湖北“乡镇改革”的范本意义
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http://www.xxcb.com.cn 2004-4-21 8:11:42
★宋亚平（左）和他的下海干部
核心提示
２００３年初，湖北省咸宁市咸安区推行了一场乡镇管理体制改革。实行乡镇党政一肩挑，几大班子交叉任职。改革后，“吃财政饭”的乡镇官员减少了一半。其他机构，除派出所、国税所等外一律“摘牌、收章、改制、走人”，全部改制为“服务中心”，３年内逐渐“断奶”，并最终推向市场。
今年中央“一号文件”，提出了“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村，提倡干部交叉任职”的思路。民政部区划司司长戴均良也于日前表示，２００４年全国将有１１个省份较大幅度开展撤并乡镇工作。
今年年初，湖北“乡镇改革”的先行者——宋亚平非常肯定地对记者说：“今年５、６月份，乡镇体制改革将在湖北全省全面铺开。”
如果把这些信息归纳成一种风向，那么， 湖北“乡镇改革”也有了它的范本意义。
“要是有一天，让我主政一个地方……”这是一个能令人产生无限遐想的命题。
而这个命题的提出者——湖北人宋亚平，２００４年１月之前，他如愿以偿地主政了一个地方——湖北省咸宁市咸安区，任区委书记，虽然官不大。
咸安区地处鄂南，４５万多人口，无论从哪个角度看，都不惹人关注：从没出过什么叫得上号的名人大腕，满大街漂浮着“麻木”（音，一种载人三轮摩托）的轻烟。
然而，这个不起眼的地方所推行的乡镇管理体制改革，却在今年全国“两会”期间，引起了代表委员们的极大关注。由宋亚平所主导的这场改革，被人们誉为破解“黄宗羲定律”的一个大胆尝试。
烙印 扛过大包体验底层艰辛
咸安辖区内京广铁路、１０７国道、京珠高速公路贯穿而过，区位优势明显，山林资源丰富。
２００３年初，曾经分管机关的该区横沟桥镇副书记黄小洪很苦恼：有时出门办事“打的”，司机一听说她是政府的，二话不说就扬长而去。“怪不得人家不信任我们，都知道政府穷。”黄小洪说，“连水、电也因拖欠差点补停，一年欠外债高达１００多万。”
而在出租车司机耍狠之前，宋亚平讲过更“狠”的话：农村税费改革、特别是取消农业税后，本已极为艰难的乡镇财税将被釜底抽薪，“断了活路”，对乡镇实施改革已是别无选择！
此言一出，满座哗然。
熟悉他的人都知道，那是宋亚平又要“挥刀砍人”了。１９９９年７月，宋接任咸安区委书记。至当年底，咸安１３８名干部被处分，还有３０多人被判刑，最高被判２０年有期徒刑。至其离任的２００４年１月，咸安有３０００多人被宋亲手端掉了“饭碗”。
“那个时候我就想：如果有一天我主政一个地方，一定对大小官吏严加管制，不让他们再欺负老百姓！”那个时候，是宋亚平自认为在社会最底层的时候。１９８６年武汉大学硕士毕业后，被分配到湖北省政府研究室，两年后他辞职下海，成为当时湖北省政府第一个辞去公职的人。那段时间，他卖过报纸，送过盒饭，贩过蔬菜，扛过大包。他坦承：“这段经历，为以后在咸安实行改革提供了重要的底层生活体验。”
这段经历，也为他日后所推行的改革打上很深的“平民烙印”。
不出所料，２００３年初，被外界称为“政改地震”的咸安乡镇机构改革——以海选乡镇党委委员候选人为肇始，宋亚平进行了大刀阔斧的改革——裁人裁机构，其核心是巩固农村税费改革成果、减轻农民负担。
问计 逐步恢复为三级政府
客观地讲，宋亚平所推行的这场乡镇机构改革，也有着十分深刻的现实背景。
