三、地方政府组织法的主要内容
地方政府组织法内容的改进与更新，应从如下六个方面着眼：
（一）明确地方人民政府的性质及其与其他国家机关的相互关系
1.地方人民政府的性质。可保留地方政府“是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关”的规定，但应确立其与“上下左右”的关系，明确其性质的具体含义。
2.地方人民政府与人民代表大会的关系。较之其他内容，现行法这部分内容比较完整，应予保留，但要适当扩充。
为配合行政首长负责制的实施，人大享有的罢免本级人民政府组成人员、特别是行政首长的权限应当加强，并应保障其在现实生活中的可操作性。因为该制度不可能仅靠该法本规定完成，为此需要适当地在地方人民代表选举法及地方人大组织法中作相应的规定，以强化地方人大与选民的关系，增强其为选民的利益而与地方政府抗衡的意识及责任感，避免地方行政首长从自身仕途前途出发而以牺牲本地方人民的利益作为其“唯上”的代价。
此外，人大听取政府汇报制度因其在现实生活中的制约作用不强，应代之以对政府及其组成部门的行政活动实施质询和专门调查的权利。至于现在人大所享有的撤销本级人民政府的不适当的决定和命令的权限又大而无当，应当考虑适当予以限制。如是否考虑将该权力与人大的任免权、罢免权相结合，人大只控制人，不直接管具体事，这样可能更好一些。而对于人的控制权，特别是罢免权，要通过专门的弹劾程序，而不能太过于随意。
3.地方人民政府与其上、下级人民政府的关系。各级地方人民政府与国务院的关系，应与《国务院组织法》的规定相一致。这一规定在两个法律规范中都应保留，以保障两个法律文件本身体系的完整性。目前规定的“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”（注：地方组织法第55条。）更多地反映了中央集权的特色，缺乏法治的意味。故应修改为“国务院在宪法及本法规定的权限范围内统一领导国家各级行政机关的工作。”
鉴于我国的单一制结构，地方政府上下级关系不可能象美、德那样，以省为基本地方行政单位、由省级政府全面领导地方工作。可以考虑逐级规定各级政府管辖权限，并根据各类行政管理活动的具体特点适当规定上下级政府共同行使的权限。表面上看这仅是立法技术问题，但因涉及权限的具体分配，最终还需政治抉择。
4.各级地方政府相互之间的关系。新法应当规定同级异域地方政府间相互协作、互相认同的义务或责任，这无疑有益于解决日益严重的地区经济发展不平衡及地方保护主义。为此，在新法中可适当规定地方政府为保护本地公民或组织在另一地方政府辖区内的正当权利，而向后者提出取消地方保护措施的要求的义务，以及被请求地方政府依请求取消不合理保护措施的义务及拒不取消的责任；同时，也可考虑赋予公民或组织一定的对于某地政府的地方保护主义措施请求本地政府出面干预的权利。
（二）地方政府组成部门的设立
1.地方政府组成部门设立的基本原则。该原则应当在总则部分规定，包括地方政府享有根据精简和效能的原则自主设立地方政府组成部门的权力，但这一权力的行使应以本级人大同意为前提。
2.地方政府组成部门设立的具体规定。
（1）各级政府首长有权根据精简及效能的原则， 结合本地方的实际需要及自己任期内的工作重点，确定本地方行政机关组成部门的方案，报同级人大批准，但无需要报上级人民政府批准或备案；
（2）在同级人大闭会期间，各级政府不得自行设立、 变更其组成部门；如确因工作需要，可以在现有编制范围内，通过人员的内部调整设立临时机构，但需要报同级人大常委会批准；该临时机构的任期至下一次同级人大开会时为止。届时，确需保留的，由本级政府提出调整其组成部门的议案报同级人大审议通过；
（3）地方各级政府在其现有编制、工资总额范围内， 可以设立派出机关；各派出机关必须以原机关名义从事行政管理活动，行使原机关依法享有的行政职权。派出机关设立超过一年的，应报同级人大批准；
（4）各级人民政府及其组成部门的经费一律由同级财政列支， 并应制订专门的详细预算案报同级人大审议通过；在人大闭会期间需要调整财政预算的，必须经同级人大常委会批准，但增幅不得超过原预算总额的5％；
（5 ）各级政府及其组成部门不得自行收取成本以外的行政事业费，违反本规定向下级行政机关或辖区内的个人或组织收取超过成本费以外的行政收费的，以贪污罪论处，单位负责人或主要责任人员以贪污罪主犯从重处罚。
（三）地方政府的职权
地方政府职权的设立应建立在地方分权、适当自治的观念及原则的基础上。
1.分别以列举方式规定各级地方政府的管辖权限。为与我国单一制国家结构形式相一致，各地方政府权限的划分只能是采取列举式，以避免上下级政府之间事务管辖权重叠、权属不明等沉疴，使依法行政行有明文。
2.规定中央政府对于地方行政事务管辖权的调整权限。我国的中央政府是维护单一制国家结构形式的主要力量，为此应规定中央政府有权对全国各地方政府的管辖权限进行调整。但从理论上看，这一调整范围仅限于法律规定由各级地方政府行使的管辖权，而不包括各地方政府无权行使、中央政府也无权染指的权力，即该规定旨在确立中央政府在行政管辖权范围内的最高权的保留权，但法律规定的行政权之外的权力显然不是由中央政府保留的。
