把原来发过的再贴出来－－－－－
第五节 未来省制的三种选择
从1950年代初到1980年代中，尽管中国的省制在实际上几经变化，在理论文献中却很少反映。因为在这一时期，专家学者在政治体制问题上没有发言的资格，对于执政党领导人有关的内部讲话亦无从知晓。1980年代重建政治学科后，省制问题再次成为人们议论、讨论乃至争论的话题。时至今日，学界在这一问题上大致有三种主要的观点，我们分别将其概括为“兴省论”、“缩省论”和“虚省论”。
兴省论
兴省论的支持者多为经济学家。他们对改革开放以来中央政府向省级政府大幅度放权持基本肯定的态度。他们认为，改革中的放权导致了“发展性地方主义”的兴起，即地方政府以地方利益为导向推动地方的经济发展，结果从整体上加强了中国的综合国力。鉴于地方政府比中央政府更好地扮演了“发展型政府”的角色，因此应当支持地方政府由过去单纯作为中央政府的工具向相对独立的自治实体转变。规范性分权是今后中国发展和改革战略的现实选择。106 在收入《中国经济论坛》1990年学术论文集的一篇论文中，张欣提出了“区域经济自治”的概念。他认为，要打破经济改革僵局，必要的第一步是允许和发展区域经济自治，即自治区域内人民对经济制度具有完全自由选择权。各自治区域可以发行货币，确定自己的改革战略，自主对外贸易，有权决定与其他区域的联合或分离。简而言之，从经济上来说，各区域是一独立的经济“国家”。中央政府则将演变为主要职能为协调的机构。当整个中国划分成几十个自治区域后，至少有一个开明成功的经济体制出现的概率要比现在大一统局面状况下要大得多。一般说来，最可行的是由目前的省份行政地域发展而形成自治区域，再由各省自行选择联合或进一步划分。107 张欣反对中国的出路在于建立一个“强有力的民主政府”的提法，他以为在中国目前的社会经济文化条件下，要想又大一统又集中又有力又民主，只是一厢情愿。规模本身就是制约经济发展的一个因素，国家规模越大，边际（行政）管理成本的上升将大大超过统一市场的规模效益所能够带来的利益。108 一些海外华人学者明确指出，应当从现在非制度化的“行为性联邦”向联邦制或邦联制演变，并以省级行政建制作为未来联邦的主体。
缩省论
缩省论的支持者多为行政学家和地理学家。他们基本上继承了1949年以前中国学界在省制问题上的主流意见。划小省区的主要目的是为了在此基础上撤销地区，从而减少一级行政层次。胡焕庸在1940年代就指出：“吾国政区，必须维持省县两级制，中央与省之间，不可再有总督与巡阅使一类职务，省与地之间，亦不可再有行政督察区以及道、府、州、厅一类制度，其理由十分简单，即行政层次，不宜过多是也。”“省区之数，当在一百以内，最好在六十与八十之间，吾国现行之行政督察区，十六省计有一百四十五，民初道区，全国计有九十六，俱不足以作缩小省区之标准。”他主张将内地18省划分为48省，加入边省，全国共66省。1980年代末期，他在此基础上又一次提出新的省区调整设想。109 刘君德等指出：1991年底，我国1个省级单位平均领导11.3个地级单位，1个地级单位仅领导8.4个县级单位，管理跨度小，导致层次重叠，人浮于事，应当吸取国外行政管理经验，从小跨度、多层次的直式结构改变为大跨度、少层次的横式结构。110 郭荣星认为，可通过计算中心城市的合理辐射半径，来确定行政区的最佳范围，他提议的新建省主要集中在现有省区边界地区。周振鹤则提出，划小省区组建新省的基本原则应当是以现有的省区为基础，将其一分为二或三，不宜以几省的接壤地带重划一个新省，因为这样做缺乏历史地理基础，不易成功。111 民政部行政区划工作的主管官员浦善新主张将现有的省、自治区、直辖市相对均衡地调整为50—60个省级政区，每个省级政区管辖45个左右的市县。重划省区尽可能以原有省区为基础，对规模比较合适的省、自治区，可根据自然地形进行小调整。先在辽宁、吉林、四川、宁夏、江苏、浙江、山东、广东等地进行试点，成熟一个，搞一个，用50年到100年的时间完成“缩省撤地”的改革设想。112
虚省论
虚省论是笔者最近提出的观点。113 这种观点与民初的“虚三级制”有某些类似之处。
