“新特区”设立是否有悖平等精神？
2007年06月10日06:33 南方周末
反对者认为，优惠政策会给小区域带来一定的效益，付出的代价却是牺牲统一规划。不少“申新”的地方本身就有国家级的经济开发区，没有必要在大圈圈里又划诸多小圈圈
《南方周末》记者 黄小伟 发自北京
“８０年代看深圳，９０年代看浦东，２１世纪看天津”，是众人熟知的一句话，但现在中国其他一些重要城市也正试图加入这个受人仰视的“特区俱乐部”。
自从上海浦东和天津滨海新区相继成为综合配套改革试验区（为区别深圳等老特区，以下简称“新特区”）后，包括东北的沈阳、湖北的武汉以及广西的北部湾经济区等在内的众多城市都通过各种途径申请成为下一个新特区的候选地。这些城市都在中国区域经济中处于相对突出的位置。
榜样的力量是无穷的。前两个新特区获得的发展有目共睹，以天津滨海新区为例，仅去年一年即完成固定资产投资８６４．２９亿元，比上年增长了２４．７％。而基础设施建设规模则创历史最高纪录，全年开工建设了６４项工程。
“在中央政府主导资源配置的背景下，成为新特区意味着有超常规的发展空间。”中国社会科学院城市经济研究室主任刘治彦说，这是众多城市积极争夺第三个新特区名额的内在推动力。
但对于是否应设立更多的新特区，人们依然在争论不休。反对者认为，相比于当年设立深圳等经济特区的破冰意义，新特区的作用更多集中于一些深层次的改革试验上，而这种试验性的区域不应该设立太多。“甚至目前不应该有第三个。”一位不愿透露姓名的“十一五”规划专家委员会专家说。
新旧有别
“特区”这个词是邓小平的发明。据《深圳的斯芬克斯之谜》一书记载，１９７９年４月，邓小平与时任广东省委第一书记、省长习仲勋商讨开放事宜，提出在深圳建立一个新的开放区域，全力引进外来资本，实行特殊的经济政策，并且建议这个开放区域就叫“特区”。
当时深圳划为特区的面积是３２７．５平方公里，在资金方面，中央政府仅给予３０００万元贷款。１９８０年，五届全国人大常委会批准深圳、珠海、汕头和厦门设立经济特区。 １９８８年，海南省被批准为经济特区。
“当时设立特区的目的是为了吸引外资，进行产权多元化的尝试。”中国区域经济学会副秘书长肖金成对南方周末记者说。他同时是国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长。
从１９８０年到１９８５年，深圳实际利用外资１２．８亿，香港和国外商人纷纷涌进特区设厂、开公司。深圳特区为中国全面打破计划经济、建立市场经济进行了决定性意义的探索。
二十多年后，在中国加入ＷＴＯ的背景下，当年的特区优惠政策已丧失了特殊性，老特区的使命终结。但新特区又很快登场了。
２００５年６月２１日，国务院批准上海浦东新区进行市场经济综合配套改革试点；去年６月，国务院又正式批准天津滨海新区成为国家综合配套改革试验区。
“中国市场经济体系建立后，开始面临新的问题。”刘治彦说，比如要素市场的完善，包括土地、金融资本市场、劳动和技术市场都需要有新的制度创新。而这些市场的完善将决定中国市场经济改革的成败。
２００４年，肖金成受天津滨海新区委托，开始研究天津经济开发区的区域定位，并提出了针对性的战略规划建议。他认为天津滨海新区被列为综合配套改革试验区，最大的益处是在体制创新上有巨大的政策空间。如在金融改革和创新方面，渤海产业投资基金以及管理公司已经正式设立，２００６年基金的总规模是２００亿，首期募集资金是６０．８亿元。
而在浦东新区，这种政策的优惠更得到明显的体现。在国家有关部门的支持下，浦东新区实施了一系列重要的金融改革和创新举措，如成立金融期货交易所、推出外汇市场做市商制度、上海银行间同业拆借利率、试行外汇“九条”措施。
“新旧特区最大的区别是新特区在于放权，而旧特区在于让利。” 中国人民大学区域经济与城市管理研究所教授张可云说。新特区政策让天津滨海新区有更多的改革权，为下一步全国性的改革提供可资借鉴的经验。
还有一个显而易见的不同是，当年在深圳试点经济特区的时候，地方官员小心翼翼，如履薄冰，而现在的综合配套改革试验区却是众多城市争夺的对象。
地方之争
在今年的“两会”期间，“综合配套改革试验区”成为各地代表关注的焦点。各个候选城市的“两会”代表都通过集体提案的形式，请求中央政府将自己所在的区域设立为国家综合配套改革试验区。
湖北的４３位人大代表向全国人大议案组提交了《关于在武汉设立国家综合配套改革试验区的议案》，之前已有３８名政协委员也向国务院提出相同的建议。
