[宏观区划体系]川     论 (上、下) [复制链接]

      川     论

关于《中华人民共和国行政区划法》（建议稿第四稿）的说明



今天是国务院决定全国人民沉痛悼念甘肃省舟曲县遇难同胞的日子。当我们在沉痛悼念遇难同胞的时候，也应该认真反思怎样防灾减灾。

今天，滦河人发表重新修订的《中华人民共和国行政区划法》（建议稿第四稿）及其说明论文《川   论》。从行政区划改革的角度，对防灾减灾等一系列问题进行了详尽分析。      2010．8．15     建议稿作者    热血冷眼滦河人



            川     论

关于《中华人民共和国行政区划法》（建议稿第四稿）的说明



笔者从1986年开始关注行政区划问题，1990年年写出了一份《中华人民共和国行政区划法》建议稿。2007．7．1 8 第三稿发表于人民网。现在发表的是这份建议稿的第四稿。本文是对这份法律建议稿的说明。

本文的基本观点是：在新的历史条件下，中国的行政区划需要体制创新。中国应彻底摒弃以历史沿革维系现行行政区划的陈腐观念，按江河湖泊海洋流域重新划分全国县级以上行政区划，“一方水土一方人，一个政府一条河，”形成"一省一江、一郡一水、一县一川"的地方行政区划体系。使流域地理系统、生态系统、灾害系统、资源系统、社会系统等五大系统吻合叠加。这样就可以彻底理顺生态环境、资源配置、国土整治、水利电力、交通通讯、抗灾减灾、城乡布局等关系，很多矛盾可以不解自开。使科学技术、资金投入、法律、行政在流域体制下有机结合，实现自然与社会的最和谐的统一。

流域区划体系将为中国落实科学发展观，处理好人口、资源、环境与可持续发展的关系，为中国应对气候变化、为中国二十一世纪的生态安全、经济安全、社会安定和可持续发展提供体制保障。

下面分三个方面进行讨论；                

( 一）中国行政区划需要体制创新

  自从秦始皇统一中国，建立中央集权的封建国家实行郡县制以后，中国才有了全面的地方行政区划体系。其后，在二千年的封建历史上，或中央集权，或地方割据，行政区划多次演变，但总的趋势是统一的中央集权的封建国家的地方行政区划体系日趋稳定。

中国古代最初的区划模式是“山川形便”.所谓“形便”就是顺应山川地形，按自然地理划分行政区域。这种区划摸式有利于农业生产，但是却为地方势力“据险割据”提供了条件。为了维护中央集权，封建统治者们又搞出了一种“犬牙相入”的区划摸式：这种划法就是把这条川的一块地方划给山那边管辖，同理，又把那条川的一块地方划给山这边管辖，好象犬牙一样互相切入，这样，地方势力想要利用“山川形便”造反割据就不那么容易了。这种区划摸式被历代封建王朝不断强化，逐步走向极端：不仅省级区划犬牙相入，而且郡县级也要犬牙相入。“犬牙相入”的区划摸式在个别历史事件中确曾起到过制止割据维护中央集权的作用，但是由于这种跨山跨河的行政区域不利于农业生产，不利于兴修水利，结果民不聊生，天下大乱。地方势力照样割据。“犬牙相入”不但没有保住封建统治，反而加快了各个封建王朝的灭亡。

中华人民共和国成立后，为了尽快发展经济，国家对省级行政区划作了一些调整，例如：撤消西康省、察哈尔省、热河省、辽东省、辽西省，扩大一些省的辖区等，但是省县二级则基本上保留了明清以来的建制。现在中国的省市县行政区划体系仍然是明清时期的“犬牙相入”。

改革开放以来，国家对行政区划又作了些调整，例如组建海南省、重庆市，建立市管县、县级市、建制镇的城镇体系，这些措施的着眼点主要是发挥中心城市的经济辐射作用。当然也起了一定的积极作用，但是效果有限，传统的“犬牙相入”的行政区划体系的基本矛盾远未解决。

“犬牙相入”的区划摸式的突出特点是跨山跨河的横向切割，我们可以称之为横向区划。

我们打开中国地图可以看到，全国唯江西独辖赣江鄱阳湖水系，台湾、海南是海岛，其余各省边界把中国的山脉河流切割得支离破碎、七零八乱。

这种横向区划已经成为生态环境建设和经济社会发展的体制障碍，中国行政区划改革需要体制创新，全面的行政区划改革势在必行。

    本文建议的流域区划就是彻底摒弃以历史沿革维系的现行省市县行政区划，按江河湖泊海洋流域重新划分全国县级以上行政区划，形成“一方水土一方人，一个政府一条河，”"一省一江、一郡一水、一县一川"的地方行政区划体系，我们可以称之为流域纵向行政区划，简称流域区划。只有这样才可以彻底摆脱以历史沿革为基础的“犬牙相入”的传统行政区划体系，根除横向切割的种种弊端。





流域是河流、湖泊及其地下、地上水源和自然降水形成的地表径流流经和汇聚的区域，即水系的水床、水体、水面、水底和上游下游、左右二岸的土地、山坡以及水流注入的海域共同组成的地理系统。

    

水系的流域自然系统是由若干支流的小流域系统----“川”组成的，本建议提出“一县一川”的设想有着特殊重要的意义，所以这里要重点讨论一下“川”的系统特征：

    川是一个小流域。字典对川的解释是河，这显然是古代的说法，在现代条件下，我们必须深化对川的认识，每个水系形成的流域是一个大系统，而他们的支流流域是小系统。这个小系统就是川。

川是一个地理系统：川是江河上游支流的小流域。它包括河流的水面、水体、水流、河床、河流两岸的土地、两侧的山坡，通俗地说就是"二山夹一水"。川是在地球长期的地壳运动、地质变迁、海水退潮、河水下泻的冲刷过程中形成的，川是连接高原和平原的颈动脉，是自然界水循环的重要通道。

    川是一个生态系统：指按川分布的河流和湿地的水生生物群落，两牺生物群落、草原生物群落、森林生物群落、农作物生物群落和人畜生物群落。这些生物群落互相依存，互相制约，既有自然界的生态平衡又有人类社会的正向建设和反向破坏，从而共同成为一个以川为空间存在形式的大生态系统。

江河湖海是地球生态系统的"脉博"，一个流域的生态水平可以集中地从江河湖泊的水质、水量、水能、水产状况“诊断”出来。

川是一个灾害系统：

森林植被破坏造成的水土流失是按流域分布的；

水灾、旱灾是按流域分布的；

三废形成的污染也表现了明显的流域特征：

废水是按流域分布的；

固体废物的分解、渗漏、冲刷、流失也是按流域分布的；

废气的空中流向和尘埃回落也是基本上按流域分布的；



地震的偃塞湖也是按流域分布的

其他自然灾害也大多是按流域分布的。



川是一个资源系统：水资源、土地资源、以及丰富的物种资源、生态资源、气象资源都基本是按川分布的。

    川是一个社会系统：它表现为具有一定生产力水平和文明程度并有一定组织形式的人类社会。这个社会系统包括人类居住的城市和农村及对生态系统产生直接干预的以自然资源的开发利用为主要方式的生活和生产活动，而其最突出的特点是按川分布。除了长城、烽火台、雷达站，发射塔等特殊需要外，人是不会到山顶山脊上去居住和生产生活的。所以“川”是人类社会的主要空间分布形式。

    地理系统、生态系统、灾害系统、资源系统都属于自然系统，而传统的行政区划恰恰是违背自然规律，用社会系统“切割”自然系统。在过去人口稀少，生产力水平低下的漫长历史时期尚可将就凑合，但是到了现代人口增加，资源消耗剧增，这种社会系统与自然系统脱节的格局加巨了生态环境的破坏。已招致大自然的强烈报复。

    流域区划的设想就是要把人类的社会系统和自然系统吻合起来，而“一省一江、一郡一水、一县一川”的基础是“一县一川”。笔者认为强调“川”的重要性具有特殊意义：因为山涵养水、水流成河、河而为川、川而城乡、城乡而社会，百业兴焉！

    笔者主张：以河流湖泊命名省、市、县名，以“川”字取代“县”字。最近河北省安新县正在申请改称“白洋淀县”，这说明以水系命名各级行政区域是强化全社会生态意识的需要。我国现行行政区域中就有好多用水系命名的。把“川”作为一级行政区划名称，可以赋予她新的时代含意，以此来强化全社会的生态意识，时刻不忘母亲河。

                

（二）实行"流域区划"有十大优越性

  

