民政部区划地名司司长戴均良
……
从国家现代化建设大局和长远要求看，我国行政区划改革创新的大思路应该是缩省并县、省县直管、创新市制、乡镇自治，各级各类行政区划建制都有改革创新的任务，但考虑到行政区划改革创新的复杂性和敏感性，调整变更宜从低层开始，逐渐推进，当前应重点抓好以下三个方面的改革探索。
1、调整扩大县乡规模。随着经济社会的发展，乡镇规模过小造成的问题日益突出，因此近年来各省区都不同程度地开展了或正在进行撤并乡镇的工作，乡镇数量大幅度减少。与此同时规模过小县市区问题也突出起来了，据2002年底数字全国30万人以下的县市区有700多个，其中20万人以下的有300多个，10万人以下的有200多个。这些规模过小的县市区一部分分布在地旷人稀的西部地区，也有一部分分布在交通通讯条件较好的东中部地区，如就20万以下的县市区而言，在人口密集、交通便利的河南省有20个，广东省有18个，湖北、湖南省各13个。东中部地区小县问题最突出的省份是河北、山西、黑龙江三省。河北省人口与江苏省相近，但县市区数量共有172个，江苏省只有106个；山西省人口与重庆市相当，县市区数量共有119个，重庆市只有40个；黑龙江省130个县市区中，20万人以下的有60多个，其中10万人以下的有29个。黑龙江面积大，县市区人口少有客观原因，但有些市辖区规模过小则是人之所为。县是中国历史最为悠久的行政区划建制，原则上应保持相对稳定。但县的规模过小必然造成行政管理成本高，重复建设、浪费资源以及自我调节和发展能力差等问题，严重制约经济发展速度。一般而言，一个百万人口的大县和一个十几万人的小县，在机构设置和人员编制上差别不大。因此，一个小县财政供养人数与全县人口比常常是大县的2到3倍，因此“吃饭”财政问题非常突出。如山西省总人口3220万左右，人口规模名列全国第二十位，其县和县级市数量在全国名列第五位。平均县域人口规模为24.78万人，县域GDP平均规模只有9.6亿元，地方财政规模也只有0.51亿元，其县域GDP平均规模和地方财政规模名列中东部倒数第一。河北省县域GDP平均规模为30.2亿元，地方财政规模只有0.81亿元。江苏省县域GDP平均规模为92.9亿元，地方财政规模达到3.77亿元。从对比情况看，山西、河北、黑龙江等省，县的规模过小是制约县域经济发展的重要原因之一。鉴于此，我们要积极推动有关省区进行撤并县市区的试点，取得经验后逐步实施。
2、创新县城管理体制。随着城市化的发展，县城人口成倍增加，城区规模不断扩大，经济社会形态日益城市化，旧的管理体制越来越不适应新形势发展的需要。如据山东省民政厅对59个县城调查，城区聚居人口平均由1980年1.6万增加到现在的5万人，其中10个较大的县城人口达到10万左右，建成区规模由4平方公里达到10平方公里，最大的达到20平方公里。同时，随着二三产业的发展，县城内土地和农业就业人口不断减少。县城镇内有的村已经没有耕地，村民也大部转移到二、三产业。县城作为县域经济和城镇发展的龙头，其建设和管理水平的提高日益受到地方政府的重视，县城规划、建设、管理的要求越来越高。另外，随着经济社会的发展和县城建设的发展，县城镇居民的城市意识不断提高，对改善人居环境、文化生活和社会服务、社会保障的要求越来越强烈，社会服务、社会保障和社区建设的需求不断增长。现行“县管镇，镇管村，村管民”的农村型行政管理体制与新的形势越来越不适应：一是由于县城人口和建成区规模的扩大，镇政府已经难以胜任城区的管理任务，有的不得不在县与城关镇之间设置“城区办事处”之类的中间管理层次，导致管理体制的混乱，降低了行政效率。二是由于体制的限制，县政府难以更多、更直接地介入县城的规划、建设，难以提高县城的建设水平。目前经济发展快的县已经将工作重心向城镇建设和二、三产业转移，由于城关镇是一级政府，县政府与城关镇的事权划分矛盾较难处理，县政府的作用难以充分发挥。三是镇的体制难以适应社区建设的需要，城市管理和居民服务难以得到加强。概括地讲就是县镇两级政府，该管的镇政府管不起来，管得起来的县政府不便于越过镇政府直接管。
针对县城镇管理体制的问题，近年来东中部地区一些省区开始进行县城镇撤镇建街道办事处试点，撤销县城驻地的政权建制，由县政府直接负责县城的建设、管理和服务。从近年来地方试点的情况看，县城镇政权建制改为派出机构的改革总体上是成功的，是县城适应城市化新形势的体制创新，收到了比较好的效果：一是有利培育县域经济中心，有利于吸引乡镇企业向县城集中，从而提高了全县经济的规模效益；二是有利于提高城区市政建设、管理和服务水平，提高城市质量；三是有利于统筹城乡经济社会发展，县政府可以更大范围调整配置中心城区与其它乡镇的经济建设事项。四是优化了投资环境，改善了人居环境和社区服务，为发展二、三产业提供了更大的平台。五是适应了县域经济从农村经济向城市经济、农业经济向工业经济的重点转移，为农村型的县体制向城镇型的市体制转化奠定了基础。从2001年的调查统计数据看，全国已有近三分之一的县GDP中二三产业比重超过了70%，这些县的政府工作重点必然要转移到城镇建设和二、三产业发展上来。县城镇区划体制改革，正是为这种转移提供了条件。今年我们要在总结试点经验的基础上，引导条件具备的地方扩大改革创新范围。在操作中则要注意把握好以下原则：（1）从实际出发，先在条件成熟的地方抓好试点，稳步推进，不搞一阵风。我国县的自然条件和经济社会发展水平差异极大，进行任何改革都不能一拥而上，盲目刮风。（2）坚持精简、效能的原则，严格控制机构和行政人员编制的增加。镇改街不能增加机构编制，街道办事处的规模一般应控制在5-10万人之间，不能太小。（3）在体制转变中高度重视政府职能转变，在科学定位、明确职能、理顺关系、合理分权上加强研究探索，并逐步形成制度，规范政府的工作运转。（4）贯彻城乡统筹的发展观，打破城乡二元分割的传统观念，在体制转换中重视维护农民利益，探索城乡一体化的行政管理模式。
3、精简市区内部管理层次和机构设置。目前我国地级以上城市不论规模大小都有四个管理层次，即市政府→区政府→街道办事处→居委会，称为两级政府、三级管理、四级落实。这种体制在直辖市等特大城市基本可行，但在一些规模较小的大中城市则显得管理层次过多。有的市区人口只有五六十万人，却设了六七个市辖区，数十个街道办事处，几百个居委会。针对这种情况，应以减少管理层次为目的，鼓励推动大中城市进行行政区划建制和机构设置改革，从各市实际出发探索管理模式，在严格控制增设市辖区的前提下，引导市政府按照精简、效率原则调整和重组市内各级各类机构的管理职能。为加强基层社会管理和服务，可以撤销街道办事处，市辖区政府直接管理社区居委会，加强社区居委会建设，调整社区居委会职能，扩大社区规模。如，从我国城市管理的实际情况看，市辖区规模一般以50万人左右比较适中，如果一个社区规模为5万人，区政府完全有能力管理10个社区。这是一种设想，还可以探索其它模式。
（摘自2004年2月出版的《红旗》文稿第四期）
