“富财政穷百姓”现象：“百强县”竟是贫困县
时间：2006年05月15日14:10
【来源：瞭望新闻周刊】
文/《瞭望新闻周刊》记者刘健 秦亚洲 刘军 丁静
伴随着资源开发的巨大推力，我国一些能源富集地区的GDP和财政收入连年迅猛增长。但由于分配环节的畸形扭曲，当地多数百姓不仅无法从中获益，反而受累于因开发导致的各种生态灾难而日益贫困。
陕西省神木县永兴办事处的王花疙瘩村，便是上述问题的一个缩影。
王花疙瘩村昔日河水丰盈，百姓殷实。几年前却由于煤矿开采，以前赖以浇地的王花疙瘩河因开采塌陷而干涸。目前全村400多亩水浇地变成了荒地，山地更是有一半左右“只长草、不长粮”。村民奥宽厚眼噙着泪花说：“如今水地变成了旱地、旱地变成了牧地（长草），牧地又不让放羊。我家种了14亩水浇地、30多亩山地，现在一年只能打1000多斤粮食，根本不够吃！”地养不住人了，大家伙只能外出，男的到建筑队打小工，女的捡破烂，不少人家举家搬迁。村民从2003年就开始组织人不断上访。在村民的努力下，矿上给全村每人平均一次性补偿了2万多元。村民们告诉记者，现在吃饭还靠这些钱，可今后花完了，又没地种、没水喝，怎么办？
《瞭望新闻周刊》在陕西榆林、内蒙古鄂尔多斯等资源富集地区调查发现：这些受资源开发拉动财政实力迅速增强的地区，均存在令人困惑的“富财政穷百姓现象”：榆林市去年财政收入已跃居全省第三位，下辖的神木县成为西部百强县，但是这个财政大市的12个县市区全部是国家级或省级扶贫开发工作重点县；鄂尔多斯市财政收入突破90亿元，下辖的准格尔旗是我国西部地区3个跻身“全国县域经济百强县市”的旗县之一，但是全市的8个旗县也都是国家或自治区扶贫开发工作重点县。不仅如此，资源开发还破坏了当地的水源、土壤等生态环境，导致当地贫困地区的农民更为贫穷。资源富集地区“富财政穷百姓”问题的背后，是中央与地方、收益与分配、开发与保护之间的艰难博弈。
开采利益流向央企和上级财政
陕西省榆林市是世界少有的矿产富集区，全市原煤、天然气、原油等矿产资源潜在价值约占全国总量的30%。内蒙古鄂尔多斯市煤炭探明储量约占全国的1/6。近年资源开发使当地财政收入快速增长，但脱贫速度远远滞后。榆林市财政收入过去5年翻了近3番，2005年达到67亿元，排全省第三。但这个财政大市12个县市区中有10个国家扶贫开发工作重点县，2个省级扶贫开发工作重点县。全市35%的行政村尚未脱贫，农民人均纯收入还达不到全省平均水平，贫困人口全省最多。神木县去年产原煤8200多万吨，是全国产煤第一县，县域经济综合实力排名位居陕西省第一名，财政收入高达19.8亿元。但是这个县仍有贫困人口12万人，占全县总人数的1/3左右。
2005年，鄂尔多斯市财政收入突破90亿元，“十五”期间年均增长43%，其中东胜区、准格尔旗财政收入突破28亿元，分居内蒙古101个旗县区的第一、第二名。然而8个旗县也都是国家或自治区扶贫开发工作重点县。
准格尔旗是我国西部地区3个跻身“全国县域经济百强县市”的旗县之一，却长期难以摘掉国家级扶贫开发工作重点县的“穷帽子”。准格尔旗发展和改革局局长陈文俊说：“准格尔旗城里灯红酒绿，农村却很凄凉，不通车、不通电、点柴油灯的很多。有些地方村民们吃的是旱井贮存的雨雪水，有的甚至连旱井水也吃不上，到十多公里以外拉水、花钱买水。”富资源、富财政，为什么大量贫穷百姓无法从滚滚而来的资源中迅速摆脱贫困呢？
榆林市扶贫办副主任张秘说：“资源开发形成的收益主要被企业和上级财政拿走了。榆林市67亿元的财政收入中，地方财政收入只占23.8亿元，2/3都上缴给中央和省级财政了。”陈文俊说：“以我们准格尔旗为例，2005年全旗的财政收入是28.8亿元，但是可用财力为不到13亿元。”陕西省府谷县2005年的财政总收入为5.84亿元，但地方财政收入仅占总收入的23%，仅是“吃饭财政”。神木县副县长郝亚雄说，财税分配体制有其不合理的成分，每吨煤的纯利润在80～120元左右，但对县财政的贡献仅为5块钱。天然气开采对地方经济贡献也十分有限。