虽具有一定的约束力，但不具有国家强制性，主要婶村民自觉认同和接受以及说服、教育、批评、帮助和公众舆论监督执行。村民委员会不同于经济组织。村民委员会虽然也有管理本村经济的职能，但它本身不是经济组织，不直接从事经营和管理，主要依酿经济组织进行经营和管理，并及时地对经济组织的活动给予指导和监督。

    村民委员会不同于工、宵、妇等群团组织。村民委员会是按居住地区划分的，而不是按职业、性别成年龄划分的；村民委员会管理本村政治、经济、文化以及其他各项社会事务，其他群团组织主要维护莱一群体的利益，村民委员台上连基层人民政府，下挂农民千家万户，不具有垂直的组织体系。可见，村民委员会是具有中国特色的基层社会组织。

    三、村民委员会的任务

    《村民委员会组织法》第2条规定了村民委员会的主要任务，即“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”这—条也是村民委员会自治事项的规定。公共事务和公益事业的受益者主要是全体村民。办理公共事务和兴办公益事业，一要考虑全体村民的经济承受能力，量力而行；二要有计划、有步骤地兴办，要与经济发展状况和村民生活水平相适应，三要充分听取村民意见，由村民会议讨论决定，四要保证村民受益。调解民间纠纷是我国基层组织一贯的传统和职责。村民委员会成员生活在村民中间，最容易了解纠纷产生的原因和纠纷双方的情况。由村民委员会出面调解，当事入易于接受，较之政府或有关机关出面调解效果要好。维护社会治安严格讲主要是政府机关的任务，但由于具体到一个村，社会治安状况的好坏与村民的利益有直接的关系，因此，村民委员合作为自治组织，理应协助政府做好社会治安方面的工作，使村民能够安居乐业。向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，一方面能保证村民直接参与国家事务和社会事务的管理，另一方面能使政府及时地了解有关情况，维护广大村民的合法权益，满足村民的正当要求，及时地改进政府机关的工作。村民委员会还有另外一些任务。如《村民委员会组织法》第3条规定，“村民委员会协助乡、民族乡、镍的人民政府开展工作。”第4条规定，“村民委员会应当支持和组织村民发展生产、供销、信用、消费筹各种形式的合作经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村的社会主义生产建设和社会主义商品经济的发展。”“村民委员会依照法律规定，瞥理本村属于集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”第5条规定，“村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家政策，教育和推动村民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，维护村民的合法的权利和利益，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。”第6条规定：“多民族居住的村，村民委员会皮当教育村民加强民族团结、互相帮助、互相尊重。”这些规定都是根据我国农村实际工作状况和现实政治要求提出的，从不同的角度明确了村民委员会应当承担的任务和职责。这些任务和职责的落实，也是国家政令畅通和村民自治有政治保证和物质基础的重要前提条件。


第三节村民委员会的组织结构
    组织结构即组织的整体与部分之间的关系以及与其他组织之间的关系。村委会的组织结构包括以下几方面的关系：村委会与各工作委员会的关系；村委会与村民小组的关系，村委会与村民会议的关系，村委会的组成人员；村委会与村党支部的关系；村委会与村经济组织的关系，村委会与乡镇人民政府的关系。

    一、村民委员会与各二作委员会的关系

    《村委会组织法》第14条明确规定，“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生答委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属的工作委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生等工作。”各工作委员会是村虽会的下设机构，村委会与备工作委员会的关系是领导和被领导的关系。各工作委员会在村委会的统一领导下开展各自的工作，对村委会负责，接受村民会议监督，同时还要接受乡镇人民政府有关部门的业务指导。

    二、村民委员会与村民小组的关系《村委会组织法》

    第15条明确规定：“村民委员会可以分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”村民小组主要根据居住状况和村民人数，按照便于活动、便于自治的原则划分。其规模没有统一的规定。一级以原来的生产队为单依，或以自然村为规模划分村民小组。村民小组长是村委会了解情况，联系群众，及时听取村民意见和反映，改进工作的助手。村委会可以通过村民小组贯彻落实村民会议的决议、决定。村民委员会与村民小组是整体与局部的关系。村民小组接受村委会的领导，执行村民会议的决定，及时地把本小组村民的意见、要求反映始村委会。格好村民小组，是防止农村工作“断层”的关镶。而建设好村民小组的关键在于推选好村民小组长，要招那些作风正派、有威望、能力强。会做群众工作的村民推选到村民小组长的岗位上来。

    三、村民委员食与村民会议的关系

    《村民委员会组织法》第10条。第11条对村民会议及村委会与村民会议的关系作了明确的规定。村民会议由18周岁以上的村民组成，或由每户派代表参加。根据目前农村的实际情况和条件所限，村民会议也可以由村民小组推选代表参加。必要时可以邀请本村的企、事业单位和群众团体的代表参加村民会议。目前p全国蛔大多数地方采用村民代表会议的形式，即由每户派代表或由村民小组推选2—3人参加组成代表会议。

    村民会议或村民代表会议的主要职权5l   (1)对涉及全村村民利益的问题进行讨论，并作出决定，(2)听取、审议村委会的工作报告，(3)选举村委会主任、副主任及其成员，或者在任期内撤换和补选村委会成员，(4)制定村规民约，(5)讨论决定村委会的各项开支和费用，(6)监督村干部的工作。村民委员会是村民会议的执行机构，向村民会议负责并报咨工作。主要表现为：(1)执行村民会议或村民代表会议的决定，凡涉及全体村民利益的重大问题，必须提请村民会议讨论，(2)执行村规民约；(3)召集和主持村民会议或村民代表会议，有1／5以上的村民提议，就应当召开村民会议，(4)定期向村民会议或村民代表会议报告其工作。

    四、村民委员会的组成人员

    《村委会组织法》第8条、第9条对村民委员会的组成人员、产生方式、工作补贴以及任期等都作了明确的规定。村民委员会由主任、副主任和委员共3—7人组成。在确定村委会干部数额时，一要考虑村委会的规模。规模大的干部数额可以多些，规模小的，干部数额就应当少，三要考虑居住状况。居住集中的，干部数额就可以少些，居住分散的，特别是农村偏僻山区，自然村较多，干部数额就应当多些，三要考感村办经济状况和村民的经济承受能力。村办企业搞得好，只要企业负担得起，干部数藏就可以多些，相反，村办企业少，或没有村办企业，而村民经济承受能力又有限，那么就要适当减少村干部的数樱。村委会组成人员的构成，一是妇女要有适当的名髓，二是多民族居住的村应当有人数较少的民旗的成员，三是要适当考虑村干部的年龄、文化、性格等构成。村民委员会成员由村民直接选举产生。本村18周岁以上的村民，除依法被剥夺政治权利的人以外，都有选举权和被选举权。村民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任，《村委会组织法》没有对村干部任职年龄作出具体规定。经村民直接选举产生的村委会成员属于不脱产人员，但他们又要为村民愿务。他们要做许多组织。协调工作，还要经常参加有关会议，势必耽误其生产，影喧其收入，所以耍给村干部适当的经济补贴。如何给予补贴，补贴数额多少，要根据实际情况，由村民会议讨论决定。由于我国地域广阔，自然条件、经济状况很不一样，村民的收入差别也很大，因此，对村委会成员的工作补贴，很难全国统一决定，只能由各地的村民根据本村的经济发展状况和经济承受能力自行决定。目前，工分补贴制已废除，改行货币补贴制。主要有两种形式：一是固定补贴，一个月多少钱按职务固定化，每村大约有4名左右的干部拿固定补贴，这部分补贴数额一般比较大，二是误工补贴，村干部从事工作而误了自家农活实行补贴，一般按日计算，数额较小，村民小组长及一般成员大都享受这种补贴。此外，还有一个需要考虑的现实问题，即村干部的退养及已退出村委会工作的老的村干部的生活补贴问题。这是解决现职村干部的后顾之忧问题。对已退出村委会工作的老的村干部，各地基本上按所任职务、任职时间长短，采取一次性补贴的方法加以解决。对现职干部的退养问题，目前尚无统一的规定，有的地方采用养老保险的办法，有的地方采用储蓄保险的办法加以解决。究竟采取何种办法，能妥善解决村干部的退养问题，尚待进一步探索和实践。

    五。村民委员会与村党支部的关系

    村委会是农村基层群众性自治组织。村党支部是农村基层党组织。村级组织的关系主要是村党支部与村委会的关系。对村委会与村党支部的关系，《村委会组织法》巾汉有作出规定。但根据我国宪法的基本原则、现实政治生活以及农村长期的历史传统，村党支部在村级各种组织和各项工作中处于核心领导地位。村委会自然要接受村支部的领导，但这种领导不是上下级关系的领导，而是一种特殊的领导，即村党支部对村委会的工作起监督保证作用，村党支部的决定和指示只对党的组织及党员具有约束力，对村委会则不具有指令性。村党支部可以通过村民会议和村委会的工作以及党员的先锋模范作用，把村党支部的一些决议、决定变成村委会的决定和村民的自觉行动。

    根据中央有关精神和规定，村党支部对村委会的领导主要体现在：(1)提出全村经济发展和精神文明建设的意见，通过村委会的工作，把党的方针政策和党支部的意图变为群众的自觉行动；(2)讨论村民委员会的重要工作，支持和帮助村民委员会按照法律独立负责地开展活动；(3)协调村民委员会同其他组织的关系；(4)领导村民委员会的选举工作，对在村民自治组织中工作的党员和干部进行考核和监督。从村委会的角度讲，村委会应该按照法律规定在自己的职权范围内独立自主地大胆开展工作。(1)主动接受村党支部的政治领导，经常听取村党支部的意见，在决定重大事项前，应向村党支部征求意见；(2)凡是经村民会议决定了的事项，村委会。应大胆地去做，不能有依赖思想，事事向村党支部请示：(3)村委会应支持村党支部的工作，与支部成员搞好团结，并注意发挥村里党员的作用。

    村委会与村党支部的关系，很大程度上取决于村主任与村支部书记二者个人之间的关系。一般说来，村主任与村支书二者个人关系好，处理得当，村委会与村党支部的关系就较为正常，各自的职能发挥的比较好，村里的工作也好开展，反之，往往会出现相互制肘，甚至互相扯皮、推诿、拆台的现象，村里的工作往往受到很大的影响。目前，村委会与村党支部干部交叉任职的现象比较普遍。村党支部领导经过选举可以兼任村委会主任、副主任或其他成员。村委会主任也可以兼任村支部书记或副书记。只要有利于开展工作，村民同意，村委会与村党支部领导成员相互兼职应该是允许的，不要过分加以限制。六、村民委员会与村经济组织的关系《村民委员会组织法》第4条对村民委员会管理本村经济的职能作了比较明确的规定，但对村民委员会与村经济组织的关系未作明确的规定，只是笼统地规定“村民委员会应当尊重集体经济组织依照法律规定独立进行经济活动的自主权”，维护集体经济组织的合法财产权以及合法的权利和利益。村级经济组织，解放初期称之为农业生产合作社(分为初级社和高级社两个阶段)，农村人民公社时期则称之为生产大队，(当时的农村经济组织有人民公社、生产大队、生产队三个层次)。1983年10月13日，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各地根据生产的需要和群众的意愿适步建立经济组织。目前，各地的村级经济组织的名称很不一致。有的地方叫农业合作社，有的地方叫经济联合社，有的地方叫农工商联合社或农工商总公司。村经济组织是集体所有制的合作经济，面村委会是全体村民组成的自治组织。一个是经济管理组织，一个是社会管理组织，二者的性质和职能不一祥。从理论上说，村经济组织要接受村民委员会的管理，村委会的决议和决定对村经济组织具有同样的约束力，村委会则丝尊重村经济组织的经营自主权，维护其合法权益。从目前实际情况看，我国农村绝大多数地方实行“村社合一”的体制，即村民委员会和经济组织实行商块牌子、一套机构，两个机构、一套班子，由村民委员会兼行经济组织和自治组织的职能。也有的地方村办企业较为发达，在村办企业的基础上建立的农工商总公司或农工商联合社具有较强的经济实力，由于绝大多效村民进入村办企业工作，村民对经济组织的依陷力超过了对衬委会的依附力。在这些地方，要么衬委会名存实亡，由经济组织代行了村委会的管理职能；要么村委会依附村经济组织，依靠衬经济组织开展工作，对村民实行企业化管理。在经济发达地区，这种现象较为普遍。在村委会与经济组织的关系问题上，必须明确，(1)村委会是村集体所有制的法人代表，本村所韶有的土地以及其他财产应由村委会统一管理，村经济组织的财产所有权只是经济组织本身所拥有的生产、生活资料所有权，它的法人代表身份只是指生产经营方面的资格；(2)村经济组织与村办企业是两国事，；不可混为一谈，村办企业归村经济组织管理，村委合成员完全可以兼任村办企业领导；(3)设立村经济组织要从当地实际馈况出发，从群众意愿出发，不可做硬性规定，应尽量减少管理机构和管理层次，减轻企业和农民的负担；(4)在当前情况下，村委会与村经济组织完全可以合而为一，由村委会代行村经济组织的职能，“将村合作与村自治结合为一体”，这更有利于自治，使自治更为名符其实。七、村民委员会与乡镇人民政府的关系关于村委会与乡镇人民政府的关系，《村委会组织法》第3条明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”由此可见，乡镇人民政府与村委会的关系是指导与协助的关系。村委会的工作离不开乡镇人民政府的指导，乡镇人民政府的工作也离不开村委会的协助。乡镇人民政府对村委会的指导主要是政策上和工作上的指导，提出原则性意见，把握好大方向，而不是对日常事务进行干预。无论从理论还是从现实生活看，村委会都需要这种指导，因为实行村民自治是一项崭新的事业，既无传统，又无经验，乡镇人民政府及时地给予村委会的工作以指导，是保证我国农村自治事业健康发展的重要条件。乡镇人民政府对村委会工作的指导主要体现在，(1)政策指导，保证村委会的决议、决定及工作符合党的政策和法律规定，(2)指导和帮助村委会搞好班子建设，特别是村委会的选举工作；(3)指导村委会依法做好各项工作，如办理公共事务和公益事业，维护社会治安，调解民间纠纷，建立健全社会化服务体系等等。从村委会的角度讲，一方面，村委会要积极主动地求得乡镇人民政府的指导、支持和帮助，另一方面，要自觉地协助乡镇人民政府开展工作，完成各项任务。因为(1)协助乡镇人民政府开展工作是村民委员会的一项重要职责和义务，(2)目前我国农民的政策水平和完成国家任务的自觉性与实际要求尚存在着较大的距离，还需要村委会的组织、宣传和教育工作。村委会协助乡镇人民政府开展工作主要体现在；(1)向村民宣传党的方针、政策和国家的法律、法令，做到家喻户晓，(2)按照上级人民政府及其有关部门的要求按时完成各项工作任务；(3)及时向乡镇人民政府反映衬民的意见、要求和建议。在乡镇人民政府和村委会的关系问题上，关键在于乡镇人民政府及其有关工作部门要自觉地尊重和维护村委会的自治地位，对其工作少一些行政命令和指手划脚，多一些实实在在的支持和帮助。乡镇人民政府与村委会的关系，是我国农村政治体制改革的方向，也是改革的一项重要内容。广大农村干部，特别是乡村干部，应从思想认识到工作方法上进行一次根本的变革，以适应这一时代嘲流发展的需要。


第四节村民委员会的现状及现实问题一、村民委员会的现状
    目前，全国共有村民委员会1，004，349个，有村委会干部4，308，878人。从工作效果看，目前村委会的状况，大体可分为三类：(1)好的或比较好的。此种类型的村委会约占20％。其基本特点是组织健全，干部责任心强，村委会与村党支部的工作配合较好，干群关系融洽，各项工作完成较好，群众拥护。(2)一般或较差的。此种类型的村委会约占70％。其特点是村委会组织机构比较健全，平时一般也能完成乡里指派下来的任务，主要问题是干部精神状态不佳，干劲不大，开展活动较少，村委会与村党支部的关系一般，这类村委会集体经济大都比较薄弱，或根本没有集体经济。(3)瘫痪或半瘫痪的。此种类型的村委会约占10％左右。其基本特点是村委会名存实亡，基本上没有开展活动，干群关系紧张。上级布置的任务难以完成，公益事业无力兴办，集体经济完全是一个“空壳”。从经济状况分析，目前村委会大体可分为两类：(1)村集体经济或村办企业较发达的。在这些村，几乎家家户户都有劳动力在村办企业或工厂上班，村经济组织起主导作用，甚至取代了村委台的职能，村委会基本上依附村经济组织，形成材办企业的“例辐射”现象。村内事务的处理一般以公司的名义，而不是以村委会的名义，村委会的公章只是用来办理结婚证等必须由村委会办的事务。(2)村集体经济或村办企业不够发达或比较贫困的。在这些村，虽然大都存在村党支部、村委会和村经济组织，但起主导作用的是村党支部和村委会，村经济组织如同虚设。这种类型的村委会目前占绝大多数，主要是完成上级布置的各项任务。行政色彩较浓，自治功能无从发挥。由于村级组织无经济实力，村民较贫困，村干部报酬较低且难以保证，村中工作无＼愿干，以致一些村处于瘫痪或半瘫痪状态。从村党支部与村委会的关系看，日前的实际状况是，在村务活动中，村党支部凌驾于村委会之上，党支部处于决策中枢地位，各项村务非经文书拍板不能定案，村委会很少单独开会和决定本村事务。这种状况影响了村委会的性质和村民自治活动的开展，不利于我国农村基层民主建设，是今后农村工作需要加以研究解决的一个重大问题。从村委会的功能分析，当前村民委员会服务功能短缺，大多数村民认为村委会对他们的生产、生活没有帮助或帮助不大，有相当部分的村民认为村委会存在与否都一个样；经济功能萎缩，大部分村的集体经济几乎成了“空壳”；自治功能模糊，无论是干部或普通群众，都不清楚什么是自治，哪些该自治，哪些不该自治，即使是自治范围的一些事情，农民也不愿接受；社会功能弱化，农村普遍存在着公益事业无人关心，公共事务无人管理，氏事纠纷不断增加，治安状况混乱，行政功能强化，村干部80％的精力、70％的时间用于完成行政任务，村委会与原来的生产大队没有根本的区别，只是名变实不变，“换汤不换药”。二、村民委员会建设中的几个现实问题(一)对《村委会组织法》的认识问题中国农民的第一部基层自治大法——《村委会组织法》，从试行至今已六年有余。该法试行以来，在全国乡村干部和农民群众个引起了巨大的社会反响，存在各种不同的认识和态度，最明显的表现是对《村委会组织法》“两头热、守间冷”的社会现象。

    所谓“两头热”，就是个央和基层人民群众热情很尚，决心很大。在该法起草、讨论通过以及颁布实施以来，彭真、宋平、彭冲等中央领导同志对《村委会组织法》的重男性和重要意义作过多次讲话，中央有关部门也曾三令五申要求以极大的热情支持和贯彻这部法律。《村委会组织法》作为我国农民的第一部大法，用法律的形式维护了广大农民的利益，保障了农民当家作主的民主权利，深得广大农民群众的拥护。农民群众对待《村委会组织法》，如同天主教徒对待“圣经”一样，对村民自治表现出极大的热情。有些地方的农民招《村委会组织法》作为反对村干部以权谋私的最有力的武器。农民的伟大实践不仅荡涤着农村基层组织的污泥浊水，而且改变着农村一盘散沙的社会结构。村民自治还以其无比的力量唤醒农民沉睡多年的政治参与意识，以自觉或不自觉的方式参与到农村政治变革和经济发展中。所谓“中间冷”，是指从事实际工作的领导机关和领导干部，特别是县、乡、村干部，因为《村委会组织法》增加了他们的工作难度，某种程度上削弱了他们的权力，动摇了他们的地位，因而对《村委会组织法》并没有多大热情，他们中的大多数不愿改变长期以来形成和习惯了的乡村关系现状。从县、乡干部来说，他们认为：(1)农民不懂民主，目前也不宜提倡民主；(2)我国农民缺乏自治的传统和经验，没有自治的能力；(3)中国国情不适合搞民主，农民群众习惯强迫命令，改为民主的工作方式农民不习倔；(4)如果实行自治，乡村关系成为指导关系，乡镇政府将成为“无脚的螃蟹”，行政工作难以完成，政府工作难以开展，(5)由农民直接选举村干部，会带来农村的混乱相不安定，一些不三不四的人会被选进村委会中，如此等等。从村干部来说，他们对《村委会组织法》缺乏热信，不愿改变现状的原因：(1)氏期以来形成的上下级关系习以为常，已习惯于上面怎么说，下面怎样干；(2)打政府的牌子好办事，也可避免得罪父老乡亲，(3)原来工作只对政府负责，不滞要或很少需要考虑村民的利益，现在自治则要受村民制约，必须既对上负责，又对下负责，村干部成了“风箱里的老鼠两头受气”，工作难做，官位准保。这一方面说明《村委会组织法》宣传还不够，解掸还不透，实践还不深入，另一方面也说明社会主义民主建设还存在薄弱环节，村民自治任重而道远。(二)关于《村娄会组织法》的修订问履《村民委员会组织法》颁布实施已经六年多，尽管还存在着不同的思想认识，有这样那样的疑虑，贯彻执行尚不平衡，但毫无疑问，经过这几年的实践，思想分歧在逐渐缩小，《村委会组织法》已深入人心，村民委员会建设已逐步走上正轨，村民自治示范活动已全面铺开，基层干部思想疑虑基本上打消，村民参与意识增强，村干部素质得到提高，村民自治初见成效。所有这些成就，说明《村民委员会组织法》已从试行阶段向成熟阶段发展，迫切需要列《村委会组织法》进行修订，把许多成功的做法和有价值的经验吸收到法律中来。当前迫切需要修改和明确的条文(1)《村委会组织法》需要取消“试行”二宁，经修改后正式颁布实施；

    (2)为使该法更具操作性，《村委会组织法》颁布后，还应制定《村委会组织法》实施细则和《村民委员会选举办法》，完备村委会建设的法律体系；

    (3)法律结构应作适当调整，如能划分章节，则会使该法更清楚、更完备，

    (4)村委会与乡镇人民政府、村委会与村党支部、村委会与经济组织的关系在法律条文上应更加明确；

    (5)在村民会议一章中，应加进村民代表会议的内容，

    (6)关于村委会的经费和工作报酬，因村委会承担了大量的行政工作，国家射政应给予适当补助，

    (7)对村委会的自治权限或自治事权应作出明确规定。

    (三)关于“村公所”问题

    目前，我国部分地区在乡镇以下设立了村公所，有的地方把部分村委会改设村公所(村委会下沉到自然村)，作为乡镇政府酌派出机构，负责领导所届范围内各村委会的工作，协调各村委会之间的关系。

    村公所的干部由乡镇人民政府通过考试和考核直接招聘任命或委派，屑于集体性质的合同干部，由国家财政支付工资。每个村公所一般配备3—5名干部。

    设立村公所或把村委会改为村公所，化解了农村的一些矛盾，使乡镇政府布置的各项行政业务得到较好的完成。但设立村公所也有其局限性，不带有普遍意义。

    (1)村公所没有法律地位，把村委会改设村公所与宪法和《村委会组织法》相违背；

    (2)村公所是在某些地区的特殊情况下采取的一种过渡办法。如广西，政社分开后，村委会大多建在原来的生产大队，一般每个村委会要管7—8个自然村，300一400户，平均人口2000人，地域达10—20平方公里，对开展工作和开展活动非常不使。鉴于上述情况，从1987年6月开始，广西自治区陆续将村委会下沉到自然村，把村委会改为村公所。云南的情况与广西类似，全省94％届山区，村落分散，交通不便，政社分开后实行“小乡制”，即在公社范围内设区，在生产大队基础上设乡政府，在生产队基础上设村委会。1987年10月以后实行撤区建乡，在区的基础上建乡政府，改小乡为村公所，由村公所管辖村委会。

    (3)把村委会改设村公所，面临一系列实际问题。如财政负扔问题，全国有100多万个村委会，有400多万名村委会干部，这些干邢的上作补贴由国家财政负担简直是不可想象的；集体财产权属问题，人员编制问题，办公用房问题，如此等等。此外，设立村公所，又额外地加了一个管理层次，农村中存在的一些问题并不能从根本上得到解决，而且还会产生一些新的矛盾。有鉴于此，中央和国家主管部门对此采取了非常谨慎的态度。1987年，国家民政部专门发出通知，明确指出：“农村乡以下设立村公所问题，只在广西试点，不在全国铺开。”1988年9月，民政部原常务副部长张德江在全国基层政权建设座谈会上指出：“对村公历问题，目前还不能作出结论性的回答，这是涉及全局的大问题。已经实行的要认真调查研究，总结探索。没有实行的，要采取慎重态度。”1989年，民政部原部长崔乃夫在中国基层政权建设研究会成立大会上进一步指出：设立村公所是我国某些地区采取的一种过渡办法，是一种没有办法的办法，主要是为了解决瘫痪和半瘫痪的村委会。因此，村公所是特殊历史条件和特殊情况下出现的一种历史产物，随着《村委会组织法》的深入贯彻，随着村民自治的深入开展，村公所必将失去其存在的必要，最终退出我国农村的政治舞台。在1993年中央编制委员会制定的《关于党政机构改革的方案》中，明确规定：“为减少管理层次，乡镇不再设派出机构——村公所”。

    (四)关于材级组织的“配套”建设问题

    村级组织的“配套”建设，是近几年来我国农村基层政权和基层组织建设提出的一项新课题，也是这几年我国农村基层组织建设实践经验的总结。这’—经验由山东省莱西县最先提出，中央给予了充分肯定，并于1990年8月在莱西县召开了“企图村级组织建设工作座谈会”，向全国推广了莱西县的这—经验。

    村级组组织“配套建设”，概括地说就是：以党支部为核心，搞好树级组织配套建设，强化整体功能，以村民自治力基础，搞好民主政治配套建设，启动内在活力，以集体经济为依托，搞好社会化服务配套建设，增强村级组织酌凝聚力。

    村级组织“配套”建设的基本日标是，(1)有一个得力的领导班子，党支部、村委会、共青团、妇代会、民兵等组织健全，制度落实，(2)村里的事情有人管理，工作能够有秩序地进行；(3)正确执行允许一部分人先富起来的政策，带领群众共同致富，并使精神文明建设得到加强，(4)党和政府下达到村的任务能够按期完成。

    村级组织“配套”建设的经验证明，一个村就是一个“小社会”，村级组织建设是一项复杂的系统工程。如果不抓好村级各种组织的建立健全工作，农村的各项工作就失去了组织依托，各项任务就无从落实，农民就可能成为一盘散沙；如果不抓好民主政治建设，不给农民应有的民主权力，不满足农民参与村务管理的政治愿望，就不可能从根本上调动农民的积极性，农村社会生活就缺乏内在活力；如果不切实抓好社会化服务事业，不满足农民致富的迫切愿望。村级组织就没有凝聚力，社会主义优越性巴就不能充分体现出来。因此，搞好村委会建设必短与搞好其他村级组织建设结合起来，配套进行。江泽民总书记在1993年10月18日召开的中央农村工作会议强调指出，要“继续加强以党支部为核心的村级组织配套建设。通过思想、作风、组织的全面建设，使各种村级组织达到达样的要求：党支部能够真正发挥核心领导和战斗堡垒作用；村民委员会能够切实履行自治职能，管好本村事务；集体经济组织能够具备一定的经济实力，发挥好为农户服务的功能，其他村级组织能够各负其责，富有成效地开展工作。”

第七章 村民自治


作者：           时间：2002-9-12          来源：          阅读量：17017次  
  
在农村实行村民自治是我们党的一项大政策，是贯穿《讨委会组织法》始终的一项基本原则。其目的就是通过村民委员会这种组织和村民自治这种形式，把农民组织起来，依法由村民群众办理群众自己的事情，实现衬民的自我管理、自我教育、自我服务，促进农村基层社会主义民主和农村社会主义物质文明、精神文明建设的发展。什么是村民自治？如何搞好村民自治？以及开展村民自治示范活动有些什么意义？怎样加强对村民自治工作的领导和指导？这些问题都是实践中提出的一些重大理论问题和实际问题，也需要我们及时地从理论上加以概括，从实践上加以总

第一节实行村民自治的历史必然性
    在农村实行村民自治，究意是某些人的凭空想象，还是历史发展的一种必然选择？这是必须明确的一个基本问题。不弄清这个问题，村民自治事业要么天折，要么停滞不前。只有弄清了这个问题，搞村民自治才会有自觉性，才会有内在推动力。

    无论是从理论还是从实践，从历史还是从现实看，村民自治都是历史发展的一种必然结果，是不以人们的意志为转移的。

    一、实行村民自治是我们党扩大社会主义民主，推进基层民主政治建设进程的一项重大措施建设高度的社会主义民主是我国社会主义现代化建设的一个重要目标和重要任务。实现高度的社会主义民主，不是一蹴而就的，它必须经历；个渐进的过程，采取切实有效的措施，方能步一个脚印地向高度的社会主义民主这个目标迈进。

    社会主义民主有两个方面：一是间接民主，一是直接民主。人民行使民主仅力主要通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，即间接民主的形式，这是社会主义民主的一个重要方面。但是仅有这一方面是不够的，还必须有另外一个方面，即社会主义的直接民主。正如列宁所指出的：“委托人民‘代表’在代表机关中实行民主是不够的。要建立民主，必须群众自己从下面发挥主动性，实际参加一切国家生活，”必须“把社会主义社会制的长处和直接民主的长处结合起来。”人民群众“不仅自己来参加投票和选举，而且自己来参加日常管理。”发展社会主义民主不仅是社会主义现代化建设的客观要求，也是社会主义制度的性质所决定的。

    农村基层直接民主主要体现在两个方面，一是直接选举县、乡人大代表，二是实行村民自治。村民自治是更具广泛性、社会生活中更具深远意义的直接民主。在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中，我们党在总结正反两方面经验的基础上，提出了逐步建设高度的社会主义政治制度的任务，要在“基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。”1982年10月，党的十二大报告进一步肯定了这一方针，指出，“社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面，发展各个企业事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。”党的十三大报告进一步指出：“现阶段的社会主义民主政治建设，必须着眼于实效。着限于调动基层和群众的积极性，从办得到的事倩做起，致力于基本制度的完善。”1982年12月，新宪法正式将农村村民委员会和城市居民委员会列入宪法条文个。彭真同志在作说明时指出：之所以这样，就是在基层社会生活中，要加强基层群众性自治组织的建设，保证人民群众当家作主，发动群众自己管理自己的公共事务和公益事业。1987年3月，在六届全国人大常委会第20次会议审议《村委会组织法》草案时，彭真同志作了语重探长酌讲话。他说：旧中国留给我们的，没有什么民主传统。我国民主生活的习惯是不够的。“这个问题怎么解决？还是要抓两头：上面，全国人大和地方各级人大认克履行宪法赋予的职资，发展社会主义民主，健全社会主义法制，下面。基层实行直接民主，凡是关系群众利益的事，由群众自己当家，自己作主。自己决定。上下结合，就会加快社会主义民主的进程。”同时指出：“把村民委员会搞好，等于办好八亿农民的民主训练班，使人人养成民主生活的习惯，这是发展社会主义民主的一项很重要的基础工作。”彭冲同志3987年4月在六届人大五次会议上作《付委会组织法》说明时指出：在农村设立村民委员会，由村民按照民主原则组织起来自治，是宪法规定的我们国家完善基层组织制度的一项重要改革，是发展社会主义直接民主的重要形式。1987年10月，党的十三大把加强群众性自治组织的建设工作，作为政治体制改革的一项重要内容提了出来，指出：“在党和政府同群众组织的关系上，要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办”。1987年11月，在通过《村委会组织法》时，彭真同志再一次指出：“把村民委员会办好，真正实行村民自治，是最广泛的民主，是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余影响，发展社会主义民主有重要的。深远的意义”。《村委会组织法》的颁布实施，标志着村民自治已成为我国一项基本的政治制度，并用法律条文的形式固定下来。

    可见，在农村基层社会生活中实行村民自治，是我们党扩大社会主义民主，推进基层民主政治建设进程而采取的一项重大措施，也是我们党十一届三中全会以来所确定的一项重要方针政策。

    二、实行村民自治是我国农村经济、政治变革的必然产物

    十一届三中全会以来，我们党开始了拨乱反正工作，确立了解放思想。开动脑筋、实事求是、团结一致向前看的指导方针，果断地停止使用“以阶段斗争为纲”的口号，作出了把党和国家的工作重点转移到经济建设上来的战略决策。在这种国家大环境中，沉默了多年的我国农民也不甘寂寞，自发地开始了土地“包干到户”的改革举措，不久便产生了良好的社会效果。此后不久，我们党肯定了农民的这一做法，并把它逐步完善，把农民的这一创造性变革称之为家庭联产承包责任制。

    家庭联产承包责任制的推行，引发了我国农村经济秩序和政治秩序的变革。在经济领域：(1)“三级所有，队为基础”的经济体制遭到冲击，生产条件由过去集体组织独占，逐步向农户转移；(2)农业生产经营方式发生根本变化，家庭组织在沉默了多年后重新换发了生机和活力，农民基本上具有了生产经营的自主权，以商品生产者的身份参与社会经济活动；(3)“颠钟上工，集体分红”的管理模式被摧毁，农民在很大程度上掌握了分配自主权，(4)农村经济全面发展，乡镇企业异军突起，农民就业门路增多，农村经济结构发生深刻变化，农民具有了更大的生存活动空间，(5)随着农村生产的发展，农民收入成倍增长，生活水平显著提高，农民的温饱问题基本上得到了解决，农民的需求向更高层次方向发展。在政治领域，(1)农民实现了身份自由，摆脱了同乡村组织之间形成的人身依附关系；(2)农村阶级成份制度被取消，以统一的“村民”身份参与农付政治生活，享受同等的政治权利，(3)农村开放程度增强，农民的民主意识开始觉醒，的价值观念逐步形成；(4)农村组织一元化格局被打破，组织变迁和整合步伐加快，在新的经济社会环境中涌现出一大批新人。

    农村经济政治秩序的变迁，对农村政治关系的变革提出了新的挑战和机遇。农民拥有经济自主权以后，必然要求有政治自主权与之相适应。农民非常现实，也非常清楚：如果仅有经济自主权，而没有政治自主权，那么这种经济自主权是短暂的、不率固的。他们迫切要求有政治自主权作保证，真正主宰自己的命运。现实条件把村民自治问题提上了日程。“村民自治”是在新形势下把农民组织动贝起来的一个重要途径和有效形式。

    三、实行村民自治是解决农村社会问题，稳定农村大局的一个关健步骤

    随着农村政治、经济秩序的变迁，由于诸多方面的原因，我国农村社会生活管理中出现了“真空”，部分地区出现了大量的社会问题。

    (一)农村社会治安状况恶化。一些不法之徒成帮结伙，拦路抢劫、持械行凶，打架斗殴、小愉小摸现象更是不断；一些地方家族势力抬头，械斗恶性事件增多；少效地区帮派、宗教势力有所发展；赌博、吸毒、贩毒、拐卖人门答社会现象有蔓延扩大之势。

    (二)村、组干部违法乱纪现象突出。这种现象全国各地程度不问地存在。据河南省南召县委统计，1988年以来，该县组织、纪捡、信访等部门查处违纪村组干部72名，其中留党察看的3人，撤销职务的27人，严重警告的23人，警告12人，免于处分的7人。这些人的违法违纪主要有四个特点：(1)案件数量呈逐年上升趋势。1988年20件，1989年26件，1990年35件；(2)村组主要干部违法违纪现象突出。72名干部中，村支书39人，村主任22人，两者占84.7％，其他干部11人，占15.3％。(3)青年干部所占比例较大。这72人中，35岁以下的30人，占41.7％。(4)违法违纪案件存在“三多”现象：一是违犯计划生育政策的多，占违纪干部的48％，二是多占宅基地的多，占25.3％，三是有经济问题的多，占33.3％。

    (三)农村财务管理混乱。许多村的财务帐目从来未向村民公布过。据1991年9月2日《农民日报》报道，四川省仪陇县一读者反映，五十年代整社，六十年代“小四清”，七十年代大清大整，八十年代杉筹乡管，诸多招式，但一些地方的农村财务如染沉疴，病根难除，混乱之风，愈演愈烈。该县华丰村从1982年至今，会计未向群众报过一次“响片”，县上的清理小组进村时，村民竟哭着要求公布帐目。该县高峰村会计从1987年以来，收入不入帐1200元，重报支出和少支多报700余元，把集体1200元国库券揣进腰包，共计贪污公款3000余元。也是这个村，村社历年积果帐面上有5423元的余额，而实有现金存款仅1.94元。这个例子，从一个侧面反映了这种情况。张乎的纪实性报告文学《天网》，从中也可以看出农村财务管理是一种什么状况。

    (四)一些地方干部关系紧张。1991年上半年，湖南省常德市委宣传部对2700多名乡村干部的思想状况进行了调查，问时还向220多名农民作了调查，结果基层干部自我认为“与群众关系紧张，矛盾较深”的有47.5％，而认为密切的仅占3.8％；有54.5％的村民认为干群矛盾较深或很深。干群关系紧张的突出表现是村民对乡村干部进行人身报复，报复的手段多种多样，毁庄稼、砍树木、恐吓、殴打、谩骂、挖祖坟、在大门口放花圈等。

    (五)公益事业无人关心，公共事务无人管理。水利设施近几年不仅没有改善，相反不是常年失修就是道人破坏；公共山林无人管理，被乱砍滥伐；集资兴办公益事业，如建次水池、办教育等，十有八九落实不下去。农民对公共事务和公益事业谈漠到了无以复加的地步。

    (六)村级组织瘫痪状况严重。据1989年民政部及有关单位对全国17个省504个村的调查，村级组织处于瘫痪状态的约占20％，其中瘫痪的占5％，有些经济贫穷落后地区痪散面占30％以上，甚至高达百分之五、六十。

    (七)党和政府布置的任务难以落实。特别是农村工作中的“三难”工作，即计划生育、征收定购粮、乡村两级统筹款的收集等工作，更是难以落实。为了完成这些任务，乡村干部不得不采取软硬兼施、唬哄吓骗的办法，甚至动用公安派出所的力量。

    (八)村组干部情绪低落。由于村干部身份地位的变化，使他们处于左右为难的夹缝小，他们只好采取“两不得罪”的态度，对上敷衍，对卜忍让，情绪低落，工作不安心，认为当村干部既无权威，也无实惠，没有什么干头，也没有什么奔头。

    面对这些问题，农民不满，认为政府无能；政府部门显得力不从心。抱怨农民难管。事实再一次说明，解决这些社会问题，单ql政府部门的力量和传统的管理手段是不行的，无法从根本上解决问题，根本的出路在于依靠群众，把群众组织发动起来，利用群众的力量来解决这些问题。正是在这种背景下，我国南方一些地区的农民自友地组织起来，创造了村民委员会、村管会、治安联防小组等形式，制定出一些村民必须共同道守的村规民约，着手解决这些问题，取得了良好的效果。我们党正是尊重了群众的意愿和创造，肯定了村民委员会这种组织形式，利用村民自治的办法来系统地解决这些社会问题。

