一、上海创建国际化大都市的行政区划体制改革研究
上海是我国创建国际化大都市相对条件最为成熟的城市，但在经济实力、产业结构、社会发展水平、城市环境、市民素质等各个方面与国际著名的大都市仍有较大的差别，国际化的程度还不高。作为上层建筑的行政区划体制仍然不能适应上海国际化大都市发展的需要，改革上海的行政区划体制十分必要。
上海行政区划体制的束缚表现为：（1）行政区划的调整缺乏整体战略考虑；（2）城市规划、建设与行政区划脱节；（3）区划层次多，各层级责权功能不清，宏观调控难度加大；（4）区、街管理的幅度欠合理，与多层次的纵向结构不相协调；（5）将街道等同于社区，混淆了行政区与社区的原则区别；（6）郊县改设区与中心城区的性质相混淆，假性城市化严重；（7）浦东区划体制的不适应（特别是农村的区划体制）及与浦西的不协调；（8）郊区“中心镇”被等同于一般乡镇，不利于城镇体系建设。
加快上海行政区划改革的步伐，是新时期上海城市政府功能转换的要求，是实施新的城市规划，加强城市管理的要求，是推进基层政治民主化、深化城市政治体制改革的要求，是加速建设上海国际化大都市的要求。同时，上海行政区划改革应遵循的基本原则是：规划区划，协调一致；政区社区，形成体系；层次简明，幅度适当；功能明确，相对稳定；上下兼顾，因地制宜；先易后难，分步实施。
上海行政区划改革的论点：
论点之一：强化两头，弱化中间，构建两实一虚，三级管理的行政区——社区垂直结构体系。随着上海大规模城市形态建设逐步向建设与管理并重的转变，不同层级政府的管理的权限也应作相应调整。有的要进一步放权（如社会管理），有的又要适当收权（如城市统一规划与建设）。要实行一种有利于克服“小而全”、“大而全”，分散重复建设的管理模式。我们的意见是强化市和街区两头，逐步虚化现区级，现有区级管理权限部分上收给市，部分下放给街区。最为重要的是将街区一级实体化，变为最贴近市民的政府。在街区之下建立具有真正自治性质的新型社区。最终在市区形成市（实）—区片（虚）—街区（实）—社区（自治），具有全新意义的两实一虚四级管理网络的行政区——社区体系模式。
论点之二：以城市总体规划和城镇体系规划为重要依据和契机，合理调整行政区划，协调区划与规划的关系，构建新的行政区划空间结构模式。21世纪上海行政区划的空间结构应与城市规划的空间地域结构相协调。作为特大型的都市，行政区划的空间结构模式应是以同心圆为主，兼有放射状特征的结构。同心圆是指以中心城区为中心，向外形成三个层次的圈层结构。即：核心圈区为中心城区，中圈层为边缘城区，外圈区为郊区和县。同时以交通轴线为主干，形成具有放射状特点，与中心圈层政区紧密相联系，中、外圈层区、县相间的区划形态结构。
论点之三：合理确定各级政区的功能定位，彻底实行政企分开、政事分开，理顺条块关系，建立高效的行政管理体系。第一，在中心城区更应该强调城市管理的统一性、整体性和专业性以及权威性。针对前几年市级部分权力下放过程中存在负面效应，应根据新时期战略任务的转变，逐步强化市级管理功能，特别是对中心城区集中统一管理的功能。条件成熟时，逐步取消区级政府实体功能。区级政府中社会管理、环境管理、市场管理、治安管理等应逐步下放给街区，实行属地管理。第二，彻底实行政企分开、政事分开，政府与经济脱钩。尤其是使基层街区的“街道经济”迅速走向“社区经济”。
论点之四：借鉴历史的和国际的经验，科学确定各级政区（主要是街区）的规模。上海在解放初期曾设有30个辖区（20个市区和10个郊区）。20个市区平均面积为4.12平方公里，人口平均为20.9万，1953年市区平均人口增加到25万。这一规模大致与国际上许多大城市如东京都、巴黎市、大伦敦等设区的规模相当。我们认为，在“虚”化现有区，“实”化街区政府的前提下，将街区的规模适当调整至20—30万人左右比较适宜，既与我国现行设区标准基本相接近，又与国内外绝大多数城市政府设区的规模相当。