他告诉记者：“煤炭价格近几年涨了10倍，但是在煤炭采空区，一些大型煤矿的补偿仍然是几年前的每吨0.2元的水平，相当于利润的1/500给了老百姓。”由于占到开采量一半左右的大型的天然气和煤炭企业均为中央企业，其注册地在北京、上海等大型城市，根据现行税收政策，其所应交的地方税种大都交给了注册地。资源的转移导致了税收的转移，这使区域间的不合理利益分配进一步加剧。煤炭等资源开发造就了一大批富人，当地有的矿老板一天的消费就有二三十万元，当地贫困农民一辈子都挣不来。有的什么也没干，仅靠转让煤炭开采权就能成为千万、亿万富翁。但在一些贫困村，六七岁的儿童要到十几里外的学校寄宿，许多村子在山区吃水难，大旱期间每担水甚至卖到五六元，还有不少村庄尚未通电。在有的产煤区，竟出现了农民烧不起煤上山砍柴烧的辛酸景象。
留下大量生态危机和隐患
资源开发不但没有使当地百姓迅速脱贫致富，反而正在制造许多生态危机和隐患。
据榆林市环保部门介绍，仅神木、府谷两个产煤大县32平方公里、4.2万亩农田严重减产或无法耕种；十多条河流断流，许多村庄出现水危机，有的要到十几里外拉水，有的则要以每吨3～6元的高价买水。资源开发还导致当地的地下水位迅速下降，河流、水库、湖泊渗漏严重。
在神木县，一些大型国有企业大规模综合机械化开采的3个大矿形成采空塌陷面积24.72平方公里，已经造成14村856户、3285人不同程度受灾，损坏房屋1560间，损坏水浇地、旱地和林地37000多亩。神木县中鸡镇李家畔二组因为地表塌陷，房屋全部裂缝，虽然进行了搬迁安置，但是由于补偿款与新建房屋所需资金差距较大，百姓无力承受，只好外出流浪，部分老弱病残依然住在采空区危房中，有的只好住在简易木棚里，学龄儿童辍学在家，个别群众债台高筑。因为采煤，内蒙古伊金霍洛旗乌兰木伦镇上湾村现在连水源地都塌陷了，未及搬迁的村民吃水要到几公里外的地方去驮。武家梁村村民杨子华说：“我们雇了个三轮车拉水，拉一次水要花40块钱。一次也就拉一立方米多一点，还有100多只羊，每天拉一回。”杨子华家的房前屋后种了大量的果树、枣树。他说：“前几年枣熟的时候掉下来，漫山遍野都是。现在地塌了、水干了，果树快死光了。”
分配不均诱发大量社会矛盾
资源利益分配的不合理，引发了大量社会矛盾。在内蒙古准格尔旗准格尔召镇3个行政村，2005年6月村民为了让村组织带着大家一起争矿，推选出罢免委员会，依法启动罢免程序，罢免了原来的村委会、随后又改选原来的村支部，选出支持争矿、上访的新“带头人”。新班子最大的任务就是以村组织的名义四处上访。《瞭望新闻周刊》近日来到准格尔召镇碾房塔村暗访。村民们告诉记者，我们村集体原来有4座煤矿，2004年被乡政府和原村支书卖给别人。煤矿转了几道手，经手的就发大财，可俺农民一分钱也见不到。从2005年3月份开始至今，村里人的精力几乎全用在上访告状上。村民们说：“上访是因为日子过得太苦了，除了几亩旱地上种点玉米、杂粮，几乎没啥收入，往往‘大病等死，小病借债’。”记者看到，村民住房以半泥半砖结构为主，家家户户没有像样的电器。另一个“上访村”哈拉庆村的村民说：“村民和原村主任商量，只要他带大家上访，我们就拥护他。但他和矿主一个鼻孔出气。”更让村民们生气的是，原村委会、村支部还经常通过组织手段，以不盖公章等手段干扰群众“要矿”。最让镇里头疼的是，这几个村不再像过去偷偷摸摸私下里串联，而是以组织的名义开会商议上访事宜。2005年“五一”和“十一”，陕西省神木县麻家塔乡10个村的上千村民，为当地一个煤矿的权属问题联合在一起上访。神木县信访局部门介绍说，近年来煤炭的高利润、矿主的高收入与当地群众贫困的生活形成巨大反差，两极分化严重，群企矛盾激化，这些问题十分棘手，往往暂时息访，但不久会接着闹，成为最大的不稳定因素。陕西省府谷县一位不愿透露姓名的干部说：“我们引进中央、省里的大企业来开发资源，原希望‘引进一个企业，致富一方百姓’，可现在的结果却是‘引进一个企业，污染一方环境，扰乱一方治安、破坏一方资源，伤害一方百姓’！”神木县中鸡镇高家畔村的2800多亩固耕地、3500多亩林草地大都荒芜，长满了荒草，随风摇曳，一片荒凉。村支书杨来财告诉记者：“塌陷区裂缝，最宽的有两米，前前后后掉进去十几头牲口。现在矿上以开采每吨煤2毛钱的标准给我们补偿费，但今后煤采完了，补偿费就不再给了，我们拿什么生活？”中鸡镇镇长王永增告诉记者：“全镇有4个村、2000多人涉及到煤矿采空区塌陷补偿问题，我要拿出60%以上精力处理上访。”
