［摘 要］ 新中国成立初期，中共曾设立大行政区作为实现国家统一和中央集权的过渡性措 施。这既是借鉴历史传统、沿用革命战争年代形成的大战略区格局的结果，也是限于当时的国情、党情而做出的历史抉择，并且这两个方面又互相交织、互相影响。设立大行政区的历史原因主要是:中共全面执政前所形成的大战略区格局的自然延伸与发展，中共实现从局部执政到全面执政过渡的客观需要，中共对中国近代地方统治形式和苏共中央地区局模式的继承与发展，以及全面执政之初中共所面临的国际和周边环境的制约与影响。
［关键词］ 大行政区 行政区划 历史原因 新中国成立初期
1949年10月至1954年6月，我国曾在省以上设置过大行政区建制，中央人民政府授权各 大行政区人民政府或军政委员会对其所辖的省市区实施领导和监督。应该说，大行政区的设立 是中共全面执政前形成的大战略区格局自然延伸和发展的必然结果，也就是周恩来当时所说 的:“集权与分权要适当，在过渡时期不要做得太急” ［1］ 。对此学界多有研究，但笔者认为， 还有以下几个方面的历史原因也值得进一步思考。
中共实现从局部执政到全面执政过渡的客观需要 1912年中国封建帝制结束后，当时中央与地方的关系陷入极端无序与混乱。1928年，国民党初步实现了大陆的统一，但由于其内部派系林立，国家依旧支离破碎。蒋介石曾以“统 一军政”、“实施训政”为名力图通过远交近攻、政治打击、经济瓦解、情感效忠与军事进攻 等策略削弱地方军事实力派和政治实力派，但直至其兵败大陆时仍未能如愿。而中共则利用军 阀间冲突不断、国家政治经济发展不平衡等情况，在军阀割据交错地区及贫困山区建立根据 地，开始局部执政。此后，中共统治的区域逐渐由小变大、由少变多，并拓展成为由中共中央 局领导下的跨越数省、统一管辖、相对独立的几个大行政区域。1949年10月1日中央人民政 府的成立标志着中共实现了从局部执政到全国执政的转变，此时，“虽然中华人民共和国的诞 生标志着中国作为一个统一的现代民族国家而出现，但是现代中国对领土统一的民族主义要求 还没有完全实现” ［2］ 。
中央人民政府成立后，控制了东北、华北、中原地区，并重新划定了行政区域，新建了省级以上的政权机构，实施统一的管理。在西北地区，中共在陕甘宁边区政府的基础上建立了西北军政委员会，统辖西北五省。经过两年多的解放战争，西北的人民解放军逐步向尚未解放的地区进军，“以便迅速结束战争，安定社会秩序，进行社会各种改革和大规模的生产建设”。在华东区，由于“以前是帝国主义侵略中国和国民党反动势力统治中国的中心地区，而现在大部分地方都是淮海战役和五月渡江以后的新解放区”，“残余的敌人，更继之以千方百计的破坏和封锁，他们在帝国主义支持之下，封锁了我们的海岸，企图断绝中国物资内外的交流，他们以封建势力为内应，在农村中来封锁我们;他们组织土匪特务，杀人放火破坏我们的生产和社会秩序;他们妄图经过这些办法来阻挠我们英雄的解放军继续南下解放西南，他们妄图经过这些办法，来阻挠我们走向建设，发展生产繁荣经济和改善人民的生活”［3］。中南区“是进军华南与进军西南的基地”，“华中区是新解放的地区，是敌人统治很久遭受敌人严重破坏的地区，土匪恶霸国民党反动派残余势力，成为迅速建立革命秩序的主要障碍。故必须动员全区军民进行清匪反霸，造成恢复和发展生产，防治水旱灾荒，进行社会改革的前提”［4］。华南区“还在战争中”，“迫切的和主要的任务就不能不是发动广大群众支援革命战争，迅速地解放全 华南和全中国”。同时，“华南在历史上是受帝国主义侵略最早、毒害最深的地方;直至今日，比之于其他地区，华南在经济和文化生活各方面都受着更多的帝国主义直接间接的干扰与影响”［3］。因此就总体而言，在军事上，中共在解放战争中虽已获得胜利，但战争还没有完全结束，国民党还有上百万军队在西南、华南和沿海岛屿负隅顽抗。在新解放地区，国民党溃逃时遗留下的大批残余力量与当地恶霸势力相勾结，以土匪游击战争的方式同中共领导的政权作斗争。败退到台湾的蒋介石集团，以东南沿海岛屿为前沿，以海峡为屏障，建立起反攻大陆的基地，并寄希望于帝国主义对中国内战的干涉和“第三次世界大战”的爆发。在政治上，新老解放区之间在政权组织形式、政治体制、政策法规等方面多有不同，都带有草创和试验的特点，具有明显的过渡性。在经济上，中共面临的是一个千疮百孔的烂摊子，生产萎缩、物价飞涨，生产力水平低下，经济结构不合理，资本总量偏枯与官僚资本相对集中并存，城乡之间与区域之间发展极不平衡。［5］