    四、实行村民自治是我们党对历史经验的科学总结和升华在我国历史上，自治并不是今天才有的。严格地说，自治行为已有很长的历史，只是以前的自治大都是自发的，或者说是有历史局限性的。有突出代表性的是这样四种自治：

    (一)历史上的乡绅自治。有人研究认为，我国整个古代直到民国时期，县以下均不再设立政府，而是实行乡绅治乡。不管这种观点是否正确，是否经得起考证，但有一点是可以肯定的，即在我国历史上，曾实行过乡绅自治。因为当时经济落后，统治手段原始，靠人力传送“圣旨”，只有靠乡绅管理乡民，实行其统治。这种乡绅统治是建立在小农经济和自然经济基础上的，带有很大的封闭性、宗法性。在绝大多数情况下，土豪劣绅，为富不仁，武断乡里，欺压百姓，使社会矛盾紫张。因此，这种自治是建立在阶级剥削和压迫基础上的自治，是极少数人的自治，本质上是一种剥削阶级对劳动人民的统治。

    (二)新民主主义革命时期的群众自治。第一次国内革命战争时期的农民协会，田是政权组织(一切权力归农会)，又是自治组织(管理本村的公共事务，实行直接民主，农民自己当家作主)。土地革命时期，在乡一级建立了政权，但在村一级只建立了贫农委员会、卫生委员会、调解委员会等村民组织，实行直接民主基础上的自治，具有群众自治的特征。在抗日战争时期和解放战争时期，我们党在农村建立了融政权组织和自治组织为一体的组织形式，充分依靠群众，组织群众，动员群众，取得了革命战争的胜利，建立起了新型的革命政权组织。

    (三)建国后在城市推行居民自治。建国后，特别是《城市居民委员会组织条例》颁布实施以后，在我国城市地区，普遍建立了居民委员会组织，推行了居民自治。四十多年来，居民委员会在维护社会稳定、调解民间纠纷、方使居民生活等方面发挥了重要作用。居民的民主意识、参与意识增强，对社区的公共事务和公益事业也较为关心，居民自治取得了可喜的成就，证明了群众自治事业发展的方向。

    (四)群众运动式自治。也称之为“大民主”，其方式是群众性的政治运动。1956年三大改造任务基本完成、过渡时期总路线结束以后，由于受战时经验和“左”倾思潮的影响，长期以来，我们党习顿于用政治运动的方式，试图用群众的力量，来解决各种社会问题和各种社会矛盾，消除社会中存在的消极现象和黑暗面。结果每到运动来临，群众如临大敌，不是你批我，就是我斗你，你揭发我，我指责你，搞得人人自危，人人自卫，社会不得安宁，民主法制遭到践踏，既伤害了干部，又伤害了群众，员后导致了我们党和国家的“十年动乱”。

    我们党及时对这些历史经验进行了总结，清醒地认识到：摘自治，靠政治运动不行，靠空喊政治口号不行，靠少数人实行民主自治也不行，民主自治必须依靠群众，依靠大多数人的力旦，通过扎扎实实的工作，建立储全的组织，制定完备的法律体系和规章制度，经过群众的实践和觉悟，方能实现真正的氏上自治。因此，我们党决心把民主扩大到农村，扩大到农村基层社会生活，升华为村民自治，用村民自治的方式把千百万农民组织起来，让农民真正享有民主自治权力。

    由此可见，在我国农村基层实行村民自治，具有客观历史必然性。现实条件需要村民自治，农民要求村民自治，历史经验又证明了这种自治，我们党又决心推行村民自治，因此，村民自治便自然而然地成为新的历史条件下我们党和我国人民的一种必然历史选择。我国农村实践也充分证明，实行村民自治，不仅是党领导农民，正确处理与农民的关系，有效地组织、引导、教育、团结农民的根本方法，而且区是党的一切从人民的利益出发，相信群众，依靠群众，从群众中来，到群众中去的群众路线，在新时期的生动、具体的体现。


第二节村民自治的内容和办法
    一、自治的基本含义及其要素

    (一)什么是自治？或者说自治的基本含义是什么

    从字义上理解，自治就是自己管理自己。它应该是官治的反面，也就是说，自治就是自己管理自己事务，而毋庸他人过问与管理。但在现实生活中，自治是有条件的，有限度的，就如同自由是有条件的、有限度的一样。任何国家的自治都是在法律规定范围内的自治。一般来说，自治组织的自治权，每个国家的宪法或法律都作了比较明确的规定和限制。如果自治没有了限度，自治很容易导致自由主义和无政府主义。

    关于自治的定义，有各种不同的解释。例如，《辞海》中这样写道：“自治是自己处理自己的事务。”《现代汉语词典》中则解释为，“民族、团体、地区等除了受所隶属的国家、政府或上级单位领导外，对自己的事务行使一定的权力。”《苏联百抖词典》则解释为，“宪法给予国家莱一地区独立行使国家政权或实施管理的权制。”《名畅百科大词典》则解释为：“莱一地区人民，在主权国家或宗主国家的授权与监督下，自己订立规章制度，自己组织机关，以管理地方公共事务助行为”。

    上述定义，尽管不完全相同，但关于自治的基本内涵是一致的，即在一定区域的某一社会组织内，其成员或管理机关可以在一定范围内拥有自己内部事务的决定权。

    (二)自治的基本要素

    自治的主要目的，在于由地方居民自己决定，以自己的意思，以自己的职权，利用自己的资源，建立自己的机关，依法办理群众自己的事务，促进本地区经济和社会的发展。若从这个角度分析，自治起码必须具有以下四个基本要素：(1)自治区域，(2)自治组织，(3)自治居民，(4)自治事权。

    所谓自治区域，就是实行自治的辖区或范围，一般是经过立法的程序，在国家的领土范围内，划分出一定的区域，作为自治活动的范围。例如，《村民委员会组织法(试行)》把村民自治的活动范围一般局限在自然村范围内；《城市民民委员会组织法》规定城市居民自治一般限制在100户到700户的居民居住范围内。民族区域自治活动范围则较大，自治区相当于省一级的区域范围，自治州相当于地区一级，白治县相当于县一级。自治区域不仅关系自治组织行使权力的范围，而且也关系地方居民身份的确定。

    所谓自治组织，就是实行自治的物质依托或组织基础。根据自治组织的功能取向，可以划分为不同的种类。一类是国家的政权组织，一颠又分为立法机关和行政机关两种。一类是群众团体或其他社会团体，如我国的妇联、工会、共青团，还有其他专业性的社会团体。另一类就是我国特有的基层群众性自治组织。在农村是村民委员会，在城市是居民委员会。

    何谓自治居民？凡居住在一定自治区域内的人民，不分男女老幼，不论行业职业，只要在莱一自治区域内有定居的事实，在法榨上即被称为居民。自治居民一般必须具备两个条件：一是身份条件，即必须具有中华人民共和国国籍的人；二是居住条件，即必须居住在该自治区域内的人。两个条件缺一不可。自治居民在自治过程中，一直扮演着重要的角色，具有双重身份，因为他一方面是自治的主体，另一方面又是客体。也就是说，自治居民既是组成自治组织的成员，又是自治组织服务的对象。

    自治事权，是自治组织处理自治事务，发展自治事业必不可少酌基本权利。这项权利的取得通常是经过宪法或法律的授与。自治事权的广泛或强弱，对自治功能的发挥，自治事业的发达，都有密切的关联。可见，自治事权是自治的关键所在。西方摘自治比较早的国家用这样一句话来形容自治权的重要性，即“有什么样的自治权力，就有什么样的自治事业”。

    (三)自治的基本类型

    从世界各国的法律规定和实践情况看，自治主要有以下几种类型：

    1.地方自治。地方自治是目前大多数资本主义国家实行的一种地方政权制度，是中央和地方分权的一种形式。这种制度起初是新兴资产阶级为了争取政治上与贵族、地主平等的权利而采取的一种手段和措施。这种制度的特点是，强调地方与中央政府分权，地方自治机关构成地方政府，行使政权职能。地方政府的自治权力较大，行使一些法定的中央政府所不能侵犯或代行的重要权力。

    2.民族地方自治。这种自治制度主要实行于中国、前苏联等国。主要是为了尊重少数民族的自决权，促进各民族的团结、平等和共同繁荣，在少数民族粟居地区建立的这样一种民族自治制度。这种自治的特点是，民族自治机关同时也是地方国家行政机关，既具有政权职能，又带有自治性质。

    3.全社会自治。这是前南斯拉夫实行的一种自治制度。

    4.基层群众性自治。这是在我国基层社会生活中，人民群众广泛参与公共事务，实行直接民主的一种制度。在城市实行居民自治，在农村实行村民自治。这种自治制度是我国独有的自治形式，是我国基层民主实践的产物。

    与上述几种自治类型相比，基层群众性自治的突出特点是：第一，自治组织本身不是政权机关，也不是政权机关的派出机构或辅助机构，不向国家承担射务责任，而是一个自治组织，主要行使自治职能，第二，自治组织的领导人不属于国家公职人员，而是由自治体成员中选举产生的，主要不是对国家负责，而是对全体居民负责；第三，自治的对象层全体居民，而不是局限于某一阶层或某一行业成员；第四，自治的范围限于基层的社会生活，以人民群众生活的社区为自治单位，如村庄、街巷、里弄；第五，自治的目的是使该居住区内的居民实现自我管理、自我教育、自我服务，处理好基层社会生活中的公益事业和公共事务。

    二、村民自治的主要内容

    村民自治是我们党和人民的一种必然历史选择。那么，如何搞好村民自治，便成为摆在我们面前的一个重大课题。近几华来，通过《材委会组织法》的贯彻落实，特别是通过农民的大胆探索和实践，村民自治取得了许多有价值的经验。如山东省莱西县村级组织“配套”建设的经验，章丘县村级组织规范化管理(又称依法建制，民主建村)的经验，招远县建立村民代表会议制度的经验，河北省石家庄市依法做好村委会干部换届选举的经验，辽宁省丹东市创建示范村的经验等等。这些经验充分说明，《村委会组织法》正深入人心，村民自治事业正逐步超越争论，超越分歧，逐步走上成熟。根据全国各地实行村民白治的实践和经验，村民自治的核心内容是充分发扬民主，让群众自己当家作主，自己管理好本村的各项事务。村民自治主要包括四方面的内容，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

    (一)民主选举量村民自治的基础

    《村委会组织法》明确规定，村委会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。村民直接选举村干部，是村民自治的内容，也是村民的民主权利。村委全干部是由上级领导机关任命，还是由村民自己选举产生，达是村民自治的首要问题。这个问题不解决，就谈不上村民自治。村民直接选举村干部或被选为村干部，即选举权和被选举枚，是宪法规定的村民的一项基本权利。如果村民不能行使对村委会于部的选举权和被选举权，或者这种选举是走过场，农氏就体会不到这种直接民主，农民的民主权利也就落了空，农民就不会相信任何选举，更不会相信其他形式的民主。农民能选举村干部，就能监督村干部，保证村干部对村民负责，不脱离群众。即使村干部在任期内不称职，农民可以随时召开村民会议撤换或罢免，到期不宜继续留任的，农民可以行使选举权，把他选掉。大家不伤感情，不伤面子，干部和群众之间可以保持良好助工作关系和友邻关系。有人担心村民直接选举村干部，会带来农村工作混乱；有人担心会把一些不三不四的人选进村委会，带来宗族帮派势力抬头。这种担心有一定道理，但不能成为拒绝直接选举村委会干部的理由。只要组织得当，措施有力，合理安排，尊重民意，这种担心完全可以排除。实践结果证明，《材委会组织法》贯彻落实好的，村委会选举工作做得好的，村民选举出来的村干部，大都是村里的“能人”，是村民的优秀代表，也并未有不三不四的人上台，未发现有一个村是宗族帮派势力左右当地局势的。实践向人们展示了这样一个现实：好干部不怕选，选也选不下去；不三不四的人怕选，想上也上不来。另外，从心理上分析，由村民选上的村干部，愿对村民负责，为村民办事，就村民来讲，对自己选举的干部，会多一份理解和支持。这种心理上的沟通，必然带来工作协调、互助，起到稳定群众情绪、增强干部责任心、促进工作顺利开展的作用。

    (二)民主决策是村民自治的关键

    村小的重大事务，由村民宜接决策，这是群众性自治组织区别于政权机关的重要标志。《村委会组织法》明确规定：“村民会义的决定，由十八周岁以上的村民过半数通过，或者由户的代表的过半数通过。”“村民委员会向村民会议负责并报告工作。”“涉及全村村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。”这些规定说明，衬里的决策机关是村民会议，实质是村民自己当家作主，自己决定村内的各项重大事务。村内事务由村民决定，可以避免由少数村干部说了算，减少决策失误，调动群众的积极性和创造性。

    但从我国农村的现实条件来看，召开村民会议目前还有一“定难度，许多地方根难做到。农业生产的分散性和农民就业门路的多元化，使村民会议不象工厂、企事业单位那样容易组织召集，即使把村民召集起来，也很难找到一个开会的地点，更难形成统一的意见，往往使村民会议流于形式，由少数几个村干部包办代替了村民会议。

    如何使村民会议既不流于形式，又能反映群众的意愿，形成统一的决策？农民从实践小找到了答案，即建立村民代表会议制度，代行村民会议的职责。将村中的重大事务，特别是与村民利益相关的事情，交由村民比表会议决定，使之成为村民决策村内事务的权力机关。实践证明，建立村民代表会议制度，解决了村民发扬民主、实行民主决策的渠道和组织形式，发挥了集体议事的威力，有利于农村难点问题的处理，集中了群众的智慧，减少了工作失误；强化了办事公开、群众监督的机制，造就丁一批以村民代表为骨干的农村工作积极分子。

    (三)民主管理是村民自治的根本、

    《村委会组织法》规定：村民委员会是村民自我管现、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在达“三个自我”中，自我管理是根本。村民既是管理的主体，又是管理的客体，既是管理的参与者，又是管理的对象。长期以来，我国农村工作基本是干部管群众，干部是管理者，群众是管理对象。制定的规章制度，也多是针对群众。其结果造成干部工作费力，群众有怨气，很多事情管不了也管不好，造成干群关系紧张对立。这里有深刻的教训需要总结。

    家庭联产承包责任制以后，农民分户经营，与以前的生产经营方式大不相同。农民更加关心切身利益，更加关注干部行为，更渴望参与村中事务管理。但由于缺乏参与的渠道和方式，使农村社会管理出现了很多问题。不少村干部感到老办法不行，新办法下多，有了新办法不会用或不敢用。农民感到村干部只拿钱不干事，除了催粮要款、完成计划生育等上级指派的任务外，很少为村民办事，更谈不上为村民负责。工作无章法，办事无遵循，使党的方针政策和国家的许多法律、法规难以贯彻到千家万户，出现了人心涣散、干部难当、事情难办的现象。

    如何让村民参与管理，并实现村民的自我管理？山东省章丘县在实践中创造了一个好办法，即依据《村委会组织法》，根据党的方针政策和国家的法律法规，结合村中实阮发动群众，由村民自己制定规章制度，他们称这种办法是依法建制，民主治村。制定的规章制度比村规民的更完善，群众称之为“小宪法”。从而使干部管理有依据，树民守纪有道循，解决了党的政策和国家法规以及各项任务在基层的落实；有效地保证了村级管理的落实和实际问题的解决，缓解了干群之间的矛盾，也使干部和群众受到了民主参与管理的锻炼和培养。对此干部称好，群众满意。

    (四)民主监督是材日自治的保证

    《村委会组织法》明确规定：“村民委员会向村民会议负责并报告工作。”“村民会议有权撤换和补造村民委员会的成员。”“村规民约由村民会议讨论制定，报乡、民族乡、镇的人民政府备案，由村民委员会监督执行。”村民委员会的“收支账目应当按期公布，接受村民和本村济济组织的监督。”这是《村委会组织法》中有关民主监督的规定。

    村民自治中的民主监督主要包含两方面的内容：一是村民监督村干部。长期以来，我国农村大都是干部管群众，而群众无法监督村干部，即使能够监督也无制度保证。村中的大小事情，都由干部决定，群众只能照办执行，如不执行，则会受到路过。相反，即使村干部犯有严重的错误，或很不称职，群众也无权罢免，只有不断地向上级机关反映，由上级机关作出处理。这在客观上助长了干部脱离群众、独断专行的作风。二是财务监督，实行村务公开制度。村委会定期公开财务帐目，自觉接受村民和村经济组织的监督，从而保证民主监督的落实。实行村民自治，有了民主监督，村民可以随时随地监督村委会工作和村干部的盲行，村委会也可以通过村规民约和村民会议的决议、决定等约束、监督村民的言行，从而建立起—种有效的民主监督机制，保证村民自治的正确方向和贯彻实施。

    三、村民自治的办法

    在一个村如何实现村民自治，需要有制度和措施保证。总结各地经验，村民自治办法主要包括三个基本环节，即建立村委会选举办法，保证民主选举，建立村民代表会议制度，保证民主决策，制定村民自治章程，保证民主管理。

    (一)建立村委会选举办法，保证民主选举

    关于村委会的选举，《村委会组织法》只作了原则性规定，究意怎么选举，在程序上并没有具体说明。因此，要保证民主选举的科学性、公正性，就得要制定具体办法。不但可以使村委会直接选举有章可徊，而且也可以保证村民的民主权利充分行队建立村委会选举办法，关键是规定村委会直接选举的民主程序。自1988年6月1日该法试行以来，在村委会选举问题上，各地基本上按三种方式进行：一是按照《选举法》的基本步骤来进行，一是结合本省实际，参照《选举法》的原则，在省人大常委会制定的《村委会组织法》实施办法中进行比较具体的规s5一是有关部门专门制定《村民委员台选举办法》，如福建省人大常委会于1990年12月26日就通过颇布了《福建省村民委员会选举法》。根据各地的法规以及村委会选举的实践，村民直接选举村委会于部，主要有以下程序：(1)县级决定村委会换届选举时间，成立选举工作机构，组织实施选举工作；(2)在村一级成立村委会换届选举委员会，由村民会议授权领导本村村委会的选举；(3)；依据普选制的原则，对选民进行登记统计，保证参选人数；(4)以村民小组为单位酝酿确定候选人，明确村委会主任、副主任和委员的条件、职数和候选人的产生办法；(5)召开选举大会，确定划票、投票、计票、监票办法；(6)公布选举结果，宣布选举是否有效。

    (二)建立村民代表会议髓魔，保证民主决策

    村民代表会议制度是由村民选举代表组成村的权力机关，代表村民行使民主权利的政治制度，是村民参与村务管理的组织形式。通过村民代表会议这种形式，由村民代表统一领导村中事务，行使村民的决策权。管理权和监督权。村民代表会议坚持民主和集中的统一，既确保村民享有广泛的民主，又确保村中权力的集中统一，是适合我国国情的一种组织制度。

    村民代表由村民直接选举产生，其基本条件是群众基础好，有一定参政议政能力，办事公道。村民代表的数量由村民讨论决定，但一般不能低于每10户一名代表。村民代表实行例会制度，一般每季度召开——次，必要时可以随时召开。

    村民代表会议的议事内容，由各村根据具体格况确定。大体包括下列内容：(2)本村经济、社会发展计划，(2)需要办理的公共事务和公益事业，(2)重大村务的决策，(4)村规民约的制定，(5)村中财务的审议，(6)国家任务的落实。上述内容可以概括为村务和政务两大类。凡是国家行政工作需完成落实的属政务，主要讨论落实办法，凡村民自己的事屑村务，这是村民代魔会议议事的重点。

    村民代表会议的职能是：(1)议事。主要是民主讨论与衬民利益有关的重大事务；(2)决策。在民主讨论的基础上形成对问题的决议；(3)监督。办事公开，实施对村委会工作和村干部行为的监督；(4)立规。根据村级管理的需要，制定村民共同遵守的规章、制度。

    村民代表会议有如下特点：(1)议事的民主性。每位代表均享有平等的民主权利，都可以各抒己见，不受任何干扰；(2)办事的公开性。村民代表会议议决的内容，完全公开，让村民了解问题全貌，然后由村民代表议决，(3)监督的群众性。即每位村民都可对村中事务、村委会工作、村干部行为行使监督权；(4)决策的权威性。形成的决议，具有权成性，任何人都要遵照执行，不能擅自改变，如需改变，需提交下次代表会议重新议定，(5)代表的广泛性。多数代表在村中威信较高，有的政治活动能力强，有的生产经营有方，有的是莱方面工作的负贵人，有的是宗族长辈，这些人代表了不同群众的利益。

    (三)制定村民自治章程，保证民主管理

    村民自治章程是村干部和村民自我管理和自我约束的行为规范，是村规民约的扩展和升华，是《村委会组织法》在村中贯彻执行的具体化。山东省章丘县埠村镇埠西村制定了全国第一部村民自治章程，村民称之为“小宪法”，是村民在村民自治实践中的又一创造。

    “章程”一问出自《史记》，太史公自序：“于是汉兴，萧河次律令，韩信申军法，张苍定章程，叔孙通定礼议”。《辞海》解释为法规的一种名称，可以泛指各种制度。村民自治章程属于村规民约范畴，但比村规民约内容更广泛，更具体，更规范，针对性更强，权威性更大，可以说是村规民约的扩展和升华。

    分析《埠西村村民自治移程》，主要有以下几方面的内容：(1)总则，重点阐明制定章程的目的、依据、原则、适用范围和执行；(2)村民组织，重点规定了村民代表会议的组成、职权和例会制度；规定了村民委员会的产生、职资、工作制度和下设工作机构；规定了村民小组划分和村民组长的职责；规定了村民的权利和义务：规定了村干部的行为规范；(3)经济管理，重点瓤定了劳动积累、土地管理，承包费的收取使用、生产服务、财务管理、发展村办企业等管理办法，(4)社会秩序，重点规定了社会治安、村风民俗、相邻关系、婚翅家庭、计划生育等管理办法。村民自治章程有如下特点：(1)合理性。章程各条款的规定，都是依据了党的有关政策和国家的有关法规，既不与现行政策和国家有关法规相信，又能保证这些政策和法规在村里得到落实；(2)针对性。章程规定的条款，都是村务和村民日常生产、生活中的实际问题，明确规范了村民的行为，村民应该于什么，不应该干什么，违犯了怎么处理，条文规定购一清二楚，(3)互约性。章程各项规范，既约民，又约“官”，章程面前一律平等，使群众监督村于部有实际内容，干部管理群众有明确标推，干部和群众同管于章程之下，都是被管理者，又都是曾理者，克服了过去一些规章只约民。不约“官”的现象。

    制定村民自治章程，应明确三点，一是章程制定必须由村民讨论决定，内容要广泛，二是要明确村安全是章程的执行机构；三是要明确村民代表会议是执行章程的监督机关。

    村民自治章程的产生，标志着村民自治由探索走向成熟，由单项自治走向全面的综合自治，标志着村民自治向规范化、6l度化方向发展。


第三节村民自治示范活动
    一、村民自治示范活动的含义

    村民自治示范活动，是在贯彻《村民委员会组织法》的过程中，一些地方的创造。最初由辽宁省沈阳市提出，后来这一做法很快在全国推广。中共中央[1990]19号文件，对开展村民自治示范活动提出了具体要求，民政部也于1990年9月26日专门下发了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》01994年2月8日，民政部又专门制定了《全国农村村民自治示范活动指导纲要》，印发全国各地试行。目前，村民自治示范活动已在全国多数地方展开。截止1993年底，全国已有29个省、自治区、直辖市确定了58个村民自治示范县(市)，部分地(市)、县(市)确定了村民自治示范乡(镇)和村民自治示范村，初步形成了省有示范县(市)、地(市)有示范乡(镇)、县(市)有示范村的格周。

    村民自治示范是指树立村民自治的样板、典型。村民自治示范活动是围绕村民自治示范而开展的各项工作。它包括两个方面功含义：一是指村委会自身建设，按照《村委会组织法》的要求，推行村民自治，由村民送行自我管理、自我教育、自我服务；二是指上级领导机关和职能部门对村民自治工作的领导和措导。包括确定村民自治示范单位，帮助示范单位开展示范工作，总结推广示范单位经验。

    开展村民自治示范活动的主要目的，一是摸索和积累经验。因为实行村民自治，是一个渐进的过程，要有领导、有组织、有步骤地进行，干部和群众都要有一个认识、熟悉和适应的过程。通过村民自治示范活动，摸索村民自治的办法和措施，二是树立和推广典型。通过村民自治示范活动，通过抓典型，用看得见、摸得着的活生生的事实，使干部和群众明白什么是村民自治，怎样实行村民自治；三是以点带面，推动工作，进一步推动《村委台组织法》的贯彻落实。因此，开展村民自治示范活动，对于进一步统一思想认识，摸索材民自治的经验和办法，对于发挥典型的引路、带动和辐射作用，促进《村委会组织法》的全面贯彻落实，对于推进村民自治进程，建设有中国特色的社会主义基层民主政治具有重要意义。

    二、村民自治示范活动的目标、任务和标准

    村民自治示范活动的目标的是，到本世纪末，每个省(自治区、直辖市)、每个地(市)、每个县(市)、每个乡(镇)均建有符合标准的村民自治示范单位，井逐步实现每个地(市)建成一个村民自治示范县(市)，每个县(市)建成一个村民自治示范乡(镇)，每个乡(镇)建成一个村民自治示范村，并能发挥其示范作用。

    村民自治示范单位的任务是：全面贯彻《村委会组织法》，村民委员会干部依法由村民直接选举，实行直接民主；建立村民会议或村民代表会议，村中重大事情由村民民主决策，制订村规民约或村民自治章程，村务工作由村民民主管理；建立村务公开制度和村民监督机制，实行民主监督。通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的系统程序和制度，全面增强和提高村民的参政议政意识和能力，发动和依靠群众，把村委会建设成为自觉执行党的政策和国家法律、法规，愚行自治职能，管好本村事务和具有较强凝聚力的群众性自治组织。

    村民自治示范村的标准是：1、村民直接选举村委会干部，村委会班子团结坚强，干部任期目标责任明确，2、村委会各下属委员会和村民小组健全，职责明确，制度落实，切实发挥作用，3、村民参与村务决策和管理，制度健全，村民会议或者村民代表会议真正成为村民发扬民主的组织制度和民主决策的组织形式，真正做到村务公开，民主管理，群众监督；4、经济发展较快，公益事业办得好，社会管理有序，社会保降工作扎实；村容村貌整洁，5、治安防范措施完备，社会秩序稳定，民间纠纷调处及时，村风民风好，6、村民依法履行公民义务，全面完成国家的各项任务。

    村民自治示范乡(镇)的标准是：1、所有村委会组织健全，村民自治制度完善；2、按期依法进行村委会换后选举；3、所有的村委会都能按照民主的程康处理村务；4、乡(镇)政府对村委会实施正确指导，保障村委会依法做好各项工作；5、所辖区域内85％以上的村委会达到村民自治示范村的标准。村民自治示范县(市)的标准是：对村民自治认识高，领导得力，建立和形成系统的领导村民自治工作的办法和措施，所辖乡(镇)70％以上达到村民自治示范乡(镇)的标准。

    各地可参照以上标准，制定本地区的村民自治示范单位的具体标准，但要注意在各项标族中围绕经济建设这一中心，突出村民自治的内容。

    三、加强对村民自治示范活动的领导和指导

    实行村民自治是一件新生事物，无论对干部，还是对群众，都是陌生的。因此，加强对村民自治工作的领导和指导是非常必要的。村民自治示范工作的领导部门是各级党委和政府，特别是县乡两级党委和政府，业务指导部门是各级民政部门，检查监督部门是各级人大常委会。也就是说，村民自治示范工作要在各级党委和政府的统一领导下进行，主动接受各级人大常委会的检查监督，由民政部门负责日常工作。

    加强领导和指导，首先要提菇各级干部，特别是县、乡两级领导干部的思想认识。实行村民自治的状况如何，关键在于干部。而提高干部思想认识的有效办法，是集中培训，参与实践，使各级领导干部在学习和实践中，充分认识实行村民自治的重要性和必要性，提高贯彻《村委会组织法》的自觉性，掌握实行村民自治的办法，积累村民自治的实践经验，对村民自治实行正确而有效的领导和指导。

    民政部门对村民自范示范活动进行指导的主要工作内容是：确定村民自治示范单位；帮助示范单位制定方案，依法指导村委全建设；总结推广示范单位经验；组织对示范单位进行检查验收；向党委和政府汇报工作开展情况。

    开展村民自治示范活动要注意以下几个问题：

    (1)必须在各级党组织的领导下，在党的政策和国家法律、法规允许范围内进行。这是搞好村民自治示范工作的重要的政治保证。

    (2)必须抓住村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等关键环节，提高村民参与能力和村民自治水乎。

    (3)必须坚持与农村整体工作相结合，促进农村经济发展，维护农村社会稳定，加强农村文明建设，保证国家在农村各项任务的完成。

    (4)必须坚持实践第一的观点，支持群众的探索，尊重群众的创造。

    (5)必须坚持内容与形式的统一，点与面的有机结合。

    总之，村民自治示范活动，是深入贯彻落实《村委会组织法》的有效措施，是推进农村基层民主政治建设的好办法。只要我们做一些扎扎实实的工作，坚持长期不懈的努力，我国的村民自治事业就一定会在不久的将来取得丰硕的成果。

第八章 农村干群关系


作者：           时间：2002-9-12          来源：          阅读量：10720次  
  
农村干群关系是一个重大的社会政治问题，也是当前社会生活中人们比较关心的一个“热点”问题，从农村干群关系的状况，可以看出党和国家各项方针政策的社会效果，衡量农村基层政权的管理效能，反映农村社会生活的现状。一句话，农村干群关系是农村工作和农村社会改革的“晴雨表”。农村干群关系的好坏，不仅影响农村社会的稳定、经济的发展，而且影响党的方针政策和国家法规、任务的贯彻落实，直接影响党和政府的权威和形象。

第一节乡村干部与村民
    一、乡村干部的构成及现状

    (一)乡村干部的构成

    乡村干部主要是指以农村村民为管理及服务对象的乡(镇)、村两级农村基层干部。主要包括两部分：一是乡、镇干部，一是的干部。乡镇干部主要是指乡镇党委、人大、政府、群团组织以及上级政府部门延伸到乡镇的工作机构的人员，一般统称为乡镇党政干部。这些人大都是脱产干部，有固定的工资收入。村干部包括村党支部成员和村委会成员，他们基本上不脱离农业生产，但一般享受固定补贴或误工补贴。在一些经济发达地区，特别是村办企业较多的地方，有些村的主要干部实际上已转化为专职、脱产的干部。

    我国现有近5万个乡镇，从事农村工作的乡镇党政干部有几百万人；有村委会100多万个，村党支部80多万个，村干部有几百万人，乡镇干部和村干部加起来有上千万人。他们是农村两个文明建设的一支重要力量，是农村商品生产和群众生活的直接领导者和组织者，对上联系党和国家，对下直接面对群众。特别是村干部，与农民直接生活在一起，朝夕共处。一个乡镇政府能否有权威，一个村能否有威信，一个很重要的因素就是乡村干部。“村看村，户看户，群众看干部。”乡村干部的行为直接影响着村民群众。影响着政府的权威和形象。因此，乡村干部在我国农村干部和农民群众中具有至关重要的地位和作用。

    在新形势下，乡村干部必须具备较高的素质。因为干部作用的发挥，在很大程度上取决于干部自身素质，党的方针政策和国家的各项任务能否贯彻下去，在很大程度上也取决于乡村干部紊质。就整体而盲，乡村干部一要有较高的政策水平，能正确地把控形势，准确地理解党的方针政策，并能结合当地实际作出正确的决策，二要有高尚的道德品质，“打铁先要自身硬”，不为个人和小菜团谋私利，要想群众之所想，急群众之所急，三要有过硬的工作作风，要联系实际，联系群众，注意调查研究，少说空话，多办实事，克思主观主义、官僚主义和工作中的“瞎指挥”’要有“为官一任造福一方”的气魄和全心全意为人民服务的思想；四要有全面的工作能力，要有较高的语言表达能力、组织管理能力、协调能力和说服教育能力。

    (二)乡材干部队伍现状

    十一届三中全会以来，我国文化教育水平逐步提高，干部人事制度进行了一些重大变革，特别是干部“四化”标准的实行，使我国乡村干部队伍发生重大变化。(1)一大批年轻干部走上乡镇和村的领导岗位，活跃在农村工作舞台上。据1992年辽宁咨开源市调查，全市152名乡镇党委正副书记和正副乡镇长，大多在30—45岁之间，最大的蚜岁，最小的只有32岁。乡镇一般干部则更为年轻化。在村一级干部中，五、六十年代的村干部现在已很少有在位的，大都被30多岁的年轻干部所取代。(2)乡村干部文化索质有了很大提高。乡村干部的年轻化与知识化成正比。绝大部分乡村干部都是初中以上文化水乎，乡镇干部中还有相当放置的大中专毕业生，村干部大都是初、高中毕业的回乡青年。目前，乡村两级组织中，已很少有大字不识的“泥腿于”干部。(3)乡村干部的身份、待遇相差较大。在乡镇千部小，有行政编制干部、事业编制干部、合同制干部，这部分干部的工资由国家财政开支，待遇也较为优厚，另外还有集体干部、以工代干干部、以农代于干部、临时聘用干部，这部分干部的工资或者由部门下拨的事业费中开支，或者由乡镇统筹经费中解决，其待遇较前三种干部稍差。即使在一些身份相同的乡镇干部中，由于所在地区、所在部门不同、经济发展状况和从事的工作不一，其报酬待通相差也很大。乡镇子部实际上存在着三六九等之区分。在村干部中，一股也按照分工和所担任职务须取不同的报酬，其政治、经济待遇也不完全一样，各地相差也较大。(4)乡村干部的党龄一般较短。如浙江省丽水地区的乡镇领导干部中约有50％的入党龄在10年以下，村干部的党镑则更短。

    (三)乡村子部伍存在的问题

    长期以来，乡村干部始终战斗在农村第一线，他们勤勤恳恳、兢兢业业、任劳任怨，在领导和管理农村政治、经济、文化和社会事务中做了大量的工作，作出了巨大的贡献。尤其是近几年来，乡村干部在国家政策不断调整、改革措施不断出台、农民需求不断增加的不利环境和条件下，组织和领导农民积极投身农村改革，顺利地完成了国家下达的各项任务，使农民的收入不断增加，生活水平不断提高。乡村干部的功劳和成绩是有目共睹的。但由于受客观环境和诸多因素的影响，目前乡村干部中也存在着一些不尽人意的问题。突出表现是：

    (1)不安心农村工作。农村环境差，工作条件艰苦，乡村干部待遇较低，有家属、子女就业、升学等“后顾之忧”。更重要的是，和以前相比，现在政策软，任务重，群众难管，工作难做。因此，本少乡镇干部人心思动，希望从乡村转到城市，从党政岗位转到经济岗位，从条件差的地方转到条件好的地方。有些村干部因工作难干，怕“得罪”人而不愿当村干部，有些村干部因报酬低、耽误生产、影响收入而辞去村干部，致使一些村级组织处于瘫痪半瘫痪状态。

    (2)精神不振，士气不高。有些乡村干部视农村工作为“畏途”，存在着“做一天和尚撞一天钟”的思想，“厌农思迁”情绪严重。他们对上敷衍，对下忍耐，缺乏长远打算，以不出大问题为标准，不想挑硬担子。有些乡村干部认为，农村工作既无“甜头”，也无“干头”，更无“弃头”。什么时候在机关呆腻了，就到乡下转一转，“一杯酒，一根烟，一部单车转半天”。农民形象地称这样的乡村干部是，“上午满天飞，中午举酒杯，下午早早归，晚上抓乌龟(打扑克)”。

    (3)工作方法简单粗暴。农村实行责任制以后，农民对乡村干部的工作方法和素质提出了新的要求。但许多乡村干部不适应这种变化，不注意提高自身素质，仍然习惯于搞行政命令，不善于运用法律手段，道用罚款等经济手段。他们不善于做群众工作，遇事不愿同群众商量，一旦遇上群众“顶牛”，政策说不清，道理讲不明，结果说话无入听，极少数乡村干部便采用简单粗暴的办法，“通不通，三分钟，再不通，龙卷风”，不是训斥、辱骂，就是罚款，甚至关入、打人，伤害了群众感情，造成于群关系紧张。

    二、村民的构成及现状

    农村实行家庭联产承包责任制以后，特别是《村委会组织法》颁布试行以后，我国农民的身份地位发生了一些根本变化。

    (一)农民的法定身份由公社“社员”转化为农材“材民”

    村民作为村民委员会这一自治组织的主体，享有广泛的民主权利。依据有关法律规定，村民的民主权利主要体现在以下四个方面：(1)选举权和被选举权，即年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身；宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，在村委会中都有选举权和被选举权，(2)决策权，即每个村民都有权参加讨论并决策与村民利益有关的村内重大事务；(3)管理权，即每个村民都有参与村内事务管现的权利；(4)监督权，即每个村民都有监督村委会工作和村干部行为的权利。与此相适应，村民也必须承祖相应的义务：(1)自觉地遵守国家法律和有关法规，宣传党的方针政策；(2)执行村民会议及村委会的有关决议、决定；(3)按时完成法定的各项任务，(4)团结互助，尊老爱幼，维护国家利益和集体利益，同一切危害社会和危害国家、集体利益的行为作斗争。

    (二)农民实现了身份自由

    农民在经济上取得了生产经营自主权。他们不仅成为生产和经营的主体，而且还需独立承担生产、经营活动中的一切风险。种什么，不种什么，完全由农民自己决定，生产的果实和经营收入完全由村民自己支配。与此同时，农民在政治上摆脱了对乡村组织的人身依附关系。村民具有了独立的人格和政治地位，不再需要行政命令，不再靠集体而过活。村民生活的好坏，完全取决于自己的劳动。这种身份自由是农民在改革开放中获得的员宝贵酌财富，是党和国家赋予农民的最大的一项政治权利。

    (三)农民实际上成为自由职业害随着农村改革开放的深入和商品经济的发展，大量农村劳动

    力从农业中游离出来，极大地解放了农村生产力。他们有的离土又离乡，涌向城市；有的离土不离乡，走向其他非农行业。加上乡村企业的崛起，农民的就业门路扩大，职业构成呈多元化，农民可以白由选择职业，灾际上成为我国的自由职业者。农民的职业构成从大的方面看，可以分为农业劳动者和非农业劳动者两大类。非农业劳动者又可以分为乡镇企业工人、专业户、个体工商业者、私营企业主、教师、保姆等等。

    (四)农民的自身利益明确

    家庭联产承包责任制使家庭成为独立的生产单元，村民的自身利益日趋明确。“交够国家的，留够集体的，剩下的是自己的”，便是最好的体现。村民自身利益的明确，极大地调动了他们生产、经营和管理的积极性，对维护自身利益毫不含糊。但也有的村民过分维护自身利益，当自身利益与国家、集体利益发生矛盾时，往往舍弃国家、集体利益，而保护自身利益，有的甚至不惜损富国家、集体利益，而满足自己的个人私利。

