作者：张新光 ( 2006年 12月 29日 )
[摘要]农村税费改革后的乡镇政府体制改革如何既从现代国家角度和我国国情出发，又能适应社会主义市场经济体制，既能使自上而下的中央行政体制与地方基层社会治理结构有效对接，又能把乡镇建成为有活力、有权威、有效能的一级政府，是需要深入研究的重大现实课题。首先，应充分认识乡镇在国家行政体制中的重要地位与作用；其次，必须坚持党对农村工作的核心领导作用，不断扩大基层民主政治建设；第三，加快建立城乡统一的公共财政制度和服务体系，建设精干高效的乡镇基层政府。
[关键词]后农业税时代；乡镇政府体制；公共财政；社会中介组织；党的领导；村民自治
[中图分类号]D035.5 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2006）05-0070-05
[基金项目]浙江大学卡特中心985工程二期中国农村发展研究国家创新基地资助项目“农村税费改革后乡镇管理体制改革研究”（ZJUCARD200506）
[作者简介] 张新光（1964-），河南邓州人，信阳师范学院经济与管理学院教授，主要从事《资本论》教学和“三农”问题研究。
从2006年1月1日起，中国农民彻底告别延续了2600多年的“皇粮国税”，它标志着我国“以农养政”时代的终结，正式步入了“工业反哺农业、城市支持农村”的后农业税时代。从世界发达国家的情况看，越是地方基层政府，其行政管理体制愈具有多样性、灵活性、有限性、自治性等特征。因此，我国下一步如何从建设适应社会主义市场经济体制的现代国家的角度和国情出发，积极探索建设现代的乡镇行政管理体制，使中央自上而下的行政体制与地方基层社会治理结构实现有效的对接，努力把乡镇建设成为“有活力、有权威、有效能”的一级政府，仍然是一个需要深入研究的重大现实课题。
一、目前学术界在乡镇政府体制改革研究方法上的“认识误区”
近年来，国内学术界围绕着乡镇政府体制改革这一热点、难点问题，提出了“撤销乡镇”、“乡镇自治”、“乡公所制”、“县政乡派村治”、“削弱乡镇”或“加强乡镇”等等不同的政策主张。这不仅表明了人们对于乡镇一级是“弱化”还是“强化”、“行政化”还是“自治化”的基本判断上存在严重的分歧与争论，而且也显示出人们对乡镇一级政府的重要地位和基本功能认识不清。追根溯源，问题的关键在于国内学术界习惯运用西方政治社会学中关于“国家——社会”二元对立的认识范式来分析问题，试图发现“市民社会”（或公民社会）在中国的萌生，有意无意地遮蔽了现代国家政权的地位与作用。近年来，虽然一些中国学者运用“现代国家政权建设”理论注意到了“国家——社会”非均质性的特点，但其整体论与实体论的理论品格仍然成为其致命的缺陷。总之，当我们在观察和研究中国“乡政村治”二元治理结构的未来发展趋势时，仅靠“祖先崇拜”（即所谓“皇权不下县”）和“单凭旁观者或局外人支招行事”（即“过分强调民间力量”）是不现实的，而只有主体通过“他者视角”反观自身的“视阈剩余”才有可能把握主体的“超在性”，一切“外来语”和主观推断终究是不能站稳脚跟走好自己的路。
历史是沉重的，历史又是不可选择的。在一定意义上，我们透过传统中国乡村政治治理结构的演变轨迹可以发现一些有价值的启示。我国社会人类学家费孝通先生提出，“中国乡土社会的基层结构是一种差序格局。皇权政治在人民实际生活中，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的”[1]（P24-63），即“一方面是自上而下的皇权，另一方面是自下而上的绅权和族权，二者平行运作，互相作用，形成了‘皇帝无为而天下治’的乡村治理模式”[2]（P95-301）。温铁军教授把它概括为5个字即“国权不下县”，秦晖教授则将其完整地概括为：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”[3](P3)。这些专注于“非国家观”，且以家族、宗族、村落、社区的内在凝聚力为假设前提的“儒家文化决定论”，不仅成为1990年代以来我国政治学界最为流行的话语，并且成为一些学者要求国家实行“县政、乡派、村治”体制的历史根据和理论支撑[4]（P137-145）。事实上，这种煞费苦心去为“草根民主”寻根或旨在“发现社会”的纯学理性分析，其实质和核心都在于，无限地夸大和美化了“地方精英阶层”在辅佐国家治理传统乡村社会中的地位与作用，而忽略了隐藏其背后深层次的社会经济制度。也就是说，传统的地方精英理论过分偏重于考察“皇权—绅权”之间的互动关系，但却忽视了“国家/皇权－地方精英/士绅－乡村社会/农民”这三者之间的“制度场域”分析。正如马克思、恩格斯晚年多次强调指出，“根据唯物史观，历史过程中的决定因素归根到底是现实生活的生产和再生产。否则把理论应用于任何历史时期，就会比解一个最简单的一次方程式更容易了”[5](P695-698)。