虚省论吸取了兴省论规范性分权与区域自治的思想，但是认为目前的省份并不是区域自治的最佳选择。中国有8个省的人口超过英国或者法国，在这么大的范围内实行自治，边际（行政）管理成本还是会过于高昂。中国的地级建制，一般面积约2万平方公里，人口有几百万，比省更适于作为地方自治区域。如果不是着眼于解决台港澳问题，单纯就省制问题来说，实行联邦制或邦联制是完全没有必要的，在日本或法国这样的单一制国家，同样可以实行地方自治。当欧元即将取代欧洲各国货币时，设想让中国各省发行自己的独立货币，只能视为一种黑色幽默。诸如美国、德国这样的联邦制国家，其联邦主体──州在历史上先于联邦而存在，联邦制本身即是对联邦主体这一既成事实的某种承认。在中国这样一个具有长期大一统传统的国家，省不可能根据某种设想就凭空变成联邦主体，1920年代的联省自治曾获得学者名流和地方军阀的广泛支持，最终还是由于在一般中国人心目中缺乏合法性而告流产。
虚省论吸取了缩省论减少行政层次的思想，但是认为应当在保持现有行政区划基本稳定的前提下逐步虚省实地，而不是在缩省的基础上虚化乃至撤销地级行政建制。缩省论需要彻底打乱现有的省、地两级行政区划，其难度之大不言而喻，所以浦善新说，要用50年到100年才能完成这一改革。虚省论则只对地级行政区划进行一些小的调整，现有省区基本不受触动，在省级行政机关大幅度精简的同时，其文书档案继续保持完整，统计资料也没有断档之虞，只要在政治上作出决断，少则5年多则10年即可大功告成。
笔者认为：下个世纪的中国地方政府体系应实行地方自治，首先应把现有的各级地方建制划分为地方自治体与非自治的地方行政体，以直辖市和地级建制改组而成的都、府、州为上级地方自治体，以按新标准设立的市和镇、乡、坊（即现在大城市中的街道）为下级地方自治体，省、县暂时保留为非自治的地方行政体。地方自治体都、府、州与社区自治体市、镇、乡、坊，均应确定为法人，在法律上享有独立的人格，拥有可自行支配的法人财产，并依法行使各项自治权。两级自治体均应制定自治章程，自治机构和行政首长均应由居民直接选举产生，自治机构均应享有地方立法权。两级自治体均应有独立的财政来源。
实行地方自治后，省的作用将逐步削弱。未来的省不是自治团体，不是法人，而具有中央派出机构和地方自治体联合体的双重地位。省设省长和省参议会，省长由中央委任，代表中央政府监督该省的各级地方自治，并执行中央政府交办的各项任务；省参议会由都、府、州自治机构委派的成员组成，决定地方自治体委托省长及其领导的行政机关办理的事项。省没有独立的财政来源，其收入由中央拨款和地方自治体拨款两部分组成，并分别支出于中央交办及地方自治体联合委办的事项。由于大部分行政管理职能移交给地方自治体，并且原省属国有企业的产权也分配给地方自治体，省级行政机关的机构与编制可以大幅度精简。在地方自治体的实力与能力不断强化后，可以考虑减少中央派出机构的数量，将其驻地从现在的省会收缩到将来的都。可以在北京、天津、上海、重庆之外增设沈阳、武汉、广州、西安4个都，除北京为首都外，其他的都均为大区首府。大区设中央委任的行政首长和代表地方利益的参议会。省只设参议会，省长为名誉职，由参议会选举产生。省的性质变为单纯的地方自治体联合体后，行政机关还可以进一步简化，其公务员列入地方公务员系列，由地方自治体派出。实行地方自治后，县的情况与省类似，将同时具有地方自治体派出机构和社区自治体联合体双重地位。在现在已经撤县设市的地方，未来的地方自治体可以考虑委任自治市的市长兼任县长，市政府同时担负县政府的职能。但是，兼任县长的市长必须把都府州委任事项、市镇乡委托事项与自治市本身的事务划分清楚，县长与市长的职能不能混淆。县财政与市财政，二者更不能混淆。等到城市化发展了，县域内设立了一个以上的市，乡基本上都变成了镇，那时地方自治体可以考虑撤销县级派出机构，由都、府、州直接领导市、镇，县只作为社区自治体联合体，可以不设常设机关。
省制和县制是中国几千年农业社会的产物，已经不能适应世界工业化、信息化、城市化潮流的需要。21世纪的中国人口结构，将实现从农村人口为主向城市人口为主的大转变，有几亿人口将从农村迁入城市，需要建设几百个大中城市、几千个小城市才能容纳得下。适应这一历史发展趋势，中国“两实一虚”或“三实”的省—地（地级市）—县制应尽早转变为“两虚一实”的省—州—县制。每一个州都要依托或建设一个大中城市，作为本州社会经济发展的增长极，并与州域内的十几个到几十个人口五万以上的小城市和更多的镇形成一个城镇网络，最终发展为城乡一体化地区。由于全国有300个以上的州，在相当长的时期内，仍然需要省作为中央代表机构监督地方自治，同时，省作为一种人们普遍认同的具有几百年历史的人文环境地域共同体，将继续发挥自己的独特作用。
全文在此