（1）流域区划将大大强化生态环境保护和建设

一个人如果体弱多病，那么他的才能抱负就难以施展。一个国家如果生态脆弱、灾害频繁，就难以自立于世界强国之林。所以，国土生态是第一国力！

中国生态环境先天脆弱，中国历史上生态破坏与社会动乱互为因果，恶性循环。到新中国成立时，中国生态几如一个虚脱病人。建国五十多年来治山治水成就显著，但是经济发展又形成了边建设边破坏的局面，局部不乏成功之举，而总体却在恶化。

    近年来，我国城乡经济迅猛发展，产生了十分严重的生态破坏和环境污染。为了保护生态环境国家采取了多种措施：近年来新闻媒体宣传声势不可谓小；不能说地方领导不重视，也不能说群众认识水平低；我国生态领域的立法比其他领域的立法步伐要快，有关法律不可谓不健全；专家的建议和科研成果可以说应有尽有；在国家财力并不宽裕的情况下投资数万亿元用于环境保护效果并不明显；全国的生态形势十分严峻。那么造成这种局面的原因在那里呢？

    让我们换个角度去从体制上找一找原因。马克斯主义的基本原理是存在决定意识。只有科学合理的生态体制才能形成理智的生态意识和生态行为。离开体制的弊端空谈提高认识是一种主观唯心主义的思想方法。地方政权的权力运行，职能发挥，必然在其所辖行政区域内进行，人民群众民主权利的行使及经济和社会活动也必然在一定行政区域内进行，行政区划不合理，必然制约政府和社会机制的运行。

    很多事从技术上讲行得通，而在实际上却行不通。现行的行政区划使各个水系山脉被横向切割，由于一条江河山川分属不同省县，大家各自按自己的需要争夺资源，铺摊子、上项目，诸侯割据，各谋其利。生态环境的大锅饭造成了上游砍树，下游挨冲；上游截水，下游水荒；上游污染，下游受害。上游省县对下游损失不承担责任，下游对上游的生态建设不承担义务，上游下游互不协调，利益对立。由此而问题丛生。

    一方面“一江多省”（即一条江河分属几个省）协调不利。另一方面一省多河（即一省辖几个不同水系的河段）多线作战，顾此失彼，精力分散，财力浪费，资金投入效益低，跨省县的环境污染和生态破坏日趋严重。而且边治理边破坏的问题十分突出，国务院环保部门组织过几次大规模的流域治理工作，但很快出现了反弹。由于行政区域的制约，条块利益矛盾的存在，协调工作收效不大，推诿、扯皮、掣肘现象普遍存在。

很多规划需要在全流域规划，而实施却要由不同省县去实施，流域本来是一个整体，却发挥不了整体优势。不同行政区域的利益纠纷阻碍了环保措施的实施，近年来，各地水能纠纷、水产纠纷、水运输纠纷、水工程纠纷、水资源纠纷、排洪纠纷、污染纠纷、边界纠纷大幅度上升，调而不解，久拖不决，造成巨大内耗，有的矛盾相当尖锐，纠纷的参与者不仅有农民和企业，而且有省市县乡地方政府，解决难度很大，这些矛盾的存在不但阻碍生态建设，而且成为破坏社会安定的危险因素。

   上述问题说明，当地方利益与其流域利益发生矛盾时，地方政府和个人及企业会本能的选择地方利益；当经济利益与生态利益矛盾时，人们会本能地选择经济利益，只有当生态利益威胁经济利益时或二者利益一致时人们才会选择生态利益。而现在各流域的生态环境的问题恰恰是是同一流域之内不同行政区域的利益不一致造成的，也就是由不合理的行政区划造成的。

解决这一体制矛盾的出路就是彻底摒弃传统行政区划，按河流湖泊海洋流域重新划分县级以上行政区划，形成“一方水土一方人，一个政府一条河，”“一省一江，一郡一水、一县一川”的流域区划体制，那么上述种种矛盾就可以不解自开。

    在“一省一江，一郡一水、一县一川”的流域体制下，“一方水土一方人，一个政府一条河，”无论是一川一河的上游下游，还是一个大水系的上游下游，都属一个地方政府管辖，那么在一个流域内就会形成一致的经济利益，不论是生态破坏还是环境污染，受害者将是自己；相反，协调一致的保护开发受益者也是自己。这样就可以形成一个强有力的内在激励机制和自我约束机制。可见只有坚决地改革行政区划根除体制弊端才能为真正解决中国环境问题提供体制保证。

    在“一省一江，一郡一水、一县一川”的流域体制下，将大大有利于生态科研体系的建设和发展。我国现行的地理、生态、海洋、水文、地质、气象等科研体系同样是建立在"横向区划"基础上，行政区、生态区、气象区、科研区不吻合，科研活动难以突破行政区域的束缚，科研成果推广困难，专家的建议难以实施。在流域体制下的科研体系将彻底克服过去的条块弊端，种种关系将得到理顺，其效益显而易见，不再赘述。

  

（2）流域区划将大大强化我国的防灾抗灾体制

我国是一个多灾国家，除地震外，危害最强烈的是水涝旱灾，由于大量燃烧煤炭、砍伐森林、超载放牧、乱垦荒地、农林牧失调，造成大面积水土流失，土地沙化、荒漠化、盐碱化、物种减少，酸雨区国土面积的达40%，农田减产1.5亿亩。最后集中表现为南方洪涝，北方干旱，而且年年必发，防不胜防。进入上世纪九十年代后期又多了四个恶魔：沙尘暴、雪灾，高温，赤潮和蓝藻，以前是夏季多灾，现在是四季皆灾！

    党和政府历来十分关心人民群众的疾苦，自新中国成立五十年来，在防灾减灾事业上作了巨大努力，但是，因为行政区划不合理，使防灾减灾工作困难重重。年年常设的跨行政区域的抗灾指挥机构，指挥层次多，运转效率低，局部利益与全局利益的矛盾复杂，处理困难。每次抗灾都要由中央使用强硬的行政手段才能协调组织。

    现在，全球气候变暖的趋势在加快，大旱大涝大水大风等极端天气已经大大增加，自然灾害将越来越频繁，抗灾减灾的形势越来越严峻。二00七年，中国政府颁布了《中国应对气候变化国家方案 》强调了体制和机制。而且在多个文件中提出“突破行政区域”。这说明现行的传统行政区划确实是防灾抗灾的体制障碍  。



笔者认为：与其“突破行政区域”不如实施流域区划！这才是落实《中国应对气候变化国家方案》的最有力最基础最根本的体制举措。

我国的自然灾害表现了明显的流域特征，为害最烈的洪旱灾害是按流域分布的。如果本文建议的流域体制得以实施，那么"一省一江，一县一川"的流域区划体系就可以减去那些不必要的跨行政区域的指挥层次，地方政府精力集中，各部门指挥畅通，协调一致，防灾抗灾的体制将大大强化。

此时此刻，当本文发往人民网的时候，淮河正在抗洪。淮河久治不愈的基本体制原因就是五省辖淮。解决淮河问题的根本体制措施就是组建淮河省。同理：太湖越治越污的基本体制原因同样是是四省辖湖！解决太湖问题的根本体制措施就是把太湖流域全部划归上海.



（3）流域区划有利于水资源的保护开发。有利于水利事业发展。

水是生命之源，水是自然界物质循环能量循环的载体，水是最基本最重要的资源。但是缺水已成为全球性问题，而中国尤为严重。据最新报道：全国655个城市中，有400多个城市供水不足，110个严重缺水，占全国城市的1/6；,北京缺水问题十突出，14个沿海城市全都缺水，数百个经济开发区不能正常运转，因供水不足每年减收数千亿元。

农业用水更为紧张，旱涝夹攻，愈演愈烈，更为严重的是工业污染使几亿人吃不到清洁的水，我国的缺水已从北方的水量型缺水发展为南方的水质型缺水。由于长期大量开采地下水，我国已出现大面积地下水位下降，地面下沉，海水倒灌、土地盐碱化、沙漠化等严重的地质问题，华北平原的地下大漏斗还在扩大。面对我国严峻的水形势，从中央领导到普通百姓，从专家学者到社会志士仁人，无不忧心重重，很多专家痛心疾首，大声疾呼。现在的问题是如何理顺各种制约因素，建立起一种有利于水资源开发保护的体制和机制。