    (五)农民的政治参与意识增强

    农民自身利益的明确，改变了他们对政治的态度。他们开始关心和研究国家农村政策及其调整；关心村内事务及自己的权利、义务和经济负担，关心村干部的行为及自己的合法权益；明确地认识到自己身份地位的变化，敢于同乡村干部的一些不法行为及不合理要求作抗争，甚至不惜诉诸法律；他们要求参与村务管理，民主选举村干部，实行村务公开，财务帐目公开；他们在给村干部提供工作补贴的同时也要求村干部为自己提供必要的服务；如此等等。农民已不再甘心做“顺民”，他们的政治参与意识与参与能力得到了空前范围的提高。

    (六)农民渴望早日摆脱贫困，走向富强

    农民追求知识、学习科技的热望空前高涨。农民对教育尤其偏爱。“穷，不能穷了教育；苦，不能苦了孩子”，已成为新一代农民的共识。

    这就是新形势下的我国农民，这就是村民自治的主体——村民。我们研究农村于群关系，必须全面地了解我国的乡村干部和村民，了解他们的构成和现状。他们是一对矛盾的统一体，缺一不可。


第二节农村干群关系的现状
    一、农村干群关系的基本含义

    农村干群关系是指乡村干部与村民群众之间的关系。农村干群关系是一种复杂的社会政治关系。从理论上讲，农村干群关系是公仆与主人的关系。乡村干部是公仆，村民群众是主人，公仆要对主人负资，为主人服务，并接受主人的监督。从实际工作上看，农村干群关系又是一种领导与被领导、管理与被管理的关系。乡村干部是领导者、管理者，村民群众是被领导者和被管理者。乡村干部拥有领导和管理村民群众的权力，同时也肩负组织、领导和帮助农民走上市场经济、发展农村经济、促进社会进步的责任。村民群众则要自觉地接受其正确的领导和引导，主动完成各项任务，并协助乡村干部做好各项工作。从本质上看，农村干群关系又是一种经济利益关系，它集中反映国家、集体与农民三者之间的利益关系，就目前来看，又集中表现为乡镇政府、村集体与农民个人三者之间的利益关系。农村干群关系正常与否，体现着城乡之间、工农之间以及国家、集体、个人三者间的利益关系是否合理，各自行使自己的权益是否得当。从表面现象看，农村于群关系又表现为乡村干部与村民群众之间的感情交往与人际关系。总之，农村干群关系具有丰富的社会内容，它关系到农村各项政策的贯彻落实，关系到乡镇政府的权咸，关系到村级组织的威信，关系到农村社会的稳定，关系到农村经济的发展和社会的进步。农村干群关系为我们衡量农村工作和农村改革提供了一张“晴雨表”。

    二、农村干群关系的现状

    由于党和国家推行了家庭联产承包责任制，提高了农副产品价格，放开了农产品市场，对农民采取了休养生息的政策，故而从根本上调整了国家与农民之间、城乡之间以及工农之间的利益关系，给农民带来较多的物质利益和“实惠”，极大地调动了乡村干部和村民群众的积极性。从总体上百，当创我国农村干群关系的主流是好的，绝大多数农村的干群关系是正常的、融洽的或比较融洽的。

    农村干群关系的好坏与经济发展状况、乡村干部素质和工作作风有直接的关系。在经济比较发达、乡镇企业特别是村办企业较多的乡村，由于具有雄厚的经济实力，乡村组织拿出大量的钱用于扩大再生产，或实行以工补农、以商补农，给村民群众提供各种生产、生活服务，集体积累、农民收入不断增加，农民的物质生活、文化生活水平逐年提高。干部造福群众，服务群众，群众拥护干部，支持干部，干群关系和谐亲密。在这些地区，农民对乡村组织具有极强的经济依附力，乡村组织对农民有很强的凝聚力、吸引力。在一些经济虽不太发达、但乡村干部素质较好、干部作风过硬、工作扎实的乡村，由于乡村于部关心群众疾苦，尊重群众意愿，深得群众理解、信任和支持，村民群众也非常理解乡村干部的处境，体谅他们的苦衷，农村干群关系也比较融洽。在这些地区，乡村干部之间大都很团结，大家拧成一股绳，乡村干部多与村民打成一片，大都能深入群众，遇事与群众商量，干群之间关系融洽，工作配合默契。但农村于群关系也存在一些不容忽视的问题：一部分乡村干群关系疏远，联系松散，感情隔膜；一部分乡村干群关系紧张，乡村干部和村民之间存在着大量的矛盾和冲突。

    三、农村干群关系紧张的表现’

    在一部分地区，农村干群关系紧张表现在多个方面：

    1.乡村干部缺乏号召力，村民对乡村干部存在不信任感。在一些干群关系紧张的乡村，村民不听不服干部的答理，对布置下来的任务不能完成，对村里的决议、决定不执行。村民群众对乡村干部产生一种强烈的逆反心理，只要是干部说的，他们就不办；你说往东，他往西，乡村干部在群众中缺权威、少威信。据民政部1989年3月对全国不同地区的4418名村民问卷调查，有41.68％的村民对村干部印象一股或不好，有44％的村民不想让现任村干部连任。有的村民甚至说，“过去鬼子来了，我们掩护乡村干部，现在要是鬼子来了，我们先把他们送出去”。

    2.村民的抵触情绪增大，报复乡村干部的行为时有发生。据湖北省钟祥县对10个村的调查，在乡村干部要抓的落实种植计划、抗御自然灾害、催交定购提留、组织水利建设以及火葬、计划生育等13项主要工作中，有9项遭到群众反对，村民群众或指责埋怨，或软磨硬抗。1988年于群之间发生对立冲突的有164人次，其小交手打架的42人次，分别比1987年增长37%和42％。五庙村党支部书记感慨地说：“现在群众样样都同干部对着干，连好心办好事也不理解。”为了发泄这种不满情绪，村民群众对乡村于部由说牢骚话向暗中报复发展。近几年来，农村毁庄稼、砍树木、剥树皮、烧柴草垛、往门上和锅里抹粪、在门前烧纸送花圈、恐吓、谩骂、殴打、挖祖坟等报复乡村干部的事件屡有发生，有增无减，乡村干部的人身安全、家庭财产和家属安全没有保证。

    3.乡村干部无人愿干，积极性下降。许多乡村干部视农村工作为“畏途”，认为当前的农村是一块“是非之地”，不可久留。许多于部在农村三心二意，“做一天和尚撞一天钟”，“厌农思迁”情绪严重。乡镇干部想脱离乡镇工作岗位，调往城里或其他部门。村干部则干脆打退堂鼓，撂翅子不于。湖北省钟祥县1988年就有117名村党文部书记、村委会主任感到工作难做，要求辞职。

    4.干群关系的裂痕向深层扩展。干群关系紫张一般表现在乡村干部与村民群众之间，由于这种关系长期得不到改善，因而便向深层发展，发展为乡镇干部与村干部之间、乡镇政府部门之间的关系紧张。与群众矛盾较少的工作部门埋怨与群众利益冲突较大的部门，认为后者与群众的矛盾和冲突影响了本部门工作的开展，使自己的工作也难做。而村干部则认为，直接与群众冲突的是我们，但作出这种决定的则是乡镇干部，“得罪人”的是我们，但真正受益的则是乡镇干部。农民根我们，我们恨谁呢？致使乡镇干部与村组干部之间相互指责埋怨。乡镇干部指责村组干部工作不力，村组干部则埋怨乡镇干部脱离实际，拿他们做“替罪羊”。

    四、农村干群关系紧张的原因

    造成于群关系紧张的原因是复杂的，多种多样的，有客观原因，包有主观原因，有政策原因，也有干部原因；有历史原因，也有现实原因。摄括起来，主要有以下几个方面的原因：

    (一)农村政策：部完善、不配套，使干部左右为难，群众无所适从

    农村政策方面的问题，突出地表现为：一是政策缺乏全局性。为了达到某种目的，单方面强调某一部门某一工作的重要，政策盲目倾斜，造成颐此失彼，影响全局，使乡村干部处于“按倒葫芦起了飘”的境地。如“财政体制包干；分灶吃饭”的政策，过多地考虑保上级财政、促基层增收的积极性一面，而忽视了各地经济发展的不平衡，特别是贫困山区经济发展的严重不平衡性，加上“上面开口子，下面出票子”的政策大量出台，致使许多乡镇开支无法自己解决，建设无法进行，相互间的距离越拉越大。二是政策缺乏5B套措施。如人才流动措施，只强调人才可以自由流动，却忽赂了农村工作环境艰苦、待遇偏低的实际情况，使许多农村人才跳出“农门”，许多乡村“能人”被挖走。三是敢策缺乏稳定性，调整频繁。例如农村责任田问题，当初讲“15年不变”，后又讲“大稳定，小调整”。再如粮食问题，一段时间讲“粮食过剩”，“粮食可以放开”，后因粮食问题严重，只好把“征购”改为“定购”或“派购”。四是政策缺乏严肃性，难以兑现。如减轻农民负蛆问题，收粮不打白条问题，旦然中央三令五申，但许多地方兑现不了。因为以上原因，给乡村干部执行和落实农村政策带来了难度，要么等待观望，“等一等，看一看，没有问题再去干”，执行政策缺乏主动性、创造性；要么随意理解或曲解政策，损害国家成农民利益，引起农民的不满，这种对政策的不筒势必转化到乡村干部身上，造成于群关系猛张。

    (二)乡村组织，集体经济薄弱，索取多服务少

    家庭联产承包责任制实行之初，许多乡村把集体财产分了个精光，集体经济成为“空壳”，有的地方虽然没有分光分净，但汉有及时地建立有效的积累机制，集体经济相当博弱。集体经济薄弱或瓦解，切断了农民与集体的经济利益关系，使乡村干部组织、管理农村工作和农民失去了物质依托和为群众提供服务的物质手段。乡村干部由过去的“给”(通过乡村集体组织)，变成了现在的“要”。没有经济实力，手中没有钱，乡村干部很难为农民提供有效的服务，特别是产前、产中和产后服务，难于解决群众生活中遇到的实际问题，而且乡村干部每干一件事，都需要向农民伸手要，各种提留、统筹、摊派都加到农民身上。这种乡村干部“取多予少”或“只取不予”的状况，势必恶化农村干群关系，难怪农民发出了“不要村干部”的呼声。

    (三)乡村干部：素质差，工作方法简单，作风不过硬

    农村改革和国家政策调整使乡村干部身份地位发生了变化：一是乡村干部尤其是村干部，具有了双重身份，既要代表国家利益，又要兼顾农民利益，二是乡村干部失去了以前那种组织生产、掌管分配的权力，由以前的发号施令者变为服务者。在这种变化面前，许多乡村干部感到束手无策，难于找到自己的情当位置和“角色”。有的乡村干部对商品经济管理不熟悉，只忙于“催粮要款，刮宫流产”，不会带领群众发展商品生产；有的乡村干部只顾自己发家致富，把群众抛在脑后，只章钱不干事，有的乡村干部未及时转变观念、转变工作方法，仍然靠传统的行政命令，靠“管、卡、压”来管理农民，有了阻力，便“要”字当头，采取一些过激的手段和措施；更有极少数乡村干部以权谋私，利用自己手中的职权为个人、亲友或集团谋取额外利益，贪占便宜，损公肥私；还有一部分乡村干部作风不正、办事不公、大吃大喝、挥霍浪费、账目不清。这种种情况势必引起群众的不满，伤害群众的感情，失去群众的信任，造成干群关系紧张。

    (四)农民群众：在改革面前失去心理平衡，经济负担居高不下

    家庭联产承包责任制实行以后，农民获得了经济自主权，在心理上失去平衡。他们简单地把责任制理解为“分田单干”，一切都可以不听干部指挥，传统的小农意识使他们希望从国家和集体得到的利益越多越好，给国家和集体的越少越好，甚至啥都不想负担，但遇到风险和问题却要求政府和集体帮助承担和解决，解决不了便产生怨气。这种心理失衡使农民群众任务不愿完成，义务不愿承担，行为不愿受约束。但乡村干部又必须维护国家利益，保证政策落实、任务完成、管理有序、社会稳定。这种矛盾状态势必引起干群关系紧张。

    此外，长期以来农民经济负担居高不下，也是造成千群关系紧张的一个重要原90最近几年，虽然上至中央，下至各级政府，三令五申要求减轻农民负担，乡村干部也费尽心机，但实际上农民经济负担非但没有减轻，在一些地方反而愈演愈烈。1990年2月和9月，在国务院下发《关于切实减轻农民负担的通知》和中共中央、国务院联合下发《关于坚决制止乱收费乱罚款和各种摊派的决定》以后，农民负担还是扶摇直上。1991年，全国农民人均纯收入只比上年增长7.13％，而同期农民人均负担的村提留、乡统筹却增长了8.26％，农村劳动力承担的义务工和劳动积累工比上年增长21.8％，以资代劳增长29.2％。当前全国有三分之一的省(市、自治区)超过了5％的限额。中央政治员候补委员、书记处书记温家宝在湖南调查时发现，该省1991年农民负担加上告同外部分达10一15%，远远超过5%。据《农村工作通讯》透露，河北省多数地方超过8％，有的县高达15—20％。1991年12月17日，在李鹏总理签署发布《农民承担费用和劳务管理条例》之后，许多地方依然我行我素。1992年，河南省有关部门下发的文件直接涉及农民负担的有182个，其中违反条例的82个，应降低收费标准的29个。据张家口地区行署对102个乡镇、208个村的1194户农民调查，农民负担超出条例规定8.33个百分点。

    农民的经济负担名目繁多，很难用简单的文字说清，有些项目简直令人瞪目，令人啼笑皆非。据《人民日报》披露，农民的负担加重，主要体现在以下几个方面，(1)发不完的牌照(各种牌、证、照)，(2)散不了的宴席(农村大吃大喝)；(3)过不起的节日(节日慰问、娱乐演出等)；(4)填不满的“窟窿”(各部门的摊派)；(5)供不起的“香火”(乡村干部队伍膨胀)。此外，还有走火入魔的达标升级活动，学校大门八字开，高分无钱莫进来；领导就是开会，服务就是收费，如此等等。许多部门和单位把农民当成了“唐僧肉”，谁都想咬一口，自觉不自觉地向农民转嫁负担。“各行各业都想富，都在农民身上打主意”，有的部门和单位打着“取之于民用之于民”的幌子，想方设法从农民手里“掏钱”，实际上是在“卡农”、“挖农”、“吃农”。进一步激发了农民的怨气和不满，农民唯一的发泄对象便是乡村干部，使于群之间的矛盾进一步加剧。


第三节如何改进和加强农村干群关系
    农村于群关系涉及到农村各种利益关系，关系到农村社会的方方面面，既是经济问题，也是政治问题。如何改进和加强农村干群关系，是一项长期的复杂的系统工程，一要有长远的打算，着眼于未来，二要有社会各方面的努力，共同做“添砖加瓦”的培育工作。

    一、深化农村改革，进一步稳定、调整和完善各项农村政策

    农村、农业和农民的根本出路在于深化农村改革。同样，改进和加强农村干群关系的根本出路也在于进一步深化农村改革。一要进一步稳定家庭联产承包资任制，调整农村产品结构和城乡生产力布局，使城市和乡村共同发展，共同进步；二要调整农村政策，该配套的配套，该完善的完善，该立法的立法，从政策和法律上理顺各种利益关系，三要增加农业投入，国家政策适当向农业和农民倾斜，真正运用价值规律同农民打交道，逐步缩小工农业产品价格剪刀差，四要组织、引导农民走上市场，大力发经商品经济，参与市场竞争，增强农民承扭风险的能力。

    二、发展和杜大集体经济，健全服务体系，加强乡村两级组织对农民的服务

    发展和壮大集体经济，一要管好用好现有集体财产和资金，要摸清底数，注册登记，严格管理，防止新的损失浪费；二要建立健全新的资金积累机制，保证集体组织收入稳步增长；三要因地制宜，立足本地资源，大力发展乡镇企业，特别是村办企业，增加村民对集体组织的经济依附力。此外，乡村组织要建立健全农业服务体系，完善服务职能，增强服务能力，切实为农民提供更多、更好的服务，增强乡村干部对农民的号召力和凝聚力。

    三、加强农村基层政权和基层组织建设，提高干部素质，改进工作作风

    一是要改革条块分割的管理体制，实行简政放权，完善乡镇政府职能，增强乡镇政府的活力。凡是适宜下边办的、与乡镇集体经济和广大农民生活关系密切的事情，都应该下放给乡俄办理，使人、财、物配套，责、权、利统一；二是要进一步推行村民自治，实行村务公开和财务公开，让广大的农民群众参与村务管理，加强农村民主政治建设，增强村级组织的活力，三是要加强对乡村干部的管理、教育和培训，使他们更新观念、提高素质，改进工作方法和工作作风，尽快适应当前农村形势发展的需要。

    四、加强对农民的教育，切实减轻农民负担，架起沟通干群关系的桥梁

    要加强对农民的方针、政策教育和民主。法制教育，教育农民正确处理国家、集体、个人三者之间的关系，教育农民尊重、支持乡村干部的工作，同时，要认真贯彻《农民承担费用和劳务管理条例》，采取切实有效的措施减轻农民负担。乡村干部首先要把好“关口”，坚决杜绝向农民的乱收费、乱集资、乱摊派至多为农民办实事、办好事，提供各种需要的服务，从而架起沟通干群关系的桥梁，使农村干群关系逐步从紧张走上缓和，从缓和走向融洽和谐。

第九章 乡镇政权建设中的几个问题及其思考


作者：           时间：2002-9-12          来源：          阅读量：16302次  
  
我国的乡镇政权体制在经历了几十年的曲折变化后，目前已基本稳定下来。在当前形势下，如何从现代商品经济发展的需要出发，建立有权威。有活力、高效能的乡镇政权，构造与社会主义市场经济体制相适应的乡镇政权体制，是我国农村基层政权建设的一项重大课题。社会主义市场经济体制的建立和发展，既为戳们加强乡镇政权建设提供了机遇，也给乡镇政权建设提出了更高的要求。我们必须立足于我国农村的实际情况，研究和解决乡镇政权建设中存在的现实问题，因地制宜，科学地设计和规划我国农村基层政权管理体制。

第一节乡镇人大工作和农民行使民主权利的渠道问题
    一、乡镇人大工作中存在的问题

    从近几年我国乡镇人民代表大会的实际运转情况看，乡镇人大的工作突出存在三个方面的问题；

    (一)乡镇人大存在着“定过场”的图象，未真正发挥权力

    机关的作用大多数乡镇每年只能召开一次会议，甚至有的乡镇连一次会议也不能保证。在一些乡镇干部，特别是乡镇领导干部中，把乡镇人民代表大会看成是一年一次的“例行会议”，是履行法律手续的“奉命行事”；在一些人的心目中，乡镇的“权力机关”是党委，而不是人大，许多属于乡镇人大或乡镇政府职权范围的事，也要由乡镇党委书记点头才能行事，还有的乡镇人大会议成了党委或政府向下面布置任务的“工作会议”。乡镇人大的许多职权，如监督权、决策权，未能得到很好的行使，罢免权、质询权基本上没有行使，影响了乡镇人大的法律地位和公众形象。

    (二)乡镇人大闭会期间，缺少常设机构行使职权

    长期以来，乡镇人民代表大会的组织机构比较脆弱，它没有自己的常设机构，闭会期间的一切工作文由政府处理，严重地制约了乡镇人大职权的行使，事实上使乡镇人大处于“开会则有，闭会则无”的状态。修改后的《地方组织法》第14条虽然规定：“乡镇人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。”但未明确规定乡镇人大主席团是一个什么性质的机构，以及主席团的工作范围、内容、形式和权限。从各地的实际情况看，乡镇人大主席团的权力非常有限，也很少组织代表活动，更没有决策权、罢免权，主席团主席也大都由乡镇党委书记兼任，因书记平时党政事务缠身，对乡镇入大的工作根本无暇顾及，主席团及主席基本上形同“虚设”。

    (三)乡镇人大代表的素质有待进一步提高

    目前，各地乡镇人大代表的素质，总的来说是好的，他们的年龄结构、文化结构、知识结构有了较大的改善，但也有不少代表参政意识不强，议决能力不高。一些地方的乡镇人大代表的选举走过场、搞形式，由乡镇党委或政府点名参加，不是真正由农民选举出来的。许多乡镇人大代表把参加乡镇人代会看作是“例行公事”，没有丝毫荣誉感、责任感，更谈不上参政议政，代表农民说话，反映农民的要求和呼声。乡镇人大代表的作用是“举举手”、“划划圈”。

    二、农民行使民主权利的渠道

    目前，农民参与国家事务与社会事务的管理，行使当家作主的民主权利的渠道，主要有三个方面：(1)乡镇人民代表大会；(2)宜接选举县、乡人民代表，(3)村民自治。

    乡镇人民代表大会制度经过几十年的实践和探索，日趋健全和完善。但乡镇人大作为一级权力机关，目前只能体现在审议政府工作报告与财政预决算报告以及选举乡镇长(基本上由县委提名)方面，与《地方组织法》中规定的12项职权还相差甚远。县、乡直接选举，经过十多年的实践，农民群众已经接受，并受到了一定的训练，一定程度上调动了农民群众的政治热情，但仍有一定数量的人对选举反映冷漠，认为选举是形式，因而缺乏积极性。特别是对选县代表，许多地方走了形式。因此，直接选举工作，除保证必要的程序外，要注意在真正民书、体现人民意愿上下功夫。

    村民自治，目前处于探索阶段，许多章法尚未建立。随着农村经济的发展，农民的民主意识在增强。当前，一是要从理论和实践的结合上，使广大农村干部进一步认清推进基层民主政治建设、实行村民自治的重大意义；二是要组织引导农民学会怎样自治，三是要制定必要的规章制度，研究自治的办法，保证实现村民自治。

    三、改进乡镇人大的工作，扩大基层社会主义民主

    改进乡镇人大的工作，真正发挥乡镇人民代表大会的作用，扩大基层社会主义民主，需要做好以下三个方面的工作：一是乡镇党委必须从思想上真正认识到乡镇入大是本乡镇的最高权力机关，不能形同虚设，更不能走过场，做表面文章。二是要选好乡镇人大代表，提高他们在人民群众中的威信。乡镇人大代表一定要有群众基础，群众信得过，威信高，而且要有一定的参政议政能力，有责任感，热心为群众服务，敢于坚持原则，要把那些能够带领群众致富的农村“能人”选为乡镇人大代表，使他们真正成为农民群众的代表。三是要建立健全乡镇人民代表大会的常设机构。目前我国一些省份，如辽宁、湖南事实上已窟立了乡镇人大常设机关，即乡镇人大主席团，还建立了乡镇人民代表联络组，配备了联络员，由乡镇人大主席团负资乡镇人大闭会期间的日常工作，由主席团主席和各组联络员负责乡镇人大闭合期间的一些具体工作。事实证明，这样做对加强乡镇人大工作，强化乡镇人大的地位和作用，保证乡镇人大职权的行使是极为有利的，应该用明确的法律条文把这项制度固定下来。

    目前，我国农村基层民主是屑于有组织、有领导的民主，除了重视乡镇人民代表大会的作用外，还应该进一步拓宽基层民主渠道，保证把农民的民主权利落到实处。在基层民主政治建设上，我们应该重扔群众监督干部这个簿弱环节，完善基层监督机制。当前，在我国农村基本上是干部管群众，而群众不能有效地监督干部。这方面的制度很不完善，一些仅有的监督制度也非常脆弱，农民群众对一些干部有看法或不满只能向有关部门写信“告状”，或采取暗中报复的办法，致使农村干群关系紧张，基层民主政治理设举步维艰。我们必须加强这方面的工作，完善这方面的制度，不仅干部能管群众，更重要的是群众能有效地监督政府工作和干部行为。


第二节乡镇机构设置问题
    一、乡镇机构设置的现状及存在的弊端目前，我国乡镇机构设置，从组织系统看，有党群系统、政府系统和经济系统。绝大多致乡镇实行的是党、政。经三大系统并驾齐驱的体制，三个“一把手”都是正乡级，由党委书记主持乡镇的全面工作。

    党群系统一般没有党委办公室、组织部、宣传部、纪检委，还有共青团、妇联、人武部等。政府系统比较复杂。可以分为三种情况：一是由省一级编委正式下文，列入国家行政序列的行政型办事机构，如办公室、民政、司法、计生、土地等机构和人员；二是县、市直部门向下廷伸设立的事业型办事机构，如营业所、信用社、税务所、供销社、粮管所。工商所、派出所、卫生院、财政所、电管所、邮电所、文化站、畜牧站、广播站、农技站、农机站、林业站、法庭等等；三是乡镇政府根据工作需要自行设置的经营服务型机构，如电影、煤炭、建筑、交通运输等。

    经济系统各地情况不太一样。有的地方称经委，有的地方称经济联合社，有的地方称农工商总公司或农工商联合社等等。下面一般还设有农业公司、工业公司、多种经营公司、建筑公司等分支机构。

    乡镇机构设置存在首严重的弊端：

    (一)臃肿混乱。1986年，中办、国办联合下发的《关于全国区、乡、镇党政机关人员编制的有关规定》[中办发(1986)28号)，虽然对乡镇党政机关编制的范围、标准、定员作出了规定，但对乡镇机构的设置、职级、干部配备没有统一要求。这样，使乡镇机构设置无所遵循，致使乡镇机构的设置五花八门，有的地方是助理员制，有的地方是股室制；有的地方是两套班子，有的地方是三套班子，有的地方甚至是“六套班子”，有的地方仅有机构没有人员，有的地方一室一人，有的地方则是一室多人。

    (二)条块分割。事业型机构，特别是县、市直部门延伸到乡镇的分管人、财、物的机构，大都由条条统着，乡镇政府根本无权调动和指挥他们。他们吃住在乡镇，但工作自成体系，对乡镇决定的事情，符合他们利益和要求的则去干，否则不是不干，就是软磨硬抗。条条之间、条块之间，有了问题相互推诿、扯皮，严重地削弱了乡镇政府的权威和职能作用的发挥，影响了乡镇政府的行政效率。有人形象地称这种现象为“八国联军不统一，九龙治水不一道”，各吹各的号，各行各的道。

    (三)政企不分。许多乡镇长在乡镇企业中担任领导职务，企业的经营管理和决策大都受乡镇政府的制约和左右，有相当一部分乡镇政府的行政开支靠企业的利润补贴，乡镇企业成了政府经济负担的裁体。据辽宁省有关单位调查，锦县大碾子乡1989年人均收入280元，而乡政府一年的行政费开支却多达28万元。乡直单位每天有六、七人在外出差，每年差旅费3万多元，小车费用5万多5，全靠乡镇企业补贴。有的贫因地区的乡镇还脱离当地经济发展水平和实际情况，乱用乡镇企业所得利润建大院、盖办公楼、买小汽车，影响了企业的积极性和自主权，阻滞了企业生产的发展，当地群众对此意见报大。

    (四)待遇不一。由于乡镇机关的隶属关系、工作性质及人员身份的差异，导致机构之间，人员之间的待遇不一，忙闲不均，矛盾很多。机关工作人员披分为四答，一等是国家行政编制干部；二等是由县人事局、财政局招聘的事业编制干部；三等是县业务部门通过县劳动局录用的拿补贴的集体干部，四等是由乡镇自行录用的一般工作人员。由于待遇不一，忙闲不均，导致待遇低的干部不安心，机构之间的矛盾增多，任务难落实，人员准调度，关系难协调，效率难提高，行政难统一。

    二、弊端存在的原因

    最根本的原因是政出多门，条条“专政”。乡镇子部普遍反映，现在是哪个部门有钱哪个部门好办事，哪个部闻有权哪个部门说话灵。乡镇成了各个部门瓜分争夺“势力范围”的“前沿阵地”。有的部门甚至把设机构、定编制、提待遇作为评优表先、考核乡镇工作的重要条件，向乡镇“争房子、争票子、争位子”，否则能冠以“不重视、不文持”的帽子。无形中把乡镇干部分成了三六九等，使一些有权有钱的部门人员过于膨胀，无权无钱的部门再苦再累也无人过问，只能自认倒霉。其次是缺乏统盘考虑，统一规划。全国汉有统一的、科学的乡镇机构设置的理论和政策，各地的政策大相径庭，乡镇机构设置往往凭领导或部门的一个讲话、一个文件、一个试点、一篇文章匆匆而没，许多机构往往是应急性的，什么问题突出了就强调什么，并随之设机构加人员，而一些经常性、量大的工作反被忽视，致使时过境迁设而无用的现象反复出现。从全国来说，乡镇政权建设是民政部门之贯，但民政部门却管不了机构设置，乡镇机构设置目前是谁都在管，但谁都不管，造成多头管理，令出多门。

    再次是强调上下对口，机构设置理论化。即用上层政权机构设置的理论指导乡镇政权机构设置，按照党政分开、权力制约的原则设立乡钥机构，片面强调上下对口，脱离了我国农村基层工作的实际。许多时候是从主观愿望出发，一轰而起，一轰而改，上而有什么机构，下面就挂什么牌子，致使乡镇政府的领导机构和工作机构与中央政府基本上都是一个模式。

    三、怎样才能科学地设置乡镇政府机构

    首先，乡镇政府机构设置应遵循“议行合一”的原则，设立一套“统一、精简、高效”的乡镇领导机构。乡镇一线政权是执行性的政权机构，独立的决策权、执行权、处理权有限，从执行党纪、政纪到国民经济计划的制订，再到人、财、物的调配都受上级政府的领导和制约，没有必要在乡镇一级设置相互制约的机构，也不必过分强调党政分开，党委书记和乡镇长完全可以相互兼职，以避免多头领导，降低内耗。

    其次，实行届地管理的原则，加强简政放权工作。乡镇机构实行属地管理是一个方向，这对于加强乡镇政权建设，推动农村各项工作是极为有利的。实行属地管理，一要放权，要继续推广莱芜简政放权的经验，把那些直接为农民、农村生产、生活服务的机构，其人财物权全部归属乡镇管理。二要明确关系，对那些属于国家宏观调控部门的机构，其三权关系虽然不能全部下放乡镇管理，但也应明确与乡镇政府的关系，特别是对这些机构的人事调动、任免、处理，应事先征求乡镇党委和政府的意见，对他们的工作实线由乡镇下结论、作鉴定，由乡镇统一表彰鼓励。

    再次，中央或国务院应建立管理基层政权建设的协调机构。凡涉及乡镇政权的机构设置、人员编制、人员待遇以及日常工作中的有关政策问题，由协调机构统一协调、统一口径、统一行动，从根本上改变政出多门、多头管理的现状。乡镇机构设置，是乡镇政权建设的一项日常工作，民政部门作为负责城乡基层政权建设工作的职能部门，应积极参与，多方筹划，为党中央、国务院作决策提供可靠的依据。


第三节乡镇领导体制及其党政分开问题
    一、乡镇决策体制

    目前，我国乡镇决策一般分为三个系统，即党委、人大和政府。乡镇决策性会议有四种，乡镇人民代表大会、乡镇长办公会、。党委会和党政联席会。乡镇人民代表大会每年举行一次，主要通过乡镇预决算，审议政府工作报告和选举正、副乡镇长等，并不形成日常决策。乡镇长办公会很少单独召开，即使召开。一般也要请党委书记参加，布置落实党委会或党委扩大会决定的事项，由乡镇长口头布置，不作记录，不入档案，乡镇政府实际上没有形成独立的决策机构。

    党委会是由党委委员参加的会议，主要讨论绕党务工作和干部任免事项，如审批预备党员、党员转正、党纪处分等。这种会议召开的次数一般也不多。

    党政联席会又称党委扩大会，是乡镇当前普遍实行的决策会议，即使党委生活会，也采取联席会或扩大会的形式，参加联席会或扩大会的成员有，党委书记、副书记、乡镇长(以党委副书记的身份参加)、副乡镇长、组织委员。宣传委员、纪检委员和武装部长，一些乡镇还有统战委员、党委办公室主任等参加。党政联席会几乎每月都要召开，甚至一月要召开几次。讨论决策的内容涉及乡镇各项政务，包括政治、经济、文化、教育和社会发展等事务。党政联席会一般由党委书记主持，每次会议都要做正规记录，作为永久性档案保存。从目前乡镇的实际情况看，党政联席会实际上已成为乡镇日常工作的决策机关，是党政分工基础上的合一型领导体制，党委书记实际上是党政工作的“一把

    乡镇日常工作之所以采取党政联席会而不采用党委会或乡镇长办公会的形式决策，一方面是因为党委会的许多成员不在政府部门中任职，也不直接办理政府事务，不便于用党委台的形式讨论行政事务；另一方面是因为乡镇的许多工作需要协调，需要统一党委和政府一班人的意见，而副乡镇长又大都不是党委委员，为加强政务决策的权威性，减少工作中的意见分歧和矛盾，全国绝大多数乡镇，都采用了这种党政合一型的领导决策形式，即党政联席会或党委扩大会。

    二、乡镇管理体制

    乡镇日常工作管理主要包括三个方面：即对县驻乡锗单位的管理、对村的管理和对乡镇祝关的管理。

    (一)对县驻乡镇单位的管理。县驻乡镇的工作单位大都有十几个，一般设有公安派出所、司法所、法庭、工商所、税务所、交通管理所、供销社、粮管所、农技站、林业站、畜牧站、文化站、广播站、卫生院、邮电所、信用社、中学、小学等。乡镇与这些部门和单位的关系，基本上实行双重领导的体制，即党团关系归乡镇统一管理，业务和人员调动、任兔、奖励、惩处以条为主，工作由乡镇与其共同协商研究，办公用房由县、乡两级共同负担，职工住房、福利、奖金、子女上学就业以乡镇为主。

    这种双重领导体制也存在一定的弊端。这些部门和单位且然工作在乡镇，但工作的好坏、干部的考核、任兔、调配权则在业务部门，乡镇政府很难对他们的工作进行制约和统一组织、调配，不利于发挥乡镇各工作部门的整体优势，狠难形成合力。但如果一些业务性强的单位，将权力全部下放给乡镇，乡镇也还有一个适应的过程，难免出现新的矛盾和问题。如何处理三者之间的关系，将是下一步县、乡机构改革和进一步筒改放权所面临的一个重要课题。

    (二)对村的蕾量。乡镇对村的管理，主要是通过村党支部和村民委员会实现的。村党支部书记、村委会主任、会计由乡镇党委统一管理，负责其任免、考核和工作报酬的确定。在工作管理上，一船采用召开村干部会议形式往下布置工作。工作会议有不同的类型，一般由乡镇领导主持，分别由村党支部、村委会、村经济组织和群团组织负霓人参加。会议内容主要是传达上级精神，布置乡镇各项工作。乡镇对村干部的工作大都制定了相应的制度，如目标管理责任制、百分考核制、乡镇领导包片负责制、年终评比表彰等制度。

    (三)对乡镇机关的管理。乡镇开展工作，主要靠乡镇机关工作人员。乡镇机关工作人员既要接受上级部门的工作布置，也要完成乡镇党委和政府分配的土作任务。目前，乡镇机关工作人员的岗位设置，绝大多数与县机关设置对口，县机关各部门也大都可以找到自己的对口机构或人员。乡镇机构工作人员由乡镇领导统一指挥。主要有两个办法，一是乡镇核导分工，具体负责分管各部门；二是实行岗位责任制，根据乡镇机关的工作职能，对机关各部门实行目标管理，定岗定人，年底统一考核，依完成指标情况，实行奖惩。

    三、乡镇党政分开问题

    关于党政职能分开，在理论上说是正确的，对于克服我国长朔以来形成的党政不分、高度集权的领导体制也是必要的。但在乡镇党政分开问题上，我们认为应从中国的实际情况出发，不能搞上下对应，“一刀切”。在中央或省一线，可以实行党政分开，但在县和乡镇一级，则不必过于强调党政分开，到了村—级更不必党政分开。从基层的实际情况看，党政分开并没有带来多大好处，相反，削弱了党的领导，降低了基层领导的行政效率。中国的实际馈况是什么？一是中国有集权体制的传统，这种传统短时间内不可能消除。二是目前我国实行的还是一种集权体制，这种体制客观上也要求基层权力要相对集中，这种体制的整体效应就会降低。三是基层是直接从事生产经芭和行政管理的，从管理学角度说，领导机关和领导人应当有相对集中的权力，权力过分分散必然消弱行政管理的效率。目前，我国乡镇普遍采用的党政联席会议决策乡镇日常工作的形式，就是对过分强调党政分开的一个间接否定，是为弥补党分开一些不足而不得不采取的一种过渡办法。正是在这种情况下，中央有关领导才一再强调在基层不要过分强调党建分开。

    从国外的情况来看，在基层，特别是乡镇—级，权力还是相对集中一些为好。例如美国，在中央和州一级一律实行“三权分立”，进行所谓“权力制衡”，但在州下面的市、县、镇和村一级，则不再实行“三权分立”，而是把权力集中在某一个委员会或某一个人(经理)手中。目的只有一个，即提高管理的行政效率。这一点，对于我们国家并不是没有借鉴意义。


第四节乡镇财政问题
    一、乡樱财政体制的建立和发展

    中华人民共和国建立后，1960年实规了全国财政经济的统一，到1951年，全国普遍建立了县级财政。在土地改革、民主建政和农业合作化运动的基础上，各地乡政府普遍配备了专职的财粮助理员，负资行政事业费的开支和集体组织的分配，并作为机关会计而管理各项开销。随首农村文化教育事业、交通事业等建设的发展，农村的财藏支出迅速增长，同时，农村的零星税源、公产收入、各项收费等也处于县里管不了、基层无人管的状况。为此，一些地方提出农村基层财政应当组织收入，安排自己的财政支出，建立乡镇财政的问题。在这种情况下，不少地方建立了乡镇一级财政。在这些地方，开始编制年度收支预算，整顿收入来源，清理登记公产，清理税源，以及对乡镇事业行政费进行归口分类，加强财政管理等工作。但由于当时农村经济不发达，乡镇财政基本上是收支两条线，财政收支的决定权在县里而不在乡镇，是非常不完整的一级财政。

    1958年，在“大跃进”和公社化运动中，乡镇人民政府和合作社经济组织合二为一，实行政社合一的人民公社管理体制，商业体制也随之下放，这样就使原来乡镇财政的全民所有制部分同集体所有制部分混同起来，当时对公社不得不实行“两放三统一包”，“一包”即“财政包干”。1961年，人民公社“六十条”’又将“财政包干”改为“统收统支”，初步划清了国家财政收支与公社自有收支的界线，加强了国家对公社财政的集中统一管理。从1970年开始，各地公社财政有了较快的发展。据1981年末对全国28个省、自治区、直辖市的不完全统计，全国5.8万个公社有1.8万个公社建立了不同形式的公社财政或财务组织，共有财政、财务人员5万多人，其中列入国家行政事业编制的3.5万人，不列入国家编制的集体人员1.5万人。

    公社财政始终没有形成一套全国统一的管理体制和工作规’范，加上统收统支，收支脱节，因此难以调动公社组织收入、节约开支的积极性，更难发挥财政监督的作用，仍然不是完整的一级财政。

    党的十一届三中全会以后，随着家庭联产承包责任制和其它系列政策的推行，农业生产迅速发展，乡镇企业异军突起，农村经济蓬勃发展。在此基础上，1983年10月，中共中央、国务院在《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中明确指出，“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政和相应的预、决算制度，明确收入来源和开支范围。”此后，财政部便在全国进行建立乡镇财政的试点，在总结各地经验的基础上，于198s年制定并颁布了《乡(镇)财政管理试行办法》，各省、自治区、直辖市也结合本地的具体情况，由人民政府或人大常委会制定了实施办法或有关条例。绝大多数乡镇都改变了长期以来形成的统收统支的体制，实行收支挂钩的新体制，极大地调动了乡镇政府和乡镇财政增收节支的积极性。乡镇财政体制由此逐步确立起来。