武汉这座江湖众多的内陆城市一直想恢复其在１９世纪中叶的商业繁荣，“十里帆樯依市立，万家灯火彻宵明”的诗句就是描述当时汉口的繁盛景象。
但在上世纪八九十年代全球争夺资本的城市赛跑中，武汉却逐渐拉大了与其他城市的距离。中国社会科学院２００６年的《中国城市综合竞争力》报告显示，武汉城市综合竞争力排名第２２位，落后于沈阳、无锡和苏州。
在《武汉城市总体规划（２００６－２０２０）》中，武汉首次提出“成为我国中部地区的中心城市”的蓝图。随后，武汉又提出“武汉新区”的概念。
对于武汉新区的区划问题，武汉市政府内部有不同的观点，但是争论迅速被更高层的湖北省政府制止。省政府决策者认为，区划问题暂缓讨论，主要把新区的功能和定位报上去。
２００６年７月，湖北省省长罗清泉、副省长阮成发一行，专程到国家发改委汇报设立武汉新区的构想。此后，湖北省政协带领部分政协委员，到天津滨海新区和上海浦东新区考察取经。
今年３月底，湖北全国人大代表、全国政协委员联名提交相关建议案得到国家发改委的积极答复。新华网的报道说，该答复认为武汉市配套改革“具有典型意义，又有全局意义”。武汉的支持者认为，武汉是一座被低估的城市。
但是认为自己被低估的城市不仅仅武汉。至少有６个省份的重要城市都为成为新特区而跃跃欲试，其中包括广东省的广州。
与武汉形成直接竞争的就包括沈阳的沈北新区、郑州的郑东新区和湖南的长株潭城市群。去年１２月，东北地区的辽宁省经请示国家发改委同意，批准沈北新区为辽宁省综合配套改革试验区。目前，把这一头衔由“省级”升格为“国家级”的报告也已经送达国家有关部门。
而在２００６年６月，湖南省即向国家发改委申请设立长株潭新区。据《中国经济周刊》报道，今年赴京参加“两会”的湖南省委书记张春贤、省长周强带队拜会中央各部委高层，并请国家发改委指导湖南抓紧完成试点方案和行动计划，以上报国务院获批。
广州市也加入申请新特区的行列。早在２００５年下半年，广州开发区就已经着手准备有关申报工作。据相关报道称，尽管是以广州开发区的名义申报国家综合改革试验区，但实际上广州准备将广州开发区与南沙开发区捆绑在一起申请。
现在，国家发改委正在制定《关于推进综合配套改革试点的指导意见》。届时，符合条件的地区将被框定。“但具体是否设立第三家或者更多家，现在还没有定论。”一位知情人士说。
是否该有第三个？
中国社会科学院城市经济研究室主任刘治彦在各个地方做调研的时候，经常听到地方官员这样的抱怨：中央政府的土地政策让他们很头痛。类似的抱怨还表现在对金融资本市场的种种限制上。地方的经济发展需求常常与中央宏观调控政策相抵触。
“这是各地热衷申请综合配套改革试验区的直接动力，”刘治彦说，“因为在成为试验区后，这些限制将大大减少。”
此外，浦东、天津滨海新区的发展足已让人羡慕。今年３月底，上海浦东新区的行政审批事项从原有的７２４项缩减为２２０项，减幅巨大；而新区的服务项目由原先的２１３项增加到６８０多项，翻了两番。
一些投资大项目也纷至沓来。中国大飞机的总装基地选择在浦东，空客在华Ａ３２０总装线项目落户天津。
中国区域经济学会副秘书长肖金成认为，设立综合配套改革实验区的目的是为解决市场经济深层次的问题，对于地方经济的带动作用仅仅是试验区的附加效应。
但不少反对者认为，优惠政策会给小区域带来一定的效益，付出的代价却是牺牲统一规划。不少“申新”的地方本身就有国家级的经济开发区，没有必要在大圈圈里又划诸多小圈圈。
“在目前情况下，不宜设立第三个综合配套改革实验区。”一位不愿意透露姓名的“十一五”规划专家委员会专家说，“因为前两个综改区刚刚确立不久，如何试验仍在探索之中。”
即使是赞同者，也对众多城市申请新特区的行为表示谨慎。他们认为综合改革试验区必须具备一定的改革条件，天津搞金融创新，设立渤海银行、产业投资基金及柜台交易，具有先天条件，又因其是北方经济中心，而国内众多城市则没有这方面的优势。无论上海浦东还是天津滨海新区，都具有全局性优势。
“综合配套改革试验区好比是一条快车道，你享受高速的同时，也得承担成本和风险。”刘治彦说，“如果支付不起改革的成本，显然不具有申请的条件。”
在中国，中央掌控资源配置权限、自上而下配置资源的体制至今并没有改变，并且集中表现在金融、土地、税收、财政等政策资源上。因此，一个地区如果设立为国家综合配套改革试验区，在上述政策环境方面就会有极大的改善，可以更多地发挥地方的自主性，这无疑是促进区域经济发展的一种政策需要。
但肖金成对于那些充满热情的“申新”城市警告说，“综合配套改革试验区不仅仅是一种改革权的下放，如果应用得不好，可能会是包袱。”作者：黄小伟