        水资源的开源节流的长期建设目标是恢复建设涵养水源的生态系统，近期目标是尽快制止水土流失。国家历来把水利当作国民经济的命脉来抓，人力、物力、财力的投入已尽最大努力、而且近年来，水法的颁布实施以及大规模的科普宣传，全社会水意识空前提高。社会主义市场经济的发展使人们对水的认识提高到一个新水平。如同土地一样，水是资源、也是商品。作为资源，水需要保护、开发节约利用；作为商品，水应该走入市场经济轨道。水利事业正在由福利事业型向企业经营型转化，水不仅要转化为物质财富，水还应该创造财政收入。

    然而，要实现这一目标，关键是解决体制问题，而体制的关键是行政区划的科学性。在现行的行政区划中一江一河分属不同省县管理经营，要收水费由谁来收？怎样使用？怎样扩大再生产？由谁投入，向哪投入？这些问题都是尖锐复杂的矛盾，如果不解决行政区划问题水利市场化的步伐就困难重重。

        如果流域区划得以实施，那么：

在“一省一江，一郡一水、一县一川”的行政区划体制下，“一方水土一方人，一个政府一条河，”那么保护和开发、建设和利用、开源与节流、投入与支出，执法与服务都是自家的事。管辖权限明确、经济利益一致、建设动作协调、领导统一有力，很多矛盾不解自开。

    在“一省一江，一郡一水、一县一川”的行政区划体制下，水利事业将顺利走上市场轨道，水将像土地、矿产一样成为地方的基础产业和财政支柱，地方政府可以妥善处理资源性收费、营业性收费、执法性收费与财政收入的关系，使水的资源性和商品性和谐地统一起来。据最新报道，浙江省义乌市年出资1亿元向东阳市买水，开创了一个良好的先例。

在“一省一江，一郡一水、一县一川”的行政区划体制下，水资源的科学管理，保护开发和生态建设将使水资源危机大大缓解，“大锅水”造成的浪费将从根本上得到抑制。

    在“一省一江，一郡一水、一县一川”的行政区划体制下，不但可以加快各水系上游水源区的生态建设，而且各流域政府可根据本流域的情况科学规划水利工程。在传统的横向区划局中，由于多省一江，利益协调困难，水利水电事业不得不由中央直接管起来，而在流域体制下，水利水电的规划建设经营管理都可以下放到流域一级和省县一级，中央水利部门集中精力于执法科研，卸掉了经营管理的负担。水能资源的开发、水库水电站的管理体制将彻底理顺，各流域都可组建大型水利水电工程企业，实施流域规模的水利水电的梯度开发。                    

在“一省一江，一郡一水、一县一川”的行政区划体制下，全流域的综合效益将会得到淋漓尽致的发挥。所谓综合效益是指淡水、湿地、水产、水能、航运、旅游等。我国各水系都有一些特有的水生生物群落和各具特色的名贵水产品种。由于同一江河湖泊分属不同省县，上游下游之间互无约束力，结果造成乱捕乱捞，有的品种频于绝灭，内河养殖简直是神话。如果实行流域区划，那么水产品的繁殖、迥游、捕捞、生产、养殖加工、销售、科研都可以由一个流域级的大企业统一起来，使水产业成为地方经济的支柱产业。

在“一省一江，一县一川”的行政区划体制下，内河航运将由一个流域级的国营大企业管起来，而不是目前的几家共管，从而形成水陆交通相辅相成的流域运输格局。

在“一省一江，一郡一水、一县一川”的行政区划体制下，流域体制下的旅游将更具活力。自然保护区将得到更好地保护，野生动物、植物的生存条件更为改善。

  

（4）流域区划有利于国土整治

    中华民族的祖先为我们留下了九百六十万平方公里的陆地国土和三百万平方公里的海洋国土，在这片辽阔的国土上祖先为我们绘制了无数美丽壮观的图画，我们这代人的任务就是 “再造秀美山川”，国土整治的重任历史地落在当代中国人的肩上。

    国土整治是极其庞大的系统工程。长期目标是恢复和建设滋养水源的国土生态系统，近期目标是尽快制止水土流失、荒漠化和华北地下水位下降。科学的规划是国土整治的前提，国家制定的国土规划中不少内容是按流域制定的，但在实施中却需要不同省县去执行。在现行的横向区划格局中，地方政府的生态建设难以突破行政边界的制约、难以实现全流域的协调，因此在组织实施过程中困难重重。这也正是多年来无数的美好规划频频落空的体制原因。流域区划将为国土整治规划的实施消除体制障碍。

    中国人多地少这是老话题了。近年来关于保护耕地的呼声震耳欲聋。但必须指出造成我国耕地减少的主要原因不是建筑用地，而是水土流失和荒漠化。国家正式公布的水土流失面积高达38%，而据笔者亲眼所见的情形是滦河上游几条流量只有几立方米的支流，河床宽达数十米，护岸林和湿地植被破坏怠尽，河流二岸的土地水冲沙压，卵石滚滚、沟壑纵横、支离破碎。一条支流的河道面积远远超过城乡建筑面积的总和的数倍，(这里且不谈荒漠化问题），所以耕地保护的重点是治理水土流失，开发耕地的潜力在各水系上游山区。

     国土和土地是二个概念，从理论上讲国土是中国版图边界线所包围的地球表面的球面积，地图上绘出的国土面积是这个球面积的投影面积；而土地则是国土的表面积。例如：一个圆锥形的山其国土面积是圆锥体的底面积，而土地面积则是圆锥体的表面积，表面积肯定大于底面积，所以我国这样的多山国家土地面积远大于国土面积。国土面积的计算单位应该是平方公里，而土地面积的计算单位应该是平方米、公顷，农业用地仍可使用亩市制单位亩。乡以上行政区划应使用平方公里计算国土面积。村组二级使用平方米和公顷为单位计算土地面积。要树立大国土、大生态、大农业的意识，以耕地为骨架提高国土的整体生态水平和综合经济效益。建议国家引入一个“单位国土面积产值”的概念以强化国土整治目标。

    为了加快国土整治的步伐，必须优化国土开发的法制环境，为了保护土地使用者开发者的利益特别是三荒承包者的利益，要建立更科学的土地方位制度。传统的“四至”方位已不能适应今天的要求，应设立地方坐标：县城以上城市应使用经纬坐标，标明城市位置，同时建立地方坐标，而乡村组三级则应建立以地形为依据的坐标原点和方位。以便以坐标标明土地方位。（地方坐标不是科研意义上的坐标，而是为生态经济建设提供土地法律服务的坐标方位）在一乡一村一组范围内为土地开发利用提供科学的法律依据，同时为行政边界提供法律保障。

公证部门应开展时段性地貌植被的法律公证以证明承包者的治理效果，也为国土生态监测提供依据。全国在每个五年计划的最后一年应进行一次地貌植被公证、工程建筑公证、城市和农村的地貌公证。人工和自然形成的地貌变化应及时公证。

国土整治是一个庞大复杂的系统工程，其根本目的在于为国家经济发展提供国土生态保障。这里仅就四个问题提一些技术性建议：

    建议一：实施 大绿毯工程”: 为尽快制止西部荒漠化，应实施大范围飞播杂草固沙工程。种草是个老话题了，但过去畜牧专家强调优种草种源少价格高，大面积供应困难。而杂草种源多价格低，便于大批量采购，大面积飞播。笔者曾组织小学生搞过一次模拟飞播（撒播）杂草治沙，实验是完全成功的，当年绿化见效。用这种方法治沙成本很低，所以建议国家在西部逐步实施防沙治沙法时，制定计划，大量采购杂草种籽，然后在严重荒漠化的西部地区实施大面积飞播杂草。杂草生长快繁殖力强，固沙效果好，这是在短时间内尽快制止荒漠沙化的一条捷径，当然优种草还可尽可能多种。飞播杂草要从西部沙漠边缘开始，逐步缩小绿色包围圈，坚持数年必见成效，这就是笔者建议的"大绿毯工程"。

建议二：南方水灾问题三峡工程虽然已建成，但长江中下游仍有水患之忧，我国水利部门应认真研究美国和加拿大在苏必利安湖修建地下水库的经验，对我国南方的几个大淡水湖清淤筑堤，提高蓄洪能力。

    建议三：华北平原的干旱和地下水位下降大漏斗问题：南水北调投资巨大，供应京津城市用水尚可实现，但在干旱年份供应农业用水则是杯水车薪。五十年代的根治海河工程目的是泄洪排涝，工程以修渠筑堤为重点，现在地下水位下降问题已凸现出来，工程重点应转向蓄洪回灌。华北平原曾又过十六个“白洋淀”。建议在滞洪区结合烧砖取土开挖人工湖，再建100个白洋淀，组成平原地下水库群，涝年蓄洪回灌，旱年抽水抗旱。使"漏斗区"水位缓慢回升。