论点之五：采取切实有效的措施，大力提高街、居两级干部的素质，推进两个文明建设，促进社会发展。街区政府担负有城市社会管理等繁重的任务，直接面向人民群众，是国家政权建设的基础，也是促进社区建设，保障社会稳定的关键。因此，采取有效措施，充实加强街、居干部，大力提高基层干部的素质，是一个与行政区划改革、机构改革相对应的重要措施。还应培养专职的社区社会工作者，为社区服务和管理提供干部保障条件。
论点之六：正确处理街区与社区的关系，以人为本，优化人居环境，推行社区自治，上下结合，建设一流社区。街区是城市的基层行政区，在中国国情下也是一级“行政社区”。街区政府对社区起领导或指导作用，而不是代替。应结合城市政治体制改革的推进，逐步实行基层（居委）社区的真正自治。此外，在社区建设中，还应强调以人为本，高度重视伦理、道德、文化、价值观等人文社会软环境的建设，建立新时期的社区人文精神。
论点之七：突破现有的不合理法规的制约，因地制宜，建立与新的城镇体系规划相对应的大郊区（县）政区新模式。我国现行的《宪法》和《组织法》等，某些与行政区划相关的条款已经不适应新时期发展的需要，尤其是街道和郊县政区制度问题，必须进行相应的改革。主要是允许将街道改为街区政府；郊县允许设市。此外，为确保郊区“中心镇”规划的实施，适当调整“中心镇”的行政区划也是必要的。
论点之八：在大上海行政区划改革的总体框架内，调整浦东新区的行政区划，逐步实现上海大都市政区的一体化。
二、浦东新区建制镇区划调整及城镇发展战略研究
(一)浦东建制镇区划调整研究
背景分析：浦东新一轮的开发开放将从前10年以陆家嘴等西部地区为重心向东南部广大农村地区积极推进，并逐渐形成城市化发展的新格局。但浦东农村原有政区格局却明显难以适应，表现在：中部开发区带地跨数镇，不利于功能互补、协调发展；西密东疏的镇域格局使东部滨海地区显得相当薄弱；高桥、川沙和三林三大镇因镇域范围过小，难以形成规模效益；更重要的是，浦东乡镇规模较上海平均规模小15%，直接导致镇域集聚效应差，功能难以发挥，过多的行政主体又使行政效率低下，投资分散、重复建设等不良现象滋生。
形成过程：浦东区划与发展的不适应具有深刻的历史根源。晚清以来浦东政区的演变长期存在着外在与内在的双重矛盾。就前者而言，浦东地区经济重心与行政中心的分离日益明显，直至浦东新区成立、行政中心西移，这一矛盾才得以解决。就后者而言，层级与幅员合理化的内在要求导致浦东政区长期处于整合—分化—整合的周期性变动中，20世纪60年代初浦东政区最后也是最大规模的一次分化到20世纪末尚未形成新的整合。再有，浦东原有的政区格局是在自然环境变迁、产业结构转换，以及近代上海城市化自西向东推进和建国后人民公社体制作用下逐步形成的，它已明显滞后于浦东迅猛发展的新形势。
目标框架：浦东政区调整的根本目标在于构筑适应生产力布局、城市化发展的总体框架。在充分尊重历史规律性与延续性的基础上，依据浦东未来的发展趋势进行富有前瞻性的整体构架。基本思路是：①区划与规划相衔接。城市规划作为区域发展空间结构的蓝图，是政区格局设计的基本依据。浦东是上海新一轮城市规划中唯一兼跨中心城区、外围区与边缘区的区域，而政区的新格局也相应地确立三个相对独立的地理单元。②强化镇域的产业功能与集聚效应。滨海产业带将成为浦东未来开发的重点，既要突显滨海地带产业发展的基本特色，又要为改变以往势单力薄的局面奠定基础；中部的开发区带作为浦东的高科技走廊，以开发区和相关镇协调发展为原则，撤镇、并镇或保留不是简单划一，而是依据总体发展战略而定。③突出城镇体系的整体构架。政区新格局不仅扩大了三大增长极的镇域规模，而且通过调整使相互之间形成必要的过渡层次，特别是东南重镇—川沙，将黄楼、六团归并其中，既强化了它在东部地区的龙头作用，又为浦东国际机场及空港新城的建设预留了充分的发展空间。