在中国历史上，“土地——赋税——户籍”是三位一体的，任何一个环节上发生问题都会直接或间接地影响到国家政权巩固与社会稳定。因此，“地方上的精英阶层主要靠其田产生活，并且将科举考试作为进身之阶，这种带有田园风味和怀旧色彩的世界观在中国一直盛行不衰。当天下太平、五谷丰登之时，朝廷、官府和百姓之间还可相安无事。但当统治腐朽黑暗之时，政府利益与地方缙绅阶层的利益就不可避免地分道扬镳。地方上的地主阶层本能地要谋求私利，如果不加限制，这就会使百姓不堪重负而导致政权失去‘天命’走向灭亡。官方呈报朝廷的表面文书实际上蕴含了地主、官府与百姓这三者之间愈演愈烈的利益之争”[6]（P295-301）。换言之，在中国历史上，“地方行政在总体上的收缩与在局部上的延伸是同时并存的两种趋势，不能强调一种而忽视另一种，也不能单纯地将地方精英的职能扩张理解为是‘民治’领域的扩展与‘官治’领域的退缩”[7]。事实上，“士绅公共功能的一切扩展并非都意味着某种独立于国家的社会自主性日增的长期趋向”[8]。总的看来，“地方精英既是国家权力的向心力量，又是国家权力的离心力量，而国家权力既是地方精英的支持者，也是地方精英的抑制者；地方精英既是地方社会的保护者，也是地方社会的掠夺者，而地方社会既是地方精英的权力基础，也是地方精英的权力制约”[7]。
根据马克思主义的唯物史观，所谓“社会”是泛指基于共同物质条件而互相联系起来的人群，是建立在一定经济基础的上层建筑共同构成的整体，而“国家决不是从外部强加于社会的一种力量。国家也不像黑格尔所断言的是‘伦理观念的现实’，‘理性的形象和现实’。确切说，国家是从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”[5](P170)。从表面上看，我国自秦汉至清末地方基层行政建制都是停留在县一级，但事实上“专制主义中央集权的国家政权对于乡族社会仍具有潜在的无限的控制力”[9](P14)。因此，“无论在哪一个阶段都谈不上‘地方自治的民主体制，而集权专制与缺乏自治是两千年以来中国文明的一大特色”[10](P2-24)。
进入20世纪的一百年，我国在“现代国家政权建设”中出现了4种新型的乡镇管理模式：即清末至民国时期推行的所谓“乡镇自治”，中国共产党建立的“议行合一制”乡镇基层政权、“政社合一制”人民公社和“乡政村治”二元体制模式。但由于传统小农经济的有限剩余根本无法支撑一个全面渗透穷乡僻壤的庞大国家机器和现代工业体系，结果造成了国家行政权的下沉与“以农养政”时代的制度设计、经济上的工业化与政治上的民主化严重对立，致使我国乡镇行政管理体制频繁变动且反复无常。可见，“现代国家政权建设并非一个自上而下的过程，而是一个国家与地方社会相互作用的过程，其结果通常为长期的社会演变过程所预先决定”[11]。根据西方政治社会学者杜赞奇的解释，成功的现代国家政权建设至少包括两方面的含义，即“一方面，政府权力对社会经济生活各个方面的干预和控制逐渐加强；另一方面，在现代化的民族国家内，公民的权利和义务也在逐步扩大。在发展中国家，尽管政权更迭频繁，但国家权力却持续扩张”[12]（P2）。在中国，“整个20世纪，就是国家政权不断下沉，向乡村渗透，并将分散孤立的乡村社会整合到国家体系的过程”[13]。但由于农业财政来源和财政能力决定和制约着国家治理的基本格局和走向，也决定着传统国家对乡村治理格局的特性。所以，不管是晚清政府、国民党政府，还是中国共产党领导下的新政权，都不可能超越“以农养政”时代的两大规律：一是所谓的“帕金森定律”，即官僚机构都具有自我繁殖和持续膨胀的一般规律性，而机构庞大、人员臃肿是官僚机构发展过程中惯有的通病；二是所谓的“黄宗羲定律”，即历代税费改革都是将杂费归并到正税中征收，但每次合并税费后又会孳生出新的杂费，反而会加重农民的负担，最终形成了“积累莫返之害”。总之，我国自20世纪以来建构现代的乡镇行政管理体制，“经历了新民主主义革命阶段漫长的艰苦斗争过程和激烈战争的血与火的严峻考验，又经历了社会主义革命和社会主义建设初级阶段的曲折变化和不断完善，最终形成了现行的新型乡镇组织体系。它同党和国家政权组织一样，是无产阶级革命的产物，是我国人民前仆后继用鲜血和生命换来的伟大成果之一”[14]（p6）。如果不了解这一点，那么就有可能对中国进行新一轮的乡镇政府体制改革产生误解，甚至迷失方向。