    建议四：关于以林业为主的生态建设森林是陆地生态系统的主体，林业是国民经济的基础。发展林业生产是现代化生态农业的重要组成部分。只有妥善处理经济利益才有可能产生良好的社会效益和生态效益，只有正确地处理好土地使用权和林草产权关系承认林权与地权一致性，才可以调动农民积极性。要像土地承包那样处理草场、林地的承包。畜牧业的发展必须解决"大锅草"问题，才能调动农民种草养畜的积极性。二00三年中共中央国务院《关于加快林业发展的决定》强调了林权改革，现在，江西和福建已取得重大突破，值得各地认真学习。流域体制下，林业将会更快地发展。

在生态建设方面，省郡县乡都应对生态农场的建设进行指导，省级要搞面向全流域生态农业指导纲要，科学制定农业区、林业区、牧业区、水源区、城市群等规划。郡县乡三级应制定具体实施计划，而村组二级要具体划分农田、草场、林地，实现合理布局。现顺体制以后，才能把我国生态科研成果真正落实到生态农业第一线。

    在制定国土整治方案和生态规划时不仅要考虑农林牧的产业结构还要考虑空间布局。过去片面强调森林对农田的保护，实际上农田草场对森林的间隔而起到防火，防虫、防病的作用。黑龙江大火已过多年，至今令人心有余悸，现在痛定思痛，反思教训，假如当初茫茫林海之中有草场农田间隔，大火就容易扑救，不至于造成那么大损失。凡世上事过犹不及，森林覆盖率并非越高越好。在森林密度特别大的地区实施必要的隔带采伐，适度开辟农田草场，适度发展农牧业，科学规划农林牧空间布局，对森林保护有积极作用。所以，要通过科学规划使产业结构、空间布局、物种群落形成协调一致的生态农业系统。

这里再重点讲一下居民组；居民组是我国最小最基层的行政区划单位，居民组从五十年代的初级社至后来的生产队再到居民组，经过新中国五十年的发展虽然名称演变，发展水平提高了，但其地域规模始终未变，居民组始终是农业生产的第一线。五十年的实践证明，无论是过去的大锅饭式的生产分配还是改革开放以后的联产承包责任制以及先进发达地区已经出现的规模经营，居民组这一级的规模都是合理的。无论对于传统农业还是对现代农业都是适用的，应该长期稳定。生态农场的问题早就提出来了，但是专家们讲技术多，讲体制少，生态农业是一场新的农业技术革命，是一项宠大的系统工程，既要在技术上探索实践，也要从体制上创造条件，笔者认为：居民组处于农业生产第一线，既是经济实体，又生态单元，所谓生态农业必须由农民一线生产来实现。“居民组”的名称是“人群”概念，没有地域含意，所以改称为生态农场为好，生态农场应在一县一川的前提下，从上游到下游按数字编出序号，同时使用原有地名，更便于统一规划指导。（我们这里解放前就有按数字序号编出的地名）

    总之，农民的生态意识已普遍提高。我国农业的发展不仅是产量质量的发展，更有农民科技文化水平的提高和生态意识的提高，一旦理顺体制关系，中国农耕文明将展现更新境界。流域区划的最大受益者是农民。

    我国六七十年代人口出生高峰期出生的人口现正处于20岁-40岁的青壮年时期，大部分是农村人口。而专家们预测的新世纪二三十年代的老龄社会正是由今天这些青壮年组成的。在流域体制下，大规模的生态建设将体现为对劳力的大量需求，这就有可能把大量的青壮年劳力吸在农村，把人口压力变为劳力优势，实现人口的合理导向和空间分布，在中国老龄社会到来之前完成恢复中国生态的历史壮举。当中国进入老龄社会时，强大的可再生资源将为缺少劳力的中国社会提供充实的资源供应和强大的生态保障，那么我们这代人就无愧子孙了。

            

（5）流域区划有利于海洋国土的开发和保护

    我国对海洋国土的开发保护已取得重大成就，全社会的海洋国土意识、海洋生态意识、海洋资源意识、海洋权益意识、海洋国防意识正在迅速提高。和陆地国土相比我国海洋生态破坏较轻，但是近年来频发的赤潮和海洋生态事故及海产资源迅速减少也警示我们重视海洋生态保护，  

流域区划把入海流域与海洋流域共同划为大流域行政区，有利于强化对海洋国土的开发和保护，在防治入海水流污染、保护海产资源、海岸线地质保护建设等方面有利于实现统一有力的行政领导和法制化管理，并使海洋生态利益与经济利益和谐统一起来。内陆省份和沿海同划为一个大流域区，使内陆省份也有了海洋出口通道有利于内陆省份的开放。(未完待续)

  

                川    论(下)

续前:
（6）流域体制有利于地方政府特别是县一级政府行政效率的提高

    省县乡三级地方政府既代表国家利益又代表地方人民的利益，具有双重身份，国家的一切法律政策、治国方略都是通过地方政府逐级实施的，所以地方政府的运转效率是国家机制能否高效运作的基础。

    现行的横向区划。严重地制约着省县乡三级政府的职能发挥，在横向区划体制下，人力、财力、智力难以集中，往往顾此失彼，左右为难，不仅生态领域如此，其他社会领域亦是如此。

    本文要特别强调县这一级。省市二级管官不管民，而县一级则是国家和社会职能比较完备而又直接面向社会基层老百姓的一级行政区划，县级行政职能的发挥对整个国家机器的运转起着特别重要的承上启下的作用。县级经济主要是农业经济，为农民服务、为农业服务、为农村服务是县一级的主要任务。人民群众的生产生活、商品交换、民间往来，文化科技教育发展大都是在县一级进行的。公路客货运输的大头也在县这一级，所谓"县域经济"的概念正是在这样的事实基础上提出的。传统的现行的县级区划呈现“块块”形，其特点是边界线跨山跨河横向切割，一个县往往有几条川、几条河、几座山，不仅生态保护困难，经济社会系统的运转效率也迟滞低下。一个县财力有限，同时治理几条河困难重重，而一条川被二三个县切割，大家各谋其利，各搞一套，上游下游的规划建设不吻合，不协调，这是山区县水土流失的体制原因。

在横向区划中，总有一些所谓"偏僻落后"的地方，省县政府对这些地方遥控遥感，鞭长莫及，使这些地方成为经济和社会发展的“被遗忘的角落”，国家的政策、法律、决策指挥到了这些地方已成强孥之未。事实上，所谓"偏僻封闭"正是不合理的横向区划造成的。在现行的横向区划中，河流山脉被边界线横向切割，公路、邮路、电力、通讯线路都要跨山跨河。建设投资大，维修成本高，能源消耗高，运转效率低。在山区县因雨雪停车停电造成社会活动瘫痪是常有的事，畜力车和自行车的使用受到限制，对汽车的依赖加剧了能源消耗和环境污染。

    在“一省一江、一郡一水、一县一川”的流域体制下，县级政权的职能将大大强化，很多矛盾将不解自开。生态领域已如前述，不复赘言。就社会职能而言，在一县一川的体制下，公路、水路、邮电、电力线路、通讯线路、信息网络都将顺川分布，与河流基本一致，像血管神经与骨骼肌肉一样紧密结合，形成国民经济的强劲发达的躯干和四肢！

    在“一省一江、一郡一水、一县一川”的流域体制下，那些传统的跨山跨河的横向公路在流域体制下仍将发挥其横向网络作用，但其不合理运输流将会被抑制。例如：干部下乡、群众进城不必再翻山越岭。从全国范围看，当然要有几纵几横的大网络，但按流域分布的县乡级纵向公路体系将是公路运输的基本骨架。县乡级公路建设方针应该是：规划设计着眼未来发展加宽拉直，路面质量立足现有财力逐步提高。

在“一省一江、一郡一水、一县一川”的流域体制下，人流、物流、能量流、知识流、信息流、资金流，朔川而上，顺川而下，车水马龙，“川”流不息！既使是上游山区也不再“偏僻”，封闭落后将成为历史！交通方便，信息通畅，人民群众的生产生活、商品流通、民间往来更加快捷、高效。正是：不用移山山自移、出山何须再翻山！

    在“一省一江、一郡一水、一县一川”的流域体制下，实行县乡干部任期与五年计划同步，规划计划的制定者就是实施者，地方官员可以放开手脚施展才能抱负，兑现就职承诺；政府部门可以彻底摆脱体制障碍，集中精力于一河一川而百业俱兴。望林草农田而察民情，看山水生态而知政绩。