“和很多地方一样，咸安区乡级财政已告‘崩溃’，区级财政也‘摇摇欲坠’。”咸安区财政局局长李建对记者说。
食之者众，生之者寡。“咸安区总人口４５．８万，财政供养人员就有近两万人。５０个人养活一个干部，这是一个可笑的比例。”宋亚平说。
显而易见，一个庞大的官僚体系，过多地占用经济资源并扭曲着整个经济运行。宋亚平的说法是：“计划经济时代遗留的乡镇管理体制，机构庞杂、人员臃肿，为维持运转他们便想尽办法去创收。于是，乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款、乱拉赞助等问题层出不穷，积累了大量的社会矛盾，严重制约了农村生产力的健康发展和基层政权的正常运转。”
“不改革是坐着等死！”但怎么改，当时宋亚平心里却并没有底——没有任何政治背景和上级部署。
２００２年８月，宋亚平北上合肥，向倡导农村税费改革的何开荫求计。
“农村税费改革后，县乡两级由此导致的减收，可以通过减人减事减支的办法解决。在对农业实施‘休养生息’政策的同时，可以推行‘无为而治’的方略——将目前的五级政府逐步恢复为三级政府，并乡建镇，将现在的乡镇政府改为镇公所，作为县级政府的派出机构。”
拆庙 “七站八所”被强力“减肥”
动手前，宋亚平做了许多的准备，包括心理和细节上的。“我必须注意平时的一举一动，不然授人以柄，最终改革就会受到损害。我在咸安从没上过歌舞厅，包括去理发都起码要一到两个男人陪着；女同志到我家来，我不开门，就隔着门把话讲完。”
此外，宋亚平做了两项铺垫工作，作为改革的“减震器”和“安全网”：一是“五保合一”，在全区所有用人单位、所有工作人员包括国家干部中间，强力推行养老、医疗、失业、工伤和生育五项保险，为在职干部、退休职工、下岗分流人员构筑一道社会保障体系；一是“选派干部南下打工”，促使“官本位”思想松动。
事后这些都被外界看成了宋亚平改革智慧的体现：改革没让咸安发生一起上访闹事事件。
咸安“镇改”大刀阔斧地推行，集中在两个“七天”——２００３年１月１３日至１９日和２月１３日至１９日，涉及咸安区全部１２个乡镇“四大家”领导成员２３４名、乡镇党政机关工作人员５４０名，以及“七站八所”（农机站、农技站、司法所、房管所等）工作人员１０２６人。
乡镇领导交叉兼职成为改革的第一步。据介绍，改革前，咸安区乡镇党委、人大、政府、政协“四大家”领导职位分设，共有２４人。改革后，各乡镇只设９名党委成员，“四大家”实行四块牌子，一套人马。
“过去，乡镇这一级管事的不管人，管人的不管事，几套人马，长期不协调，这次交叉兼职，是减轻农民负担的关键之举。”咸宁的官员事后这样对记者说，“宋亚平干了件他们一直想干却没敢干的事！”
乡镇党委班子建立起来后，咸安区又对乡镇党政机构进行了大幅度撤并。
“七站八所”等事业单位是紧随其后的一个被强力“减肥”对象。所谓“七站八所”，就是上级主管部门“伸” 到乡镇的一条条“腿”。一个乡镇，牌子挂了三四十个，内设机构十多个，逾千人，这与市场经济条件下的政府职能“对”得上“号”吗？这次改革，解决了咸安官员诸如此类的疑问。
几板斧下来，咸安区乡镇“四大家”领导职位数目减少了１０１名，精简４４％；全区乡镇机关工作人员比改革前的在册人数７９９名减少３４１名，精简５７．３％；撤消乡镇站所后，全区站所改革共涉及干部职工１０２６人，除去农税分局安排２２９人，其余７９７人整体分流。全区一年下来节支４３１万元。
担心 改革是否导致反弹