    二、乡镇财政的现状、特点及作用

    (一)乡镇财政肋现状

    经过十多年的发展，我国财政体系员基层的一级财政——乡镇财政，艰苦创业，从无到有，从小到大，迅速发展，取得了令入田目的成就。截止1992年底，全国已建立乡镇财政所46653个，占全部乡镇数的96.1％；已建乡镇国库盯38个，占全国乡镇财政所的21％；配备乡镇财政干部24.7万人，约占全国财政系统职工总数的56％。1992年，全国乡镇财政总收入达660亿元，其小预算内收入472亿元，占县乡两级财政收入的45％。

    在我国乡镇财政收入迅速增长中，出现了大批财政收入超百万元、千万元的乡镇。据1992年全国乡镇财政决算反映，财政收入超过100万元的乡镇有12958个，占全国乡镇总数的26.7％，1000万元以上的有438个，乡镇财政收入最高的是广东省顺德市的桂洲镇，其预算内财政收入达1.03亿元。

    乡镇财政包括财政收入和财政支出两部分。乡镇财政收入一般内国家预算内资金、预算外资金和自筹资金三大部分组成。国家预算内部分，包括乡镇企业所得税、个体上商户所得税、屠宰税、牲畜交易税、菜市交易税、车船使用税、契税和其他收入。国家预算外部分，包括农业税附加、农村教育经费附加、工商所得税附加和公用事业费附加。自筹资金部分，是乡镇政府按照国家政策规定筹集的一种专项资金，主要来源于集体组织内部的积累。

    乡镇财政文出范围*国家预算内部分，包括行政管理费、文教科学卫生事业费、农林水利部门事业勿和其他支出，国家预算外部分，包括用各项附加收入和行政事业单位预算外收入安排的各项支山；自筹资金支出，主要用途是生产建设支出、乡镇建设和维护费的支出、兴办公益事业和公共福利支出以及用于以工补农、以工建农支出等。

    日前，乡镇财政来源，在经济发达地区，主要来自乡镇企业上交的税收和利润，其支出主要用于小城镇建设、文教科学卫生事业、建农补农以及发展公共福利事业；在经济欠发达地区，乡镇财政增长主要靠农业税和工商税(包括个体户工商税、集市贸易税等)，其支出主要用于文教卫生、行政管理等人头经费，用于兴办乡镇企业等建设性项目的支出很少。因此，全国不向地区的乡镇财政收支情况差别较大。

    (二)乡镇财政的职置和特点

    乡镇财政的主要职责不外乎筹集资金、运用资金和财政监督三个方面，具体说来，有以下几点，(1)负责有关国家预算收入和支出的组织与管理，圆满完成乡镇人代会审查批推的乡镇财政总预算收支任务和上级下达的各项财政收支任务。(2)负责乡镇预算外资金收入、支出和乡镶自筹资金的组织与管理，圆满完成乡镇人代会审查批液的乡镇自筹资金预算收支任务。(3)编制预算资金、预算外资金、自筹资金的年度预算、决算，定期编报有关预算收支执行情况报告，不断地组织预算执行中的新的积极的平衡。(4)管好用好乡镇财政主瞥的各项财政信用资金，提高资金的使用效益。(5)合同乡镇税务所、国库，做好各项收入的征收管理工作和乡镇预算收入的收纳、划分、报解工作。(6)监督乡镇事业行政单位预算执行，配合乡镇企业主管部门和农业主管部门，协助乡镇企业和农村合作经济组织，建立健全各项财务会计制度，搞好生产经营管理。制止农村乱集资、乱收费、乱摊派。(7)建立健全乡镇各项财政、财务会计制度办法，加强乡镇财会队伍建设。(8)努力完成上级财政和乡镇政府交办的其他财政任务。

    乡镇财政的主要特点：(1)具有国家和集体财政分配的双重职能。作为国家财政的组成部分，要负责国家财政的分配职能，担负中央财政或上级财政分配的财政收入任务，同时作为一级财政，还要负责乡镇自筹资金的筹集和分配职能。(2)财政管理面对千家万户。乡镇财政不同于县和县以上财政。它的管理范围主要面对广大农村，管理对象是比较分散的、众多的集体经济组织和千家万户的农民。如农业税、土地税、集市交易税和屠宰税等零散税收，要面对千家万户；发行国库券要面对千家万户，各项支授农业资金也要面对千家万户。乡镇财政同八亿农民和干家万户的生产、生活息息相关。(3)财政活动季节性强。由于农业生产具有较强的季节性特点，因此，乡镇财政活动也明显地具有季节性强的特点。如农业税的征收时间比较集中固定，各项支出资金的投放要不误农时，为乡镇企业和农业生产的产前、产巾、产后的服务，要集中适时等。(4)财、税、库机构不完全配套。在乡镇一级，虽然基本上一乡(镇)设有一财政所，但税务机关是按经济区域设量税务所，尚未做到按乡没所，国家钗行经办的国库，目前也尚未延伸到所有乡镇，致使许多乡镇有财无税、有财无库，加大了乡镇财政管理的难度。

    (三)乡镇财政的作用

    乡镇财政的建立，改变了长期以来“五级政队四级财政”的不适应状况，实现了乡镇政权、事权。财权的统一，对于加强农村基层政权建设，促进农村各项事业的发展，发挥了重要作用。

    1.完善了乡镇政府职能，加强了农村基层政权建设。乡镇财政的建立，使乡镇政府可以更好地发挥自己的职能，为农业生产、农民生活和乡镇企业发展提供更好的服务，对于巩固和完善乡镇政权起了无可估量的作用。

    2.调动了乡镇政府组织收入、节约支出、当家理财的积极性。乡镇财政建立后，乡镇政府的责、权、利统一起来，改变了过去乡镇政府对收入“看得见，管不着”，对支出“花钱向上要，没钱打报告”的状况，基本上形成了“乡政府当家，乡财政管家，乡氏一文笔，乡财政一本帐”的格局。极大地调动了乡镇政府当家理财的积极性，减少了大量的跑冒滴漏，保证了国家财政收入的稳定增长。

    3.有力地促进了农村经济和各项事业的发展。乡镇财政收入—取决于农民劳动所创造的物质财富，支出用于发展农村经济和各项事业，体现了社会主义财政取之于民、用之于民的性质。乡镇财政建立以后，始终把发展生产、培植财源放在首位。仅1992年用于发展农业生产的资金就有48.5亿元，扶持了近73万个企业。同时大力支持农村各项事业的发展，1992年乡镇财政用于教科文等各项事业的资金达232.2亿元，占乡镇财政总支出的44％。毫无疑问，改革开放以来，我国农村大好形势的形成，农村改革的顺利进行，农民生活水平的提高，有乡镇财政受之无愧的一份功劳。

    4.加强了乡镇各项财政资金的管理和监督。乡镇财政在抓生产、抓增收节支的同时，狠抓了各项财政资金的财政、财务管理监督，把预算外资金和自筹资金纳入乡镇综合财政，实行统一管理，加强了各项支出贷金管理，建立健全了各项财务会计制度，不仅堵塞了漏洞，而且提高了各项资金的他用效果，发挥了民主理财。财政监督的有效作用。

    总之，我国乡镇财政虽然建立的时间不长，但它显示出了强大的生命力，实践充分证明，建立乡镇财政是非常必要的、及时的，这一决策是正确的。同时，我们也应该看到，随着农村经济、社会的发展，特别是财税体制改革措施的出台，乡镇财政也面临着许多新情况、新问题。在当前形势下，乡镇财政要按照社会主义市场经济体制的要求，处理好与政府间财政体制、税制、会计制度、财务制度、行政体制等项改革的关系，以改革带劝乡镇财政建设；乡镇财政也要适应农村改革的新形势，正确处理乡镇中国家、集体、个人的分配关系，为改革提供必要的财力支持。


第五节基层政权建设的发展战略问题
    我国的基层政权建设向何处发展？其发展趋势和发展战略是什么？要达到什么目标？这是基层政权建设最为薄弱的环节。这方面的理论研究工作相当薄弱，可以说是一个“空白点”。这也是我国长期以来基层政权变动频繁、工作难以开展的一个重要原因。基层政权要想搞好，必须加强理论研究，对其发展战略、发展目标进行可行性研究。

    关于基层政权建设的发展战略，在理论上和实际工作中主要有以下六种观点。

    观点一：简政放权，扩大基层政权的职责权限

    持这种观点的人认为，要想使基层政权有权威、有活力，就必须把上级政府派驻基层的一些部门和单位的管理权限下放到基层政权手中，由基层政权统一管理、统一调配。现在基层政权缺权威少活力的一个重要原因就是什么都由上面貌着，中央一再要求给基层放枚，但由于层层截留，到了基层已经所剩无几。而且放下来的往往是其他部门不愿接受的“包袱”。致使基层政权职能不完备，责权利不统一，影响了其作用和威信。前几年，民政部在指导全国的基层政权建设中，很大程度上接受了这一观点，一直把简政放权作为加强基层政权建设工作的“突破口”相中心环节。由民政部代中央、国务院起草的86年22号文件，即《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》，在第三条中，把简政放权单列出来，作为改革农村管理体制的基本原则，希望通过简政放权健全和完善乡镇政府的职能，来达到加强农村基层政权建设的目标。这以后，各地纷纷试点，客观地说，取得了一些成效。在各地试点的基础上，1988年民政部在山东省莱芜市专门召开了“给乡镇简政放权经验交流会”，向全国推广莱芜经验，从而使简政放权工作在全国进一步铺开。

    观点二，基层政权体制的改变有赖于整个国家体制的变化，只有上通才能下顺

    持这种观点的人不同意简政放权的观点。认为简政放权是必要的，但不能把简政放权作为“灵丹妙药”。中国历史上曾经搞过几次简政放权，反反复发变化无常，搞来搞去还是老样子，问题终究没有解决；放权只能作为没有办法的一种办法，或者说一种过渡办法，不能解决根本问题。因为权力可以放下来，就可以收上去。一旦形势和条件变化了，上面认为有必要，又随时可以收上去。而且简政放权本身阻力又很大。有的愿意放，有的不愿放，不愿放的往往是实权部门，一般性的要求奈何不了它。一旦出现这样的“中阻梗”，简政放权势必搁浅。要真正改变基层政权建设的现状，使基层政权组织成为有权威、有活力、高效能的政权机构，就必须对整个国家体制进行自上而下的变革，实行标本兼治，最络形成上通下顺的基层政权管理体制。

    观点三，改变基层政权的现有格局，重塑基层政权管理体制

    持这种观点的人认为，中国基层政权体制几十年一贯制，虽然其间历经曲折，但总的来说，并末路出五十年代末期形成的人民公社体制的老框子。要想使基层政权体制有大的政观，必须打破基层政权的现有格局，重塑新的管理体制。但在如何重塑的问题上，又有分歧：一种观点主张把权力重心向基层人民政府转移，强化政府的各种职能，突出政府的地位和作用。一种观点主张把权力重心向基层人民代表大会转移，把党的领导纳入权力机关的轨道，党通过影响、操纵权力机关而实施自己的方针、政策和贯彻自己的意图。这种观点的依据是，人民代表大会是代表人民利益的，是人民意志的体现。党是人民群众的一部分，党的权力基础是人民群众，党的宗旨是全心全意为人民服务。党的领导必须体现人民的意志、代表人民的利益。因此，党行使权力比较合理的渠道当然是通过人民代表大会，把党的声音、党的政策、党的意图转化为人民的意志，变成人民的行动。还有一种观点认为，在城市，应该把基层政权下移，由不设区的市和市辖区转移到街道一级，使街道成为名符其实的基层政权；在农村，则是下决心削弱中层政权的权力，包括地市和县级权力，强化基层政权的权力，把许多事情的决策权转移到最基层。

    观点四：基层政权的长远目标应着眼于增强和扩大服务功能上

    持这种观点的人认为，基层政权立接面对基层，面对生产和面对联众。这三个面对决定了基层政权与中央政权和中层政权的不同。它们主要不是作决策、定路线，而主要是贯彻执行有关决策和路线。因此，基层政权的侧重点不应放在领导和决策上，而应该放在为基层、为生产、为群众服务上。这就首先要求基层政权要转变观念，由领导观念转到服务双念上来，踏踏实实、心甘情愿地为基层、为生产、为群众服务上来。服务摘不好，大家怨声载道，就不能说基层政权工作是好的。当然，搞好服务并不是说不要政治领导，基层政权的服务是有目的、有选择的服务，服务本身就是一种政治。服务搞好了，基层政权也就有了威信，有了权威，说起活来也就会有人听了，活力自然也就有了。在衡量基层政权建设工作时，不能一味地套用生产力标准。基层政权直接追求经济目标是很危险的。因为基层政权处在承上启下的地位，既要对上级政府负责，又要对人民群众负责，如果一味追求经济目标，用经济目标来衡量其工作，势必造成基层政权实际上仅对上级政府负责不对人民群众负责的局面。必须避免这种局面出现。措施之一就是主要用服务标准来衡量其工作。经济目标也主要是通过其提供服务的质和量来衡量。

    观点五：基层政权的长远目标应着眼于发扬基层民主，召唤人民群众的政治热情

    持这种观点的人认为，建设高度的社会主义民主，是我们党也是我们国家的战略目标和根本任务之一。基层政权在社会主义民主政治建设中将做出较大的贡献。因为民主不能是写在纸面上的—句空话，千百万人民群众不可能一下子直接参与整个国家的决策和监督，而只能从基层、从具体做起。基层政权直接面对群众，入民群众看得见、摸得着、抓得住的也只是基层政权。因此，基层政权在我国的民主政治建设中处于独—无二的有利地位。如果基层的政治机制、决策机制、参与机制、监督机制使全而畅通，人民群众在民主管理和民主监督中将发挥较大的作用，其政治热情也将被充分词动起来。正是基于这样的考虑，我们党在十王大报告中才着重指出，现阶段民主政治的建设，必须着眼于实效，着限于调动基层和群众的积极性，要从办得到的事情做起，致力于基本制度的完善。

    观点六：基层政权建设将逐步纳入法制轨道，其重要地位和作用将逐步引起社会各方面的关注

    持这种观点的人认为，几十年的经验和教训佼我们党初步认识到了基层政权建设纳入法制轨道的重要性。建国几十年的政治运动，大都是从基层搞起来的，许多变化也是围绕着基层政权和基层组织进行的。合作化运动、大跃进、人民公社运动，即使文化大苏命这样的政治运动，尽管是由上层领导发起的，但最终还是在基层轰轰烈烈地搞起来的。十年改革也是首先从农村基层搞起来的。基层政权充当了进行政治运动主战场的角色。要想改变这种状况，必须将基层政权建设纳入法制轨道，保持珏层政权的相对稳定性，不依某些地方或某些个人的意志变化而变化。当前压倒一切的任务是稳定和发展，而稳定的基础在基层，发展的动力也来自基层。社会各方面对基层政权的地位和作用已引起了重视，特别是基层组织的建设已成为社会的“热点”，成为许多组织和部f3的中心环节。随着这种态势的进一步发展，我国的基层政权和基层组织又将扮演引人注目的角色。

    这六种观点在某种意义上说，部有一定的道理，但基层政权建设究竟朝着什么方向发展，还有待进一步在实践中探索和研究。

    我们认为，在研究基层政权建设的发展战略问题上，必须注意以下几点：

    (1)简政放枚并不能解决基层政权管理体制小的一些根4l问题。目前，在我国，简政放权存在着很大的局限性。一是各地党政领导的态度存在着差异。有的地方党政领导重视，态度坚决，措施得力，简政放权也取得了较大的成效。但许多地方的党政领导还存在着犹豫不决、等待观望的现象，有的领导担心政策多变，放了再收，收了再放，怕来回折腾；有的领导求稳伯乱，左蹈右盼，消极等待；有的领导则在等待巾央、省、市机构改革完成之后，统一对县乡机构进行改革。二是简政放权的含义界定不明确，哪些权力该放，哪些权力不该放，都没有明确的界限和规定，加上一些“条条”部门对自身利益的本能保护，使得简政放权困难重重，许多地方出现了“抛包袱”现象。三是受整个国家集权体制的影响。

    (2)坚持党的领导与加强基层政权的法律地位，即如何正确处理基层党政关系将成为我国基层管理体制的核心问题。党的领导是历史上形成的，坚持和加强党的领导是毫无疑向的。但是同时，政权组织的权力和地位是有法律保证的，宪法和地方组织法都作了明确规定。在现实生活中，这种历史传统和法律地位难免发生冲突，这也必然反映在基层党政关系上。如何处理好乡镇党委和乡镇政府的关系，是今后农村政治体制改革和基层政权建设的一个重要说题。加强党的领导，并不是要把党的领导绝对化、庸俗化。

    (3)基层政权的职能将逐步由生产的经营和管理转移到服务上来。长期以来，基层政权的职能主要放在生产的经营和管理上。实践证明这种做法是不正确的，必须加以改变。如何改变？只能是转变职能，由生产的经营和管理转移到服务职能上来。国外的基层政权在这方面做得比较好。许多国家基层政权只是测重于市政管理和为居民提供服务上，自身根本没有生产经营权，这些做法很值得我们借鉴。

    (4)基层政权建设将注入新的民主力量和民主因意。新的民主力量和民主因素主要包括三个方面，一是随着商品经济的发展和社会结构的变化，一部分人经济上富裕起来了，这部分人在政治上必然要求有相应的权力。二是旧的阶级成份取消了，一些人由过去的专政对象，现在变成了民主力量的一部分。这两部分人将在基层政权的民主建设中发挥重要的作用。三是商品经济的发展和村民自治的推进，带来社会政治、经济领域的一系列变化，将把基层政权建设中的民主进程大大地向前推进。

第十章 城市基层政权体制的创立和发展


作者：           时间：2002-9-12          来源：          阅读量：16282次  
  
    城市基层政权是我国基层政权的重要组成部分。与农树基层政权相比，城市基层政权有其自身的特点和变化规律，弄清这些特点和规律，有利于我们更好地从事城市基层政权助理论研究和实践探索。


第一节城市的起源和市、镇建制的创立
    一、城市的起源和发展

    有了城市，然后才会有城市政权。因此，要了解城市基层政权，首先必须了解城市的起源及有关情况。城市古已有之。城市由“城”和“市”两个概念组成，在我国古代的时候，“城”是指城厢，即建筑在都邑四周的墙垣，起防御敌人入侵的作用，它是帝王或一地之主居住的地方。“都”的含义在古代有好几个。最早据说是一种行政区划的名称，如周制“四县为都”，夏制“十邑为都”。后来，城一般跟“都”相连，称都城。都城的规模有严格的规定。据《左传》记载，鲁隐公元年郑大夫蔡仲对郑庄公说：“先王之制，大都不过三国之一；中，五之一；小，九之一。”意思是最大的都城不能超过国都的三分之一，小等的都城不能超过国都的五分之一，小的都城只能是国都的九分之一。在单独使用“都”字时，一般指国都。“市”则是指进行商品交易的中心场所。我国有一种说法，叫做“日中为市”。城市这个词早在三于多年前战国时就有了。据查，“城市”一词最早出现在《战国策。起策》一书中。此书中曾提到“今有城市之邑七十”。

    城市产生的经济基础是人类社会三次大分工的结果，是社会生产力发展和科学技术进步的结果，标志着人类社会在聚居形式力面的一个飞跃。

    人类社会第一次大分工，出现丁以农业为主的脚定居民点；第二次大分工，把手工业从农业个分离出来，开始了以交换为目的的商品生产，以后又出现了一批不从事生产，而专门从事商品交换的商人阶层，造成了人类社会的第三次大分工。从生产关系上考察，私有制产生了阶级，阶级产生了国家。统治阶级为了维护其阶级利益，便在统治中心，屯兵防御，筑墙造域。同时，以此为立足点，从事非农业生产和交换，这样城市便形成了，并逐步演变为一个国家或地区的政治、经济、文化中心。列宁曾指山：“城市是经济、政治和人民的精神生活的中心，是前进的主要动力”。

    城市的发展大致可以划分为两个阶段：第一阶段从公元前四千年左右起到十五世纪止，被称为古代城市。据史料记载，人类最早的城市出现在亚洲西南部的幼发拉底、底格里斯两河流域，。稍后出现在尼罗河流域、黄河流域和印度河流域。当时城市规模尚小，据有的学者估计，美索不达米亚平原上的一个早期城镇的人口不超过一万人。到了古希腊和古罗马时期，城市有了进一步酌发展。古希胺境内形成了200多个城邦，每个城邦的中心就是一个城市，最有名的是斯巴达和雅典。罗马帝国建立后，随着经济的一度繁荣，城市建设也有很大的发展。在中古时期的封建社会里，由于商品经济发展缓侵，逐步形成了以自然经济为主要特点的手工业与商业相结合的、皇权与神权为中心的封建城市。第二阶段从近代工业革命起到现在为止，被称为现代城市。如果说古代城市的发展是与农业的发展分不开的，那么，现代城市的出现就是与工业革命密切关联的。城市是工业革命的摇篮，反过来工业化又极大地刺激了城市的发展。在工业的推动下，整个西方资本主义社会的城市发展速度是非常迅速的。这表现在，一方面，城市的数量大量增加，城市的规模不断扩大。1900年，全世界10万入口以上的城市仅有83个，1970年增至844个，而100JJ人口以上的大城市，也由1957年的71个增加到1970年的157个，并出现了1000万人口的特大城市。另一方面，城市人口在总人口中的比例越来越大，直到19世纪末，世界上还没有哪一个国家的城市人口超过农村人口。I   900年，英国城市人口第一次超过了农业人口，成为城市化速度量快的一个国家。此后，美国、日本、法国、德国、巴西等国的城市人口也相继超过农村人口。1980年，根据联合国的统计，在发达国家，城市人口已经占总人口的71.66％，2000年将达到80.74％。

    发达国家城市人口占总人口的比重(％)

    1950年51.22

    1960年59.03

    1970年65.74

    1980年71.G6

    1990年76.39

    2000年80.74

    (参见北大：《社会学教程》第219页)

    近二、三十年来，发展中国家城市的发展异常迅速。1957年，发展中国家城市人口在总人口中的比重达到51.9％。1980年，世界城市总人口大约是16.4亿，其中发展中国家约有8.9亿人，占54.6％。

    总而观之，工业化和城市化这两种社会过程互为因果，促使交通、通讯、贸易、社会分工等迅速发展，使得现代化城市更加复杂和多样。

    二、城市的类型

    城市类型的划分，与各个国家的国情有很大关系。一股说来，城市类型可以从城市的规模、所起的作用、形成的原因以及综合的特点等方面进行分类。

    以城市的规模分类，可以划分为大、小、小城市，究竞以多少人口作为标准，各个国家并没有统一的规定。如我国建国初期，规定20万人口以下的为小城市，20—50万人的为中等城市，50—100万人的为大城市，100万人以上的为特大城市。现在，随着经济的发展和城市化步伐的加快，这个标准显然已经过时，50万人以下的基本成为小城市，100万人以下为中等城市，100万一 soo万人为大城市，500万人以上的为特大城市。所以，目前城市的规模还没有形成统一的标准。其他国家，如前苏联和美国对城市规模但有自己的标准。(参见下表)前苏联和美国城市规模分类：

    分类
组别
级别
人口数量

大城市
超大城市
12
100万以上50-100万人

大城市
34
25-50万人10-25万人

中等城市
中等城市
5
5-10万人

半中等城市
6
2-5万人

小城镇
小城市
7
1-2万人

村镇
8
1万人以下



    以城市的功能分类，可以划分为防御城市——主要功能为军事的防肉，如古代城市多数属于这一类，商业城市——为贸易的中心，多半是处于交通发达、运输便利的地方，如伦敦、纽约、新加坡、广州、上海等，工业城市——主要活动是制造各种工业产品，加工农副产品等，如我国的重庆、长春、大连等城市；政治城市——为政治活动的中心，各国的首都多半属之；宗教城市——为宗教活动的中心，如梵蒂冈城就属于此类；教育城市——是随着大学的建立而发展起来的城市，如英国伦敦的牛津和创桥，英国的普灵斯顿等，旅游城市——主要功能是供人们娱乐及疗养，如日内瓦，我国的杭州、苏州、青岛等。以城市形成的原因分类，可以划分为两种类型，一种是自然形成的，即随着政治、经济、文化、科技等方面的发展，在漫长的历史过程巾自然而然逐斯形成的，大部分城市都属于这一类型。另一种是新建起来的，即随着国家计划建设的开展和国家工业化的逐步实现，形成了一些新的城市，如我国的大庆市、十堰市，还有我国第一座农民城市——浙江的龙港，均属于这一类。还有一种分类办法，以城市综合的特点分类，即根据各个国家、各个民族的历史和文化传统而形成的城市结构及其功能等特点，可以划分为欧洲型、美国型、亚洲型、中东型和苏联型等不同的类型。

    三、市、镇的区分及市镇建制的形成

    “城市”和“币”、“镇”是两个不同的概念。“城市”是指那些人口集中、工商业发达、居民以非农业人口为主的地方，是个地理、经济横念，它通常是周围地区的政治、经济和文化中心。“市”、“镇”是国家按一定条件，通过立法或行政手段建立起来的一种行政区域、一种地方行政单位，是个政治、法律概念。按照我国有关法律的规定，现在我国的城市“是指国家行政区域划分设立的直辖市、市、镇。”然而。作为我国行政建制的市、镇，则起始于明末清初，是城乡分治的产物。

    1965年，清政府派出专使分赴欧洲、日本各国，考察中央与地方的政治制度。后于1909年初公布了《城镇乡地方自治章程》，实行城乡分治。《章程》规定，以府厅州县城关为“城”，城关以外的村庄屯集等，人口满五万以上的为“镇”，不满五万的为乡。辛女革命后，江苏省临时议会子1911年11月通过推行地方自治的《江苏暂行市乡制》，把“城”、“镇”两种建制统称为“市”。其后各地相继仿效，都把市作为城市地区的行政建制。这就是我国现代市、镇建制的起源。

    1928年7月，南京国民政府颁布了《特别市组织法》、《普通市组织法》和《县组织法》，规定特别市受中央领导，普通市受省领导，镍受县领导，市、镇地位从此明确划分。建国以后，国务院子1955年发布《关于设置市、镇建制的决定》，规定市是屑于省、自治区、自治州领导的行政单位(直辖市不在此列)，。镇是属于县、自治县领导的行政单位。其后，在中共中央、国务院的一份文件中，更明确地指出：“市镇是工商业和手工业的集中地。由于这种地区的经济条件和生活方式都不同于农业地区，国家需要设置市镇建制，来对他们进行专门的管理。”我国的市镇建制从此确立起来。


第二节市镇建制性质的演变与城市基层政权的创立
    一、我国市、镇建制性质的演变

    市、镇建制在其初创阶段，市和镇两种建制的性质是相同的，都是国家在城市地区设置的地方行政单位，而且大都属于基层行政单位。自本世纪二十年代以来，市镇建制的性质发生了很大变化，主要表现在以下两个方面：

    第一，它们不再是纯粹的城市地区的行政建制。1927年7月，上海特别市成立时，辖境除原有沿沪商埠区外，还划入邻近的五个县的市郊。在市辖境内，不仅存在城市本身为行政管理需要而分设的区，还存在市区以外由农业地E组成的市郊区。这样，市不再是单纯的城市地区的行政建制，辖境内农业地区占了大部分，所辖人口小，农业人口也占相当比重。其后一些大城市也采取了类似的做法。如重庆市1935年改为中央直辖市时，除原市区外，还划入丁沙坪坝、歌乐山。寸滩等大片农业地区。建国以后，这种做法延续了下来，井逐渐扩展到中等城市。现在许多小市也采取了同样做法。例如新近设置的由县改为市的一些县级市，大都将原来的县全部划为市，结果城市非农业人口很少，农业地区面积很广。1982年10月9日国务院165号文件发布后，不少地方采取了区镇仑一和镇管村的体制。使镇建调出现了与市相同的情况，而且镇建制逐步演变成为农村区域的行政单位。一般情况下，我们都把镇与乡联系在一起，习惯上统称乡镇。可见，市镇已不再是一种纯粹设置在城市地区的行政单位。

    第二，市不再是纯粹的基层行政单位。市镇建制在初创时，是与乡平级而隶屑于县的基层行政单位。自二十年代起，出现了不屑于县行政范围的市，市开始有等级之分。但不论属中央领导或屑省领导，市下面都不再有行政单位，本身是基层行政单位。其后，较大的市因行政管理需要而分设区，区成为基层行政单位，但这并非普温情况。在行政等级上，出现了中央直辖市和省直辖市的区分，县下则只有镇的建制。这种行政等级当时只表明市本身的隶属关系，中央直辖市与省平级但并不辖县。1958年开始，我国推行市管县体制，从此打破了以前的市、县序列。市分为县级市地织市(绝大部分辖县)、直辖市(省级、全部辖县)。除极个别小的县级市仍为基层行政单位外，绝大部分市不再是基层行政单位。而且市的行政等级决定了市与县的关系：省级市和地级市可以辖县，县级市不能辖县。

    从市镇建制性质的演变，可以看出，我国的市镇既具有城市政权的特点，又具有一班地方政权的特点。我们既不能简单地把市镇政权定为城市政权，也不能把市镇政权混同于一般地方政权。在研究城市政权时，必须充分认识市镇政权所具有的双重特二、城市政权的特点与城市基层政权的创立城市地区与农业地区存在着明显的差别。城市：(1)社会经济文化发展水平较高，(2)居民中非农业人口占绝大多数；(3)领域有限，但人口密度非常高；(4)居民生活高度社会化。因此决定了城市政权所具有的将点，

    1.城市政权的设立以一定的人口数量为标准，管辖区域一般小于同等级的农村政权。一个城市市区人口可能高达十几万到几十万，但面积可能只有十几乎方公里。2.由于城市居民生活社会化程度很高，因此，城市政权必须为此提供必要的社会服务，承担着许多农村政权不具有或不直接具有的管理和服务职能。如城市的公用事业(水、电、公共交通等)、市政建设和公共设施、环境卫生和城市规划等，一旦管理不好，就会导致城市生活混乱。3.城市政权的工作与农村政权相比，更具有整体性、集中性和直接性的特点。城市本身是一个不可分割的整体，许多事务的管理需要从全市统一考虑，政权层次不能太多，权力也不宜过分分散。加上城市居民居住集中，文化水平较高，通讯手段发达，需要也宜于市区政府直接与居民发生联系，直接出面解决各种问题。4.城市作为附近地区的经济、文化中心，除考虑本身的需要和管理外，还要考虑为周围地区的社会经济文化发展提供服务，从城市网络出发来考虑辖区内的各项业务，以便进一步推动城市本身的发展。也就是说，要发挥城市对周围地区经济、文化、政治等方面的辐射作用，带动周围地区的发展。正是基于以上四个特点，建国以后，我国城市政权的设置上要有两种：在大城巾，设市政府和区政府两种，规定50万人口以上的城市才能设立区政府。在中小城市，只设一级政权，不设区政权。在市政府或市辖区政府之下如何设置组织，建国初期并汉有统一的规定，当时中央只说依各地具体情况而定。在这种情况下，有的地方在区人民政府之下，成立了街道人民政府，井召开过街道入民代表会议，有的地方在区人民政府之下设立了街公所或街道办事处。后来，在总结各地经验的基础上，城市基层政权体制开始趋向统一。1954年，我国第一部宪法颁布实施。此后不久，全国人大常委会又颁布实施了《城市街道办事处组织条例》相《城市居民委员会组织条例》。宪法则确规定我国城市的菇层政权设在不设区的市和市辖区一级。在此之下，不再专门设立街道政权。但考虑到当时我国城市的实际情况，为了减轻市区政府和公安派出所的负担，在很多城市中，设立了市或区人民政府的派出机关——街道办事处。当时是这样规定的，五万人口以下的市辖区和不设区的市，一般不能设立街道办事处，十万人口以下五万人口以上的市辖区和不设区的市，如工作确实需要，可以设立街道办事处；十万入口以上的市辖区或不设区的市，则应当设立街道办事处。从此以后，我国城市基层政权体制以法律条文的形式固定了下来。


第三节1954年为什么把城市基层政权定
    在区一级从现存的历史资料来看，把城市基层政权定在区一级，而不是街道一级，主要有以下三个方面的原因：一、当时的实际情况决定如此解放初期，我国的工业化和城市化并不十分发展，城市的作用远远没有超过农村在整个国家小的作用。我们国家仍然是一个农业社会。当时划分城市的标准是，人口在50万以上的为大城市，20万—50万之间的为中等城市，20万以下的为小城市。全国的街道大部分是在废除国民党保甲制的基础上，由接管委员会(当时叫接管委员会办事处)演化而来的。管辖的范围不大，人口不多，一般在二、三万人，大的不超过五万人；任务比较单一，主要负责有关户政、调解、救济等工作；办事处人员也较少，一般是2—3入。由于当时整个城市的规模并不很大，加上考虑到城市有别于农村的统一性、集中性，因此，绝大多数城市都只是建立了市政权和区政权。而且当时市、区的规模一殷也不是很大，以便于增加人民样众参政的机会。为了市区政府便于开展工作，把街道居民组织起来，在很多城市中，除了建立居民委员会这一群众自治组织外；还设立了市或区人民政府的派出机关——街道办事处。可见，把不设区的市、市辖区定为城市基层政权，把街道办事处作为其派出机关，是符合当时实际情况的。事实证明，这种体制在建国初期是与当时城市发展的需要相适应的，在社会主义改造和社会主义建设中发挥了很好的作用。二、受苏联的影响

    长期以来，我们一直受着苏联的影响，这是举世公认的。特别是在60年代以前，在政治、经济、文化等领域，我们都以苏联为楷模，依靠和学习苏联。苏联在经济上给了我们巨大的援助，同时，在社会生活的其他领域也给以了巨大影响，包括城市基层政权的设置。当时，在苏联国内，城市基层政权一般都设在区一级，称之为区苏维埃政权。区苏维埃之下的民警分驻所，相当于我们的派出所，除此之外，没有相当于街道一级政权的组织或者其他派出机关。建国后，我们照搬了苏联的这一做法，也把城市基层政权定在区一级，把街道办事处作为市或区政府的派出机关。三、与我们党对社会主义发展进程的理解有关五三年我们党提出社会主义改造的总路线，即“一化三改造”。我们党认为，随着国家工业化和向社会主义的过演，工人阶级以外的街道居民将日益减少，街道办事处的管理对象将B益减少，因此，街道政权将不需要，也不应当建立。这种认识的一个重要理论基础是“企业办社会”的思想。这种思想在城市基层政权建设中的一个重要反映就是，把街道办事处君作是一种过渡时期的组织，即由新民主主义社会向社会主义社会过渡期间的组织。认为随着国家工业化和现代化，城市居民的生产、生活将逐步纳入工厂、机关、企业、学校的轨道，由企业和单位解决居民的一切问题。这样，街道办事处这一组织，将逐步失去其存在的必要，并将逐渐取消。这一思想长期影响着人们对街道居民概念的理解。直至今天，许多入仍然把城市居民理解为不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的无业居民，而不把广大的企业职工和机关于部包括在街道居民范围内。许多国家干部和职工仍然觉得自己与居住区的街道办事处和居民委员会没有什么关系，只承认自己是本单位的一员，只能接受本单位的管理，不承认自己是街道办事处和居民委员会属下的一员，不愿接受他们的管理。在这一思想指导下，长期以来，我们只是把不设区的市和市辖区作为基层政权组织加以建设，而把街道办事处看作是一种可有可无的过渡性组织。几十年的实践证明，我们党对社会主义进程的理解是简单化了，“企业办社会”的思想是错误的。随着国家工业化和社会主义的发展，街道居民不是越来越少，而是越来越多；不是企业办社会，而是居民生活服务日趋社会化，街道办事处不是可有可无，逐步淡化乃至取消，而是要逐步加强和完善。

    那么，当时有没有可能把城市基层政权定在街道一级呢？这不可能。为什么这样说呢？因为当时的情况不允许我们这样做。一是国内的情况不允许。街道办事处人员少，范围小，任务单一，承但不了一级政权的职能。此外，我们实行是的集中型的计划经济，无论从宏观还是从微观，整个体制都照搬照抄了苏联的模式，如果招街道作为一级政权，无异于“画蛇添足”，节外生枝。二是国外形势不允许。当时在世界范围内分成了两大阵营，即以英美为首的资本主义阵营和以苏联为核心的社会主义阵营。我们国家刚刚建立，无论政治上和经济上都还很脆弱，加上资本主义国家的孤立和封锁，使得我们各方面都需要依耀苏联的支持和帮助。因此，更不可能离开苏联的做法走得太远。正是这种国内和国际的情况，决定了我国城市基层政权的基本格局，决定了我们党在50年代初期只能把城市基层政权定在区一级，而不是街道一乳


第四节我国城市基层政权体制的改革
    一、城市基层政权体制中存在的问题建国以来，我国城市基层政权一直是不设区的市和市辖区。经过四十年的发展，城市政治、经济、文化等各项事业都发生了很大的变化。党的十一届三中全会以后，我国各条战线相继开始了改革进程。1984年，城市经济体制改革开始进行。随着经济体制改革的深入开展，城市基层政权体制存在的问题也日渐暴露出来，城市基层政权体制的改革也提上了议程。当前，我国城市基层政权存在的主要问题是管辖范围过大，管辖人口过多，距离群众太远，不设区的市和市辖区名为基民政权，实际上起着中层政权的作用，城市基层政权的重任事实上落在了街道办事处的肩上。现在一般每个市和市辖区都管辖10个左右街道办事处，20—50万人口。上海、北京等特大城市，市辖区一般管辖10多个街道办事处，50多万入口，有的在100万人口以上，实际上成了一级小层政权，根子很难扎到下面去。城市基层政权事实上的下移，是当前我国基层政权体制中最为突出的问题。“二级政权三级管理”便是这种下移的突出表现。此外，目前我国县改市体制的实行，使现有城市基层政权体制又产生了很大的矛盾。原来的县是国家的一级中层政权，但县改市后便成为了基层政权。这些县不仅不愿意把自己降格为基层政权，而且在它下面还有大量的乡镇及街道办事处，基层政权管理基层政权，在逻辑上也是自相矛盾的。总之，实践和现实对城市基层政权体制提出了严峻的挑战。二、城市基层政权体制改革的现状