调整分配体制是关键
陕西榆林、内蒙古鄂尔多斯等资源富集区的许多基层干部群众和专家反映说，解决“富财政、穷百姓”的问题，其根本办法是调整当前的相关财政分配体制，向广大农村贫困人口倾斜，建立一个和谐的、能够持续健康发展的社会格局。其建议主要有以下几个方面：
首先要改变现行对资源开采区不合理的财政分配体制，调整资源税的税收分成比例，增加县级财政收入。
在资源富集区采访，当地干部普遍反映，当前的资源税收分成体制使当地县级财政无力进行扶贫攻坚、巩固义务教育、建立针对农民的公共卫生体系等。张秘说：“榆林市财政收入的2/3被上面拿走了，一年就是43亿元。如果再给榆林多留1/3，全市贫困村的基础设施建设两三年就可以全部解决。”府谷县煤炭局副局长张建国说：“2004年国家发改委批复了府谷县关于矿区开采的整体规划，只给地方划了边角地带，大量的优质资源地方是没有权力开采的。即便是国家规划矿区以外勘探程度低和边角零星分散的煤炭资源，县级政府的审批权也十分有限。”府谷县的这种处境代表了我国西部资源富集区普遍面临的状况。当前由于考虑到安全生产因素和规模效益等原因，国家鼓励中央和省级大型企业积极参与资源开发，但是这些企业的注册地往往在北京、上海或省会城市，这样又拿走了相当部分的地方税种。
其次，从矿区大规模开发之始，就要重视由于资源开发导致的生态灾难，国家应制定相关的制度，将生态治理、塌陷补偿等费用在生产、销售中统一提取、进入成本，专项使用。
以全国第一产煤县陕西神木县为例，资源开采诱发了大量的山体崩裂、地表塌陷、水源渗漏等自然灾害，但当地政府却无法筹措到必要的生态治理恢复费用。神木县副县长郝亚雄说：“当前最大的问题是，国家的相关法规对资源开采造成的地质灾害、生态环境破坏只做了一些原则性的要求，如‘谁破坏、谁治理’，却没有规定具体的赔偿方式和补偿标准，企业往往以此为由百般推诿，导致谁破坏、谁治理、谁赔偿的生态恢复机制得不到落实。”内蒙古自治区准格尔旗已经开始在将生态恢复、塌陷治理等费用计入企业成本方面做一些探索。从2006年开始，当地政府向地方煤炭企业每生产一吨煤收取一块钱，用于采空区的生态恢复、塌陷治理和移民安置。这样每年大约可以收取5000万元。
第三，要改变当前资源开发没有统筹规划及与当地经济持续发展关联度小、甚至隔离的开发方式。专家指出，当前的煤炭、天然气等资源开发模式，是一种没有统筹发展，与当地经济关联度较小甚至隔离的开发方式。这表现在，资源开发者主要是中央、省里的大企业、当地及外来的投资者；由于大企业采用机械化作业方式，因此当地文化程度低的农民根本无法到企业就业。所以从经济上看，资源开发促进了整个国民经济的发展，但是对当地百姓的脱贫贡献甚微。造成当地的干部群众心理不平衡，对构建和谐社会带来负面影响。内蒙古准格尔旗现有各类煤矿118座，按照沿用的开采方式，至少可以容纳几万农民工就业。从2005年开始，这些煤矿开始了采煤方式改革，全旗将投入100亿元左右，在所有煤矿新上机械化采煤机、皮带传输系统，目前已经有9座煤矿改革完毕。这样不仅大量减少就业岗位，而且使当地农民多年来筹资购买的简易采掘机械大量闲置，不少家庭因此背上沉重债务。据陕西省榆林市国土资源局副局长赵勇介绍，在澳大利亚、加拿大等国，不管谁在矿区投资开发资源，除去各种税收，利润的50%左右要留在资源所在地，用于改善当地百姓的生产生活条件。矿产资源国家所有是对的，但要充分考虑当地老百姓的利益。□
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