时至今日，宋亚平推行“镇改”的余波仍然没有平息，在当地有关他“为了自己升官，不管干部职工死活”、“做官不按规矩出牌，只顾自己出风头”等等时有说闻。
而来自农民的说法，是这场改革最为中肯的评价。
桂花镇刘祠村一组村民刘纯淦对这场变革感受尤为深刻。她家种了两亩多责任田，过去除了要承担农业税外，还要承担特产税、三提五统、教育集资等五花八门的税费。１９９９年至２０００年，刘纯淦家每年负担达３２８元，每亩负担１２０元。２００３年，总负担减至４９．３元，每亩不到１８元。
以全区而论：１９９９年，咸安区农民负担总额为４４７３．３５万元，亩平１１９．８元，人平１６０．７元；２００３年，全区核定的农民负担总额减少到２０８４．１９万元，亩平和人平负担分别降至５６．７元和６６．６元。
“干部也开始听使唤了！”横沟桥镇孙祠村农民钟俊斌的另一个直观感受是：原先，２５个人的畜牧兽医站经常找不到人，找到了，也在麻将桌上“爱理不理的”；改革后，“一个电话过去，摩托车‘轰轰’就来了”。
“这场改革毕竟仍在摸索中，还有许多需要规范的地方。”让咸安区组织部副部长陈斌洋感到庆幸的是，“这次撤并的站所，基本上都与上级职能部门经济脱钩了。”
这些问题的出现，显然与宋亚平的改革理想有着一定的差距。２００３年４月，咸安区在给湖北省委的一份报告中写道：“我们担心咸安区的改革是否会成为‘孤岛’，导致反弹。因此，我们请求省领导做好有关部门的工作，防止部门干预。” 文／图 本报记者 张志强
名词解释
黄宗羲定律
“黄宗羲定律”，是指中国历史上每次税费改革，农民负担在下降一段时间之后，都必然要回涨到一个比改革前更高的水平，走向原先改革目的的反面。明末清初的思想家黄宗羲称之为“积累莫返之害”。
２００３年３月６日下午，时任国务院副总理的温家宝在十届全国人大湖北代表团审议政府工作报告会议现场表示：“历史上税费改革进行过不止一次，……每次税费合并以后，都抬高了下一次农民负担的门槛，而人们又往往把以前农民税费合并的基础忘掉，认为又是合理的。我想我们不能走‘黄宗羲定律’这个怪圈，一定得跳出来。”自此，“黄宗羲定律”天下皆知，并迅速在全国上下引发热烈讨论。
乡镇
乡镇是国家最基层的政治权力中心，也是最基层的其他各类公共活动中心和满足一般需要的交易中心。这个中心的辐射半径和覆盖人口不能过大，否则就会降低中心的服务效率。
五年来平均每天撤４个
今年中央发布的《关于促进农民增加收入若干政策意见》（简称“一号文件”）提出：“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村” 。
实际上，全国的乡镇撤并、精简机构工作，从１９９８年就开始了。到目前，全国已有２５个省份基本完成乡镇撤并工作，乡镇总数由撤并前的４６４００多个减少到３９０００多个。全国５年撤并了７４００多个乡镇，平均每天撤并４个乡镇。
乡镇政权何去何从
一些“三农问题”专家提出，乡镇机构改革的焦点，已从精简机构，转变职能发展到乡镇政权何去何从的深层次话题。他们主张“强村弱乡”，按照“小政府，大服务”的思路实施改革。对于习惯了计划经济管理体制，习惯了对农民指手画脚，导致农村、农民和农业资源大量浪费，职能和角色已经严重扭曲的乡镇机构，应当彻底改革。
为了真正减轻农民负担，让农民休养生息，建议变目前的五级政府（中央、省、市、县、乡）为三级政府（中央、省、县），乡作为县里的派出机构。
乡镇机构改革有没有釜底抽薪的办法呢？有专家开出药方：“减负重在减官，减官重在减庙，减庙不如拆庙”。