面对上述情况，中央人民政府成立后，要解决这些难题的最佳选择就是在已经形成的各中 央局、大行政区的基础上，设立省级以上的大行政区。这主要基于以下几个方面的原因:
第一，中共中央局、分局作为中共中央的派出机构，领导范围广阔，可以跨区域协调工作，不仅有效地推动了各地的革命运动，而且还确保了中共中央对全国革命运动集中统一的领 导。从1948年春开始，中共又先后采取了一系列制度措施规范中央集权和中央局分权的关系，中共中央机关和解放军总部迁至北平，作为各大战略区领导核心的中央局、分局也得以调整与加强。华东局随着大军南下迁至上海;西北局于1949年5月迁至西安;华北局于1949年2月迁至北平，成立华中局和华南分局（1949年5月，华南分局机关从香港迁往广东梅县）;1949 年7月17日，决定成立西南局以经营大西南;东北局于1948年底迁入沈阳。
第二，在中共全面执政前形成的东北、华北、西北、中原等稳固而统一的大战略区，有效 地减缓甚至消除了省际矛盾和区域间的隔阂。中共全面执政后，地方政权的建设任务主要集中在新解放区和尚未完全解放的地区，并且是自上而下，边解放、边建立，实行省级以上区域内党政军一体化的领导体制，就能对地方形成很强的控制能力，并在此基础上协调各大战略区统一行动，最终实现国家的完全统一。这也就是毛泽东当时所说的，中国是一个大国，必须设立 这样一级的有力量的地方机构，才能把事情办好。中央和地方的适当的分工将有利而无害。［6］
周恩来也曾指出，“现在是前方打仗前进，后方搞生产。后方生产，第一步是要恢复，支援前 方，争取全国胜利。今天还不是转入建设。现在二百一十万野战军南下，加上民夫超过三百万，后方一定要指定地区支援前方:以华北的大部支援西北野战军，以东北加中原支援东北野战军，以华东与华北加上一点东北支援华东野战军和中原野战军。中央的做法是:抓住华北，依靠东北，支援前方。这样中央也坐稳了”［1］（pp.914～915） 。
第三，大行政区政府作为最高一级地方政府可以弥补中央政府初建时期体制不健全、能力 有限，难以将整个国家完全集中统一起来的不足。以实现工作重心转移为例，中共在夺取全国 政权前长期在农村活动，而解放战争的快速推进则使解放区由广大农村迅即发展到城市，并从中、小城市推进到大城市。这就要求中共的工作重心必须由农村向城市转移，但城市的政治、经济、文化和社会建设与农村相比不仅有着本质的差异，而且要复杂得多、困难得多，这就需要中共不仅探索符合城市特点的新的政策措施，而且还要创造兼顾城乡的管理模式。然而，各大区域内除东北积累了一定的建设经验外，其他各区恢复工作尚未全面铺开。因此，一方面各地区要根据本地实际情况进行制度上的创新与贡献，为中央政府提供借鉴;另一方面中央政府在全国性政权建立之初就要注意消除政策措施中的地方因素，针对这种情况，最好的解决办法就是继续延用已经形成的大行政区模式，在几个省范围内进行政策探索和试验，以求达到既摸索全国执政的经验又消除地方因素的双重目的。
第四，历史上，中国各个王朝在变乱之时不得不借重地方势力，因此多造成“内轻外重”之局面，而在承平之时又尽量集权于中央，形成“内重外轻”之势，然而这一过程往往充斥着血腥和暴力，并且一旦名君贤相去位，地方藩镇割据、尾大不掉的情况便又告形成。1949年12月9日，周恩来主持召开第10次政务会议，会议决定成立《大行政区人民委员会组织通则》起草小组。会上有人主张大行政区政府不应作为一级政权组织，周恩来就设立大行政区的必要性和设立后是否会妨碍统一的问题发言指出:“在目前情况下，大行政区应该成为一级政权组织，由它领导一个大的地区的工作。这个地区，在经济、政治、民族等方面有许多共同点，在军事上是连成一片的。绝不会因为有大行政区这一级而成为不统一。”［7］成为一级政权组织后，随着形势的发展，要改变这种组织形式是不成问题的。如华北人民政府是由人民代表会议选举出来的，取消后河北人民也没有反对。［8］大行政区数量较少，而且又是临时过渡性行政建制，又有中央派出机构——中央局驾驭大行政区、军区并隶属于中央军委的制度设计，中共无须担心地方形成尾大不掉之势。