3.明确规定法律未列举的权利归人民保留。任何的权力划分模式必须能够穷尽所有的可能，否则，未被划分的权力就会成为滥权现象滋生的根源。借鉴国外权力划分的成例，依据我国一切权力属于人民的宪法原则，将一切未列举的权力归于人民是完全正当的。
这一规定的重要性，在于确立对行政机关“法无明文即无权”的原则，即在法律无明确授权时，行政机关不得仅以其事务管辖权而对任何人科以不利处分。但由此产生的疑问是，在此情况下行政机关是否还享有完整的事务管辖权？答案是肯定的。这里的关键在于区分管辖权与制裁权，如果法律规定了行政机关的事务管辖权，则其在该事务范围内应当享有实施必要管理的权力；但仅此而已。如果管理相对人不服从管理，此时行政机关是否有权采取必须的强制措施或施以不利处分的问题，实际上已经超出了其事务管辖权的范围，而要看特别法是否相应地授予其在该情况下以相应的后备权力；否则，行政机关不得仅仅以其对事务的一般管辖权而实施所有的与该事务有关的权力。正如可以授予行政机关一般的治安管理权，但不表示它据此即有因某人杀人而判处其死刑的权力一样，虽然杀人显属违反治安管理。
这一规定的另一隐含意思是，人民可以随时通过自己的代表行使自己的权力，也就是通过人大立法而将其所保留的权力赋予某一级行政机关。这是不言而喻的。
4.规定地方政府权限的排除条款。为避免现行法授权无度的失误，不得不矫枉过正，即对现行法授予地方政府的不当权力予以排除，以根除其遗害。这些需要排除的权力包括，（1 ）各级地方政府及其行政部门不得直接干预企业的生产经营活动；（2 ）对国有企业的生产经营活动的干预仅以国有资产管理部门代为行使的财产所有者权益为限； （3）不得干预事业单位在法律规定范围内的活动；（4 ）不得干预个人依宪法、法律而享有的权利和自由。这类规定属于法理学常识，似乎不应该出现在法律条文中，但作为地方政府的组织法，即各级地方政府工作人员必须首先了解的法律规范，规定这类在实际活动中经常违反的规范，对于一个缺少法治文化历史背景的民族完成建立法治国家的大业，无疑是一个莫大的帮助。
（四）政府的工作方式
政府工作方式应与行政首长负责制的领导方式相一致，主要有三种：
1.首长直接决定方式。落实行政首长负责制，要求行政首长对于其职权范围内、应当由他直接负责的事务，有权直接决定，无须通过集体讨论。
但这并不排除行政首长为了稳妥起见而向有关的工作人员咨询或征求意见；也不表明他不能召开有关会议就需要决定的问题进行讨论，在此基础上作出决定；甚至不排除他为了工作需要而将决定的实际过程交由下属，而自己仅在决定上签字表示同意。这正是其工作方式中可以自由选择的内容，但最终首长负责制决定了他在任何决定作出前必须对实际作出决定的过程及内容有足够的把握，对实际作出决定的人员的素质和能力有足够的信任。
2.常务会议决定方式。对于委员制行政机关，必须采取这种方式。对于其他首长负责制的行政机关也可以采用这种方式，但其范围应当有法律的限制，范围不宜太广。
不过可以规定，对于重大的问题，可以由政府首长或行政机关的行政首长召集常务会议讨论，行政首长在讨论的基础上决定。将常务会议视为一种可选的工作方式，而不是必须的工作方式，这样就照顾到了效率与责任之间的恰当关系。
3.取消全体会议，禁止政府及其组成部门召开跨行政级别的会议。
（五）对地方政府各工作部门的管理体制的规定
1.应建立以地方政府统一领导为主、上级对口行政机关业务指导为辅的领导体制。也就是说，各地方政府工作部门原则上只受本级人民政府的直接领导，而不受对口上级行政机关的领导，但上级对口行政机关可以进行业务指导。
如是规定的优势在于：（1 ）突出了地方政府的领导及地方行政机关对本地方的责任；（2 ）保障了地方政府对于本地方行政组织机构设立的自主权；（3 ）上级对口机关的业务指导有下面将要提到的特别部门的垂直领导关系作补充，也就足够了。
2.根据行政管理工作的需要，某些行政管理部门实行上下级垂直管理体制。（注：根据党中央国务院的决定，省级以下工商机关将实行垂直管理。1998年12月2日《北京日报》第3版。）实行部门行政管理垂直领导，是为了补充地方政府统一领导之不足，以实现我国行政管理体制在结构上纵横统一、上下协调的目的。
（六）对地方政府编制及工资总额方面的统一规定
这一规定恐怕是地方组织法制定或实施过程中最具有争议的部分，但在某种程度上看，又是该法能否顺利实施、能否在现实生活中发挥作用的关键所在。
1.地方政府的编制总员额。应以该地方人口基数为主要衡量指标，同时考虑该地方的经济发展水平、产业结构等多重因素。
2.规定各级人大负责确定与本级政府编制总额相对应的地方政府工资总额；在本级人大闭会期间，工资总额不得调整。
3.规定地方政府工作人员的平均工资应当随当地国民经济的发展及物价水平的涨落，由各级地方人大在每年例会时统一调整。
4.规定地方政府编制总额只能在现有基础上减少，而无论如何不能增加的原则。还可规定在现有基础上以上一年编制总额为基数每年裁员1％或2％。
5.规定地方政府行政首长对本地方政府的工资总额及编制总额负政治责任。如果出现编制总额、工资总额被突破的情形，或者地方政府在编制总额外私招编外人员，或者在工资总额外利用职权挪用其他资金为其编内或编外人员发放工资、福利，则地方各级人民代表大会或其常委会应对该行政首长进行弹劾调查。