    城市基层政权体制的大规模研究和探讨是从八十年代开始的。1982年，在讨论修改《中华人民共和国宪法修改革案》的过程中，民政部门和中央有关部门对城市基层政权管理体制问题进行了调查研究，一些省、市也进行了调查研究。1982年9月，民政部组织召开了城市基层政权管理体制改革座谈会，对城市基层政权管理体制的改革，当时提出了两种意见：一种意见是，多数人主张将城市基层政权设在街道，名称叫街道人民政府，另一种意见是，主张维持现状，仍然将基层政权设在市和市辖区。此次会议揭开了研究、探讨城市基层政权体制改革的序幕。这次座谈会之后，各地对城市基层政权管理体制进行丁探索。1985年，北京市召开了市区工作会议，对城市街道定了三句话，即“街道办事处是派出机构的性质，基本完成一级政权的任务，给予相适应的权力。”许多城市的党政领导也开始关注城区政权建设问题。当时的上海市委书记汪道涵同志在对上海市城区政权建设作了调查研究以后，多次提出要搞街道管理体制改革试点。市长芮杏文同志也指出：“街道办事处是一级直接接触居民的政权机构，街道居委会工作做好了，整个政权建设才有好的基础。”创北京市市长陈希同同志指出：“街道办事处目前权力太小，可以考虑不定派出机构，最好是一级政府，这样才能把管区管好，治安发案才能降到最低限度，才能搞好服务。”其他省、市的领导同志也很重视这方面的改革。在党政领导的重视下，城市基层政权体制改革工作逐渐在各地开展起来。1985年10月，上海市委、市政府选择了黄浦区广东路街道、长宁区天山街道、虹口区曲阳街道三个不同类型的街道，进行了街道行政管理体制改革的试点。他们总的指导思想是，放权街道，加强街道，激发街道的活力，把街道建设成为强有力的基层政府，为上海的经济繁荣、社会安定、环境整洁、文明昌盛做出贡献。改革的主要内容是：(1)明确街道一级的性质和任务。在宪法尚未明确街道作为一级政府以前，由市、区授权三个街道行使基层政权的职能，但对外不公布，不挂牌子。他们称之为“先予实权，先干实事，不戴帽子。”(2)给街道放权。街道辖区内的派出所、房管所、粮管所、工商所、环卫所、地段医院、菜场等单位实行条块结合的双重领导体制，其涉及地区性、群众性的工作，以街道领导为主；系统性、专业性的工作以条条领导为主，街道辖区内的一切企事业单位在安全、消防、计划生育、市容、卫生等地区性的工作，必须接受街道的监督和检查，凡违反规定的，街道有权责成其改善以至给予应有的处罚，辖区内与人民生活有密切关系的商业网点和托幼等公共福利设施的撤并、关闭、搬迁要事先征得街道同意，辖区内文明单位的命名，要由街道参加验收p命名后要接受衔道的监督，辖区内各类违法、违章案件，街道有权责成有关机关进行检查处理。(3)召开街道居民代表会议。代表由地区代表(由各地段居民推选)、当然代表(街道办事处党政负责人和“五所一院”的负责人)、邀请代表(辖区内市属、区属大单位选泥)三部分组成，听取街道办事处及派出所、房管所等单位的工作报告，收集代表议案，把街道工作置于人民群众监督之下，保证人民行使自己当家作主的民主权利。(4)本着精简、统一、效能的原则，从实际出发，合现设置机构，适当增加人员编制。(5)增加街道财力。后来，主要放了四权，(1)财权。对街道实行财政包干，宽松且留有余地。(2)扩大人事管理权。科级以下干部任兔、流动以及招聘干部由街道决定，报区政府备案。(3)部分市政建设管理权。将一些与居民生活关系密切的环境卫生、绿化管理、小型市政设施的养护等工作，入、财、物配套给街道管理。(4)经济管理权。区政府要为街道发展经济提供一定的条件，让街道有一些经济活力。

    上海市三个街道改革的试点不仅对上海，而且对全国各城市基层政权管理体制的改革起到了引路和有力的推动作用。在上海试点的影响下，全国不少城市也不同程度地进行了一些改革。北京市从1986年以来，把区政府有关部门设在街道的分支机构和派验人员，区别不同情况，先后下放给街道办事处管理，逐步建立了适应当前城市发展和街道管理的格局。改革的基本方针是：积极稳妥，坚定改革。实事求是，逐步完善。改革的目标是理顺区、街的条块关系，扩大街道办事处的行政管理权，强化街道的行政管理职能，把街道办事处建设成为有活力、有权威的一级行政机构。北京市东城区把五种职权下故给了街道：一是市容监督权；二是个体户和招群市场的管理权；三是街巷和驻地单位的绿化管理权，四是社会治安、社会秩序、市场秩序的综合协调权，五是集体、个体摊群和中小国营企业的物价计量检查权。北京、上海的改革试点以后，济南、沈阳、西安、南京、杭州、武汉、成都、重庆、哈尔滨等城市也相继在部分街道进行了改革试点。一些省、市之间的街道也建立了横向联系，成立了各种民间绍织，如沪杭宁地区街道工作研究会、“三北”地区街道理论探讨会、部分城市街道体制改革研究会等，他们定期召开经验交流会、理论探讨会，积极探索城市街道体制改革问题。1989年10月，由民政部出面联系，在杭州市召开了全国街道工作经验交流会，会上成立了全国街道工作者联谊会筹备组。1990年3月，这一组织更名为中国基层政权建设研究会城市街道工作委员会，正式成立。这是一个全国性的群众学术团体，由街道实际工作者、基层政权建设工作者和理论界对街道有研究的专家、学者组成。其宗旨是加强街道联系，促进街道交流，深化街道改革，推动街道工作，努力探索有中国特色的城市基层政权管理体制，开创街道工作的新局面。目前，城市基层政权体制改革的探讨还在进行中。总的改革方向是遵循党的十三大报告提出的，“凡适宜下面办的事情，应由下面决定和执行的原则”，以逐步建立便于管理、使于为群众直接服务、便于接受群众监督的有活力、有权威的基层管理体制，为城市的两个文明建设服务。

    三、民政部门与城市基层政权建设民政部门作为负责城市基层政权建设日常工作的职能部门，近几年来，应该说做了大量的工作，尽了最大努力，取得了一些效果。就民政部讲，这几年抓了这样几件事：一是调查了解了城市基层政权的现状和存在的问题，二是探讨了城市街道体制改革问题；三是完成了居民委员会组织法的立法工作；四是提出和指导了深入开展的城市社区服务活动，五是指导了街道办事处之间的横向联谊活动。从全国各地的情况看，有这样几项工作是肯定的：一是协助党政部门开展了街道体制改革试点的指导工作，二是指导了街道、居委会的制度建设，三是开展了评比表彰先进居委会和居委会干部的活动，四是培训了街道、居委会干部；五是帮助街道办事处和居委会解决了一些实际问围，六是自发开展了一些民间交流活动。虽然取得了一些成绩，但民政部门承担城市基层政权建设工作，也存在警许多困难。用民政系统内部的话讲是关系没理顺，难点没突破，局面没打开。主要表现是，(1)缺乏有效的行政管理手段。由于民政部门地位、作用的限制，现在还不能对城市基层政权和基层群众性自治组织建设进行有效管理。往往是问题看到了，但无力解决，原因找到了，但无法采取措施。大多数场合是心有余而力不足。许多工作还没有得到党政领导的重视、社会的理解和有关部门的支持。(2)缺乏经济实力。民政部门承担基层政权建设工作，只有任务，没有经费，财政预算中还没有这项工作的开支科目。造成许多从事这项工作的同志整天为钱发愁，为开展一些工作到处求爷爷、告奶奶、拜菩萨，申请经费。曾有人形容基层政权建设工作同志是“铜头铁魔，蛤蟆肚子兔子腿”。意思就是什么钉子都碰，什么气都受，什么事都得自己跑。(3)缺少组织机构和人员。许多省、市民政部门，虽然成立了基层政权建设机构，但大都要兼管其他民政工作，如行政区划、摈葬管理、婚姻登记、收容遣送等。有的省、市虽然在民政部门设立了基层政权建设机构，但并没有真正把城市基层政权工作交给民政部门管理。而是另设机构管理此项工作。在市、区一级，大多数地方都没有专人分管此项工作，城市基层政权建设工作基本上处于无人过问、无人管理的状态。总的来说，城市基层政权建设工作还是一个薄弱环节，面临的问题和困难很多，有待于各级党委和政府以及各级民政部门共同努力，共同把这一工作做好。

第十一章 市辖区与不设区的市


作者：           时间：2002-9-12          来源：          阅读量：7496次  
  
    根据《宪法》和《地方组织法》的规定，我国城市的基层政权是招市辖区和不设区的市。尽管现实生活与法律规定存在着巨大的反差，城市基层政权存在首名实不好的状况，但我们研究城市基层政权建设工作，必须研究市辖区和不设区的市。


第一节市辖区建制的形成与市辖区类型
    一、市辖区建制的形成

    在我国，关于市分设区，最早见诸于1911年21月江苏省临时参议会通过的《江苏暂行市乡制》，在此规定到，“市有区域过广，其人口满十万以上者，得就境内划分若干区。”(第一条)。1921年7月，当时的政府内务部颁布了《市自治制》，在第4l条中规定特别市可以分设区。1925年颁布的《淞沪市自治制》中，规定：“淞沪市为公理自治事务，得就全市划分区域为自治区”。1928年，南京国民政府成立后，曾先后颁布《特别市组织法》、《市组织法》，规定市之下的自治单位分为区、坊、闾、邻。“5户为邻，5邻为闾，20闾为坊，10坊为区”。由于当时我国的城市发展还十分落后，除少致特别市外，一艇市都没有设区，市辖区的设置只是极个别情况。那时的市辖区并非一级行政单位，区内事务由市政府各局分别办理。

    新中国建立后，随着土地改革和农村政权的建立、巩固，城市政权建设也提上议程。1949年12月2日，中央人民政府通过了《省、市、县各界人民代表会议组织通则》，要求各地迅速召开省、市、县、区、乡各界人民代表会议，以此为依据，一些大、小城市初步着手召开区人民代表大会或代表会议、建立区政权的工作。1950年7月27日，当时主管全国政权建设工作的内务部部长谢觉哉在谈到城市政权建设工作时指出：“以前，乡村包围城市，人民民主制度在乡村发展。现在全国解放，城市领导乡村，自然而然地城市人民民主制度由草创到完备，要比乡村快。现在全国三万人口以上的城市，大都召开了各界人民代表会议，不少已代行人民代表大会职权，已做出了成绩。城市工作，宜于集小，人口少的城市，在市人民代表大会下不要有区人民代表大会一级。但较大的市，若无区一级，就减少了乡政的机会，且有很多事不是市人民政府所能直接做了的。现已有不少大城市正在建立区政权。但应该指出。城市的区不同于乡村的区，它是市人民政府办事的助手……。大城市设区级，应该是使市人民政府因有了区级而为市民办事更灵敏、更深入，决不应该国有了区一级反增加办事的重复、麻烦”。

    鉴于当时各城市在政权建设工作中的经验，1951年4月24日，中央人民政府政务院发布了《关于人民民主政权建设工作的指示》，规定十万人口以上的城市，应按组织通则的要求，在年内普遍召开区人民代表会议，并成立区级人民政府。当时，区政府一般没有秘书室、民政、文教、卫生、建设、工商、劳动等科(股)。

    1954年，新中国策一部《宪法》和《地方组织法》通过颁布。宪法第5条规定：“直辖市和较大的市分设区。”《地方组织法》规定，区设区人民代表大会和区人民委员会，区人民委员会下设民政、生产合作、工商管理、建设、劳动、文教、卫生等科(股)。1955年，国务院发布了《关于设置市、镇建制的决定》，明确规定：“人口在20万以上的市，如确有分设区的必要，可以设市辖区。”197D年全国人大通过的《地方组织法》，规定市辖区为县级以上行政单位，设立区人民代表大会常务委员会。这样，我国的市辖区建制逐步形成并建立完善起来。

    二、市辖区的类量

    建国初期，我国共有市辖区394个。以后几经曲折变化，但随着社会经济发展和城市的增加，市辖区数目一立呈增长趋势。截至1993年底，全国共有3个直辖市，196个地级市，371个县级市，共有市辖区669个。除县级市和极个别地级市外，全国的大、中城市大都设置了市辖区。

    根据我国当前的实际情况，市辖区基本上有两种类型：即城区和郊区。二者相比较，具有许多相同点和不同点。

    城区和好区的相同点：

    (1)作为市辖民它们都是法定的城市基层政权，都要受市的统一领导，都必须按照有关规定，确定区的建制和顿导体制、组织机构。

    (2)都属于城市大系统中的一个子系统，都是城市的有机组成部分，二者相互联系、相互服务、相互促进、相互制约。

    (3)在感情和心理上，都对本城市有一定的归属感和依附力，具有一些共同的行为规范。生活方式以及价值观念。

    城区和郊区的不同点，

    (1)地理位置不同。城区位于城市内，郊区多在城市周围，一面与城区相衔接，一面与乡村相连，属于城乡结合部。

    (2)人口结构不同。城区大都以非农业人口为主，郊区则以农业人口为主，农业人口往往占半致以上。

    (3)产业结构不同。城区一般以第二、三产业为主，国有企业占主导地位；邦区第一、二、三产业都有，农业、乡镇企业等集体经济形式占主导地位。

    (4)主导功能有差别。城区的主导功能各不相同，有商业城区、工业城区、金融业城区、文化教育城区、旅游城区等，而且一个城区可以有多个主导功能，郊区的主导功能则大都是相似的，多呈现基地功能，生产菜、鱼、果、奶、蛋、食、肉类等生活必需品。

    (5)政治层次有区别。城区是基层政权，大都呈现“商级政权三级管理”模式。而郊区一般呈现市——郊区——乡(镇)“三级政权三级管理”的模式。

    目前，在改革过程中又出现了另外一种市辖区类型，即城区带郊型。即在城区的基础上，把一部分乡村地区划归城区管辖，以城区的发展带动乡村的发展。这种城区带郊型，既有城区的功能，又有郊区的功能，是一种混合型的市辖区体制。

    三、市辖区的地位、作用

    市辖区是在城市范围内，根据行政管理的需要而划分和设置的行政区城，是一种地方行政建制和地方行政单位，其主要任务是分担市所赋予的建设、管理和服务的职能。市辖区对市既有附属的一面，又有相对独立的一面。

    关于市辖区的法律地位，我国《地方组织法》明确规定，“大城市的市辖区是一级地方政权组织，行使县以上的地方各级人民政府的职权”。依法确认市辖区作为一级政权组织的地位，赋予其相应的职权，发挥市辖区在社会主义现代化建设中的作用，是完全必要的。为此，我们必须明确以下几点：

    1.市辖区是城市的有机组成部分。把各种功能不同的市辖区组织和协调起来，就可以形成城市完整的功能和地位，使城市特别是中心城市显示出多功能的特点。

    2.市辖区是城市管理的—个层次。城市一般人口密集，经济发达，管理和服务工作千头万绪，市政府对纷繁的任务不可能包揽无遗，且整个城市处于动态发展之中，新情况、新问题层出不穷，因此，为保证城市正常有序地运转，在城市建设、管理和服务上，商不开市辖区这个管理层次。

    3.市辖区是保证人民群众参政议政。承上启下的一个桥梁。大、中城市一般是当地的政治、经济、文化中心，如果仅有市一级政权，就威少了人民群众参政议政的机会，有很多事情也不是市人民政府能直接管理、做得好的。设立市辖区，可以便于居民群众参政议政，发扬社会主义民主。同时，市辖区成为市政府搞好城市管理和田务的得力助手，增强了市政府的办事能力。此外，通过市辖区这个层次，一方面可以把国家的大政方针及时员彻下去，另一方面又可以把基层的一些情况及时地反映上去，起首上联系党和国家、联系市政府，下联系基层、联系群众的桥梁纽带作用。


第二节市辖区领导体制及组织机构
    一、市辖区的政治领导机关

    市辖区政治领导机关是币辖区区委。《中华人民共和国宪法》序言明确规定：中国各族人民必须接受中国共产党的领导。市辖区的领导机关和各种社会组织也同样必须接受中国共产党的领导。

    党的领导主要是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的行动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。

    根据《党章》的规定，市辖区区委是一级地方党委，行使一级党委的职权。市辖区区委的主要职责是：贯彻执行中央和上级党组织的指示；保证国务院和上级政府指示在本地区的实施；对地方性的望大问题提出决策；向政府机关推荐重要干部；协调本地区各种组织的活动；搞好本地区各级党组织的自身建设。

    二、市辖区的权力机关

    根据《地方组织法》的规定，市辖区的权力机关是市转区人民代表大会及其常务委员会。

    市辖区人大代表由选民直接投票选举产生。选举土作由市辖区人大常委会主持，其具体事务由市辖区选举委员会承担。区选举委员会由人大常委会组织并受其领导。选民按居住地区或工作单位划分选区，组成选民小组。在正式选举前，先由选民和各政党、各人民团体提名推荐候选入，经选民小组反复协商后确定正式代表候选人。选民通过投原选举市辖区人大代表，每个选区至少选出代表1人，或2—3人，主要视选区大小而定。代表任期为5年，连选得连任。代表调离或迁出本区，其代表资格即自动终止。代表名额由省、自治区、直辖市人大常委会决定。市辖区人大代表一般都按市辖区的街道辖区或工作单位组成代表小组(或代表联系组)。代表小组的主要职责是，加强代表与区人大常委会的联系，组织代表参加区人大常委会安排的视察活动，协助代表开展调查研究和走访选民活动，及时向市辖区人民政府及有关部门反映选民的意见和要求。

    市辖区人民代表大会每年举行一次会议，必要时在1／5代表提议下，可临时举行会议。会议由区人大常委会召集。每次会议召开前，区人大常委会将会议审议事项提前通知每位代表，以便代表进行调查研究和广泛征求选民意见。在正式会议召开前，先召开预备会议，选出主持会议的主席团和秘书长，决定会议议程，选出代表资格审查委员会和议案审查委员会。市辖区人大会议采取全体会议与分组合议相结合的方式进行。分组会议以代表团为单位举行，代表团一艇按代表的居住地区和工作单位所属系统组成，通常与代表联系组相一致。经3人附议后提出的代表议案，需经代表团同意，方交议案审查委员会审查，由该委员会提出决议草案交会议通过。只有属于代表大会职权范围内的重大事项，才能作为议案提交会议讨论决定。代表们在会议中提出的建议、批评、意见，经议案审查委员会审查后，于会后由区人大常委会转交有关机构研究处理，并督促其作出书面答复。

    市辖区人大常委会是市辖区人民代表大会的常设机构，行使市辖区人民代表大会闭会期间的职权。区人大常委会由人大代表选举产生，由主任1人、副主任若干人、委员若干人组成。区人大常委会内设办公室、调研室、法制室等，负责人大常委会的日常工作和处理一些日常事务。

    三、市辖区的执行机关

    市辖区的执行机关是市辖区人民政府。市辖区人民政府由市辖区人民代表大会选举产生，由区长、副区长以及各工作部门首长组成。市辖区人民政府每周任期5年。

    市辖区政府工作部门的设置，各地不太一样。一般说来，大都设有办公室、汁委、经委、教委、计生委、科技委、城建委、体委以及物价、工两、税务、民政、公安、劳动、人事、司法、财政、审计、园林、文化、卫生、交通、环保等局。有些地方还没有街道工作办公室、综合治理办公室、人防办公室、老龄委员会办公室、对外经济办公室、农村工作办公室、侨务工作办公室根据《地方组织法》的规定，市辖区人民政府行使县级以上人民政府的职权。从目前的实际情况看，市辖区人民政府的主要职责是：执行区人民代表大会及常委会的决议，执行市人民政府的决议和命令，组织安排好人民群众的生产和生活，帮助解决各种困难；规划区内部分城市建设和市政设施，管理街道企业，安排待业青年就业，加强文明建设，维护社会治安，搞好市容整顿；搞好爱国卫生和计划生育等。

    市辖区人民政府实行区长负责制。区政府的其他组成人员，由区长提名，区人大常委会批准任命。区长及各工作部门根据有关法律和规定，独立自主地行使职权和开展各项工作。

    四、市辖区的审判机关和检察机关

    市辖区的审判机关是市辖区人民法院，它代表国家行使审判权，依法审理和判决刑事案件、民事案件和经济案件等。

    市辖区的检察机关是市辖区人民检察院，它是国家法律的重要监督机关，代表国家行使检察权。

    市辖区人民法院和检察院的职权可详细查阅《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》。


第三节县级市的形成与地位
    一、什么是县级市

    县级市，扬名思义就是指相当于县一级的城市。县级市在我国城市体系中属于初级城市，在城市地方政权体系中应屑法定的基层政权。

    县级市多由县镇演变而来，因而同县镇在政治、经济、文化、科技等方面有许多相似之处，但它同县镇或较大的集镇相比，又具有明显的特点：

    (1)非农业人口居住比较集中，且达到了一定规模，一般在10万人左右；

    (2)工农商并存兼蓄，工业总产值一般都超过了农业总产值，而且大都占70％以上；

    (3)有一些地方性大中型骨干企业和拳头产品：

    (4)城市基础设施及城市功能已初具规模；

    (5)逐步向城乡一体化方向发展；

    (6)其经济、政治、文化地位在本地区有一定的影响。

    二、县级市的形成与分霞

    (一)传统的“单一市”

    所谓传统的单一市是指在历史上形成的一般以工商业为基础的一些中小城镇演化而成的城市。如江苏的泰州市、湖南的常德市。山东的德州市等。此类传统的“单一市”，在东南沿海各省和内地均有分布，原来在县级市中占有相当大的数量，但随着它们自身经济实力的增强，城市行政体制改革和行政区划的调整，它们中大部分升格为地级市，其数量日趋减少。

    (二)扩履的“合并市”

    这种县级市的形成有两种储况。一方面，随着社会主义经济建设的发展，分布在我国广大地区的数以千计的小城镇，作为城市经济基础的工商业日益加强，其中一部分有条件的由理制镇升格为建制市，并且在行政范围上不断扩大自己的辖区，把大片的郊区和陷近的小集镇以及整个县的农村区划并归自己的版图；另一方面，随着某种矿藏的开发和工业的兴建，在某些小集镇的基础上，甚至在偏僻的乡村和荒凉的原野上建立起新的工矿城市，它们从形成之日起，就辖有广大的农村区域。在这两种情况下形成的县级市，都一改传统城市及传统市政的风貌，造成丁城乡并蓄、工农并举的特征，在人口聚居和工商业种类上都不具有传统城市的格局，是一种城区与乡区联合而成功“合并市”。这种市在行政地位上与作为基层政权的不设区的市相当，而在辖区内又分城区和乡区两种行政系统，特别是在乡区，辖有相当一县的乡镇行政单位。这种以小城市为基蹈，同时并入大片农村区域以至全县辖境的县级市，在县级市中占有很大比重。

    (三)新生的“县改市”。

    所谓“县改市”，就是以原来的县治城关镇所聚集的人口与工商业作为城市或市建制的基础和标志，把原来的县政权改为市政权，县政府改为市政府，城关镇改为城区，原来设在农村区域的县的派出机关区公所及乡镇基层政权基本不变。这种“县改市”，当然也具有城乡并蓄、工农并重的情况，具有“合并市”的一些基本特点。但是它的农村区划、农业人口和农业产值在国民经济中所占的比例更大，在行政上的特点与一般县政权无根本差别，而与一般市政权则大相径庭。这种县级市产生的原因比较复杂，有经济上的，也有行政上，有客观方面的，也有主观方面的。但基本的原因应有三条：(1)建国以来，特别是七十年代未经济体制改革以来，随着工商业的发展，集镇的人口特别是县城的人口较之建国初期成效倍增长，一般都由几千人口增加到几万人口，县治城关基本具备了近现代工商业城市的99形，市制的建立有了一定的基础。(2)县属企业及乡镇企业的大发展，使工农业人口和产值比例发生了显著变化。(3)工业化与城市化的历史趋向，促使人们设法为协调城乡经济的发展，简化一县之内市县并立的两套行政管理。由于这三个原因，“县改市”应运而生。县级市在行政隶属上有省直辖和由地区管辖两种，但由于它的大多致是由县治城关和县的行政区划合并而成，所以大多数县级市的地方国家机构与县相差无几。

    三、县级市的地位

    根据民政部门的统计，建国初期，在全国2286个县级行政建制中，县级市仅有61个，占全国县级行政建制的不到2.7％，约占全国市建制总和(117)个的一半还多。经过四十多年的发展，县级市在我国地方国家政权体系中的地位发生了显著的变化。据统计，截止1993年底，全国共设市567个，县级市就有371个，占全部市建制总和的65.4％以上，占县级行政建制的20.6％以上。无论是在市建制，还是在县建制中，县级市都具有了举足轻重的地位。随着我国工业化和城市化的发展，县级市的数量将越来越多，县级市在我国政治、经济、文化、科技、教育等各个领域将发挥愈来危重要的作用。县级市的发展将成为我国城市实践和理论研究的一个重要课题。县级市无疑将具有自己独特的法律地位。

第十二章 街道办事处


作者：           时间：2002-9-12          来源：          阅读量：14693次  
  
    根据《地方组织法》和《城市街道办事处组织条例》的规定，街道办事处是市辖区、不设区的市人民政府的派出机关。建国以来，城市街道办事处经历了一个建立和发展的过程。它的性质、任务、组织机构及其地位、作用在四十多年来发生了巨大的变化。目前，街道办事处已成为我国城市建设和管理的一支重要力量和一个重要环节，成为城市各项工作的落脚点。


第一节街道办事处的建立和发展
    一、《街道办事处组织条例》的出台和街道办事处的创立1949年10月1日，中华人民共和国成立。大陆各城市相继解放，军队陆续进城，接管了各城市的工作。党的工作重心随之由农村转到了城市。过去是“农村包围城市”，现在则需要“城市领导乡村”。我们党面临着一系列新的课题。城市解放，部队首先进城，大部分城市都实行了军事管制。国民党的保甲制度被废除，旧的统治体系土崩瓦解。当时的城市千疮百孔、百废待兴。但首要任务是在旧的废墟上建立一套全新的组织系统，确立新的政治秩序和法律体系，以便巩固新生的国家政权。

    政权要巩固，首先要有稳固的根基。“大厦之构，起于基石”，古往今来，永远如此。新政权面临的第一项任务是实施对城市的管理和控制，把城市居民组织起来，这对长期经受战争蹂蹋而且刚刚脱离战争苦海的国家来说，并不是一件容易的事情。1951年国庆节，举行盛大的国庆典礼。北京市民组织的队伍整齐有序地走过天安门城楼。当毛泽东主席得知这是市民的队伍时，无限感慨地对当时站在身旁的彭真同志说，“还是把市民组织起来好。”并嘱彭真同志负贵研究解决这一问题。

    根据主席指示，彭真同志组织了一些人，搜集了各城市的材料和意见并加以研究后，于1953年6月8日专门给主席和中央写了报告，即《关于城市街道办事处组织、居民委员会组织和经费问题的报告》。在报告中，明确建议：(1)街道的居民委员会必须建立，它是群众自治组织，不是政权组织，也不是政权组织在下面的“腿”。(2)城市街道不霄要再建立一级政权，但为了把很多不屑于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减轻区政府和公安派出所的负担，还需要设立市或区人民政府的派出机关——街道办事处。毛泽东主席批复同意了彭真同志的意见。这个报告为我国城市基层政权体制的确立奠定了基础。1954年9月，第一届全国人大召开，通过了《中华人民共和国宪法》和《地方组织法》。之后，一些法律也相继出台。为了加强城市居民工作，密切党和政府同居民群众的联系，尽快把城市居民组织起来，1954年12月，全国人大一届四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。这两个条例的出台，标志着我国城市居民管理工作走上了法制轨道。《条例》实施后，各城市依法对混乱的街道组织进行了整顿。城市街道组织——街道办事处和居民委员会从此建立起来。

    二、街道办事处的发展过程及其职能变化

    街道办事处的建立和发展经历了一个曲折的过程。大致可以分为三个阶段。(一)初创阶段(1949年——1956年)

    建国初期，由于没有统一的法律依据和组织形式，客观上为地方赋予了最大限度的创制权。从全国的情况看，当时的城市街道组织很不一致。大致存在三种情况：一是在区政府之下成立街道政府，并且召开了街道人民代表会议，行使了一级政权的职能；二是在公安派出所内设立民政干事，从事救济、调解、冬防、教育等工作，其目的在于加强和领导居民工作，三是在区政府之下设立街公所，有的地方称街道办事处，作为区政府的泥出机关，代表区政府从事居民工作。当时的街道组织带有一个明显的特点，即政权初创时期军事管制的特点。当时的街道组织虽然不很统一，其规模、名称各异，但它们在巩固新政权、实现总路线中发挥了重要的作用，成为市、区政府开展工作的得力助手。

    1954年12月31日，第一届全国人民代表大会第四次会议通过了《街道办事处组织条例》，以法律形式确定了街道办事处的性质、任务和作用，为街道办事处的建立和发展指明了方向。根据《组织条例》的规定，各地对街道组织的设立进行了调整和整顿，使街道办事处的建制和职能逐步趋向统一化和固定化。到1956年，各城市街道办事处的调整和建立的任务基本完成，街道办事处的建制随之确立起来。当时街道办事处的职能出较单一。其主要职能是指导居委会工作和从事一些民政方面的工作。街道工作的重点是街道的纯居民工作，特别是居民的思想政治工作。当时的街道干部“吃百家饭，知百家情，办百家事”，深受广大居民群众的欢迎。市、区政府定期向街道布置工作，严格控制市、区各工作部门随意给街道增加任务。这个时期是街道办事处创立、职能形成和工作有序化时期。

    (2)曲折发展阶段(1958年——1976年)1956年以后，随着过渡时期的结束和经济建设高潮的开始，街道工作也随之发生变化。街道办事处除了完成市、区政府交办的日常工作外，还开始组织以家庭妇女为主的社会闲散劳动力参加社会劳动。1958年后，我国经济进入“大跃进”时期。受此影响，各城市街道办事处先是合并、调整，成立了城市人民公社，把驻街的学校、商店纷纷下放给街道，街道实际上成为“工农商学兵”五位一体的政社合一的政权组织。在“为社会主义添砖加瓦”的口号下，掀起了大办街道生产和生活服务运动的高潮。街道居民，特别是家庭妇女纷纷走出家门，参加各种生产、生活服务运动，形成了“全民生产”的局面。1959年8月党的庐山会议后，特别是1963年前后，各城市贯彻“以阶级斗争为纲”的基本路线，街道办事处在安排好人民生活的同时，用了狠大精力抓“阶级斗争”，开展两个阶级、两条路线的斗争，加强对居氏的社会主义教育。与此同时，根据边疆建设的需要，街道办事处动员部分持业的知识育年支援边疆建设，“不在城里吃闲饭”。

    在这个时期，街道办事处为了适应形势发展和工作需要，扩大了组织机构，增加了工作人员，并先后把街道党支部扩建为街道党委，成为城市的基层党组织。街道党委的建立是街道管理体制的一项重大变革。街道管理由行政一元化变成了党政二元化，权力中心逐渐由办事处向党委会转移。过去由行政会议决策，党支部监督，变成了现在的党委会决策，办事处执行。过去办事处不具备发文的权力，街道党委建立后，街道具有了行文的权力。党委会决定的事情，由街道党委统一下发文件，由办事处组织落实。街道党委的建立，加强了党对街道工作的领导，同时也加强了对办事处工作的监督，使街道管理向着科学化、规范化方向迈进了一步。

    1962年，国民经济进行调整。虽然街道办事处又恢复到原来的建制，但各街道的职能和任务已开始向多元化方向发展。这一时期街道工作的变化，对以后街道体制的变化产生了巨大的影响。

    1966年，“文化大革命”开始。城市街道办事处为适应整个国家形势发展的需要，纷纷建立了“革命委员会”，行使党、政、财、文大权，成为党政合一的一级政权组织。由于“踢开党委闹革命”，街道党组织曾一度陷入瘫痪，街道权力被少致造反泥夺走，街道办事处牌子被砸，不少街道干部遭批斗，街道工作几乎陷入瘫痪。当时的街道职能主要是政治职能，主要任务是抓阶级斗争，清理阶级队伍，学唱“样板戏”等，政治工作成为街道工作的主要内容，街道工作完全偏离了为居民跟务的方向。

    (三)恢复振兴阶段(1978年到现在)

    1976年，“四人帮”倒台。1978年，党的十一后三中全会召开，各行各业开始了拨乱反正。随着革命委员会体制的解体，市辖区人民政府和街道办事处建制重新恢复。1979年2月，《城市街道办事处组织条例》置新颁布，标志着街道办事处地位、作用的恢复和重新确立。

    十一届三中全会以后，“以阶级斗争为纲”的口号被废弃，党和政府的工作重心转移到经济建设上来。随着经济政治体制改革和改革开放的深入，街道工作发生了全新的变化，街道职能有了显著增加，

    1.阶级斗争和政治运动结束，经济工作成为街道党政领导和各部门的主要工作，成为街道工作中一个相对独立的领域，街道经济职能日益发达。

    2.随着居民需求的增加和生活社会化程度的提高，“企业办社会”的状况有了较大程度的改变，同时也给处在城市最低层的街道办事处提出了更高的服务要求，

    3.街道党员队伍的壮大和街道党委的建立，提出了街道党政关系问题，街道党政职能需要重新划分和确定，街道党务工作突出出来。

    4.街道辖区规模的扩大和辖区人口的增加，特别是流动人口的急剧增加，以及城市建设的飞速发展，城市管理的任务日益繁重，管理机构不断增加，街道管理职能亟待加强。

    5.民主化进程的推进和法制建设的加强，使传统的管理方法和管理手段失灵，街道办事处面临着依法行改和实施规范化管理的考验，

    目前，街道办事处己成为按市建设和管理的重要前沿阵地。承担着行政管理、经济管理、社区服务、综合协调、指导居委会工作等多项任务，名为派出机关，实际承担着一级政府的任务。


第二节街道办事处的现实构成
    一、街道办事处的职能

    街道办事处作为城市基层政权的泥出机关，既是广大居民的组织者，又是广大居民的服务者。随着城市经济和各项事业的发展，街道办事处的职能已远远超出了《城市街道办事处组织条例》所规定的内容。从近几年来街道工作的实践看，街道办事处酌职能主要有以下六个方面，

    (一)纽带职能。街道办事处扎根在城市居民中间，街道干部生活在居民中间，与广大居民有着最广泛、最直接、最密切的联系。党的方针、政策，国家的法律、法规，都需要街道办事处去宣传、贯彻、落实；同时，居民群众对党和政府的一些方针、政策的意见和建议，也需要通过街道办事处及时地反映上去。街道办事处这种上传下达、承上启下的作用，沟通了人民政府和居民群众的感情，密切了党和政府与人民群众的联系。因此，街道办事处成为党和政府联系群众、服务群众、及时听取群众意见的最直接的桥梁和纽带。

    (二)管理职能。街道办事处的管理职能主要是指对市政、流动人口、计划生育、劳动力等一些有关地区性、社会性事务的管理。特别是城市的市政管理，如市容交通、环境保护、卫生绿化、防汛抗灾、起草建筑、小区管理等，已离不开街道办事处的工作。街道办事处在这些工作中已发挥了其他组织所无法替代的作用，成为我国城市管理中的一个重要环节。

    (三)经济职熊。街道办事处作为政权组织的一部分，对辖区内特别是街道和居委会自身创办的经济实体的发展有义不容辞的责任。街道办事处的经济职能近几年有了迅猛的发展。这主要归功于我们党的改革、开放、搞活政策和街居经济突飞猛进的发展。街居经济已成为继乡镇企业之后又—支异军突起的经济力量。全国各地涌现出了一大批街道和居委会的经济大户。产位过亿、利润过千万的街道已打上百个，产值过千万、利润过百万的街道已不在少数。居办经济更成为一支剪不断、割不掉、在夹缝中生存发展的力量。组织和管理好这支力量，对于繁荣市场、方便居民生活、建设和管理好城市都有十分重要的意义和作用。街道办事处的经济职能已成为当前我国衔道体制改革巾的一个不容回避的事实。

    (四)协调职能。街道特区内有许多工厂、商店、机关、学校、医院及居民点等，还有公安派出所、房管所、粮管所、工商所、环卫所、菜场等等，它们从各个不同的方面，为居民、为社会提供服务。一方面他们在社会生活中相互联系，相互作用，另一方面又相互独立，互不干涉。为了使它们能和谐地工作和配合，避免扯皮和拆台，街道办事处需要从中协调，调节各方利益，保证辖区内各项工作按既定目标有机结合，和谐发展，共同为社会、为居民搞好服务。

    (五)服务功能。街道办事处直接面对居民群众，有为人民服务的好传统，街道办事处的任务很多，可以说千头万绪，但归结起来就是为居民群众服务，为企事业单位服务，为经济建设服务，一句话就是为人民服务。衡量街道办事处工作的一个重要标准，就是看它为社会、为居民提供应务的多少和好坏。为人民服务，这是街道办事处工作的出发点和归宿，也是街道办事处崇高而光荣的职责。这就要求窃道干部既要有全心全意为人民服务的思想，又要有善于做群众工作的工作方法和工作作风。

    (六)指导职能。街道办事处的指导职能主耍是指指导居民委员会的工作。居民委员会是群众性自治组织，居民委员会工作是街道工作的基础。街道工作的好坏很大程度上取决于居委会工作如何。切实有效地指导好居委会工作，是街道办事处一项长期的经常性的重要任务。这项职能在当创形势下只能加强不能削弱。

    街道办事处的这些职能，与一级政权所承担的职能并无多大差别。因此，现实生活中，街道办事处的职能与其泥出机关的性质存在着巨大的反差，影响着街道功能的发挥，不利于街道工作的开展。

    二、街道办事处的规模

    关于街道办事处的规模，1954年颁布实施的《城市街道办事处组织条例》有这样几点规定：(1)10万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；10万人口以下、5万人口以上内市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处；5万人口以下的市辖区和不设区的市，一般不设街道办事处；(2)街道办事处的管辖区域，一放地应当同公安派出所的管辖区域相同(3)有利于加强城市居民工作，便于工作，便于联系群众。可见，确定街道办事处的规模主要依据城市人口、居民居住状况、工作需要等要素。由于《条例》没有硬性地规定街道办事处到底应该管辖多少人口、多大面积，因此，给地方政府赋予了相当大的自主权。同时，也使各地街道办事处的规模存在着相当大的差异。大的街道办事处所辖面积达几十平方公里，五、六十个居委会，二万多户，十几万人L1。如北京市西城区的月坛街道办事处，管辖65个居委会，2.9万户，10多万人口。小的街道办事处，所辖面积不足一平方公里，只有几个居委会，户数不过百，人口不过千。如河南省焦作市马村区待王办事处，只管辖260多户，800多人。从全国的情况看，一般的街道办事处管辖居委会在20—40个，几千至二万户，入口在4—6万人左右。如上海市共有120多个街道办事处，人口超过5万以上就有69个，最大的街道辖区人口超过9万人，最小的1万多人。

    三、街道办事处的机构设置

    从目前全国的情况看，随着街道职能的变化，带来了街道办事处机构设置和人员编制的变化。原有的助理员制趋向消失，逐渐被科室制取代。目前，街道办事处的机构设置缺乏规范性、统一性和科学性，各地主要根据当时的工作需要自行设置。此外，街道办事处机构设置的多少，与街道的经济实力有很大的关系。经济实力强，科室机构设置就多，经济实力弱，机构设置就少。据统计，各地街道办事处设置的挂牌机构大都有十几个，少的也有七、八个。从这些机构的职责和性质看，大致可以分为三个序列，