调整策略：①调整时机从自在到自为的正确把握。②行政资源从分割到整合的优化配置，一是政府职能的准确定位及其内部的合理分权；二是科学、合理的管理层级与幅度。③行政中心从多元到一元的平稳过渡，既要尊重历史的延续性，又要突破行政中心非此即彼的机械选择，在条件适宜的地区另辟中心驻地；在被合并的镇区行政中心原驻地设立“社区管理中心”作为必要的过渡。④发展理念从分立到互动的不断更新。既要协调原镇区之间的相互关系，又要推进新镇域社会、经济的发展。
（二）浦东若干城镇发展战略研究
区划调整的根本目的在于推进镇域良性发展。浦东在区划调整后，形成了“1+3+9”的镇域发展格局，其中川沙为核心镇，高桥、三林、机场为重点镇，孙桥等为功能镇，并相应制定城镇社会经济发展战略。本研究侧重研究川沙和孙桥等镇的发展战略。
A．关于川沙镇
战略定位：从浦东发展的历史趋势以及浦东的战略构想和上海的未来发展等方面来看，川沙在浦东地区具有显著的、重中之重的战略地位，并拥有强劲的能量集聚和辐射作用，是浦东农村地区发展的龙头。川沙应当也有条件成为与中心城区相呼应，推动滨江沿海地带发展，服务机场并形成配套临空产业，积极发展特色文化，充当农村地区城镇建设龙头的浦东核心镇。
基本构想：本研究认为，川沙的发展应该采取三大战略的推进，即大文化战略、全方位联动战略、结构优化战略。其中就大文化战略来说，历史上川沙是大浦东地区的文化中心，它带动了并将继续带动周围地区的发展，它所孕育的浦东人杰群体对川沙的文化繁荣有着不容忽视的作用。目前，浦东川沙应着力于建设高品位的文化镇，形成现代文化和传统文化、都市文化和乡村文化、东方文化和西方文化相融合等基本特征。
B．关于孙桥镇
战略核心：孙桥作为都市型现代农业特色的功能定位，首先要形成一系列紧密相联的外在形态，诸如集镇形象、产业布局、村落景观等等；而这众多外在形式的呈现，需要坚实的内在支撑，即技术创新、市场构建、产业重组、社会变迁等等的综合作用。探求镇域发展动力机制的根本性转换成为孙桥战略发展的制高点。为此，从传统农业经济向现代农业经济的转变，从一般性人才引进机制向开拓性科技创业机制的转变，从传统农村社会向都市乡村社会的转变，从园区与镇区的分立到园区与镇区的贯通，从东部与西部的反差到东部与西部的联动等等一系列重大的战略性转变与调整，是孙桥新世纪发展的必然选择。
战略构架：最重要的是：①小城镇建设模式。要探索新城镇体系的构建和新地域网络的形成。②现代化都市农业的发展。以现代高科技工厂化农业为突破口和产业支撑，形成经济、生态、社会效益的现代化都市型农业体系；把孙桥建设成辐射并带动浦东农业现代化的高科技创新、孵化、示范基地，农产品精深加工基地，高科技支农工业的研发基地，旅游休闲基地等，从而构建相应的现代农业发展动力体系、产业结构体系、空间布局体系和农民致富的社会支持体系。③工厂化农业的镇区联动。功能引导，强化城镇功能定位；产业联动，优化镇域经济结构；区域带动，改善区域经济布局。④工厂化农业的区域创新。构筑农业人才高地，建设现代农业人才汇聚基地；构筑现代农业科技高地，建设农业创新基地；构筑农业创业高地，建设现代农业市场开拓基地，培育大批创业团队。
另外，围绕浦东发展战略的构架，本研究从制度创新、政策设计、时序安排、资源配置等方面，提出了具有前瞻性和操作性的基本思路和实施建议。
