作者:周廷军 原创 2007-05-05 01:13 阅读:1076
关键字： 中央 地方 关系 博弈 财税 制度
文/周廷军
关系民生的房价问题一直是个敏感话题。最近，广州房价成了一个说不清的迷局：广州市国土房管局给出的数据显示，广州3月份新建商品住房均价比2月份下降了700元或9.1%。然而，国家发改委却给出了一个完全不同的说法——3月广州新建商品住房销售价格同比上涨8.6%，环比(今年2月)上涨了1.2%。
同样是来自权威部门的统计数据，说法却截然不同。业内人士表示，这是数据来源不同和计算方式不同导致的结果。我们认为，这些原因只不过是房价事件的表象，房地产问题此起彼伏、纠缠不清，更深层次的原因是中央政府与地方政府不同的利益诉求和取向。
作为一个地域辽阔、人口众多、文化传统深远的国家，中国历史性的选择了单一制的政治模式。这一政治模式的基本特征是：权力集中，资源集中，地方拱卫中央。大国的统一保证了中华民族几千年的内部安定。但中央集权制也带有天然的弊端。由于中央利益绝对高于地方利益，地方利益总是要为中央利益做出牺牲，由此使地方利益受到损害。从政治和文化生活来看，这种制度使地方政府的愿望和能动性受到压抑。
1980年代以来，我国的改革是以分权为主要路径的。英国汉诺丁大学教授、中国问题专家郑永年认为，改革开放以来的第一波中央地方关系的总体改革发生在上个世纪九十年代中期。经过整个八十年代的分权改革，以及邓小平南巡以后的更加激进的分权运动，到九十年代中期，中央政府的权力和权威都被弱化。
正是分权使地方政府逐渐地具备了发展的能力，并使地方政府之间形成了一种相互竞争的机制。在市场竞争机制还不足以推动经济增长时，地方政府之间的竞争机制弥补了这种不足，使我国经济保持了强劲的动力。这是一种中国特色的“双重竞争”机制。改革开放以来，中国社会经济的快速发展高度正是依赖于地方层面的制度创新。上个世纪八十年代的农村改革始于四川、安徽等地的制度创新，稍后的城市工业改革也不例外。这种情况在今天仍然没有改变。
然而，随着地方经济自主权的扩大，在财税体制改革背景下，地方有着强烈要求扩大财源的动机，一些举动已经损害了中央权威。这一方面表现在征地﹑拆迁等过程中关心群众利益不够，影响到中共和中央政府的整体形象。另一方面则表现在面对宏观调控等大的经济调节动作时，依然有地方试图“暗渡陈仓”。尤为令人担心的是，改革开放后历经几次宏观经济调整后，一些地方官员出现这样一种“误读”：只有打中央政策的擦边球，才能在发展中赢得先机。在中央的三令五申下，地方保护主义、房地产、环境污染等等问题依然得不到有效解决，正是地方与中央博弈和拉锯造成的局面。
但是，不要将矛头全部指向地方政府。
1994年中央和地方的分税制改革是一个分水岭，责权利不对等的分税体制，不仅改变了中央和地方的财政关系，而且直接影响到整个社会的政治和社会生态。
分税制为中央、地方政府间划清了财权界限。在实施分税制后的当年，中央的财政收入比上一年增加200%，占全国财政总收入比例由上年的22%急升至56%，但财政支出占全国总支出比例比上年只增加2个百分点。地方财政收入占全国财政总收入比例由上年78%降至44%。 地方财政收入占全国总收入比重不断减少的同时，支出比重却不断加大。到2004年，地方财政收入占全国财政总收入约为45%，但财政支出却占全国财政总支出的约72%。当年，中央的财政收入占全国财政总收入约55%，但教育事业费中央财政支出219.64亿元，而地方财政支出3146.30亿元，是中央的14倍多；社会保障补助地方财政支出是中央的近7倍；支农支出是中央的10倍。
中国现行的行政管理体制，一个基本特点是“权力上收，责任下压”。地方政府没有举债、发行彩票、税收立法等权力，严重的财政压力下便是一浪高似一浪的GDP崇拜和“跑部钱进”的驻京办如癌细胞一样迅速扩散。中央政府的宏观调控难以落实、“跑部钱进”中大量腐败聚集国家部委等等，都还不是最为严重的问题。严重的问题在于：农民负担和十多年来老百姓头上的教育、医疗、住房“新三座大山”越来越沉重，而各地方的劳工保护状况却改善甚微。
中央与地方的关系是关系中国政治体制的大问题，如何规定两者的关系，须根据我国时代的变化制定出正确的法律框架来进行约束，同时又要考虑到历史的传统因素来进行切实可行的变革。王建曾在《学习时报》撰文指出，中央与地方的矛盾冲突，其实质不是中央与地方的经济利益冲突，不是中央在与地方争利，而是中央政府要从全社会利益考虑，保持宏观经济的稳定与经济的长期可持续增长，地方政府则是为了获取自己的独立利益要摆脱中央政府对自身经济增长的束缚。说到底中央与地方的矛盾冲突还是政府体制改革不彻底，目前的政府体制还不能适应市场经济的需要。
1980年代以来的中央地方关系调整主要表现在分税制的确立和中央银行制度的改革。这次改革既推动了中国经济的飞速发展和社会进步，也给中国的进一步发展带来了阻力和问题。分税制实施以来，又经过了十多年的社会经济变迁，现在中央地方关系再次面临总体制度层面的制度创新。
另外，说句题外话，我们还应该关注广州房价事件的积极意义——广州市国土房管局和国家发改委各自向社会公众发布了自己的统计数据，说明双方对自己的数据都有着十足的把握和信心。对于普通百姓来讲，给了我们一次深入了解房价问题和政府统计方法的机会。这提醒我们：我们不但要知道数据本身，还更应该知道数据的统计指标和过程，这才有助于做出准确的认知和判断。我们不禁追问：以前的官方数据都“唯一正确”吗？
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