    (一)党群序列，

    设有街道党委，有的地方称街道工委，属于街道的领导决策机关，负责街道的全面工作，对街道的重大问题讨论决策并监督实施。一般设书记1人，副书记2人，并设有组织、宣传、纪检委员各1人，妇联主任1人，团委书记1入，武装部长1人等。规模较大的街道一般都下没有党委(工委)办公室、纪检委员会、工会、共青团、妇联、人武部等机构。

    (二)行政序列：

    即街道办事处及其所屑机构。在街道党委(或工委)的领导下，负责街道的行政工作。一般没主任1人，负责全面工作，副主任3—4人，其中，1人分管行政工作，1入分管城管工作，1人负责社会治安综合治理工作，1人负责街道经济工作。在街道办事处之下，一般设有行政办公室、街道管理科、城市管理科、财政科、计划生育办公室、司法办公室、人防办公室、综合治理办公室、民政科、劳动知青科等等。

    (三)经济组织序列：

    各地名称不一，隶属关系也不一样。一般街道大都设有街道联社、劳动服务公司。经济组织与街道办事处的关系存在两种情况：一种是受街道办事处领导，一种是与街道办事处是乎级关系，没有隶屑关系。目前，全国许多街道成立的街道联社和各种公司都向实体化方向发展。这些公司与街道办事处都有千丝万缕的联系。如何理顾街道办事处与这些公司的关系，也是今后街道体制改革面临的一个现实问题。此外，为了应付一些临时性、突击性或一些具有特殊政治意义的工作，全国各街退还普遍设立了许多临时性或长期虚设的机构，有的叫领导小组，有的叫办公室，有的叫委员会。据西安市西大街街道办事处统计，此街道各种领导小组、办公室、委员会就达25个。街道的主要领导大都兼有几个甚至十几个临时机构的领导成员。四、街道办事处的人员编制关于街道办事处的人员编制，1954年的《城市街道办事处组织条例》是这样规定的：“街道办事处设主任1人，按照工作的繁简和管辖区域的大小，设于事若干人，在必要的时候，可以设副主任1人。”“街道办事处共设专职于部3—7人，内有做街道妇女工作的干部1人。”“街道办事处主任、副主任、干事都由市辖区、不设区的市人民委员会委派。”但目前街道办事处的人员编制早已突破了这一规定。根据调查的情况看，街道办事处的工作人员由三部分组成：一是市、区下达的行政编制干部，又称之为“国家干部”，经费由区里统一按发。这部分干部编制几十年来没有多大变化，一直保持在10—30人左右，他们在街道工作人员中所占比重已不大。二是业务部门下泥的事业干部，其工资一股由部门下拨的事业费支付，奖金、福利则由街道解决。三是由街道自行聘用的干部，这部分干部包括从集体企业抽调上来的职工和从社会上临时雇佣的工作入员。从集体企业抽调上来的职工采取以工代干的形式，又称之为“集体干部”。他们的工资、奖金、劳保福利全部由街道自己解决，主要是从街道联社或街道下属公司上交的管理费中提取。这部分人目前已成为街道干部的主体。临时雇佣的工作人员，随意性很大，一般随街道工作任务而定，大都是为了完成一些突击性工作而雇佣的，工作任务完成，这部分入也就解散，他们一般不列入街道干部之列。据郑州市的抽样调查，1985年，街道的在编干部占全部街道干部的58.6％，集体干部占41.496，而到1991年，在编干部只占24.2％，相反，集体干部则占了75.8％。因此，全国各地街道普遍存在这样一种现象：一是街道办事处工作人员急剧膨胀，大大超出了汰定编5l数；二是行政编制几十年一贯制，存在着严重缺编现象。致使街道与街道之间的差别越来越大。有经济实力的街道既使不要上级拨付的经费，也可以大量聘用工作人员，而没有经济实力的街道且不说另外聘请工作人员，就是连在编的工作人员也养不起，使许多街道干部“跳槽”流动到其他行业，严重地削弱了街道工作。


第三节街道体制改革中的几个问题
    一、“街道”与“街道办事处”的名称含义问题

    在探讨街道体制改革过程中，涉及到一个名词概念问题，即“街道”与“街道办事处”的名称含义问题。在许多人的心目个，甚至在一些领导者和管理者当中，对街道与街道办事处存在着许多误解和模糊的认识。许多人把街道、街道办事处与里弄、居委会混为一谈，还有很多人生活了一辈子甚至都不明白街道与街道办事处为何物。这对街道办事处开展工作，加强街道建设是极为不利的。什么是街道？似乎清楚但又似乎不很清楚，是一个不用解释但又很难解释的名词。“街道”一词，具有多层含义，人们在不同的场合和范围使用这个概念，其含义大不一样。社会上对“街道”一词没有统一的理解，理论上也没有公认的“街道”定义。大多数人是根据直觉和习惯来认识和使用“街道”一词的。人们对“街道”一词的认识大体上有四种；(1)街道就是道路，(2)街道是城市的框架；(3)街道是城市中的一种行政区划；(4)街道是城市中无职业居民的组织。单从字面上理解，“街道”的确就是道路的意思，人们习惯上称之为“大街”或“马路”。在城市规划学中，街道又被看作城市的框架，作为一种综合性的基础设施，又被称为干道或道路网络。借助街道两侧的建筑物，如商店、学校、工厂、住宅等，对墟市作功能方面的区分，如把城市区分为工业区、商业区、住宅区、口岸区等等。这样，街道又具有了“街坊”、“区域”或“单元”的含义。作为法律意义上的街道，它既不是公共活动区域，也不是经济性区域，主要是指社会生活性区域，是指借助于某一特定的道路名称而命名的城市居住区或居民区，社会学中又把这样的居住区或居民区称之为“社区”。正是在这种意义上，为了加强对城市居住区或居民区的管理，密切党和政府同人民群众的联系，1954年，全国人大通过的《地方组织法》和《城市街道办事处组织条例》，规定市辖区和不设区的市人民政府根据工作需要，可以设立街道办事处，作为自己的派出机关。有的同志据此认为街道是与省、市、区、县、乡、镇一样的行政区划单位，这是一种误解。《中华人民共和宪法》第30条对我国的行政区划单位作了如下规定：(一)全国分为省、自治区、直辖市，(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。立辖市和较大的市分为区、县。可见“街道”或“街道办事处”都不在法定的行政区划之列。街道并不是一行政区域，街道办事处也不是一级国家政权。街道区域内的某些事务并不在街道办事处的职员权限范围内，。而在市辖区或不没区的市的职权范围内；街道办事处也不是街道区域范围内的唯一国家行政机关，而是还有市辖区、市甚至中央一些立属机关或单位。因此，在理解街道办事处的地位、作用时，决不能把街道及街道办事处和省、市、区、县、乡、镇及其国家机关相提并论。鉴于街道及街道办事处含义的不确定性及人们对它们的模糊认识，一些同志提出修改街道办事处的名称，把“××街道办事处”改为“××”街坊办事处”；有的人提出把“××街道办事处”改为“××道办事处”。究竟用什么词语更确切，更符合人们的习惯用语，司以作进一步的研究和探讨。

    二、街道办事处性质问题目前，街道办事处的性质仍然是以五四年颁布的《城市街道办事处组织条例》为法律依据的。近四十年来，我国的城市政权一直实行“二级政权三级管理”的体制，街道办事处也一直沿袭五十年代的管理模式。随着经济酌发展和改革开放的深化，旧的管理体制早已不适应社会发展的需求。改革这种旧的管理体制已势在必行。许多城市已经进行了大胆的探索p并取得了丰富的经验。社会各界特别是理论界也进行了大量的研究。在街道办事处性质问题上，目前国内存在着五种观点：一是主张把街道建成一级政权，实行三级政权三级管理的城市管理体制，二是主张维持街道办事处派出机关的性质，把重点放在改革和完善现行街道管理体制，简政放权，理顺关系，强化职能上，三是主张把街道变政权实体，把区一级变派出机关，四是主张取消街道办事处，把区的管辖范围划小，由区直接指导居委会，实行二级政权二级管理的体制；五是主张因地制宜，分类管理，不搞一刀切，实行多元化的城市管理体制。究竞谁是谁非，还有待于从理论上和实践上进一步加以论证和探索。不管采取哪种形式，街道办事处为何性质，现存的街道瞥理体制必须改革。这是理论界和实际工作者比较一致的看法。改变街道办事处的性质，牵涉到修改宪法和地方组织法等诸多事情，并且需要具备一定的条件。城市街道要不要、能不能成为一级政权，目前只能是探讨，在今后相当一段时间，城市政权机构设置仍然是个大问题。对城市街道体制改革，要坚持从实际出发，不能急于求成，更不能撤自改变其性质。具体说来，一要大胆改革，勇于探索，二要细心谨慎，积极稳妥。看准的东西，要大胆改革，大胆实践，积累改革的经验，但在改革的具体内容、方法、步骤上，又要细心谨慎，在实事求是的基础上，权衡利弊，务求改革一步成功一步。当前街道管理体制改革，要考虑服从我国政治体制改革的总目标、总进程，在现有法律允许的范围内进行，同时要考虑有利于基层苞定。不能把城市基层搞乱。我们认为，在目前条件下，城市街道体制改革，当前只能从业已成熟的问题入手，修订《城市街道办事处组织条例》，在保持街道办事处派出机关的性质不变的前提下，重点放在完善街道办事处的职能上，使其具备同它所承担的任务相适应的财力和行政管理权力。

    三、街道办事处的任务问题

    关于街道办事处的任务，1954年的《城市街道办事处组织条例》是这样规定的：(1)办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项，(2)指导居民委员会的工作，(3)反映居民的意见和要求。市。市辖区的人民委员会的各工作部门，非经市、市辖区的人民委员会批准，不得直接向街道办事处布置任务。从各地目前的实际情况看，街道办事处所承担的任务大大超出了这一规定。不仅内容突破了原来有关居民方面的工作，而且市、区政府各工作部门随意给街道布置任务的现象也相当普遍。区政府的许多职能部门把大量的工作转嫁给了街道，由过去的“主攻手”，变成了现在的“二传手”。据统计，街道办事处目前承担的具体任务，少则六、七十项，多则一百多项，从城市管理到经济建设，从社会风气到人民生活，从扮丧嫁娶到生老病死，从社会治安到环境卫生，从文化教育到劳动就业，可以说是无历不有，无所不管。街道办事处到底应该承担一些什么任务7近些年，各地进行了一些探索，提出了一些指导思想。如上海市提出“以经济建设为中心，两个文明一起抓，为创建一个安定团结。环境整洁、方便生活、服务四化的文明地区而努力。”天津市提出“建设管理好城市，组织安排好人民生活”。重庆市提出“以经济建设为中心，以居委会为基础，两个文明一起抓。”北京市提出“以经济建设为中心，以城市管理为重点，以居委会为基础，两个文明一起抓。”这些街道工作的指导思想，对调动街道干部的积极性，进一步开拓街道工作的新思路，促进城市基层的稳定，保证经济建设的顺利进行，都起了积极的作用。此外，为了克服街道工作任务的无序状态，一些城市还专门制定了街道工作条例或规定。如天津市人民政府于1986年发布了《关于加强街道办事处工作的意见》，把街道办事处的二作任务明确规定为十项。上海市人民政府于1987年制定并颁布了《上海市街道办事处暂行条例》，把街道办事处的任务明确为八项。杭州市人民政府于1989年发布了《杭州市街道办事处工作暂行规定》，对街道办事处的任务也作了比较详尽的规定。目前，街道办事处承担的任务主要有九个方面：(1)宣传贯彻执行党的路线、方针、政策和因家的法律、法规；(2)开展社会主义精神文明建设，(3)社会治安综合治理；(4)指导街居经济工作；(5)社会闲散劳动力的管理；(6)民政福利工作，(7)市政建设和管理；(8)指导居委会工作；(9)完成市、区政府交办的事项。当务之急是解决街道办事处的工作任务过多过重、职能不完备、不统一的问题。四、街道党委(或工委)与街道办事处的关系问题党的十三大关于党政分开、党要管党的精神贯彻以来，许多街道积极探索如何理顺街道党委与办事处的关系，街道党委开始改变以往对行政事务和经济工作包揽过多的状况，着手抓好街道党员队伍和干部队伍的思想建设和组织建设。街道办事处内部则实行主任负责制，行政任务独立负责，重大问题提请党委讨论，双方互相等重，密切配合。但对街道党委与街道办事处的关系，认识还不一致。主要有两种看法，一种认为街道党委是党的基层组织，街道办事处是市或市辖区政府的派出机关，党委和办事处要明确职责，各司其职，党委对街道办事处工作起保证监督作用，主要是政治领导。另一种意见认为，街道办事处实行的是党委领导下的办事处主任负责制，街道的主要工作，要统一研究，共同完成，不要过分强调党政分开。目前看，对现存的认识，要马上取得一致，条件还不成熟。主要原因：一是衔道党政关系受制于全国和市、区机构改革和政治体制改革的进程，市、区机构改革和政治体制改革还在调查研究之中，在这种情况下，要一下理顺街道党政关系，时机并不成熟。二是党的十三届四中、五中。六中全会强调，必须加强党的领导，充分发挥党的核心领导作用。从实际情况看，街道的许多工作既是行政工作又是党的群众思想工作，很难划分。三是考虑街道党政关系的历史与现状，加之各方面对党政关系问题认识不一，搞不好，可能会引起一些思想震荡，影响工作开展。当前，在街道党政关系的处理上，要有利于改革的大方向，有利于稳定基层，有利于稳定广大街道党政干部，调动他们的积极性，有利于加强街道党的工作和行政工作。从当前党政关系的实际状况看，街道重大事情的决策权在街道党委会或党委扩大会。街道党委书记是“一把手”，主持召开会议。办事处的主要领导一般都参加党委会或党委扩大会。从参Am会议的人员构成情况看，这两个会汉实际上是街道党政联席会议。街道的一切重大事项一般都要提交这两个会议讨论决定，纯粹的办事处行政会议很少召开。如郑州市二七区建中街道办事处1989年行政会议召开了9次，而党委会召开了16次，党委扩大会召开了15次。1990年行政会只有7次，而党委会召开了9次，党委扩大会召开了17次。党委会或党委扩大会已基本上取代了原来的行政办公会议，党政合一型朗街道联合决策体制已基本形成。

    基于这种情况，我们认为，在处理街道党政关系上，要立足现实，从实际出发，不要过分强调党政分开。具体讲，应特别注意以下三条：(1)街道党委对本街道工作要大胆领导，重大问题要提请党委集体讨论决策，保证本街道各项任务的完成。街道党委在对本街道工作实行领导时，要防止包报行政事务，应放手让办事处行使自己的职权。(2)街道办事处内部实行办事处主任负责制，要独立负责，认真做好行政工作。(3)街道党委与办事处双方要互相尊重，互相支持，协调行动，搞好工作。

    五、街道集体经济及其管理问题

    街道经济产生于五十年代初，发展于“大跃进”中，繁荣于城市经济体制改革的过程。一般意义上的街道经济，田包括街道办事处所管辖的经济，也包括居委会创办的经济，有人把它合称为街居经济。不管是街办经济，还是居办经济，从生产关系上看，它们是一种集体性质的合作经济。它们的生产资料属于集体所有，而不厩于莱个人所有，实行按劳分配，其管理、经营方式和乡镇企业一样，与国有企业并无本质的差别。毫无疑问，街道经济是公有制经济的一个组成部分，全民所有制经济的必要的有益的补充。这些年，街道集体经济发展很快，街道办事处对办工厂、开商店、增加街道经济收入热情很高。但个别地方已出现了把发展街道经济放到不适当的位置，以致放松了街道其它工作，用一些地方的话讲，就是街道的经济工作冲击了行政工作，削弱了街道行政职能，引起了社会各方面的异队对这个问题，一要充分肯定发展街道经济的方向是对的。因为发展街道集体经济，使街道具有一定的经济实力，兴办各项有益于居民生活的事业，更好地为居民服务，是完全必要的。实践证明，发展街道集体经济，对改变街道面貌起了重要作用，二要明确街道办事处的主要职能是管理、服务方面的社会职能。街道不能不顾条件用全部精力去抓经济，也不能因为抓集体经济而削弱或放松城市管理、社会治安、精神文明建没等工作。三要明确发展街道经济的目的，是为了使街道在霸好城市管理、社会治安和精神文明建设等工作上有一定经济实力；为了安置社会闲散劳动力，增加他们的经济收入，保障生活来源，有利社会安定；为了便民、利民，有利搞好综全服务。四要坚持田地制宜，兼顾经济效益和社会效益，有利生产方便生活，要服从市里统一规划，要在政策允许的范围内，发展街道集体经济。目前，街道经济已成为城市经济的一个有机组成部分，而已是城市居民生活和国有企业生产一个必不可少的部分。它在扩大劳动就业，安置社会闲散劳动力，满足城市居民日常生活需要，增加街道、居委会经济实力，稳定社会，巩固国家政权诸方面发挥着日益重要的作用。街道经济将在相当长的一个历史阶段继续存在、发展下去。尽管如此，街道经济目前出面临着重重困难。迫切需要解决的是，对街道经济的性质、地位、作用给予充分肯定和法律保障，街道经济从上到下需要有一个归口管理部门，以便统筹规划，合邵发展；对街道经济面临的困难和存在的问题，应引起社会各方面的重视，并采取切实有效的措施加以解决，应象对国有企业、乡镇企业一样对待街道经济。从街道本身来说，应当田地制宜，扬长避短，提高管理水平、产品质量和职工素质，坚持经济效益和社会效益并举，加强社会化服务功能，以赢得社会的肯定和支持。六、街道财政问题建立街道一级财政，是近几年来各地在进行街道体制改革中的一个大胆探京，也是适应窃道工作发展需要而出现的一个新事物。在街道建立一级财政，最初由贵阳市云岩区提出创立。1983年，贵阳市云岩区委、区政府根据区、街蓬勃发展的经济情况，为调动街道生财、聚财、理财的积极性，在调查研究的基础上，参照农村建立乡一级财政的经验，在街道办事处进行了建立一级财政的试点，取得了良好的经济效益和社会效益。不久，这一做法便在云岩、南明等城区推开。其他一些大、中城市也纷纷借鉴建立乡一级财政的经验和贵阳市的做法，纷纷建立街道一级财政。大部分街道在改革中都建立了财政所，普遍的做法是“划分收支，按定基数，定额上缴，超收分成，节余留用，一定三年不变”，把街道所屑的街居集体企业、中外合资合作企业和辖区内个体企业的流转税、所得税、管理费、各项罚没款收入等纳入街道财政收入范围。新体制的核心是统一领导，分灶吃饭，备街道自己当家理财，自求乎衡，逐步破除了“统收统文”、“供给制”答传统观念和体制。街道财政的建立，尽管在整体上还没有理脱旧模式的束缚，但已经显示出较强的生命力，探受街道的欢迎。

    1。街道财政的建立，开辟了一条新的聚财之道。街道办事处可以利用自己处在服务。管理、监督第一线的有利条件，把一些十分分散而又准以收上来的财政收入聚集起来，保证国家财政收入持续、稳定地增长；

    2。通过收入分配关系的确立，使街道办事处关心税源和培植财源，调动街道办事处生财、理财的积极性，促进了街道经济的发展；

    3。街道财政的建立，多与城市简政放权相结合，使街道办事处“人权、财权、事权”逐步趋向统一，使其职能日趋完善，作用日趋扩九

    4.街道财政的建立，给街道工作带来了活力，把增加财政收入与发展街道事业有祝地结合了起来，用于发展街道经济、加强城市管理、扩大社区公益事业方面的投入逐年增加。

    总之，街道财政的建立，是城市体制改革的一个必然产物，也是加强城市管理的一个客观需要。它对于繁荣城市经济，增加国家财政收入，发展社会公益事业，加强城市两个文明建设等，都起到了积极而重要的作用。

第十三章 居民委员会


作者：           时间：2002-9-12          来源：          阅读量：14788次  
  
居民委员会是基层群众性自治组织之一，是我国长期行之有效的重要组织形式。它是我国人民民主专政和城市基层政权的重要基础，是城市两个文明建设的一支重要力量，也是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带之一。

第一节居民委员会的创立和发展
    城市居民委员会这一群众性的自治组织，是随着新中国的诞生而产生的。

    新中国成立后，在彻底摧毁国民党在城市中的保甲组织的基础上，建立起了人民当家作主的城市各级政权。当时，新生的政权，特别是基层政权，面临着如何加强同广大居民的联系，并广泛吸收他们参加城市管理，以及如何防止阶级敌人破坏和捣乱并坚决镇压敌人的反抗，尽快恢复国民经济和生产秩序，巩固人民民主专政的国家政权等一系列的问题。城市居民委员会就是在这样的历史背景下应运而生的。

    1949年底至1950年初，在一些城市中出题了由群众自己组织起来的防护队、防盗队和居民组等名称各异的群众性自治组织。最早以居民委员会命名群众性组织的是天津市。1950年3月，天津市按照居民居住状况建立了居民委员会。同期，武汉市的部分街道开始建立了居民代表委员会和居民小组。1950年秋，gJIt省成都市也建立了居委会。但这时的居民群众组织很不统一。有些城市成立了大型居民委员会；有些城市成立了小型居民委员会，有些城市仅有居民小组，有些城市在居民小组之上还没有中心小组。此外，各种固定的或临时的工作委员会很多，名称既不统一，工作也很混乱。街道积极分子工作极为繁重，有的为了逃避工作而举家迁移，有的故意犯错误以求撤销职务，还有的要求“半日为人民服务，半日为自己服务”。同时，乱落款乱篓捐的现象也很严重。为了系统地克服此类现象，对街道组织及其工作进行整顿，1953年6月8日彭真同志给毛主席和其他领导问志专门写了一个报告，即《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》，在报告中指出，城市街道居民委员会的组织是需要建立的。它的性质是群众自治组织，不是政权组织。它的任务，主要是把工厂、商店、机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿的原则下，办理有关启民的公共福利事项，宣传政府的政策法令，发动居民响应政府的号召和向基层政权反映居民的意见。居民委员会应由居民小组选举产生，在城市基层政权或派出机关的统一指导下进行工作。但它在组织上并不是“基层政权的腿”，不应交付很多事情给它办。毛主席和中央其他领导同志同意了这个报告。从此以后，各城市都陆续建立了居民委员会组织，名称也逐渐趋向统一，性质都是群众性自治组织。

    为了使居委会的建设和工作能够熙利进行，1954年12月召开的第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议制定并颁布了《城市居民委员会组织条例》，第一次用法律的形式肯定了居民委员会的性质、地位和作用。这个条例的贯彻和实施，有力地摆动了居民委员会组织的建设和发展，到1956年底，居民委员会不但在全国各个城市普遍建立起来，而且得到了进一步巩固和发展；

    从1958年到1906年，这是居民委员会曲折发展的时期。一是在大跃进、大办人民公社的影响下，有些城市将街道办事处与居民委员合并列在—起，改称为“城市人民公社”，主要任务是大办工业和商业。这样，不但超出了居民委员会的工作任务和职责，而且实际上把它的性质也改变了。一直到1962年才陆续恢复成原来的街道办事处和居民委员会。这是在城市中追求“一大二公”的社会主义的典型表现。二是受狠抓阶级斗争的极左路线的影响，一些城市酌居民委员会的工作内容主要县大搞阶级斗争，职责范围内和应当做的工作都基本不干了。三是一些城市招居民委员会下设的调解委员会改为调处委员会，有些城市把调解委员会与治安保卫委员会合并起来，称为治安调处委员会，其主要任务从原来的调解一般民间纠纷和轻微刑事案件改为主要约束、处理和改造“大错不犯，小错不断”的所谓社会不良分子。这实际上是把调解委员会和治安保卫委员会改为具有政权性质的组织。这一时期的居民委员会(包括下设的工作委员会)的名称被随意政变，工作职责和任务不清楚和不规范，工作没有意法，使居民委员会的工作和建设受到了极大的干扰和破坏，并留下一些后退症。在“文化大革命”中，社会主义民主和法制遭到践踏和破坏，城市居民委员会组织也未能幸免。各城市的居民委员合不是被解散了，就是被改为“革命居民委员会”，很多居民委员会的主任、副主任被当作“牛鬼蛇神”、“走资派”，进行批斗、游行。即使有些城市未将居民委员会改为“革命居民委员会”，主要任务也是抓阶级斗争，搞“群众专政”，从根本上违背了群众自治的原则，损害了居民利益。

    1976年以后至今，这是居民委员会恢复、整顿和全面发展时期。1980年1月，全国人大常委会重新公布了《居民委员会组织条例》、《人民调解委员会暂行通则》、《治安保卫委员会暂行组织条例》。总结我们国家三十多年来实行群众自治的经验和教训，在1982年重新修订颁布的新宪法中，首次以根本大法的形式明确了居民委员台的性质、任务和作用。全国各地根据新宪法的规定，对居民委员台普遍进行了全面的组织整顿和改造，建立健全了居民委员会的组织机构和各项规章制度。1986年12月，民政部在河北省石家庄市召开了建国以来第一次全国性的城市街道居民委员会工作座谈会，总结和交流了居民委员会建设和工作的经验，明确了居民委员会在我国新的历史时期的地位、作用和主要任务，并认真研究和制定了解决居民委员会工作中存在的实际困难和问题的措施、办法。1987年6月，国务院以国发[87]56号文件批转了《民政部关于加强城市街道居民委员会工作的报告》。为了进一步加强城市居民委员会建设，充分发挥它在两个文明建设中的作用，经过多年的调查研究和在原居委会条例的基础上，全国人大常委会第11次会议于1989年12626B通过并颁布了《中华人民共和围城市居民委员会组织法》，标志着我国城市居民委月台的建设和发展，进入了一个新的全面发展的时期，截止1993年底，我国城镇共有居民委员会107，173个，每个居委会平均有干部4.5人。


第二节居民委员会的性质、任务及其自治权
    一、居民委员会的性质及其特征

    居民委员会是一个自治组织，但它不问于一般的自治组织，是一个带有中国特色的自治组织，即基层群众性自治组织。宪法第111条明确规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《城市居民委员会组织法》策3条也规定“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”这就是关于居民委员会性质的法律规定。

    从字面上，我们不难看出居民委员台所具有的特点。它有三个明显的特点，即基层性、群众性、自治性。这三个特点决定了居民委员会与其他组织或社会团体的区别。

    (一)基层性。居民委员会不是全国一级的组织，也不是省、市、县、街道一级的组织，而是设立在国家最低层的居民居住区这一层次上的组织。它设的区域或范围在国家最低行政区域之下，即区、乡、镇以下。居民委员会是根据居民居住状况，按照便于居民自治的状况设立的。每个居民委员会限制在100—700户之间。居民委员会的规模不宜太大，也不宜太小。按居民居住区设立的居民委员会，既是一个居民点，又是一个社区服务和文化点，便于开展工作，便于实行自治，也便于解决问题，便于开展服务。它能在城市基层社会生活中发挥其他层次的组织难以起到的作用。

    (二)群众性。居民委员会不是国家政权组织，而是由在一个基层区域内居住的所有居民组成的群众组织。组成主体是全体居民。它不分性别、年龄、职业、宗教信仰和政治面貌，只要是居住在这个区域内的居民，就自然而然地成为这个组织的一员，即使依照法律被剥夺政治权利的人也不例外。确定某个入是不是某一居委会的成员，必须具备两个条件：一是身份条件，即必须具有中华人民共和国国籍；二是居住条件，即必须在一定区域内有定居的事实。只要具备了这两个条件，即可成为某一居委会的成员。他们可以是工人。教师、干部。学者、个体劳动者和学生，也可以是妇女、男子、老人和小孩。他们虽然形式上没有办理加入居委会组织的手续，但客观上都是当地居民组织(居民委员会及其居民小组)的主体成员，居民委员会则是他们选举产生的管理机构。因此，大体上可以说，一个地区有多少居民就有多少居民委员会成员，可见，居民委员会组织具有最广泛的群众性。

    (三)自治性。自治性是指居民委员会在党和政府的领导下，在国家法律规定的范围内拥有一定的自主权和自决权。所谓自主权和自决权，就是依据法律和政策，自己能管理自己，自己能决定自己的事信。所指法律包括《中华人民共和国宪法》、《居民委员会组织法》、《治安保卫委员会暂行组织条例》、《人民调解委员会组织条例》等。在这些法律、法规赋予的职权范围内以及国家有关政策允许的范围内，对本居住区的公共事务和公签事业拥有自治权。居民们通过居民委员会这一组织形式，对关系自己切身利益的公共事务和公益事业，行使自己当家作主的民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务，积极参与本居住区各项事务的管理和建设。这是居民委员会最重要的特点。

    居民委员会的这三个特点缺一不可，它们构成了完整的统一体，决定和体现了居民委员会的性质，缺了一个特点，就有可能混同于其他一般组织，无法与其他组织区别开来，就有可能混淆其性质。

    二、居民委员会的任务及其特点

    关于居民委员会的任务，《城市居民委员会组织法》规定到：

    (一)宣传宪法、法律、法规和国家的政策，绍护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；

    (二)办理本居住区居民的公共事务和公益事业；

    (三)调解民间纠纷，

    ’(四)协助维护社会治安，

    (五)协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；

    (六)向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。

    为了保持与《村民委员会组织法(试行)》的立法结构的一致性，突出城市社区服务的重要性，从居委会的实行情况出发，《居委会组织法》第4条又规定到，“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业”。

    为了加强民族团结，促进民族进步，《居委会组织法》又对多民族居住地区规定了一项重要任务，即“多民族居住地区的居民委员会，应当教育居民互相帮助，互相尊重，加强民族团结”。

    此外，考虑到我国的历史传统和现实情况，为了使国家的各项方针政策在基层得到落实，《居委会组织法》第2条一方面规定居委会是自治组织，另一方面又规定“不设区酌市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委负会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”避免居民自治盲目发展，避免有人借口自治而不要党和政府的领导。

    历史把居委会推到了极其重要的位置，承担了一些其他组织不便承担或承担不了的任务。这些任务具有以下特点：

    (一)社会幢。居委会工作既不是国家机关的行政管理，也不是企事业单位的生产经营，更不是某一社会团体的单项工作。居委会所承祖的工作大都是和居民群众相关的社会工作，如调处纠纷、治安巡逻、清理卫生、兴办各种便民思务设施等。即使实施管理也是社会的管理，经营也是为了更好地做好社会工作而进行的经营。

    (二)多元性。居委会的任务，既有居民群众要求办理的一些任务，又有政府交办的一些任务，既有物质方面的，也有精神方面的；既有政治的，也有经济的、文化的。居委会工作对象的多元化，以及居民需求的多元性，决定了居委会这个自治组织工作的多元性。它不再仅仅局限在为纯居民、特别是家庭妇女的服务，而是面对全体居民、甚至面向整个社会提供服务。而且随着届民需求的变化和增加，居委会也要及时地变换服务内容，增加服务项目，满足不同层次居民的不同需求。

    (三)双向性。居委会一方面要办理群众自己的一些事倩，另一方面又要办理当地人民政府及其派出机关交办的一些事情。既要对居民负责，为本居住区居民搞好服务，又要对上级人民政府及其派出机关负责，办理好一些交办事项。既要及时把党的方针政策、国家的法律、法令及时传达给居民，又要把居民群众的一些意见、要求和建议及时地反映给上级人民政府及其派出机关。因此，居委会要扮演好自己的“双重”角色，作好双向沟通。

    三、居民委员会的自治权

    居民委员会既然是一个自治组织，阅然《居民委员会组织法，的核心内容是自治，那么，我们必须弄清哪些事务属于自治事务？哪些事务不属于自治事务？居民委员会拥有哪些自治权？自治权对自治事业至关重要，“有什么样的自治权力，就有什么样的自治事业。”西方国家，自治事业起步较早，以地方自治为核心，目前已形成了庞大的规模。我们国家的自治事业起步较晚，目前还处于探索和萌芽阶段，有待于进一步加强和发展。

    要弄清居民委员会的自治权，必须首先稿清国家事务与自洽事务的内涵及其界限划分。

    (一)什么是国家事务？什么是自治事务？什么是委办事务？

    国家是具有最高主权地位的统治组织和管理机关，因此，一国内的任何事务从理论上说都属于国家事务，而无所谓国家事务与自治事务或地方事务的区分。不过，既然国家允许地方政府和自治组织的存在，并且授予一定的事权，使之掌管，因而就有了国家事务与地方事务、自治事务的存在。

    国家事务也就是整个国家范围内的事务，它牵涉到全体人民的利益，而且只有国家具备承担这个事务的能力。国家事务包括纯国家事务和国家与地方共有的事务两部分。国家事务一般有内政事务、外交事务、军政事务、财政事务和司法事务。在这五种事务中，外交、军政、司法三种事务为纯国家事务，内政和财政事务则属于国家与地方共有的事务。其中尤其以内政事务范围最广，可以说是包罗万象。内政事务，大体上可以分为两种，一种是瞥察事务，一种是保育事务。前者为国家谋求生存发展用以扫除国内外一切障碍，维持社会秩序，以及保障人民生活的安定，后者则为积极地发展国家文化，增进社会福利，以提高人民生洒水准。保育事业包括教育、文化、卫生、工业、交通、水利、农、林、牧、副、渔、社会事业、公共工程等。在保育事业上，无论是国家或自治组织都应该尽其责任。

    所谓自治事务，即自治组织固有的事务，也就是说自治组织自身应办的事务，是为了维持该组织的生存和发展，需要自行处理的事务。用简单的话来说就是，既然国家法律承认自治组织的存在，那么它就拥有与生俱来的自治事业。这与人的求生欲望和发展欲望没有两样。人来到自然界，只要承认他是一个人，那么他就要吃、穿、喝，到了年龄他就要读书、工作、结婚、生育等。

    但是，国家事务与自治事务之间并没有绝对的界限。一方面，国家事务与自治事务可以互相转化，国家事务可以转化为自治事务，例如，公共事务和公益事业，一般说来它们都应该属于国家事务，由国家来承担和管理，但具体到某一区域的公共事务、公益事业，它们又属于地方本身应办的事务，因为这些公共事务和公益事业在该地域范围内，受益者主要是本地区居民。一旦这些公共事务和公益事业超出本地区的范围和承担能力，那么它们就可能转为国家事务，由国家出面承办。另一方面，国家可以把本来属于自身范围内的一些事务委托给地方或自治组织承办。由此便又出现了第三种事务，即委办事务。所谓委办事务，鼠是说本来属于国家的而不局于自治组织的事务，由中央或上级政府以法律或命令形式委托自治组织予以办理的事务。这种事务具有以下特点：(1)这种事务多与该地区人民有直接的利害关系，但在政策上必须由中央或上级政府规定，(2)事务的决定权在于中央或上级人民政府，执行权用于地方政府或自治组织，上级政府仅有指导权和监督权，而无指挥权，(3)执行事务所需经费，自治组织有负担的义务，但也可请求上级政府予以补助。

    (二)居民委员会的自治权

    《居民委员会组织法》规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。因此，居民委员会的自治权也主要是围绕这三个方面展开的。从《组织法》的条文内容来看，居民委员会的自治权可以分为这样两个方面，即自治事务方面和委办事务方面。

    自治事务方面主要有六项：

    1、财产自治。有关居民生产、生活的服务事业，居民委员会可以自行决定。居民委员会对自己的财产拥有所有权，任何单位和部门都不得侵犯。《组织法》第4条明确规定，“居民委员会应当开展便民利益的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业。居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权”。这一条的出台，是吸取了前些年酌教训，针对以前几次上收居民委员会兴办的生产、生活服务设施而制定的。有了这一条，居民委员会的财产就有了法律保障，不致再遭受前几年那样的损失。居民委员会要学会用法律武器保护自己的利益和财产。

    2、财务自治。主要是指居民委员会对自己兴办的生产、生活服务设施所取得的利润，除依法交纳国家税收外，其他所剽款项可以自由支配。这些款项可以用来支付居委会干部的补贴和退休金，也可以用于继续扩大再生产。第二层意思是指居民委员会兴办公益事业所需费用，经居民会议决定，可以根据自愿的原则向居民筹集，经受益单位同意，也可以向本居住地区的受益单位筹集。居民委员会的收支项目要及时公开，接受居民监督，真正体现居民自治的原则。

    财务自治不是指居民委员会的工作经费和来源，这部分费用目前仍然而要由不设区的市、市辖区人民政府或上级人民政府拨付。因为国家委托居民委员会干了大量的国家事务，如公共卫生、社会治安、计划生育等，而且居民委员会把主要的时间和精力放在了这些委办事务上，因此，上级政府理当承担主要的工作经费。当然，居办生产和社区服务事业比较发达，有条件的居民委员会，在向上级政府要求拨付外，经居民会议同意后，也可以从居民委员会的经济收入中拿出一部分钱来，作为居民委员会的活动经费和居委会干部的工作补贴。

    3、人事自治。第8条、第10条第3款都是关于居民委员会人事自治权的规定。如《组织法》第8条规定：“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区的有选举权的居民或者由每户派代表选举产生，根据居民的意见，也可以由每个居民小组选举代表2—3人选举产生。”第10条第3款规定到：“居民会议有权撤换和补选居民委员会成员”。

    4、管理自治。第3条第3款、第10条、第18条都是关于居民委员会管理自治权的规定。例如，居民委员会必须向居民会议负责并报告工作。凡涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定，由居民委员会监督执行。全体居民必须遵守居民会议的决议和居民公约。居民委员会要及时调解民间纠纷，化解矛盾，建立新型的人与人之间的关系，维护居民的合法权益等等。

    5.教育自治，《组织法》第3条第1款、第5条、第12条都是关于这方面的规定。居民委员会要教育居民遵守宪法、法律、法规和国家各项政策，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；多民族居住地区，居民委员会要教育居民互相帮助，互相尊重，加强民族团结。

    6、服务自治。居民委员会可以根据当地的实际情况，创办适合本地特点和居民需要的生产、生活服务事业，开展多种形式的社区服务活动，方便居民生活，解决居民的后顾之忧。

    委办方面的事项主要是协助人民政府或它的派出机关做好与居民利益有关的各项工作，及时向人民政府或它的派出机关反映居民的意见、要求和建议。从居民委员会工作的实际情况来看，其委办事项主要有：

    1、治安保卫工作。主要是协助公安部门做好治安巡逻，维护社会秩序，保证居民有一个稳定的工作、生活环境。

    2、民政工作。做好拥军优抚工作，以及社会孤老的救济工作，办好敬老院，上为中央分优，下为居民解愁。

    3、公共卫生工作。主要是开展各种爱国卫生活动，除害灭病，使居民养成良好的生活习惯和社会公德。

    4、计划生育工作。对育龄妇女及时进行调查登记，做出统计报表，掌握育龄妇女动向，对生育情况进行分析，并及时采取相应的措施，杜绝早婚早育现象。

    5、青少年教育工作。做好在校学生的课外教育工作，协助政府有关部门做好失足青年的帮教工作，努力帮助他调解决就业问题，促进他们尽快转化，化消极因素为积极因素。

    这些工作本来都属于国家公共事务，需要由政府有关部门分头去做，但由于这些工作牵涉到每个居民的利益，与本地区居民也有直接的利害关系，而且这些工作在政策上都需要政府出面作决定，但具体工作则需要基层政权和基层组织去做，因此，政府需要居民委员会协助其工作，居民委员会也有寅任和义务配合有关部门做好这方面的工作。