    在“一省一江、一郡一水、一县一川”的流域体制下，科普宣传将更容易被社会接受，科技教育迅速发展，中小学的乡土地理将是流域地理；生态法律将彻底摆脱利益干扰成为保护生态的坚硬盾牌；资金投入集中专一。国家利益与地方利益将得到最佳结合点，生态环境、资源配置、抗灾减灾、水利电力、交通通讯，城乡关系将彻底理顺。

在“一省一江、一郡一水、一县一川”的流域体制下，地理系统、生态系统、资源系统与社会系统等四大系统吻合叠加，自然与社会将实现最和谐的统一。

    在“一省一江，一县一川”的流域体制下，将更有利于营造一种保护生态的舆论氛围，更有利于形成一种爱自然、爱山川、爱江河的心理感情，我们甚至可以预测在流域体制下新流域文化的产生和发展，社会主义精神文明的建设将增添新的内涵，例如：颁布一些以水系命名的地方法律，提倡和鼓励一些有生态内容的地方节日，促进保护生态的民俗形成等等。

    诗人和歌唱家爱唱江河，在流域体制下，让我们把科学的智慧，法律的威严、劳动的汗水、诗的激情融为一体，在更高的境界上放歌江河吧！

   

（7）流域区划有利于流域经济发展，有利于西部大开发战略的高质量实施

    党中央已经作出了西部大开发的重大战略决策，全国人民群情振奋，而流域区划将为西部大开发提供有力的体制支撑。

    经济学界提出的区域经济概念是在传统的地理区域提出的，如果在流域区划下去研究区域经济，地方区域经济就具体多了。

    所谓流域经济就是以地理生态环境和资源配置为基础，按流域分布与行政区域吻合的地方经济体系，流域经济就是流域体制下省县经济。

    在民间，跨行政区域的流域经济早已产生，改革开放以来，这种按流域分布的经济关系进一步发展，但是跨省市的流域经济带缺乏政府的管理规划，所以出现了上游与下游的经济发展不协调，下游缺乏上游地区的生态屏障和资源供应，而上游缺乏下游的支援和带动。

    我们站在中国版图上面向东方望去，一个大流域好像一棵大树，她的上游支流好像是大树的庞大根系，她的下游的绿色平原和红色城市好像是大树的枝叶繁茂的树冠和花果。大树的生长要依靠根系吸收无机盐和水分，然后供给树冠进行光合作用，而叶片的光合物质既要供应花果的生长也要把光合物质反馈给根系，使根系壮大提高吸收能力，大树就是在这样的吸收和反馈过程中生长壮大而显示出强大的生命力的。

    下游平原沿海地区应该认识到他们的发达是建立在上游山区的奉献和付出的基础上，加强上游生态经济建设是上游及下游全流域的共同利益所在。要保证一个流域的充足稳定的水量，清洁优良的水质，充沛的水能，丰富的水产，都必须通过上游山区的治山治水生态建设来实现，而且要限制可能产生污染的企业，这就意味着上游地区多奉献而少收入。如果总是把上游山区看作偏僻落后，总让他们戴着贫空落后的帽子，只知索取不知回报，其结果必然是头重脚轻根底浅。

在一个流域内上游地区要承担保护生态的责任，下游地区承担生态投资以及技术和人才支援的义务，这是绿叶对根的深情，是一种神圣的义务，而不是乞讨施舍。市场机制不可能形成这种下游对上游的反馈，只有靠财政、行政、法律手段才能形成，而在“犬牙相入”横向区划体制下，地方政府不可能跨越行政区域，实施流域内的互补反馈，只有流域体制下才能形成本行政区内的这种全流域的“互补反馈”；喊了几年的工业反哺农业、城市反哺农村和下游反哺上游才能落到实处。只有像大树那样形成一种下游发达地区对上游支流山区强有力的吸收反馈机制，才能使下游地区获得更可靠的生态屏障和资源供应。建成一种具有强大生命力的"大树经济"。流域经济像大树、区域经济是森林，以流域经济为骨架的区域经济枝叶交错，融为一体，国民经济全局就会生机勃勃。

    在人大会议期间有多位人大代表从上游下游的关系方面提到了生态问题，应该引起重视。

 流域体制下的省县经济既坚实有力的上游生态基础，又有下游的技术产业群；既有充满活力的市场机制，又有政府有力的规划引导执法服务；既有合理的产业布局和区域分工，又有立足本流域资源的产业结构。现在中央财政加大了对西部的投入，如果本建议的流域区划得以实现，那么在西部大开发战略必将得到高质量实施。             

 

（8）流域区划有利于民族团结

    我国已实施民族区域自治，那么在民族区域自治的地方是否也需要引入流域区划呢？现在，传统行政区划的种种弊端在少数民族的自治区域内也同样存在。需要强调指出的是：很多少数民族自治地区的经济文化已有了很大发展，生态环境、自然灾害、人口压力等问题已经凸现出来。传统行政区划产生的种种问题已经同样不可迥避。所以在充分尊重少数民族意愿，保证民族区域自治权利的前提下，在各兄弟民族自治区域之内也应充分考虑流域原则，作出一些必要调整，特别是一县一川的调整。

    过去有句老话说：少数民族在山上，汉族在平原，笔者认为：更准确地说法应该是：少数民族在各水系的上游山区，汉族在各水系下游的平原。我国民族区域自治的根本目的在于促进兄弟民族经济社会文化的发展，而不是保护封闭落后。传统行政区划在一定程度上阻碍和制约了各兄弟民族的交往，在流域体制下，如果一个水系的上游的兄弟民族与下游的汉族同划为一个大省，那么，各个兄弟民族的交往会大大增加。

新中国诞生五十年来，在中国共产党领导下各兄弟民族实现了空前的大团结。各兄弟民族和汉族一起发展，早已摆脱封建奴隶制度的统治，兄弟民族在继承发扬本民族文化传统的同时，也更加和谐地融入中华民族的大家庭里，历史因素已不是决定民族自治区域的主要原因。

我国各民族的分布特点是“大杂居、小聚居”。民族区域自治的地方并不是单一民族，一个民族也并不一定集中地住在一起，例如：除了西藏自治区之外，云南、四川、青海也有藏族自治洲；新疆也有蒙古族自治县；广西壮族自治区也有很多其他兄弟民族。可见，实行流域区划后，按流域对兄弟民族自治区域进行一些调整只是改变了民族的组合和自治的级别层次，并不妨碍兄弟民族自治权利的行使，相反会使兄弟民族得到更多的实惠，例如，地处辽河上游的哲里木盟如果和辽宁省同划为辽河省，那么在保持区域自治地位的同时，蒙古族兄弟将从下游辽宁强大的经济实力中获得实实在在的利益；同理，云南、贵州、广西等珠江上游地区与广东同划为珠江省，也必将对珠江流域各兄弟民族的发展产生强大推动力。

`中华民族之所以成为世界上人口最多。凝聚力最强的民族群体就在于中华民族的各个兄弟民族以和为本，善于团结，善于互相学习，作为中华民族骨干的汉族在向兄弟民族学习过程中，发展了自己，团结了各兄弟民族。

    君住江河头，我住江河尾，本是同根生，共饮一江水。

    在流域体制下，党的民族政策，民族区域自治的制度将会得到更全面的贯彻，更富于时代精神。各个兄弟民族将会形成更加一致的经济利益，政治上团结互助，经济上互助互利，生态上团结协作，文化上互相学习融合。中华民族是一块由五十六种元素融为一体的合金钢，是任何力量也不能把他们分开的。在新的历史条件下，各兄弟民族将谱写出民族团结的更加辉煌的篇章，中国共产党领导的统一的社会主义多民族国家将以更团结的民族群体自立于世界民族之林。

 

（9）流域区划有利于准确界定行政边界的科学依据和法律标准。

    由于历史上行政区划的多次变动，新中国成立后，虽然对省级行政区划作过一些调整，但是行政边界不明确。改革开放以来，由于经济飞速发展，人口增加，对资源需求特别是土地的需求的增长，行政边界问题开始凸现出来，有的边界长期争议，调而不解，甚至酿成械斗，有的是农民争水争地争草争林，有的是县乡政府争边界，甚至有省政府争地盘。