第三节居民委员会的组织结构
    居民委员会的组织结构主要包括以下几个方面的关系：居民委员台与各工作委员会的关系，居民委员会与居民小组的关系，居民委员会与居民会议的关系；居民委员会的组成人员，居民委员会与基层政权及其泥出机关的关系。

    一、居民委员会与各工作委员会的关系

    根据宪法和《居委会组织法》的有关规定，居民委员会一般设有人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。有的地方的居民委员会规模大些、人口多些、任务重些，因而设置的专门工作委员会就多些。有的地方则设置的少些。在那些人口较少、任务较轻的地方，则设有设置专门的委员会，而是由居委会成员兼任。各工作委员会是居民委员会的下设机构，它们与居民委员会的关系不是并列的，而是领导与被领导的上下级关系。设置这些机构是为了从组织上保证居民委员会更好地履行自己的职能，有利于居民群众广泛深入地开展群众自治。它们之间的工作关系是坚持集体领导和分工负责的关系，即在居民委员会的统一领导下，这些工作委员会分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生、社会福利等工作。

    居民委员会各工作机构的设置，要依照宪法和法律的有关规定，根据实际需要加以设立。一要考虑居委会的规模，二要精干，三要便于发扬民主，便于联系群众，便于开展居民自治，四要减轻群众负担，不要因为成立工作委员会而额外增加群众的负担。

    二、居民委员会与居民小组的关系

    居民小组不是一级基层群众性自治组织，而是居民委员会的一个组成部分。它是根据居民人数和居住状况按照便于活动、便于自治的原则划分的。其规模和户数没有统一规定。在城市，一般以庭院、楼层为单位划分居民小组。划分居民小组，要掌握以下几个基本原则：(1)男尊重居民的意愿，(2)要考虑居民的居住状况，(3)要考虏居民在历史上的相互联系；(4)要便于开展活动，便于生产和生活；(5)要注意少效民族居住情况。

    居民委员会与居民小组的关系是整体与局部的关系，局部要服从全局。居氏小组要接受居民委员会的领导，执行居民会议的决定。因为居民会议的决定一般代表了全体居民的利益，居民小组不能站在局部利益上反对或阻碍居民委员会执行居民会议的决定。居民小组在讨论全体居民利益的重大问题时，一般不需要表决，只提出意见，不作决定。但居民小组要招本小组居民的意见及时反映给居民委员会。居民委员会要高度重视这些意见，及时作出处理，把它们作为决策的基础。

    发挥居民小组的作用的关键是选好组长。居民小组长要有一定的威望，作风正派，办事公道，能热心为群众服务，受大多数人拥护。小组长应当有适当的补贴。

    三、居民委员会与居民会议的关系

    居民会议是居民实行自治、行使当家作主权利和直接管理基层社会事务的重要组织形式。居民会议以本居住区18周岁以上的居民组成，或者由每户派代表组成，也可以由每个居民小组选举代表2—3人参加。必要时，可以邀请驻本区的企业、事业单位和群众团体派代表参加会议。

    居民会议的主要职权是：(1)对关系本居住区全体群众利益的重大问题进行讨论，并作出决定。如街道规划、兴办公益事业等。(2)听取、审议居民委员会工作报告。(3)选举居民委员会主任、副主任及其成员，或者在任期内撤换、补选居民委员会成员。(4)制订居民公约。(5)讨论决定居民委员会的各项开支与费用。

    居民委员会是居民会议的执行机构，向居民会议负寅并报告工作。主要表现为：(1)执行居民会议的决议和决定，凡涉及全体居民利益的重大问题，必须提请居民会议讨论；(2)监督、执行居民公约，(3)召集和主持居民会议，只要有五分之一以上的户或居民提议，就应当召开居民会议；(4)居民委员会定期向居民会议报告其工作。可见，居民委员会与居民会议的关系是居民自治的执行机关与权力机关的关系。

    四、居民委员会的组成人员

    1、居民委员会组成人员的数额。为了完成《居民委员会组织法》规定的各项任务，居委会要有一定数量的干部。干部数量的多少是群众很关心、很重视的问题。干部数量多了，会造成人浮于事，工作互相推诿和扯皮，办事效串低，并增加群众经济负担：干部数量少了，会造成工作干不起来，顾此失被，影响工作任务的完成。为此，《居民委员会组织法》第7条规定，“居民委员会由主任、副主任和委员共5—9人组成。”

    确定居委会干部数额时，必须考虑下列三种情况：一是居民委员会的规模。规模大的，干部数额就要多；规模小的，干部数：额就应少。二是居住状况。居住集中的，由于活动方便，干部致额可以少些；居住分散的，干部数额就应相对的多些；三是居办经济状况。企业较多、生产情况较好、产值利润较高的居委会，人数可以相对多些。因为，企业较多，居委会干部就要拿出大部分精力从事生产，同时，企业创办的利润也可以负担一部分居委会干部补贴。

    2、居民委员会组成人员的构成。居民委员会组成人员的构成包括以下几个方面：一是性别结构，即妇女应当有适当的名额；二是民族结构，不同民族的成员都应有所体现，三是年龄结构，之中育都要照顾到，四是知识结构，不同知识特点的人都要有；五是能力结构，不同能力特点的入也都要有，六是个性结构，避免性格不同、志越不投、情操相悖的人占很大比例。总之，居委会成员的构成，要考虑到不同层次、不同方面。既要有“老马识途”的长者，“中流砥柱”的中年，也要有“奋发进取”的青年；既要有全局观念强，善于出主意想办法，决断能力强的人；也要有善于行动，沉着稳定，执行能力强的人；还要有善于处理人际关系，协调矛盾，德高望重的人。同时还要有敢于仗义执言，能替居民说话的人。

    3、居民委员会成员应具备的素质。居委会成员是由居民直接选举产生的。一殷说来，居委会干部要具备以下四个方面的素质。

    政治素质。居委会干部必须拥护党的路线、方针、政策，坚持四项基本原则，具有一定的政策水平，做到执行政策时不走样，而且能够正确处理国家、集体、个人三者之间的关系，有高度的事业心和责任感。

    业务素质。随着经济的发展，工作任务的扩大，对居委会干部也提出了新的要求。过去，文盲或稍识字的人，只要政治上靠得住、思想作风正派就可以担任居委会干部。但现在仍然这样显然已经不行了。现在的居委会干部必须具备一定的文化水平和工作能力。因为他们不仅要宣传党的方针、政策、国家的宪法和法律，而且有许多文字工作要做，仅靠有事业心和责任感显然已经远远不够了。

    作风方面。居委会干部作风要民主。这是由居委会的性质决定的。居委会是自治组织，没有硬性的行政手段，也没有其他可靠的制约手段，办理各种事情，都必须依靠群众和社会各方面的力量，群策群力共同完成。如果什么事情都由少数几个干部说了算，不冈群众商量，不善于调动群众的积极性，那么不仅违背了自治组织的性质，而且什么事情也不可能办好。道彼方西。居委会干部必须办事公道、廉洁奉公、热心为群众办事，具有高尚的道德和在群众中享有较高的威望。也就是说，要德高望重。只有群众信任和信赖，才能把各项工作做好。

    五、居民委员会与基层人民政府及其派出机关的关系

    关于居委会与基层人民政府及其派出机关的关系，经过几十年的实践和探讨，在理论上已基本弄清，并且得到了法律的确认。这就是，基层人民政府及其派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助；居民委员会协助基层人民政府及其强出祝关开展工作。从而明确了居委会与基层人民政府及其泥出机关的关系是指导与协助的关系。二者既不是领导与服从的关系，也不是领导与指导双重并重的关系，既不是单纯的指导关系，也不是单纯的协助关系，而是指导与协助的关系。

    基层人民政府及其派出机关对居民委员会的指导主要是工作方向、工作计划及干部队伍建设等方面，这种指导不是行政命令式的，而是协商建议式的。此外，这种指导应区分不同的居委会，采用分类指导的方法，不能采取等齐划一、“一刀切”的办法。

    从另一方面看，居委会担负的任务很多，政策性很强，居委会接触的范围又有一定的局限性，如果居委会能经常主动地听取基层人民政府或者它的派出机关一些指导性的意见，对工作中碰到的困难问题，及时向上级人民政府或者它的派出机关反映，取得了上级人民政府的支持、帮助，对于提高居委会的工作质量，充分发挥居委会的作用，尽快解决工作、生活中存在的问题、困难，是非常必要的。

    居民委员会协助基层人民政府及其派出机关开展工作。主要有以下几个方面：(1)协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的各项工作，如公共卫生、计划生育、社会治安等；(2)协助人民政府及其有关职能部门搞好宣传宪法、法律、法规和国家的政策等活动，(3)及时向人民政府反映居民的意见、要求和建议，(4)做好人民政府交办的其他有关事项。

    在居委会与基层人民政府及其派出机关的关系问题上，应明碗以下几点，

    (1)居委会不是一级政权组织，也不是政权组织在下面的“腿”、“脚”，与政权组织之间没有行政隶属关系，因此，政府有关职能部门不能把本来应该由自己去做的工作交给居委会去做，

    (2)居委会在基层社会生活中享有广泛的自治权力，这些权力是受法律保护的，基层人民政府及其派出机关不能用行政手段或其它手段，进行剥夺和干涉，

    (3)居委会在开展工作时应积极地争取基层人民政府及其派出机关的指导、支持和帮助，主动协助做好有关工作，不能借口自治而拒绝党的领导和政府部门的业务指导，要处理好局部利益和国家整体利益的关系；

    (4)居委会要充分依靠群众，发挥群众的创造精神和主动性，不能时时、事事依赖政府，依赖上级组织。


第四节当前后民委员会建设中存在的几个问题
    居民委员会虽然在很多方面发挥了很好。很重要的作用，取得了举世公认的成绩，但是也存在很多问题，日前仍然有许多因素在制约着居委会的性质、地位和作用。

    一、居民委员会的任务多而且重

    据调查了解，城市居民委员会承包的任务已大大超出了组织法中规定的任务。一般都在50项至60项，有的竞达100来项。1990年春季，一位英国记者采访了位于北京和平里街道的一个居委会。在他走马观花、时间不长的访问中，仍然给居委会的工作开列了一个不短的单子，“实现一对夫妻只生一个孩子的目标，把政治上不听话的人引上正路，使打架的骄夫们罢手，了解并反映待业青年的状况，调解夫妻吵架等……”。当然，他这个“帐单”只是居委会工作的一部丸居委会的工作有多少项，大摄没人能致得清。所以人们普遍反映说：居委会“上管天文地理，下管鸡毛蒜皮”，“既管公婆打架”、“又管夫妻离和”，“上面千条线，下面一根针”。由于工作任务过多过重，一是打破了居委会的正常工作秩序，因此失彼，二是把居委会于部压跨了、压跑了。目前，居委会普遍存在无人愿于的现象，这不能不引起我们的重视。之所以出现这种任务过多过重的现象，一是基层政府或其派出机关，把居委会当成了自己的办事机构或腿脚使唤，随意给它们分配或布置任务。二是有些部门和单位把本来属于自己做的工作，也推给了居委会干部。

    二、工作条件差、待遇低

    一是有些地方的居委会的办公用房比较简陋或长期得不到解决，致使居委会连牌子都没有地方挂。许多地方的居委会是在主任家里办公。有的地方形象地称居委会为“口袋政府”(把印章装在口袋里，走到哪里，带到哪里)。二是没有办公费或办公费相当紧张。有的地方连房租费、水电费、必要的纸张笔墨钱都准以支付，有的居委会主任只好自己掏腰包，或拿一些必需的用品，如招待客人的茶叶，结居委会干部增加了经济负担和开支。三是居委会干部的补贴过低，且得不到落实。有些地方居委会干部的工作补贴一月才十几元，甚至完全是尽义务。至于长期从事居委会工作退下来的干部，有些地方给予了一次性补助，但相当一些地方是分文没有。严重地伤害了这部分居委会干部的感情，影响了现任居委会干部工作的积极性，不利于居委会自治作用的发挥，三、没有经济实力，缺乏自治的经济基础基层群众性自治，是较两类型的社会主义民主形式。民主属于上层建筑范畴，经济基础决定上层建筑。这是马克思主义的一个基本原理。可见，要搞好群众自治，就必须提供和创造与之相适应的物质条件，具备一定的经济实力。但从实际情况来看，有经济实力的居委会在全国只占少数，大部分居委会组织缺乏经济实力。许多居委会在经济上是一个“空壳”。实践证明，没有一定的经济实力，不具备相应的经济基础，说白了就是没有钱，什么事都不好办或办不成，想自治也自治不起来。我国居委会的实际情况也表明，凡是群众自治搞得比较好的工作有活力的，大都具有一定的经济实力，有集体经济或创办了一些生产、生活服务事业。因为有了经济实力，一方面可以为居委会开展群众自治活动提供一定的物质条件；另一方面也具有了共同的经济利益，增加了居委会组织的凝聚力，从而把居民群众紧密地联系在一起。

    四、干部素质差，结构不合理

    目前，居委会工作，已成为老年人的专门职业。全国大多数居委会干部都是老年人，年轻人和中年入占的比重相当小。有的地方形容居委会干部是“50岁属青年，60岁属中年，70岁还能干几年”。这种现象的出现，造成两个问题，一是居委会干部老化，二是居委会干部后继乏人。许多地方是现职不安心，增补没有入，而且这部分入的文化水平都不是很高，有的的甚至大字都不识。近几年各地虽然都动员了一大批离退休人员从事房委会工作，这些人具有一定的工作能力和文化水平，但他们毕竟老了，许多时候是力不从心。由于配备居委会干部困难，使一些居委会残缺不全，成了“维持会”。所有这些，都影响了居委会工作的开展。

    五、传统体制和信统习惯的影响甚重

    领导机关习惯于下面有一些“帮手”和“腿脚”，工作起来方便，它们习惯于行政命令的工作方式，而不习惯于民主的、自治的工作方式。而许多居委会干部对法律赋予他们的自治权力不会用，不敢用，总是希望自己上面有一个“婆婆”管着，习惯于在指挥棒下工作。这也是影响自治组织性质、地位、作用的一个极其重要的因素。

第十四章 城市社区建设


作者：           时间：2002-9-12          来源：          阅读量：12529次  
  
    社区建设是城市社区服务的延伸，是民政部门开拓和倡导的一项崭新的事业。社区建设工作与城市基层政权和基层组织有着千丝万缕的联系，因此，社区建设当应成为基层政权建设的重要内容之一。


第一节社区建设的基本含义
    一、什么是社区建设

    社区建设，顾名思义就是指社区的全方位建设。也就是说，凡与居民利益相关的、围绕社区而开展的工作，无论屑于政治的、文化的，还是屑于经济的、社会生活的，无论属于物质的，还是属于精神的，都统统包括在内，是全方位的。社区建设的基本含义，就是依靠社区力量，利用社区资源，解决社区问题，强化社区功能，发展社区事业，促进社区的两个文明建设。

    二、提出“社区建设”思路的历史背景

    国外社区发展工作已开展了几十年，乃至上百年。中国的仕区建设工作虽然陆陆续续开展了一些，但比较明确而系统地提出开展社区建设则是最近几年的事情。1991年5月，民政部部长崔乃夫同志从加强城市基层政权建设：增强城市基层政权组织凝聚力的角度，明确提出在城市街道和居委会开展社区建设工作。当时，提出在城市开展社区建设主要有这样几点考虑：

    (一)社区服务已过于膨胀，把很多不属于其范围的工作也包括在里面，出现名不符实的趋势。“社区服务”权念本身也容纳不下如此多的工作内容，迫切需要用一个新的摄念来概括。

    (二)要真正把社区内的事情办好，仅仅依靠民政部门一家还不行，必须调动各部门、各单位以及居民群众的积极性，把各自的工作做好，全方位的建设社区。

    (三)基层政权建设工作是从政权的整体，紧紧围绕健全、完善和发挥政权组织的职能而开展工作的，社区建设工作正是发挥和完善政权职能的具体表现。而且只有把社区建设工作搞好，基层政权建设工作才能落到实处，基层组织才会有吸引力、凝聚力。因此，基层政权建设工作与社区建设工作在本质上是一致的，都属于社区全方位建设的范畴。

    (四)随着企业转换经营机制和政府转变职能，“小政府，大服务”和“小政府，大社会”将成为我国政治体制改革的发展方向。一方面要求基层政权和基层组织为经济发展提供良好的社会环境，为企业和社会提供更多、更好的服务；另一方面又要求基层政权建设工作必须依靠社会力量，走社会化的路子，“大家的事情大家办”，“社会的事情社会办”。社区建设的提出，为解决这个问题找到了办法。

    由此可见，提出社区建设可以解决三个实际问题：一是克服了社区服务概念的局限性，从理论和实践的结合上，科学地概括了城区工作，明确了政府工作的目标和方向；二是有利于统一协调、调动各部门、各单位和居民群众共同搞好社区工作的思想认识和工作积极性，有利于“小政府，大服务”在基层落实；三是确定了城市基层政权建设工作的立足点和生长点，确定了民政部门抓基层政权建设工作的方位和方法。民政部正是在这样的背景下首先提出并向全国倡导开展社区建设工作的。

    三、社区建设的区域界定

    社区建设确定在什么区域范围内开展，目前有三种意见：(1)居委会所辖区城；(2)街道办事处所辖区域，(3)界于街、居之间，以居民居住区为区域。确定在四个区域范围内好展，应该讲都有一定退职。但根据我国目前的实际，在街道办事处所辖区域内开展社区建设比较适宜。因为：

    (1)社区建设工作要有一定层次。街道办事处是区政府的派出机关，但功能已相当于一级政府，事实上已成为辖区范围内的权力机关。社区建设工作需要有一定的权威部门去领导、去规划、去协调，去落实社区建设工作任务。街道办事处不但具备了这样的能力，而且开展社区建设使街道工作方向更明确，职能更完备，充分发挥管辖区内政治、经济、文化等工作的作用。

    (2)社区建设要有适度的规模。社区建设的区域不能太大，也不能太小。区域范围太大，居民的认同或归屑感减弱，共同利益减少，操作起来就很难。范围太小，如居民小组，本身功能就很微弱，居民的依附力小，又缺乏权威，很难发挥出社区的功能特点。目前的街道办事处，辖区面积一般在1.5平方公里，人口五万人左右。这种规模较为合适，不但城区可以协调，把大量的工作落实到街道，而且可以充分发挥街道独立工作的能量，使许多居委会不宜办、不宜协调的工作，能妥善得到解决。

    (3)社区建设要有一定质量。城市工作既有整体性强的特点，也有多层次的特点，比如社区服务工作，区、街道、居委会都有具体的服务项目和设施。社区建设区域确定在街道，实际是窃道和居委会两个层次，这样可以使社区建设工作统筹安排，上下配套，互补遗缺，使许多“硬件”设施，具备一定的规模和质量，可以满足不同层次的需求。

    (4)有利于城市基层政权建设工作。这几年，城市基层政权建设工作，主要侧重于居委会建设，如将社区建设放在街道这个层次，不但使城市基层政权建设工作有了抓手，有了重点，也佼工作上了一个档次，从而推动基层政权建设工作迈上新台队

    把社区建设的区域范围界定在街道一级，并不是说社区建设不可以划定在其他范围，不可以上下延伸。全国各城市情况不一，社区建设工作复杂多样，社区建设当然不可能搞一个模式，一个样子。应根据当地的实际情况，采取多种形式，只要有利于社区建设的开展，有利于实现社区建设的目标，都可以大胆地探索，大胆地试验。多个层次开展，更能显示出社区建设的多样化，更能突出各自的特点，更能推动社区建设工作上档次、上水平。


第二节社区建设的基本内容
    一、社区建设的特点

    (一)区域性。社区建设生存于社区，服务于社区，发展于社区。它是一定区域范围内的单位和居民权利和义务的结合体，同时也是一定范围内的单位和居民参与和受益、服务和被服务的动态过程。它虽然也厕于社会，但它为社区所拥有，为社区所服务，为社区所发挥作用。

    (二)综合性。社区建设不是一项工作，而是多项工作，涉及政治、经济、文化和社会生活的方方面面，由组织体系、行业结构、经济基础、服务内容、工作对象和政策法规等多种因素构成。它们自成体系，又相互作用，综合性极强。

    (三)协调性。社区建设同企业、商业、金融、劳动服务业警备行各业密切相关，同企业、学校、单位以及城建、文化、卫生、民政、教育、环保、治安等单位和部门密切相联。每项工作大都有一个主管部门，但都需要其他部门参与和支持。因此，开展社区建设既要进行工作协调，又要搞好部门协调，既要处理好各项工作之间的关系，又要处理好部门之间的关系。

    (四)群众性。“大家的事情大家管，大家的事情大家办”，

    “有钱的出钱，有力的出力，无钱无力的出个好主意”。这是社区建设的一项基本要求，也是区社建设的生命力之所在。居民群众是社区建设的主体。社区的共同利益和共同需求，决定着居民群众对社区建设的态度和参与支持程度。而居民的态度和参与程度又决定着社区建设的成功与否。因此，开展社区建设必须注意寻找社区的共同利益和共同需求，最大限度地组织、动员群众参与。没有了群众的积极参与，社区建设也就失去了力量源泉，也就无生命力可谈。

    (五)服务性。这是社区建设的重要特点和一项重要内容，也是目前情况下凝聚群众的最好形式。所谓的服务不只是便民利民的生产、生活服务，也包括文化和精神的服务，是全方位的服务。而且这种服务都是相互的、双向的，“人人为我，我为人人”，既是参与者，又是校服务者，参与的同时可以获取，付出的同时可以受益。同时，社区建设不是为了建设而建设，而是通过建设，为社区的单位和居民服好务，为经济建设和居民生活提供一个良好的生产、生活环境。离开了这个宗旨，社区建设就偏离了方向。

    二、社区建设的内容社区建设既然是全方位的建设，是对社区工作的总体概括，。那么，社区建设的内容应该是广泛的，社区内的任何一项工作都可以列入社区建设的内容。但我们认为，在界定社区建设的内容时，还是应该考虑以下三个因素：(1)考虑社区的地理区域；(2)考虑与居民利益的直接关系；(3)考虑政府在辖区内的工作。基于这些考虑，我们认为，社区建设的主要内容有：

    (一)社区经济是指依托于城市社区组织建立和发展起来的各种经济形式。它包括三方面的内容，

    (1)社区组织自办的直属企业，主要指由街道办事处和居民委员会直接投资创办的经济实体。有两个明显的特征：一是产权属于街道和居委会，二是在组织上和经济上与街道和居委会有隶属关系。企业主要领导大都由街道、居委会推荐、任免，企业收益除用于企业自身开支和积累外，大都上缴街道、居委会，用于社区服务和社区建设事业。

    (2)非社区组织直屑但受社区组织管辖的集体企业，主要指带有合作性质的集体所有制企业。这是当前社区经济的主要组成部分。在法律上，这种集体企业的产权，屑于企业职工所有，是合作经济的一种组织形式。这种集体企业，一般都是在街道组织的倡导、支持下创办的。创办初期，在人财物方面，他们大都接受过街道办事处的支授和扶持，而且街道办事处也一·直从组织上和经济上关怀着这种集体企业的成长和发展，应该说，这种集体企业在很大程度上是依附于街道而生存的。正是基于这样一种关系，这种集体企业每年都按期向街道缴纳一定数量的管理资，支持街道开展各项工作。(3)社区居民个体经营或个体联办的使民利民服务实体。这些分散在居民区的小型服务实体，一部分属于居委会所有，由居委会统一经营，但大量的是在居委会的组织和引导下，由居民个人自办或联办，只向居委全上缴一定数额的管理费。

    社区经济届于区域经济。它依附于社区，兼顾国家、集体和社区成员利益，致力于提高社会生产力和社区居民的物质文化生活水平，同时能为社区提供直接的经济收益。不具备这些条件的经济实体，不论是否建在本社区，均不属于社区经济的范畴。有人从西方社区发展的概念出发，认为社区建设应侧重于社会管理和社会生活服务领域，而不应把社区经济列入社区建设的内容。我们认为，从中国目前的实际情况出发，社区经济理应列入社区建设之列。因为发展经济已成为社区组织，特别是街道办事处和居委会的一项重要任务，社区经济已成为发展社区事业的重要物质基础和财力保证，离开了社区经济，社区建设只能用于纸上谈兵，寸步难行。随着社会主义市场经济体制的建立、发展和国家鼓励、扶持第三产业发展政策的出台，社区经济的地位、作用愈加重要，在今后一段时期，将呈现出更强劲的发展势头。

    (二)社区服务是指在政府的倡导下，发动和组织社区成员通过互助性的社会职务，就地解决本社区的社会问题，就其本质而言，是社会褐利工作。因此，有人也把社区服务定义为基层社区的福利和便民利民的服务。社区服务的主要内容是残疾人服务、老年人服务、忧抚对象服务和便民利民服务。近几年在我国开展社区服务工作，起到了两个作用：一是“社区”这个概念已被相当多的入接受，二是起了服务群众、凝聚群众的作用。应该说，社区服务为开展社区建设奠定了良好的基础，起了开路先锋的作用。决不能因为提出社区建设而忽视社区服久在相当长的一段时间内，社区服务在社区建设中仍将起“龙头”或“突破口”的作用。

    (三)社区教育是社会教育的一个方面，是指在政府部门的倡导和支持下，由社区组织(主要是街道和居委会)牵头，协调社区内各方面力量，共同参与教育工作的一种教育方式。社区教育融学校、家庭、社会为一体，利用本社区的政治、经济、文化、风俗习惯、风土人情、生活方式和思想风貌，对社区成员施以直接的或潜移默化的影内，使之形成对某些事物的共同评价标准，相互承认作为社区成员的权利和义务，从而形成社区的群体凝聚力。让区教育的目的是提高居民素质，净化社会环境，优化教育环境。从目前情况看，社区教育主要有三种模式：(1)以学校为中心的模式，(2)以地区为中心的模式；(3)以厂区为中心的模式。社区教育主要有这样五方面的内容：1.正规教育的社区化。学校、尤其是中小学校，它首先是一个地区性组织，其主要任务在于为本社区培养人才，升学则是第二位的任务，实现教育过程的社区化，重视发挥社区的德育功能。调动多方面的力量来参与学生的思想教育；把学校面向社会开放，把学校变成社区教育的主阵地，对学生进行社区政治、经济、文化、历史等方面的乡土教育，了解社区的历史和现状，加强学生的社区意识。2.社区活动的教育化。把每一项社区工作都变成对居民的一种教育的过程，鼓励社区成员积极参与社区组织的各种活动、参与的同时接受教育和训练。3.居民终身教育。年幼儿童在托儿所、幼儿园接受教育；学生寒暑假接受学校和社区组织的课外教育；知识、技术更新，就业和职业流动，社区和学校组织居民接受职业技术培训，退休赋闲在家，参加社区组织的老年大学和市民学校。社区教育将使居民从“摇篮到坟塞”始终处于优化、净化了的教育环境中。4.现代文明家庭生活的教育。社区利用学校阵地，利用原有的师资力员，开办家长学校、妇女学校、老年学校、市民学校等，讲街情，讲生理，讲养生，讲饮食，讲服饰，讲心理学，讲遵纪守法，使家庭生活优化、美化、现代化，使每个家庭都成为幸福美满的家庭。5.单位和学校共建教育。一方面，社区内的一些单位利用学校场地开展各项文体活动，促进了自身的精神文明建设。另一方面，这些单位又向学校开放，为青少年建立思想教育基地、国防教育基地、劳动服务基地、革命传统教育基地，改变了学校传统的封闭式教育。学校面向社会，为社区单位服务，同时，社区单位又使青少年投身到社会实践中去，让学生接触社会，了解社会，胺务社会，共同建设好社区的教育事业。因此，必须把社区教育放到社会的大环境中去理解。它适应了我国改革开放。社会发展以及深化教育体制改革的需要，是学校教育的一种延伸，是开放的没有围墙的“大课堂”。社区教育对每个社区成员都是平等的、公平的、机会均等的。

    (四)社区文化就是社会文化在社区的反映，是居民社区生活中所反映出来的有关人的行为模式、社会习俗、言谈举止、生活方式和价值观念答文化现象以及与此相适应的制度和组织结构。因此，它具有区域特征的文化风貌。与企业文化、校园文化和乡村文化一样，是独立存在的亚文化形态，是整个社会文化的重要组成部分。社区文化是由该社区的人们在长期的社会交往中共同孕育创造出来的，以一定的生产关系和社会关系历组成的人群，对特定的社区文化的认同，具有极强的约束作用、凝聚作用和继承作用，对个体的渗透力极强。从目前情况看，社区文化主要是指群众性文化活动。各地开展的社区文化活动已有相当规模，基本上实现了有活动阵地、有活动内容、有不同层次的居民参加，大都建立了市、区。衡、居四级文化网络(市为俱乐部，区为文化馆，街为文化站，居为文化室)。从活动内容看，涉及的范围较广，有夏季纳凉晚会、时装节。京剧清唱、歌舞晚会等。从活动特点看，偏重于群众性娱乐方面，自娱自乐的特色明显，而且大都是多方联合，突出本社区的特色文化。社区文化的目的是丰富人们的文化生活，轻轻居民的社区意识，但还有一个重要目的就是创造一个良好的文化氛围和社会环境，吸引客户，扩大本社区的影响和知名度，促进本社区的经济发展。这就是大家通话所说的“文化搭台，经济唱戏”。

    (五)社区卫生。社区卫生有“大卫生”概念和“小卫生”概念之分，我们历说的社区卫生是指大卫生概念。社区卫生主要包括三方面的内容：(1)医疗卫生；(2)康复卫生，(3)环境卫生。医疗卫生有预防疾病、卫生保健等。由街道组织、协调卫生部门、驻街医院、单位卫生室、居委会红医站等共同参加有关卫生保健、预防疾病等活动。许多街道根据本社区的特点，兴办中医、针炙、推拿等有特色的医疗站，由离退休的医务工作者挂牌服务。街道、居委会与社区内的医院、大单位的卫生室建立协作关系，设立家庭病床等。组织专家、医生讲授有关传染病防治、孕期保健、婴幼儿养护等卫生知识。各居民区设立的红医站，基本上做到了让居民小病小灾不出居民区。康复卫生即社区康复。是指在社区内，通过建立一定的基地和设施，运用医学的。社会的教育和职业的措施，对社会的一些特殊对象进行训练再训练，使他们的身体恢复到原来正常或良好的状态。目前，主要做了两部分人的康复工作：一是残疾人，主要是精神病患者和弱智儿童，二是老年人。社区康发工作主要依托康复中心和工疗战对这些特殊病人进行康复治疗。另外，对散居在社会上的精神病患者，居委会负责组成由家属、邻居、医生(兼)参加的精卫看护小组加以看护，对他们按时打针吃药，减少或避免他们对社会所构成的危害。环境卫生主要包括公共卫生、市容市貌、绿化、除四害等。各社区基本上都形成了由卫生专管员(城管部门下派)、卫生监督员(辖区单位选派或聘用)和卫生保洁员(居委会聘用，有些地方属于义务)组成的一支庞大的卫生管理和清扫队伍。街道负责同持区单位和居民区签定“门前三包”和“绿化责任书”，落实环境卫生和绿化工作任务。居委会组织的卫生保洁队伍，负责辖区内的一些小街小巷的卫生清洁工作。开展社区卫生的且的在于通过动员、组织辖区单位和居民参加社区卫生活动，改良社区居住环境，培养社区成员养成良好的卫生习惯，增加医疗保健知识，保障社区成员的身体健康，以期提高社区成员的身体素质。

    (六)社区治安是指以公安、司法部门为主，动员、组织社区单位和居民共同参与社会治安综合治理活动的一种安全保卫方式。主要包括治安保卫、民事调解、帮教失足青少年、防火防盗等内容。治安保卫工作按照“自防自治，群防群治”的工作方针，以街道人武部为主，组织民兵巡逻队以派出所为主，组织工人纠察队以居民区为主，组织义务巡逻队。根据“谁主管，淮负责”和治安属地化管理的原则，街道与辖区单位、居委会签订社会治安责任制协议书，实施“社会治安一累否决权制”，开展社会治安综合治理“达标”活动。民事调解工作主要是通过建立三级调解网络调解单位之间、单位与居民区之间、邻里之间、家庭成员之间的民事纠纷和轻微刑事案件。霜教工作采取建立由街道领导、泥出所、司法科、单位负责人、家长等参加的帮教小组的形式对失足青少年和“两劳”释放人员进行帮教，防止他们重新犯罪。防火防盗工作由街道和居委会出面动员社会力量筹集资金，帮助居民区建立居民楼传达室、自行车棚，配备灭火器材，安装防盗门，培洲义务消防员等。

    (七)社区政治是指社区居民通过一定的组织程序和代表机构，对社区事务参与决策和实施管理的一种自治行为和管理方式。目前，社区政治分为两个层次。在街道，是街道居民代表会议；在居委会，是居民会议和居民代表会议。居民会议有明确的法律地位和法律依据。街道居民代表会议目前尚无法律规定，但这种基于基层社区需要、由群众自己创造的民主政治组织很有生命力，受到社区成员的普通欢迎，基本上已形成了一种温度。这种制度是社区政治的重要组织形式，是我国人民代表大会制度的一个有益补充。社区建设除了以上内容外，还有社区科技、社区体育、社区人口、社区管理、社区道德等内容，这些内容也是社区建设的一些重要工作，不容忽扔。这些内容与以上内容大都有定义重叠之处，如何处理好它们之间的关系，是今后开展社区建设所面临的一个重要问题。解决这个问题，也只有在今后的实践中，不断探索，探入研究，才能得出科学的结论。


第三节社区建设的实践及其重要意义
    一、社区建设已具备良好的实践基础

    (一)共建机制已基本形成。即由街道、居委会同辖区内部队、机关、团体、学校、企事业单位共同参与，通力合作，共建文明社区。共建活动由军民共逮开始，侧置于精神文明建设。以后逐渐扩展到其他单位和其他领域，形成众多的共建点，大家根据共建项目的需要，发挥各自的优势，相互配合，相互支援，取得了明显的成效。共建机制有军民共建、街企共建、联片共建、厂居共建等多种共建形式和共建渠道。

    (二)社区服务已漂人人心。社区服务从1986年底提出，到目前，仅仅七、八年时间，社区服务呈现出蓬勃发展的局面。基本上实现了组织健全、制度完善，服务项目系列化，服务设施网络化。近几年通过社区服务工作，“社区”概念已深入人心，社区服务已被社会所承认和接受。

    (三)社区组织相继建立。在改革开放的新形势下，社区内的组织资温相当丰富，除了一些传统的组织外，许多新的社区组织适应新形势的需要应运而生，在活跃和推动街道工作中发挥了作用。从当前情况看，社区内的组织包括党组织、政府组织、群团组织、群众性自治组织、社团组织以及协调组织等六种组织类型。特别是社团组织和协调组织，大都是在开展社区建设工作过程中创立的，具有浓厚的社区色彩。如何发挥这些组织的作用，调动他们的积极性，是今后社区建设的一个任务，也是社区建设成功与否的一个条件。

    (四)政府职能转变势在必行。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，政府工作机构化、行政化现象正在改变，而区域化、社会化将是政府工作的发展方向。街道办事处将受益于这一改革过程，其职能将大大增强，其地位和作用、权力和权威。组织和协调能力也将随之提高和增强，这对全方位开展社区建设是极为有利的。

    (五)服务社会化进程加快。目前，城市的生活服务社会化已取得明显成效，生产服务社会化也进行了有益的探索，“企业办社会”的状况正在逐步改变。随着改革步伐的加快，驻社区单位的各种服务设施将面向社会开放，由福利型向经营型转变，加快服务设施社会化的进程。同时，科技、信息、劳务、住房的商品化和社会化进程将逐步加快。社区建设将在服务社会化进程中纷演举足轻重的角色。

    (六)街居经济迅猛发展。街居经济历经困难，几次被上收，但街居干部矢志不移，利用自己的优势，抓住机遇，从无到有，从小到大，逐步发展壮大。改革开放后更是呈现出蓬勃发展的势头。1993年，全国街道的工商业总收入高达2500亿元，利税近200亿元，分别是1985年的7倍和5倍。产值超亿元、利税超千万元的街道有100多个，产值超5000万元、利税超500万元的街道有500多个。山东省临沂市的兰山街道，产值高达13亿元。居办经济近几年也出现了一个超常规、蹋跃式发展浪潮。产值过百万、利润过10万元的居委会已比比皆是。山东省临沂市的西关居委会，1992年实现产值达3亿元，利税2200万元，纯收入900万元，全居人均收入2500元。街居经济的发展，为社区建设奠定了良好的物质基础。由此可以看出，目前在我国城市基层社区开展社区建设已具备了良好的实践基础。它并不是凭空想露出来的，而是根据我国城市基层的实际提出的一条切实可行的发展途径。

    二、开展社区建设的重要意义

    从目航实际情况看，在我国城市基层开展社区建设，具有重要的理论意义和现实意义。

    (一)社区建设适应了当前城市街道工作探索需要，为今后街道和居委会工作的发展指明了方向。一方面，社区建设无论在形式上还是内容上，都是对社区服务的延伸和发展，开展社区建设，会进一步推动社区服务事业的发展，为社区服务创造一个良好的社会环境。另一方面，社区建设虽然今天才提出，但社区建设的一些工作在街道工作的实践中早已开展，有些工作已具备了相当规模。因此p从一定意义上说，社区建设就是对街道工作的一种高度理论概括。社区建设的提出，使街道实际工作者长期以来苦苦探索的街道工作有了理论指导，使街道、居委会工作方向更加明确了。

    (二)社区建设有利于克服原有行政管理体制的弊端，推进城市政治、经济体制改革的进程。原有行政管理体制的最大弊端在于权力过分集中，条块分割，政出多门。这一弊端在街道得到了集中体现。突出的表现是各部门、各单位各自为政，遇有问题相互推诿、扯皮。开展社区建设，可以实现条块结合、以块为主的管理体制，可以调动各部门、各单位以及居民群众的积极性，有利于实现街道工作和居委会工作的社会化，在不增加行政编制，不增加国家财政负担的情况下，把社区的事储办好，是一项利国利民的好事情。

    (三)杜区建设有利于加强城市基层政权和基层组织建设，增加城市基层社区的凝聚力。在条块分割和就业即保障、企业办社会的状况下，居民的利益关系是集中在单位或企业，而不是社区。开展社区建设，可以逐步改变这种状况，使居民的利益关系逐步向社区转移，增加居民对社区的依附力和归属感，强化基层政权和基层组织的作用。

    (四)社区窿设鲁利于促进基层社区两个文明建设。社区建设与两个文明建设在本质上是一致的，区别只是适应范围和区域的不同。两个文明建设适应于各行各业、各个领域，而社区建设更适合于街道和居委会。在街道和居委会开展社区建设，方便有利，能集中体现基层工作的特点，概括基层工作的内容；社区建设搞好了，街道和居委会工作就有了希望，社区的各项事业就会兴旺发达，城市的商个文明建设就有了坚实的基础。

    (五)社区建设有利于推进城市基层民主政治建设。社区建设的核心内容是社区成员的共同参与。这种参与是基于共同利益的参与，是一种自治行为。社区成员通过一定的社区组织形式，如居民代表会议制度，参与社区事务的管理，对牵涉居民利益的重大事项作出决策，实行自我管理、自我教育、自我约束、自我发展。这与我国民主政治原则和《居民委员会组织法》的要求是一致的。社区建设的进程，实际上也是我国城市基层民主政治发展的过程。