    据报道：我国现有66条省级地界，长约5.28万公里，县级地界线长47万公里，而各省地图画法不一致的争议线达59条占91%，争议线长度9500公里，占总长的18%。50年代地界纠纷30多起，60年代60多起，70年代130多起，80年代580多起。县级纠纷涉及330个县，占全国849个省界接壤县的39%，争议面积达140000平方公里。 为了解决这些矛盾，国务院组织了全国省级勘界，据报道，从八九年六月开始的勘界已基本完成，而勘界的依据还是“历史沿革”。 但是，西部地区的边界纠纷经常发生，占到我国边界纠纷的百分之七十左右，每一件纠纷都影响到边境地区的社会稳定、人民生命财产安全、民族团结，边界地区的资源的管理与利用，有时一件纠纷持续时间很长，少则几个月，多则三五年，扯不断，理还乱，难以安心搞生产，这自然就影响到当地经济社会的发展。

             [15:48]

 

 

中国行政区划演化的历史是中国封建统治的历史，从根本上讲是小生产，低生产力的产物。中国人民的革命胜利早已使中国的封建残余势力土崩瓦解，一去不复返，而中国经济和社会的发展已使小生产的社会基础根本动摇。

    在新中国诞生五十年后的今天，没有任何必要去考虑历史沿革。事实上，历史上的区划变动早已突破当时的“历史沿革”。研究行政区划的历史演变的目的在于“古为今用”，而不是刻舟求剑、作茧自缚。

    在不同的历史条件下，决定行政区划的因素是不同的。在中国历史上，历朝历代的统治者都是根据当时的封建统治需要，依据当时的政治军事经济形势确定行政区划。所以在历史上行政区划多次演变。形成了“犬牙相入”的区划格局。新中国成立初期为了医治战争创伤，尽快恢复生产，稳定和巩固革命成果，虽然采取了一些省级区划调整，但是基本保留了明清以来的区划摸式。而今天的中国面临的最大问题是十几亿中国人的生存发展问题。生态环境、土地、水资源，人口压力已严峻地凸现出来，应该成为决定行政区划的主要因素。        

如果仍然以"历史沿革"作为行政区划的依据，那么任何边界争议都可能以历史上某一时期的边界状为理由，形成久拖不解的争议，从而影响社会安定和经济社会发展。因此必须解放思想跳出传统框框，彻底摒弃传统的历史沿革。以新的历史条件下的时代因素来确定行政区划的基本原则。解决行政区划问题不应再是修修补补搞微调，而应该通过体制立法重新洗牌，建立全新的适应现代化建设需求的全国行政区划体系。南非就是把过去的区划完全抛开重新划分省级区域的，值得借鉴。

法律的权威性来自法律的科学性，一部法律只有适应社会发展规律反映时代需要才会有真正意义上的权威。所以现在提出流域区划问题并非笔者突发奇想，而是时代的需要，是十几亿中国人生存和发展的需要。这就是笔者撰写<行政区划法>建议稿的出发点。

 在确定流域区划是全国行政区划的基本原则之后，我们就可以提出确定行政边界的基本原则是分水岭原则、河流中心线原则和外围连线原则。具体讲就是山区以分水岭山脊为界，平原以水系及乡村组三级边界为基础，湖区以外围水系划界，海区以陆地边界与海岸线交点的纬线为界。

    所谓“外围连线原则”就是：把同一行政区域的真属下级各行政区域不相邻的外围边界连线作为边界线。边界线的确定应从下向上：只要把居民组这一级划清楚，那么一村之内居民组的外围连线就是村界；一乡之内各村的外围连线就是乡界；一县之内各乡的外围连线就是县界；一省之内各县的外围连一就是省界；省界的外围连线就是大流域界；而分水岭的山脊就是天然边界。—--如此划界，岂不简单易行？何须耗时费力搞省级勘界？

平原地区发展较早，乡村组三级边界明确，争议不大，边界争议主要发生在山区县，在明确了上述原则标准之后，很多久拖不决的争议都将迎刃而解。

关于行政区域的规模问题：在确立了流域区划的原则后，由于各流域的面积不可能相同，那么同级行政区划的面积也就不可能相近。在流域区划中，黑龙江、青海、新疆、内蒙、四川等传统大省区将按流域原则划小，而塔里木河、淮河、珠江、汉江、辽河将成为新的大省，在郡、市县（川）这三级也必然会有大有小，但不论区域大小只要是一个生态单元，符合流域原则、顺应地理生态规律就有活力，拘泥于历史沿革，就不能根治传统体制的痼疾。

 关于行政区划等级名称的规范化问题：在中国历史上，地方行政区划名称曾使用过省、府、州、郡、盟、旗、道、路、县、邑、乡、亭、营、庄、村等名称。

        我国目前的区划名称为省、市、自治区、自治州、盟、旗、地区、市、县、乡、村、组。 笔者认为，实施流域区划应同时规范行政区划名称，下面分别讨论：

       大流域行政区的地位相当于新中国初期的六大行政区，在宪法尚无规定情况下，大流域行政区应由国务院设立以大流域命名的职能部门实施直辖。大流域不设地方行政中心。大流域由国务院设立以大流域命名的职能部门实施直辖。大流域行政区不设地方行政中心。也不向辖区派出机关。
        省和中央直辖市的区划名称不动，自治区应称自治省。

地区应改称为郡。"地区"一词是我党我军在革命战争年代的军政辖区，解放后被沿用下来，我国宪法规定行政区划为省县乡三级，并没有现定地区一级，地区级最初是省的派出机关专员公署的工作辖区，后来逐步演变为级事实上的政府，“地区”一词涵意十分广泛，例如，大行政区、自治区、市区、县区、用"地区"作行政区划名称就显得十分含糊。而且区这个名称往往被滥用：例如大市小市都改区十分混乱。而“州”字不仅与世界五大“洲”同音，而且有些地方州字已成为地名的组成部分如徐州、温州等。建议以“郡”字取代“地区”一词。在流域体制下，郡应是一个大水系的中等支流流域。例如：汉江的支流丹江可划一郡。近几年实施的地市合一，有其积极一面，也有问题，“市”有二层含义：一是作为城市的市，一是作为“地区”的市，显然后者给人以误解。称“郡”即可区别二者含意。

        关于县级市问题：改革开放以来，一些县城经济发展较快，因而出现一股撤县建市热，这是不正常的，如果以经济水平划分行政区划级别，那么南方的一个村比边疆的县城气派得多，一个村的财力超过一个县，那么是不是会出现市级乡、县级村？行政区划是“一方水土一方人，一个政府一条河”，它是按地域划分的，而不是按经济发展水平划分的，国家对城镇的规模管管理应另立标准，不要与行政区划混淆起来。县城就其产业结构、运行机制、社会职能来讲都是城市化的，所以县城应一律称为县级市或县辖市，没必要搞什么撤县建市升格。如前述，建议以“川”字取代县字，把"川"作为县级区划名称。而“县”字则专用于县城。

        关于建制镇问题：乡改建制镇的作法与县改市同出一辙，也是按经济水平搞出来的，混淆了行政区划与城镇规模，同样不妥。镇的原意是：农村中相对比较发达、人口比较集中的经济、文化、交通中心，例如集镇、市镇、村镇等。乡与镇的关系应该是省与省会的关系，其法律定义为：乡人民政府所在村叫做镇，所以是乡辖镇，而不是镇辖乡，镇是村，行政级别低于乡，乡人民政府所在村应一律称镇，而不必搞什么"建制镇"，所谓建制镇就是比较发达的乡，所以建制镇应恢复其乡级地位。镇的建设既要为农村经济服务又应引入城市机制，而其要害则是非农业用土地的使用利益关系。

        乡级人民政府是我国宪法规定的最基层的一级政府，其基本职能是为农村农业农民服务， 所以其地域要合适，不宜超过三十华里。河北省近几年搞的小乡并大乡，给农民带来不便，群众有意见，应搞一下调查，重新考虑乡级规模。

关于城市管理体制：一些发展快，有活力的新城市和一些历史文化名城地位重要而又不适于作为省会，郡城，县城，乡镇的城市，可采取分级直辖的方式，划分中央直辖市、省辖市、县辖市镇，以充分发挥这些城市的经济文化辐射作用。

根据近年来地市合一的成功实践，郡市、县市、乡镇三级都应实行二块牌子一个班子，行政长官兼双职：即郡长兼市长，川长兼县长，乡长兼镇长，这样可以避免过去地市分设的弊端。

    流域体制下的城乡关系将更有利于调整城市布局，更好地发挥中心城市的作用。在国民经济的全局中，城市带动农村，农村屏障城市，没有生后盾的城市特别是缺水城市其发展必然受到制约，而没有城市带动的农村必然发展乏力。由于历史原因，有的流域发展较早，一川多城，人口压力过大，生态破坏严重。而无城之川，由于封闭生态破坏较轻，但是由于缺乏城市带动而发展缓慢。笔者工作所在的小滦河川就是一条无城之川这也正是笔者形成流域区划想法的原因所在。在流域区划体制下，城市布局将更合理，无城之川将规划兴建一些新县城，而人口过于集中生态压力过大的城市群发展将会被抑制，使其处于一个与生态承受力相适应的合理的规模水平上。

    近年的区划调整强调城市的经济辐射作用，而没有充分考虑农村对城市的屏障，在流域体制下，城市郊区的划分应充分考虑流域因素，按流域原则划分城市郊区。例如北京，应把官厅密云二大水库的上游水源区划入北京郊区，由北京把这些地方的涵养水源的生态建设当成自己的事来办，而不是与河北山西搞有名无实的协作。

    乡村组三级是真正意义上的农村，经过五十年实践，已经完善合理，已经基本上体现流域原则，符合生态规律，另外，乡村组三级直接涉及农民利益，所以这三级不必再动，个别地方进行一些小的调整即可。

 

（10）流域区划有利于开展流域外交，推动国际生态协作。

  生态环境问题已经超越国界，成为影响全人类生存发展的全球问题，保护生态环境开展国际生态协作是世界各国外交活动的重要课题。

联合国在2000年的一份报告中指出：“行政边界已经成为保护生态环境的重要障碍”。可见联合国和国际生态学界已注意到行政边界对生态环境的不利影响。中国与东南亚国家签订了《澜沧江-眉公河条约》这是世界上第一部以河流命名的保护流域生态的条约，在国际上开创了一个流域生态协作的良好先例。

    中国在国内首先实施流域区划，然后与周边国家积极开展流域生态协作，推动“流域外交”。对于我国处于上游的西北西南各水系，我国要主动承担保护上游生态的义务，对于我国处于下游的东北各水系，我们则要求上游的俄罗斯、蒙古、朝鲜同样的承担保护上游生态的义务，并与各流域邻国就全流域的生态环境，物种资源，经济发展开展全面协作，以共同的生态利益和经济利益为物质经济基础，与周边国家建立长期的友好合作关系，巩固我国改革开放经济社会发展必不可少的国际和平环境。“中国是一个大国，中国应该对人类作较大的贡献”：中国的山应该更绿，中国的水应该更清，中国的天应该更蓝，中国的土地应该吸收储存更多的碳素和氮素，应该储存更多的太阳能，释放更多的氧气。

    联合国环保组织认为中国在所有发展中国家中是最重视环境保护的国家，中国在生态领域的重大成就取得了很高的国际声誉，中国在国内实施流域区划并与邻国开展生态协作必将推动世界各国的流域外交，这样保护生态环境的国际合作就落到了实处，和平与发展的时代主旋律就有了坚实的生态基础。

 

（三）行政区划改革的有利条件

    流域区划的实施，从思想认识到体制转换都会有一些困难和阻力，但我们也应该充分认识区划改革的有利条件：

（1）、我们有优越的社会主义制度，全国各族人民的根本利益是一致的，地方利益与全国利益没有根本对立矛盾。

   （2）、以胡锦涛同志为总书记的党中央的坚强领导是搞好行政区划改革的政治保证，日趋完善的立法体系可以为区划改革提供可靠的法律保证，严格的组织纪律为区划改革提供可靠的组织保证。

   （3）、自新中国成立以来，全国行政区划多次调整，在新旧区划交替的实践中形成了一套完善的工作程序，取得了衔接过度的一系列成熟经验，并且培养锻炼了一支专职管理行政区划的成熟稳定的专家队伍和干部队伍，历次区划调整都十分顺利平稳。海南省的组建仅用了一年时间就是一个成功的例证。

   （4）、五十年来，国家长期不懈地进行了大地测绘、科学考察、航空测量、卫星遥感等多学科的国土调查，积累了丰富的国土资料，国土地貌已十分清楚，从上世纪八十年代后期开展的全国范围的地名普查和省级勘界，已基本搞清全国行政区划的历史和现状，我国出版的地图已达1700多种，再加上农业、林业、水利、土地等多领域资料为全面的行政区划改革提供了强大的物质技术基础，因此，可以由国务院组织专家实施图上作业，制定详尽的区划改革方案。

   （5）、全国人民科技教育水平空前提高，生态环境意识大大增强。《应对气候变化国家方案》《二十一世纪议程》的制定，科技界、新闻界大量卓有成效的工作以及“保护母亲河”等活动都得到社会广泛响应。改革开放以来，跨区域的经济交流，人员交流使传统的地方观念有所淡化。近年来令人欣喜的发现“流域”一词越来越多的出现在媒体和社会生活中。特别是几次大洪灾大大地提高了全社会的流域意识。所以，流域区划在宣传上也易于被社会接受。所有这些都为区划改革提供了充分的思想保证和心理条件。

    当然，流域区划改革毕竟是牵动全局的重大举措，必须采取慎重态度，所以应先进行流域区划改革的试点：首先在海南省和独辖赣江鄱阳湖水系的江西省进行县级区划改革试点，探索"一县一川"的区划模式的实践。然后进行省级流域区划改革，组建灾害频仍水系庞大的淮河省、长江中游的汉江省。取得经验后再在全国组织实施。

    以上所说，就是本建议的基本轮廓。当前中国经济社会高速发展，信息化社会进程加快，但是，信息技术“虚拟”不出资源，这意味着全社会对资源的需求、对生态环境的依赖比以往任何时期都更迫切，我们将面临更大的生态压力，更严重的生态破坏的危险。现在，全球气候变暖的趋势在加快，大旱大涝大水大风等极端天气将增加，自然灾害将越来越频繁，抗灾减灾的形势越来越严峻。所有这一切都促使我们必须与时俱进痛下决心，采取体制性的硬措施，解开传统行政区划的死疙瘩。

    作为本建议的提出者，笔者渴望支持，也真诚欢迎批评，欢迎广大网友发表评论。如果本建议能够获得社会各界的理解，那么，笔者希望本建议尽快进入国家正式立法程序，早日实施运作。

 

   本建议的提出者滦河人欢迎各位网友以任何方式向媒体、特别是向平面媒体转载推荐本文,不必通知作者，当然如果您告诉我一声更好,以便致谢。 



建议稿作者   热血冷眼 滦河人

 

        1990 年         第一稿

        2002 年         第二稿
        2007．7．18     第三稿  发表于人民网

                  2007．9．17              第三稿    转发于新华网

                  2010.8.1 5.                   第四稿   发表于人民网  。  转发于：行政区划网、新华网、央视网、国家地理网、和讯网、新浪网、360 图书馆、维普网等。

                       

 

本文原名<流 域 区 划 论>.是<中华人民共和国行政区划法>(建议稿)的说明论文, 承蒙行政区划论坛网友小黑马先生转载于本论坛!  并且有多位网友做了精彩点评. 在此滦河人表示衷心感谢!
  我是<流 域 区 划 论>一文的原作者：热血冷眼滦河人. 我现在已经在行政区划论坛注册,因为本网对网名限制字数,所以我现在在本网的注册名是:滦河人.今后我就有机会和小黑马先生以及各位网友交流了! 关于各位网友提出的几个问题,我将进一步作一些说明,大家共同探讨.
        现在,滦河人写的<中华人民共和国行政区划法>(建议稿)已经进一步做了修改,写出第四稿,这份建议稿的说明论文<流 域 区 划 论>也做了修改,并且改名为<川论>.已经发表于本论坛,  欢迎小黑马先生和各位网友审阅批评,盼望看到大家的精彩点评.

1对平原 高原地形来说 可以不用拘泥流域 举例 黑龙江内蒙的一些县界


2南方等地形复杂的地方 一般来说 流域划分出来 其实界限就是山脉 但是有些山脉会切割河流


如三峡处 就是山脉横过长江  


又如那个帖子里举得遂昌县 是综合流域和山形考虑的


所以 如果区划 考虑流域和山形就基本够了

衷心感谢您撰写专文评论【流域区划论】.  现在【流域区划论】一文已经更名为<川论>,  并且和<中华人民共和国行政区划法>一起发表,如有时间,  请浏览批评.

这么冷清，楼主费心了，顶一下

我赞同分水岭分界，也就是楼主的流域论。
本文作为网刊备选。

粗看了一遍，建议文章减少一半，以便放入网刊，另外
《中华人民共和国行政区划法》（建议稿第四稿）
这个提法有些敏感，建议换个说法。

我不赞成区划严格按照流域划分。

我赞成楼主关于“生态建设”的四点建议。

引用第3楼zhaohz于2010-12-25 15:40发表的 Re:川 论(上) :
这么冷清，楼主费心了，顶一下

感谢朋友支持!