    (六)有利于促进城市经济与社会的协调发展。从国内外社会发展的一些经验教训看，大到一个国家，小到一个地区，经济发展能促进社会发展，但经济发展往往并不能自然而然地导致社会发展。如果只重视经济发展，而忽视社会发展，人类迟早要受到社会发展滞后的影响和制裁。开展社区建设，就是把城市基层社区的经济与社会发展放到大社会中去，把宏观社会发展微观化、社会化，使每一个基层社区保持经济和社会协调发展，从而促进整个社会的发展和进步。

    三、开展社区建设应注意的几个问题社区建设是一项全方位的建设事业，牵涉到方方面面；部门多、内容广、政策性强。这项工作尚处于探索研究所段，有几个问题需要特别注意：

    (一)从实际出发，因地制宜，量力而行社区建设是一项实实在在的事情。搞好了，会造福人民，为国家做出贡献。但搞不好，也会引起群众的反感，好事也会变成坏事。如何把事情办好7首要的原则是要从实际出发，因地制宜，量力而行。在这个问题上，既不能搞攀比，也不能搞统一的模式，一刀切。要允许各地根据自身特点进行大胆的探索，并注意总结经验和教训。对那些群众迫切需要、又有条件解决的事情，要快上、大胆地上，采取各个击破的办法，对一些不切实际、超山群众承受能力的事情要坚决杜绝。要鼓励为群众切切实实办几件实事，坚决反对摘花架子，过眼烟云。

    (二)动员和依靠社会力量社区建设的主体是人民群众。因此，要始终相信和依靠群众，坚持“人民城市人民建，人民城市人民管”的原则。居民群众的自觉参与是社区建设的力量源泉和生命力所在。离开了居民群众，任何社区建设工作都难以搞好。在社区建设工作中，政府及各部门起组织者、倡导者、指导者的作用，但决不能包办代替，包天下。

    (三)建立地区性的社区建设协调机构在目前体制尚未理顺的条件下，推进社区建设唯一可行的办法是建立地区性的协调机构，免责本地区的社区建设工作的指导和协调。由政府主要领导、各部门、各单位负责人以及社区精英人物组成。这一机构要有权威性，必要时可以设立办公室，负责社区建设的日常工作。

    (四)多渠道筹集资金社区建设资金筹集主要有四个渠道：一是政府资助，在国家财力尚不宽裕的情况下，这方面的资助将非常有限。二是自有经济。这是目前社区建设资金的主要来源，也是搞好社区建设的根本保证。因此，要搞好社区建设，必须大力发展街居经济，壮大街道集体经济实力，以便有更多的收入投入社区建设。三是有偿服务项目的收入。社区建设事业中，有许多服务设施和服务项目，如社区康复中心、社区服务中心、文化站、便民服务站等，把这些设施充分利用起来，开展有偿服务，无疑会增加一些服务收入，做到“以服务养服务”，这方面的潜力也很大。四是社会捐献。主要是单位和个人对社区建设事业的资助和捐献。

    (五)注意借鉴西方国家社区发展的经验西方国家社区发展起步较早，到目前为止已经搞了一百多年，积累了许多经验，也经受了一些挫折。这些挫折和经验对我们搞好社区建设是极为有利的。学习、借鉴他们的一些做法和经验，可以少走弯路，用较小的代价，获得较高的效益，用较少的时间，获得较快的速度。

    (六)推进社区建设的关键在区(市)一级推进社区建设，离开了政府的倡导、支持和帮助是不行的。在市、区、街三级中，最关键的是区一级。这一级处在承上启下的位置。社区建设能否在街道和居委会搞起来、搞得好，关键在于区领导及区政府各部门对社区建设工作的重视和支持与否。如果区领导和各部门重视和支持，社区建设工作就可以顺利发展，取得可观的成就，反之，社区建设则很难搞下去。

    (七)民政部门要积摄参与社区建设工作民政部门作为政府的职能部门和社区服务工作的主管部门，应该积极参与社区建设工作，这是义不容辞的责任。同时，民政部门作为基层政权、基层组织建设日常工作的主管部门，应在社区建设中对上当好政府的参谋、助手，对下搞好指导、服务。也就是说，民政部门要搞好社区建设的总体研究，拟定发展规划或指导纲要，向党委和政府提出社区建设总体发展的建议和意见；注意总结社区建设的好经验、好做法，及时推广；对社区建设的先进单位和个人进行表彰。民政部门虽然是社区建设的倡导者，但不能包办代替其他部门的工作，在开展社区建设工作中，应积报主动地协调好与其他部门、其他工作的关系。

第十五章 城市社区服务


作者：           时间：2002-9-12          来源：          阅读量：14281次  
  
    社区服务是改革开放以来我国出现的，项新生事物。社区服务是依托城市基层组织(即街道和居委会)发展起来的，与基层政权和基层组织有密切的联系，因此，把社区服务作为城市基层政权建设工作的一项重要内容，是合适的、必要的。


第一节社区服务的基本含义
    一、社区的含义及构成露赢“社区”一词源于技丁语，意思是共同的东西和亲密伙伴的关系。1881年，德国社会学家滕尼斯(F。Tonnies)首次将社区(Gemeinschaft)一词用于社会学。后来，美国人把胰尼斯的社区一词翻译成Commiunity，意思是公社、团体、共同体等。首先将Commiunity译为汉语“社区”一词，是三十年代以费孝通为首的一些燕京大学学生。后来，在我国社会学界广泛流传和应用，逐步成为社会学的一个专门概念。

    “社区”概念从提出到现在，其含义已发生很大变化，人们在运用这一概念时，从不同的研究对象和角度出发，赋予它多种含义。因此，关于社区的定义，众说纷坛，莫衷一是。从各种定义的出发点看，社区主要有两大类：—类从地域观点出发，认为社区是在一个地区内共问生活的有组织的人群；另一类从功能主义观点出发，认为社区是由相互关联的人组成的社会团体。根据国内外大多数社会学家的解释和中国的国情，社区一般指的是一定区域的社会生活共同体。

    社区不能简单地等同于地区。地区指的是地域位置和界限，这是一种自然因素。社区具有相对的地域界线，这屑于自然因素；但社区的主要内容是社会因素，即由人和各种社会关系构成的社会共同体。社区也不同于一般社会共同体，一殷社会共同体没有地域界线。社区作为人类社会生活的重要现象，是与社会群体同时存在的。随着第一次人类社会大分工即农业和游牧业的分开，出现了以农业生产为主的固定居民点，村庄社区随之出现。随着社会经济、政治、文化的发展，特别是商品生产和交换的发展，出现了集镇社区。现代社区即城市社区则是产业革命和资本主义商品生产的产物，是社会生产力高度发展和社会城市化、生活社会化的结果。在我国，农村社区、集镇社区和城市社区是社区的三种基本类型，都具有悠久的历史。

    作为一种社会实体的社区，一般有如下构成因素：(1)以一定生产关系与社会关系为纽带组织起来、并达到一定数量规模、进行共同社会生活的人群，(2)人群所从事的社会活动，有一定的地域界限；(3)有一套相对完备的生活服务设施；(4)有独特的文化传统并与之相适应的组织管理制度，(5)人们对所届社区在情感和心理上有一定的认同感和归属感。从国内外的社区理论研究和社区实践看，很少有人或国家把一个国家、一个省、一个地区界定为一个社区。绝大多数人都把一个村庄、一个城镇或城市中的莱一街界定为一个社区。我们通常所指的社区是小范围的社区，具体地说，在城市是以街道和居委会为基本单元的社区，在农村是以乡、村为基本单元的社区。

    二、社区服务的含义及提出社区服务的历史背景

    社区服务，这是一个新概念。国外有类似的社区工作而没有“社区服务”这一溉念。广义上说，社区服务是指在社区内为人们的物质生活和精神生活所提供的各种社会福利与社会服务。

    “服务”是一个内容比较宽泛的概念。最早把“服务”作为一个特定的概念引入经济理论中的人是英国古典政治经济学的创始人威廉·配弟。后来，萨伊和巴师夏把“服务”作为论证资本主义制度和谐的主要摄念。认为商品的价值是由工人的劳动、资本家的资本和地主的土地三种服务共同创造的，工资、利润和地租是其相应的报酬。再后来，庸俗经济学者甚至把嫔妃、妓女的活动都说成是服务，致使“服务”一词在经济学中声名狼藉。

    在我国，长期以来，“服务”一词也被当作“革命性”概念加以广泛使用，服务就是“义务”，不能带有商品性。后来，随着商品经济的发展和人们观念的转变，人们才逐渐正确地理解和使用“服务”这一概念。“服务”一般是指社会成员间相互提供帮助的一类活动。通常可以分为有偿地、直接或间接地提供帮助的经济性劳动服务，以及无偿地、单向或相互提供便利方便和帮助的社会性服务两种。我们通常所说的社区服务，是指第二种意义上的服务，也就是社会性服务，因此，社区服务概念便有了广义和狭义之分。狭义上说，社区服务是指基层社区的社会福利和便民利民的社会服务。

    在西方，十八世纪中期英国工业革命后，社区服务作为资本主义早期社会福利的一种形式开始出现，当时主要为解决贫困和温饱问题。如英国早年按教区设立的贫民习艺所、救贫所等。1884年英国伦敦出现了“大学住宅服务组织”，称为唐比厅(ToynbeeHall)。此后，社区服务虽有较长的发展历史，但总的讲没有成为社会福利的一种主要形式，没有形成一个具有自身特征的社会化服务系统。1930年以后，美国开始出现一些社会服务的组织和机构，如纽约的邻舍辅导处和芝加哥的邻舍会演等，已经初见社区服务的雏形。社区服务获得较为迅速的发展是二次大战以后。一方面，随着国际环境相对稳定，工业化、城市化、社会分工专业化进程加快，促使社会结构、人门结构以及人们的生活力式发生了巨大的变化，家庭保障功能和邻里互助作用不断削弱，出现了失业、贫困、老年人和残疾人照顾、青少年教育、预防犯罪等系列社会问题，另一方面，随着社会生产力的发展，人们的物质生活不断提高，人们的需求也随之增加，社会生活需求与社会供给的矛盾日益突出。这些问题，完全由政府出面解决已不可能。在这种情况下，西方国家，包括一些商福利国家，开始转向挟求由政府和社会共同分组社会福利和社会服务的办法。于是，他们便想到了社区，把注意力也转到了社区，鼓励、引导和资助社区创办了大量的小型多样的社会福利和社会服务。

    各国的社区服务，概括起来讲，有以下特征，一是资金采取政府资助、社会集资、个人捐赠、适当收费相结合的办法解决；二足组织形式采取政府机构与民间机构相结合，政府指导和民间机构的创造性相结合，专业服务人员与志愿人员、社区居民互相服务相结合；三是服务设施齐全，按照社区的实际需要，合理布局；四是服务项目以社区居民生活需要为目标，福利性和服务性相结合，内容广泛，方式灵活；五是由点到面，形成社区服务的工作系统和服务网络。由于社区服务在减轻财政压力，满足社会需求方面具有无可比拟的优越性和活力，从而使社区服务在世界各国日益受到重视，并不断丰富和发展。

    在我国，之所以提出在城市基层开展社区服务，其历史背景。

    (一)建国后我国城市基层组织开展的一些社会福利和社会服务工作为开展社区服务奠定了基础

    在我国历史上，救灾救济算是政府实施的主要社会福利，但只能算是救济性质的。乡里民间虽有“出入相友，守望相助，疾病相扶持”的良风美德，但也不能称为社区服务。新中国成立后，党和政府大力发展社会福利事业，在城市实行了劳保、公费医疗、社会救济、优待抚恤、安置残疾人就业等制度和政策。同时，依靠基层，依靠社会力量，组织和发动居民群众，开展扶贫济困、敬老助残、拥军优属和使民服务等，出现了一些社区服务的项目和内容。近几年来，许多城市的街道、居委会从实际出发，急群众之所急，想群众之所想，自力更生，因陋就简，开展对孤老和烈军用的包户服务，建立敬老院、伤残儿童寄托所、精神病人工疗站、家庭劳动服务站等，为开展社区服务奠定了良好的基础。

    (二)发展我国社会保障事业的需要

    一般说来，社会保障有两方面的内容，即收入保障(经济保障)和服务保障。目前，我国的城市以就业为基础的收入保障制度已基本建立，如工人有劳保制度，干部有离退休制度，生病有公费医疗，生活因难有救济补助，人去世有一次性抚恤，家属和孩子如无工作还有抚恤金，因此，绝大多数人感到有保障，没有危机感，除上述经济性的保障外，社会保障体系还有另一大块，那就是服务性的保障。城市社会服务保障面临的问题很多，如，年纪大了行动不便，生活不能自理，家有残疾人无暇照顾，婴幼儿的看护，青少年的教育，以及老年人的业余生活等等。开展社区服务正是解决城市社会服务保障问题的主要途径。因为国家财政负担不起，企业、单位又无力顾及，只有依靠社区，依靠社会力量，才能从根本上解决达一问题。由此可见，社区服务是城市社会保障制度的一项重要内容，或者说是一种必不河少的补充，是发展我国社会保障事业的需要

    (三)经济发展和钵制改革使开展社区服务提上议程

    十一届三中全会以后，我国相继出台了一系列改革措施。这些改革措施使我国的经济获得了迅速发展，同时也引起了社会生活其他领城的巨大变化。城市化进程加快，城市人口迅速增加；人口老龄化趋势加快，老年人问题突出；传统的家庭结构解体，核心家庭增多，家庭保障功能削弱；企业的社会保障功能削弱，集体福利逐渐向社会转移；人们的物质生活水平明显提高，精神文化需求增多；受商品经济冲击，人们的思想观念及生活方式不断变化。可以说，我们面临着世界各国在工业化、城市化发展进程中社会生活所出现的各类问题，同样面临着社会需求与国家承受能力相矛盾的局面。城市居民对社区服务的需求，越来越迫切，开展社区服务已成为当务之急，已成为我国深化改革而必不可少的一项配套措施。

    (四)严密的基层组织网络为开展社区服务提供了组织保障

    同西方国家相比，我们国家有一个很大的优点。这就是我们的基层政权组织和群众组织密如蛛网，比较健全。有了健全的基层政权组织和群众组织，开展社区服务就有了依托，有了组织保证。这是其他国家所无法比拟的。

    由此可见，社区服务是随着经济发展和社会进步产生和发展起来的，是工业化、城市化、社会化大生产和社会分工专业化的必然产物。积极地、有效地发展社区服务，可以及时调整由于利益变化出现的一些社会成员在社会生活方面的暂时障碍，从而增强人们对社会生活的安全感和投身改革的凝聚力；有助于减少或消除改革过程中由于社会结构的调整带给某些社会领域的暂时失调现象，提高整个社会适应改革的承受能力。总之，社区服务有利于经济发展、社会稳定，有利于环境的改善和生活质量的提高，有利于增强人们对社区的凝聚力和归属感。


第二节社区服务的基本特征及主要内容
    一、社区服务的基本特征

    社区服务从一开始出现，就以其独持的优势，深受政府和群众的欢迎。(1)投资少。根据有关调查，社区创办服务项目历田投资仅占国家办同类项目的十分之一；(2)覆盖面大。可以攫盖到城市区衔的每个角落，只要需要，每一个居民都可以接受其服务，(3)方便群众，能就近、就地解决问题；(4)有—种亲切感和归属感；(5)密切了街道和居委会同居民群众的关系，丰富了基层政权和基层组织的了作内容。

    从近几年的实践看，我国的社区服务，既不同于以往少数人的“慈善”行为，也不同于西方一些国家所采取的“福利主义”措施，而是在政府倡导下，依靠社区群众，开发、利用社区资源，为提高居民物质生活和精神文化生活质量，有领导、有组织开展的福利服务活动。

    社区服务同其他任何事物一样，只有自身质的和量的规定性，有以下明显的特征：

    (一)区缄性。社区服务是以基层社区(城市目前以街道和居委会)为单位，以本社区成员为主体组织的一种社会服务，也是一种社区行为。服务对象以本社区成员(包括个人、家庭、社区单位等)为主，有相对的稳定性；服务范围有一定的地域界限，是一种就近性、局地性服务；这种服务与居民对社区的认同感、归属感或“乡土观念”相联系；着眼于开发、利用社区资源和主要依靠本社区力量来开展服务；服务计划的制定、设施的建设、项目的设置、内容的安排、重点的选择、解决问题的方式、以及发展途经等，主要依据本社区成员的需求而有所不同，具有相对的自主性、灵活性和针对性。

    (二)福利性。社区服务作为城市基层的社会福利事业，是以维持生存为目标的一种教助性基本生活服务。它以关心人、尊重人、爱护人为出发点，而不是以盈利为目的。在服务对象上，首先着眼于本社区最需要提供帮助的人群；在服务方式上，区别不同对象，实行有偿和无偿服务相结合；在实行目标上，社会效益与经济效益并举，有偿服务收入，主要用于维持事业本身的正常运转和扩大再服务。因此，群众称誉社区服务为“积德工程”。

    (三)群众性。社区服务从本质上说，是一种群众性的自助互利服务行为，它既依靠群众又服务群众，两者相辅相成，互相促进，互为因米。只有依耀群众，才能具有深厚的群众基础，获得巨大能源，吸取丰富营养，使社区服务事业长盛不意。只有服务群众，处处为群众着想，切实为他们解决实际问题，得到实惠，才能获得群众支持，吸引广大居民积极参与，形成庞大的服务队伍。社区服务的这种群众性，既是主体与客体、权利与义务的统一，又是社会服务社会办思想的具体体现。

    (四)服务性。从广义上说，在社会主义制度下的任何一种有意义和对社会有益的社会行为，都是一种为人民服务的社会活动。但社区服务是城市基层最贴近群众，为居民排忧解难，功能直接着眼于社区成员的社会行为。社区服务在解决社会问题的过程中，把国家和社会的关怀，直接输送到每个社区成员的身上和心上，直接帮助他们消除在社会生活中的各种障碍，因而它的实践效果更能体现出服务的直接性、现实性、及时性，更适应“小政府、大服务”的改革要求。

    (五)多元性。目前，社区服务虽具有强烈的福利住色彩，但它又大大突破了民政工作的原有对象和格局。服务对象既侧重于传统民政对象，又涵盖社区全体成员；服务内容既有物质生活服务，又有精神文化服务；在工作性质和功能上，既是一项民政工作，又是一种社会工作，既具有缓解(补救)已发生的社会问题的功能，又具有预防社会问题的发生和提高人的全面素质的功能；在组织管理上，既有政府领导，又行部门支持和群众参与，涉及各个部门，牵涉上上下下。社区服务这种内涵的深刻性，外延的广泛性，作用的广阔姓和管理的多元性，决定它是一项综合性很强的系统工程。

    二、社区服务肋内容

    社区服务包括特殊服务和一服服务，也就是特殊对象的服务和一般居民的服务。特殊对象，包括居民中的残疾人、军烈属、老年人、少年儿童以及其他在日常生活中面临较大生活障碍而又无法自行克服的那部分居民。他们是社区中最困难的人和最需要帮助的人，这是社区服务的重点对象。另一方面，社区服务也应根据一船居民的共同问题和需求，及时提供某些面向一般居民的服务，主要是便民利民的服务。社区服务本质上是一种社会福利工作，由此决定了社区服务的内容是有一定限度的，不能把社区服务当作一个筐，什么东西都往里装，把社区服务弄得包罗万象、“四不象”，并不是一件好事，不利于社区服务事业的发展。

    根据社区服务的对象和性质，社区服务的主要内容有以下几个方面：

    (一)老年人服务。随着城市老龄化趋势的加快，老年人格是今后社区服务的主要对象和人数最多的一类对象。老年人主要以街道里弄为自己的活动场所，特别需要街道里弄的帮助。从今后居民生活方式的变迁来看，和父母分居的核心家庭比例将不断上升，老年夫妻或老年人单独居住的比例日益上升，老年人要求社区服务提供帮助的呼声会越来越强烈。从服务内容来看，应首先保证向社区内老年人提供基本的生活保障、健康保障和日常生活服务。解决老年人在日常生活起居方面的各种因难。其中，应特别注意对孤老、单身老人、高龄老人、重病在身的老人以及长年生活无法日理的老人给以特别照顾。同别，还应根据老年人的需要，发展老年人的社区交往、文化娱乐、心理治疗等，注意对老年人权益的保障，为老年人提供法律咨询，代老年人争权维权。服务设施方面，根据条件许可，扩淫敬老院、托老所，条件允许，创建老年公寓。

    (二)残疾人服务。残疾人是社区福利和保障的传统对象，由于残疾人口酌比例较小且相对稳定，这一部分对象在社区内的总数不大。对残疾人的社区服务，可分为重残和轻残两个层次。对轻度残疾人，包括肢残和智残人，重点在扶持他们自主自强。以多种途径帮助残疾人在社会上就业，使社区内的残疾人都有基本的生活保障。在日常生活方面，残疾人面临许多特殊困难，社区服务要从各个层次给予照顾。此外，加强对残疾青少年的帮助，为他们解决上学、就业诸问题。切实解决残疾人的各种生活问题和其他问题，包括就业培训、婚姻家庭、权益保障、心理咨询等。另外应形成对精神病人的三级看护网和工疗站体系。

    (三)优抚对象服务。在坚持开展对优抚对象的传统服务项目的基础上，抓好军烈属服务的三个主要方面，即老人的赡养照顾、子女的教育培养和军烈属生病时的服务。落实为军烈属取务的重要项目，包括街道建立拥军优属奖励基金、为军烈属办理财产保险、在居委会中建立拥军优属服务网和智力拥军小组，设立军烈属联系网络，为军烈属开展定期上门服务等。另外，尊重维护军烈属的荣誉感，每年至少两次上门慰问军烈属，定期开展军民联谊活动。在健康保障、安全保障方面优先照顾军烈届。

    (四)少年儿童服务。办好社区有关少年儿童服务的各种设施，包括托儿历、幼儿园、少儿活动中心、少儿科普实战基地、青少年活动室等。一方面把少年儿童组织起来，为他们服务；另一方面又让少年儿童参与到社区服务中来，得到锻炼和成长。居委会和学校、居民邻里一起建立系暑假少儿活动小组制度，把寒屠假中无人照料的少年儿童组织起来共同活动，使之生活上有人照料、学习上有人关心。安全上有人管理。建立照顾双职工子女及其他乏人照料儿直的社区服务网，在近几年内首先解决好中午一顿饭、放举后两小时的问题。建立起保障青少年儿童权益的社区服务网络，阻止各种侵犯少儿权益的行为，包括家庭内刘少儿的侵权和家庭外对少儿的侵权。

    (五)特殊困难者服务。社区中的特别困难者、遭受重大事故损失者、有较大家务困难者和问题家庭，是社区中因难、矛盾多的一类，也特别需要社区给以帮助，故应作为社区服务的重点对象。对特别贫困者和道受重大事故损失如失火、失盗等的家庭，社区服务主要为其提供生活保障，给以社会救济和服贫扶困的帮助。对有较大家务因难的人或家庭，如家中有长期卧床的病人或老人，有肢残、智残的子女，或家务无人照料答的家庭，主要是完善社区职务体系，向他们提供各种便民利民服务，包括志愿的或有偿的。此外，就业障碍者、长期失业者、破产者等，都需要社区服务体系给以特别照顾。以社区服务中心为主，以各居委会为基础，建立特殊困难者登记制度，以便根据情况提供专门服务。(六)便民利民服务。便民利民服务是根根居民日常生活的需要开展灵活多样的服务项目，其宗旨是方便居民生活、缓解社会矛盾、提高生活质量。(1)家务服务。家务劳动社会化，大力拓宽家务劳动的路子。开办各种义务性或低报酬的家务代办服务、家务代劳的有偿服务以及家务用具的租借服务。(2)公益事业。解决非家务性的但又是居民普遏要求的一些公共需要。其中首先要抓好公用电话、夜间应急电话、直拨电话和自行车棚管理，提高服务质量，收费要合理；其次根据居民要求增设闭路电视站。(3)其他各种便民措施。根根居民需要，设立各种小修小配、缝纫裁剪、家电维修等服务项目，为生活服务拾遗补缺。还可根据实际需要开办职业介绍与培训、婚姻介绍等类服务。从今后社会生活发展看，便民利民服务将有大的发展，同时也将出现从义务性。微利性向经营性、商业性转化的趋势。

    社区服务在确定服务对象、服务内容和服务项目上，既要考虑自身的承受能力，又要考虑居民和社会的承受能力，应立足民政，面向社会，适当外延，不能把范围搞得太大，但也不能缩手缩脚，僵化保守。

    三、社区服务与其他工作的关系

    (一)社区服务与社会福利的关系。社会福利一般包括社会福利事业、社会福利生产和社会服务。社区服务属于社会服务范畴。但社区服务在发展过程中，它的内容又可能涉及到福利事业，也可能涉及到福利生产。因此，社区服务又具有边缘工作的特征。

    (二)社区服务与其他服务的关系。社区服务与商业、旅游等其他服务的相似之处都在于是为人民服务。但社区服务不以盈利为目的，把社会效益放在第—位。

    (三)社区服务与居委会的关系。居委会是群众性自治组织，工作是全方位的，很多工作通过它贯彻下去，又通过它招情况反馈上来。社区服务是居委会的工作任务之一，是居委会的一项基础性工作，

    (四)社区服务与社区建设的关系。社区建设是一个社区内的整体建设，是全方位的工作，社区服务只是其中的一项工作，二者是局部和整体的关系。

    (五)社区服务与民政工作的关系。社区服务既是社会福利工作，又是街道和居委会的工作，而民政工作既分管社会福利工作，又分管基层政权和居委会工作。因此，从一定意义上说，社区服务是一项民政工作，但社区服务的工作范围根广，涉及众多部门，民政部门无法也无力全部承担，只能起倡导和组织作用。就民政本身业务工作来说，应重点抓好老年人、残疾人、孤寡老人。贫困户、五保户以及便民利民的服务。


第三节社区服务的实践与展望
    一、社区服务的发展过程及现状

    1986年底，民政部正式提出在城市开展社区服务的构想。1987年9月，民政部又在武汉召开了全国城市社区服务工作座谈会，社区服务作为民政工作的一顷基本任务推向了全国。此后不久，社区服务在许多城市相继兴起，并篷勃发展。

    从全国的情况看，社区服务大体上经历了三个阶段：

    (一)萌芽起步阶段(1983—1986年)。各城市从五十年代街道、居委会建立开始，就已开展了一些社区服务活动，但当时并没有把它作为社区服务事业看待。1983年，民政部在福建漳州召开会议，提出了“社会福利社会办”的指导思想。以此为契机，一些城市街道以传统民政对象为重点，进行了建立基层社会福利网络的探索，建立了残疾人康复站、敬老院、精神病人工疗站、残疾儿童寄托所等小型福利设施。一些居委会针对入托难、吃早点难、存车难等居民生活实际问题创办了一些小型的托儿所、幼儿园、小吃店、理发店、存车初等，成立了家庭生活服务站，掐一些修修补补、为居民家庭生活服务的项目。这时的社区服务只是星星点点的服务，大都处于自发自办阶段，但已初步打破了我国长期以来形成的依靠国家、企业办社会福利事业的格局，揭开了以街道为重点，以居委会为依托，发展社区服务事业的序幕。

    (二)发展普及阶段(1986—1989年)。这是社区服务发展的一个极为重要的阶段。在这个阶段，社区服务主要出现了这样几个变化：(1)由星星点点服务向系列化服务发展。各地普遍形成了老年人、残疾人、优抚对象、使民利民等服务系列，从服务内容到服务对象、服务项目都有了巨大的发展。(2)根据本地的情况，制定了社区服务发展规划或计划，有的是三年，有的是五年，有的是十年，出台了一些政策法规，把社区服务纳入了有计划、有组织健康发展的轨道。(3)普遍建立了社区服务协调领导机构。对社区服务事业进行统一领导、规划、协调，基本上形成了一套责任明确、运行有序的管理机制。(4)出现丁一支专职、兼职、志愿服务相结合的队伍。(5)兴建了一大批大小不等、各具特色的社区服务设施。社区服务事业已具相当规模，形成一种势不可挡的趋势。

    (三)巩固提高阶段(1989年至今)。随着国家体制改革的深化，经济发展和人民生活水平的提高，以及国家加快第三产业发展政策的出台，一方面给社区服务提出了更高的要求，另一方面也给社区服务进一步发展提供了机遇。可以说，在这一阶段，社区服务碰到了一个千载难续的好机会。在这一阶段，社区服务有这样几个特点，(1)社区服务由系列化向网络化发展。各街道和居委会已基本建立了基层社会福利和社会服务的保障网络，社会服务供需矛盾在一定程度上得到了缓解。(2)社区服务起步较早，有一定经济基础的城区或街道理立了规模不等的社区服务中心，从而把社区服务由单位、分散设施过渡到了具有综合功能的服务实体，对本社区的服务网点、服务组织发挥着指导、协调、辐射的作用。(3)社区服务纳入各级政府工作序列和目标管理体系。社区服务已成为我国各大中城市各级政府的一项重要工作；社区服务纳入了国家和地方政府的社会发展规划；民政部会同其他13个部委联合出台了《关于加快发展社区服务业的意见的通知》，标志着社区服务业逐步向产业化、社会化方向发展。

    截止1993年底，我国已有5000多个城市街道开展了社区服务工作，占全国城市街道总数的80％以上。全国社区服务设施已达11.2万个，其中老年人服务设施2.4万个，残疾人服务设施0.9万个，优抚对象服务设施1.6万个，综合性的服务设施中心及其他便民利民服务设施6.3万个。

    二、开展社区服务应注意的几个问题

    社区服务屑于涉及面广、政策性强的工作，许多工作员于探索性的。因此，在开展这项工作时应注意掌握政策，把握时机，处理好各方面的关系，力求取得较好的社会效益相整体效益。具体说来，开展社区服务应注意以下几个问题：

    (一)社区服务由政府倡导，但不是由政府包办

    社区服务的领域很广，涉及众多部门。社区服务沼要动员各部门，发挥和调动各方面的力量，协同动作，共同搞好。形象地说，就是政府或居委会搭台，群众和各部门登台唱戏，各扮各的角色，各记各的功劳。民政部门起倡导、组织和综合协调的作用，但不能搞垄断，更不能包办。

    (二)要从实际出发，因地憾置，因田就筒

    我国幅员辽阔，各地经济状况和生活习惯不同人们社会生活的需求也不尽相同。因此，开展社区服务，无论是服务的机构、网点设置，还是服务的内容、形式与标准，都要坚持从实际出发，以解决实际问题为目的，不搞一个模式。服务项目，从群众最需要而又可能办到的事开始，由简到繁，由少到多。服务对象，从老、残、幼、优抚对象入手，面向社会，逐步扩大。服务设施，十洋结合，大小并举，根据条件，尽可能好一点。服务标准，由低到高，根据可能，逐步改善。服务形式，根据社区需要，灵活多样。切忌形式主义、贪大求洋和脱离经济承受能力与群众消费水平。

    (三)要动员和依靠社会力量

    开展社区服务，涉及到许多方面的工作，需要社会各方面的帮助。民政部门要在各级政府的领导下，依靠街道办事处和居民委员会，发动和组织社会各界力量，在人力、财力、物力等各方面文持和参与社区服务。各级民政部门要动员和依靠社会力量，主动与有关部门和单位协调合作，统筹规划，齐心协力发展社区服务。

    (四)要多渠道筹集资金

    采取政府支持一点，街道和居委会从它的企业中提留一点，福利生产企业提供一点，服务项目本身收入一点，另外还可捐献一点。坚持以服务养服务，以服务补服务，以有偿服务补无偿服务，逐步形成良性循环。在有条件的地方，还可以建立社区服务发展基金，增加社区服务的发展后劲。

    (五)赛切实攒好社区服务的队伍建设

    要以街道和居委会干部为核心，发动组织社会各方面和广大群众积极参与，形成一支专职、兼职、义务服务相结合的庞大的社区服务队伍。既要发扬群众性义务服务的优良传统，又要建立新型的社区服务志愿者队伍，积极推广“社区服务志愿者协会”、“志愿者小组”等群众性的自我服务组织形式。

    (六)要研究制定必要的政策法规，为社区服务的巩国和发展提供保证

    社区服务的立法工作应先从地方做起，然后再制定全国性的法规。社区服务业的有关政策已出台，各地要注意研究这些政策的运用，把政策特别是一些优惠政策用尽用足，力争在较短的时间内使社区服务有一个新的突破。

    三、社区服务存在的问题及发展趋势

    社区服务近几年有了迅猛发展，这是有目共睹的事实。但随着社会主义市场经济的发展和我国改革开放步伐的加快，社区服务也面临着许多新恬况、新问题。不研究、解决这些新情况、新问题，不仅社区服务事业要受影响，整个改革开放进程亦将受到影响。当前，社区服务发展过程中存在的主要问题有，

    (1)社区服务发展与我国经济社会发展和人民群众生活需求相差甚远。据统计，我国城市人口已由1978年的2.6亿增长到现在的3.17亿，全国城市60岁以上的老年人所占人口比例，1986年为10％，预计到1995年将超过12％，全面进入老龄化社会；个国城镇退休职工已有近2200万人；城市残疾人约有600万人，需要社会直接照顾的约有的％。但与此相比，我国社区服务的覆盖面只有30%，服务项目仅为社会需求的20％。社区服务的实际状况与社会需求之间，尚存在着相当大的一段距离。

    (2)居民和辖区单位的社区意识淡薄，对社区服务缺乏热情。不少居民、企事业单位，甚至有些街道和居委会干部对社区服务的性质、目的、意义认识不清，把社区服务当作是上级布置的任务去完成，缺乏自觉的思考和行动，政府中的一些有关部门没有给社区服务应有的地位，把社区服务仅仅当作民政部门一家的事情。许多单位和部门的领导参与、支持社区服务是出于友情、感情，“看个人情面”，缺乏一定的规范和程序。

    (3)社区服务的整体效益尚未得到充分发挥。各地虽然建立了一些社区服务协调机构，但由于组织形式松散，活动少，很3R对社区服务发展进行统筹规划和管理，涉及到许多具体问题，往往需要条条出面才能解决，条块之间、行业之间、上下级之间缺乏统一的联系沟通渠道。此外，社区服务网点比较分散，一些地方虽然挂出了“社区服务中心”的牌子，但许多“中心”有名无实，往往被文化部门、经济部门挤占，很难发挥社区服务中心组织。协调、辐射、服务等作用。

    (4)无正常的经费来泥渠道，缺乏发展后劲。已经建成的社区服务设施大都是区、街、居千方百计筹集资金建成的。由于社区服务既未纳入国家财政预算系列，也未归入民政或其他事业费中，因此，社区服务发展缺乏正常的资金来源渠道，处于“讨饭吃”的状况。此外，社区服务以无偿服务为主，自身积累能力较差，加上片面追求社会效益，致使维持设施都很因难，设施建的越多，包袱背得越重，存在着发展后劲严重不足的问题。

    (5)社区服务缺乏市场应变能力和自我调节能力。随着经济发展和社会进步，市场经济的影响将渗透到社区服务领域，人们的生活条件和生活方式以及价值观念将随之变化，这就要求计区服务作相应的调整，以适应社会发展的需要。但目前社区服务尚缺乏这种自我调节能力和应变能力。如志愿者服务缺乏动力向题，无偿服务向有偿服务转变问题，服务网点的均衡分布问题。究其原因，是由于社区服务的自身员性与社区事业发展中存在的内在矛盾。达就要求我们进一步把握市场经济条件下社区服务的特性以及发展趋势，有针对性地发展社区服务事业。

    当前，我国改革开放步伐将逐步加快，社会主义市场经济体制的目标已经确立，国家已将社区服务作为一个行业纳入第三产业，这无疑给社区服务的发展提供了一个极好的机遇。在市场经济体制下，城市社区服务如何健康地向前发展，其发展趋势是什么？这是绍在我们面前的一个亟待研究解决的问题。从目前情况看，开展社区服务要解决这样几个问题：(1)市场经济条件下如何开展社区服务问题；(2)在市场经济条件下，社区服务事业如何体现其福利性问题；(3)如何正确理解“立足民政，面向社会”问题；(4)社区服务事业如何形成行业管理体制问题。

    根据理论界和实际工作者研究探讨的结果，结合当前形势，社区服务的发展趋势，具体说来，就是朝着“五化”方向发展。

    (一)产业化。社区服务的基本功能是服务，服务虽然不生产具体物质形态的产品，但它在消耗物化劳动和活劳动的同时，也能够创造使用价值和价值。因此，应把社区服务当作第三产业的一个行业来办，转换服务机制，由福利型、公益型、事业型向经营型转变，实现产业化。社区服务要向产业化发展，必须摆脱“不以盈利为目的”的观念束缚，按照第三产业的管理方式、管理方法运行，实行企业化管理，以有偿服务为主，注重投入、产出之比，讲究经济效益。社区服务设施一般都要成为自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展、自我约束的服务经营实体，逐步建立起充满活力的发展机制。

    (二)市场化。社区服务市场化，就是使社区服务进入市场，使服务实体成为市场的主体，让市场在社区服务资源的配置中起基础性作用，克服“单纯计划管理”的弊病，通过价格、利率、竞争、供求、风险等市场机制，实现社区服务各要素的最佳组合，自动调节服务供求关系，最大限度地满足各种社会需求。实行社区服务市场化，必须按价值规律和供求规律办事，既要考虑能够满足服务需求，又要考虑通过服务劳动获得最佳经济效益。

    (三)专业化。第三产业行业多、门类广，包括商业、物资业、保险业、旅游业、房地产业、居民服务业等。通过开展专项系列化服务。方便居民正常生活，提高居民生活质量。专业化服务主要内容是那些能够满足居民生活需求的服务性、娱乐性、社会公益拄行为，特别是发展人民群众急需的家庭劳务服务、康复医疗服务、文化娱乐服务、托者托幼服务、婚丧服务、民事代办服务、信息咨询服务以及各种小修理、小副食、小吃部等便民服务业。

    (四)实体化。社区服务实体化，是指服务设施有固定的服务场所、服务设备、服务管理人员和自有资金，能够独立从事经营服务活动的经营服务实体。以社区服务中心为龙头，把实体性服务设施办成既能服务于居民又能自我生存和发展的阵地。

    (五)社会化。社区服务社会化，就是服务对象要面向全社会，不应局限于传统的民政对象，要以全体社区居民为服务对象，树立大福利、大服务的思想，逐步拓灾服务领域，不断满足各类居民的生活需求。同时，坚持仕区服务社会办的方针，依靠社会力量的投入和参与，吸引社会闲散资金发展社区服务业，组织机关、企业等单位的富余人员兴办社区服务业。发展社区服务业应坚持以集体性质为主体，实行国家、集体、个人及其他经济成份一起上，多种形式并举。对社区服务业应给以政策保护扶持。谁投资兴办，应归谁所有，由淮受益。要破除从事社区服务业低人一等的旧观念，树立新的择业思想，增强为社区居民服务的职业荣誉感。

95年的政策，现在还适用吗？