引用第5楼无形于2010-12-25 16:42发表的 Re:川 论(上) :
粗看了一遍，建议文章减少一半，以便放入网刊，另外
《中华人民共和国行政区划法》（建议稿第四稿）
这个提法有些敏感，建议换个说法。

欢迎总编光临, 感谢鼓励支持,  关于"提法有些敏感，建议换个说法。"  请谈一下具体意见.

引用第6楼李导李导于2010-12-25 17:36发表的 Re:川 论(上) :
我不赞成区划严格按照流域划分。
我赞成楼主关于“生态建设”的四点建议。

谢谢您的鼓励支持,  多提批评意见.

请留一个邮箱，我们讨论一下如何放入网刊。

你的文章太长了，我对文章前面的修改建议如下，
如果认可，希望能削减篇幅，缩短至少一半，以便于阅读，放入网刊。

川论
滦河人

在新的历史条件下，中国的行政区划需要体制创新，笔者认为应以流域重新设置区划。
流域区划，即摒弃以历史沿革维系的现行行政区划，按江河湖泊海洋流域重新划分县级以上行政区划，“一方水土一方人，一个政府一条河”，形成“一省一江、一郡一水、一县一川”的地方行政区划体系。使流域地理系统、生态系统、灾害系统、资源系统、社会系统等五大系统吻合叠加。这样就可以彻底理顺生态环境、资源配置、国土整治、水利电力、交通通讯、抗灾减灾、城乡布局等关系，很多矛盾可以不解自开。使科学技术、资金投入、法律、行政在流域体制下有机结合，实现自然与社会的最和谐的统一。
流域区划体系为中国落实科学发展观，处理好人口、资源、环境与可持续发展的关系，为中国应对气候变化、为中国二十一世纪的生态安全、经济安全、社会安定和可持续发展提供体制保障。  
        
一、    中国行政区划需要体制创新
自从秦始皇统一中国，建立中央集权的封建国家实行郡县制以后，中国才有了全面的地方行政区划体系。其后，在二千年的封建历史上，或中央集权，或地方割据，行政区划多次演变，中央集权国家行政区划体系日趋稳定。
中国古代最初的区划模式是“山川形便”。所谓“形便”就是顺应山川地形，按自然地理划分行政区域。这种区划摸式有利于农业生产，但是为地方势力“据险割据”提供了条件。
为了维护中央集权，封建统治者们又搞出了一种“犬牙相入”的区划摸式。这种划法就是把这条川的一块地方划给山那边管辖，同理，又把那条川的一块地方划给山这边管辖，好象犬牙一样互相切入，这样，地方势力想要利用“山川形便”造反割据就不那么容易了。这种区划摸式被历代封建王朝不断强化，逐步走向极端。不仅省级区划犬牙相入，而且郡县级也要犬牙相入。“犬牙相入”的区划摸式在个别历史事件中确曾起到过制止割据维护中央集权的作用，但是由于这种跨山跨河的行政区域不利于农业生产，不利于兴修水利。
中华人民共和国成立后，为了尽快发展经济，国家对省级行政区划作了一些调整。例如撤消西康省、察哈尔省、热河省、辽东省、辽西省，扩大一些省的辖区等，省县基本上保留了明清以来的建制。现在中国的省、地、县行政区划体系仍然承继明清时期的“犬牙相入”。
改革开放以来，国家对行政区划又作了些调整，建立海南省、重庆直辖市，建立市管县、县级市、建制镇的城镇体系，这些措施的着眼点主要是发挥中心城市的经济辐射作用。当然也起了一定的积极作用，但是效果有限，传统的“犬牙相入”的行政区划体系的基本矛盾远未解决。
“犬牙相入”的区划摸式的突出特点是跨山跨河的横向切割，可以称为横向区划。
除了台湾、海南两个海岛省，全国唯江西独辖赣江鄱阳湖水系，其余各省边界把中国的山脉河流切割得支离破碎、七零八落。
这种横向区划已经成为生态环境建设和经济社会发展的体制障碍，中国行政区划改革需要体制创新，全面的行政区划改革势在必行。

希望能削减篇幅，以便于阅读，或把关键句用不同的颜色表示，不然，阅读很费事

引用第10楼无形于2010-12-26 12:02发表的 Re:川 论(上) :
请留一个邮箱，我们讨论一下如何放入网刊。

已发短信.

引用第12楼zhaohz于2010-12-26 19:59发表的 Re:川 论(上) :
希望能削减篇幅，以便于阅读，或把关键句用不同的颜色表示，不然，阅读很费事

谢谢你的提示,  我正在削减篇幅，以便于坛友阅读.

引用第12楼zhaohz于2010-12-26 19:59发表的 Re:川 论(上) :
希望能削减篇幅，以便于阅读，或把关键句用不同的颜色表示，不然，阅读很费事

你提出的把关键句用不同的颜色表示,  是一个非常好的建议, 我以前就没有想到,  谢谢你, 一定照办!

有道理
我觉得除了流域以外，交通也是要考虑的因素
比如铁路和高速公路

引用第16楼galilyue于2011-01-20 12:55发表的 Re:川 论(上) :
有道理
我觉得除了流域以外，交通也是要考虑的因素
比如铁路和高速公路

感谢理解支持，交通也是重要方面，需要指出的是：现在交通发展特别快，各个地方的交通差别已经越来越小，几乎已经不存在哪里好哪里差的问题了，所以除了个别地方，反而没有必要考虑了。

注意到
察哈尔省符合流域分省，正好也符合人文民系（雁北-张宣，晋语）。
热河省则不符合流域分省，但符合人文民系（北京方言北部地区）。

察哈尔省是永定河流域的中上游，如果把下游扩进来，那就要把京西南的宛平、良乡、固安、武清等县加进来，那样形状就难看了。
下游是一条尾巴。
当然，你可以把潮白河流域也放进来，这样北京全境、天津北部就放进来了。
但是这个省实际是跨太行山的两个地理单元。

引用第19楼无形于2011-01-25 15:32发表的 Re:川 论(上) :
察哈尔省是永定河流域的中上游，如果把下游扩进来，那就要把京西南的宛平、良乡、固安、武清等县加进来，那样形状就难看了。
下游是一条尾巴。
当然，你可以把潮白河流域也放进来，这样北京全境、天津北部就放进来了。
但是这个省实际是跨太行山的两个地理单元。
.......

谢谢您的深入思考，同意您的意见。

我在以前的几篇文章和评论里，已经明确提出把北京的二大水源区全部划分入北京，但是不包括天津。因为京津合并问题已经讨论几年，北京已经放弃了经济中心的提法，所以京津合并不符合北京的城市定位，京津合并已经不了了之。

    我的建议是滦河流域全部划分入天津，成立滦河省。因为引滦入津工程以后，天津和滦河的命运已经连在一起，天津事实上已经成为滦河流域的组成部分，成立滦河省对天津和滦河流域城市乡村都是双赢。是非常完美的组合。天津将要成为北方经济中心，而北京是政治文化中心。

我的流域省方案还需要充实。

中新网1月29日电 综合新华网、中央电视台报道，中共中央、国务院近日印发了《关于加快水利改革发展的决定》。这是新世纪以来连续第8个中央一号文件。

中央一号文件提出，水是生命之源、生产之要、生态之基。不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。

中央一号文件提出，力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。

引用第21楼无形于2011-01-29 20:28发表的 Re:川 论(上) :
中新网1月29日电 综合新华网、中央电视台报道，中共中央、国务院近日印发了《关于加快水利改革发展的决定》。这是新世纪以来连续第8个中央一号文件。
中央一号文件提出，水是生命之源、生产之要、生态之基。不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。
中央一号文件提出，力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。
.......

谢谢您的关照，我今天已经看到了这条重要新闻，这真是一个特殊机遇，我在前一个月发现了《中国水利报》新办的网站《激浪论坛》，我已经把我的一些文章发表在那里，因为这个网站新办，会员少，点击率相当低，但是我发现，我的建议已经引起编辑和网友注意。从今天这条重要新闻可以看出：人们仍然在讲投入，没有关于体制的提法。而水利系统的个别专家已经提出流域管理结构应该扩大权力，水利部长陈雷也提到流域内部的省际矛盾问题，但是他们没有想到流域省的问题，我准备在他们的网站上增加交流，有情况我会及时和您沟通。